中国幼儿教育体制改革的回顾与建议

中国幼儿教育体制改革的回忆与建议北京师范大学教育学院副教授曾晓东，北京，100875

e-mail:1大连会议讲稿背景目前的幼儿教育体制改革是伴随我国经济社会体制有方案经济向市场经济转型而出现的，理解当前幼儿教育体制改革问题，首先需要将其放在中国社会半个多世纪来的社会经济变革的背景下来认识中国幼儿教育事业的开展历程。必要的分析工具：经济学中的供－需分析框架；幼儿教育的标准性标准；财政理论分析和解释我们走过的道路、我们目前的问题、我们能够选择的道路。2大连会议讲稿一、方案经济体制下分散供给的幼儿教育幼儿园与经济组织的制度性联结，在很大程度上决定了它随经济体制改革的变化而调整〔一〕幼儿教育的最初供给是为了适应妇女就业的需要1973年5月15日财政部财企字第41号文的规定，改在营业外支付，确定了幼儿园归属后勤效劳开支的准那么，强化了托儿所和幼儿园的单位福利属性。随着时间的推移，职能多样化肯定会推动最初的单一职能，但我国幼儿教育体制改革却并未走上技术演进影响体制变革的路径，幼儿教育因为定位于企业福利而跟随国有企业成为改革的“风头浪尖〞3大连会议讲稿〔二〕分散化经费投入机制适应了方案经济下的财税体制熊彼特：“政府的所有功能都需要财政支撑；同时，政府的所有行为都会反映到财政上。〞方案经济时期，政府通过四种不同的渠道分配它的幼儿教育支出：〔1〕政府和事业单位，按照中央规定的人员编制和供给标准开支，列支在政府和事业单位的经费中，带有非常强烈的老根据地色彩；〔2〕企业，用给企业“合理留利〞的方式，给企业留下等于某一社会平均利润率的方案利润；〔3〕街道，配合街居制给不能纳入单位制度的城市市民提供效劳；〔4〕三是对农村大队，采取集体兴办的方式，未纳入国家统一分配体系。4大连会议讲稿〔三〕方案经济体制下幼儿教育供给中的问题实践中的表现：劳动保险和社会福利的城乡二元结构特征非常明显。幼儿教育的功能定位就将农村妇女排除在外；财政支出中的社会保障体系分配一直维持一个慷慨的城镇保障体系和一个缺乏保障的农村体系，为幼儿教育的城乡分治提供了制度化的根底。幼儿教育的微观层次上缺乏下个人选择的空间。这是方案经济体系下经济和社会组织的沉疴，幼儿教育也不能幸免。方案经济体系下幼儿教育的分散投入制度必须有整个社会是一个“国家辛迪加〞的会计核算体系为条件。5大连会议讲稿理论方面的问题：缺乏对财政性幼儿教育供给的研究，幼儿教育供给呈现非常明显的经验色彩，教育行政部门的幼儿教育管理长期定位于业务指导，缺乏对整个社会幼儿教育开展的规划和领导职能。职能多样化和财政性幼儿教育供给的选择没有足够的联系。体系除效劳于妇女就业需要外，随着时间的推移，幼儿教育在技术上的开展使得儿童开展逐渐成为幼儿教育的另外一个重要职能，然而，许多国家幼儿教育体系所起到的社会开展干预、再分配职能……在我国的幼儿教育体系中都缺乏。亟需澄清的概念：〔1〕政府幼儿教育供给的标准性概念；〔2〕缺乏民众参与和选择时机等程序性的考虑。6大连会议讲稿借用制度经济学的语言，目前的幼儿教育体制改革是一个制度变迁的过程，方案经济体系下我国幼儿教育存在的问题构成了制度变迁起始状态的显著特征：1.城乡二元结构为主要形式的幼儿教育供给的社会结构问题，在理论上缺乏必须的探讨，幼儿教育从投入角度分析已经具有明显的逆向转移支付特征；2.幼儿教育需求的多样性和个人选择权未反映到供给体系上，在目前多元化的供给体系中，我们已经注意到幼儿园的多层次和多类型，却没有注意到不同层次和类型的幼儿教育的不同属性；3.随着经济体制改革的不断深入，幼儿教育投入失去了坚实的财税根底。构建新的幼儿教育投入有必要区分幼儿教育效劳的不同性质，不是所有的幼儿教育都需要政府投入。

7大连会议讲稿二、幼儿教育需求－供给、标准性概念和财政选择〔一〕当前我国社会的幼儿教育需求－供给状态1．当前我国社会的分层与多层次的幼儿教育需求在缺乏数据的情况下，社会需求的判断可以通过已有研究演绎得出概况。基尼系数已经到达0.46，超过了世界公认的0.4的警戒线。占人口20%的最贫困人口占消费和收入的4.7%，而最富裕的20%那么占有50%〔UNDP〕。占家庭数7.2%的最富裕群体的恩格尔系数为0.29以下，同时，也有约9.9%的家庭的食物消费占整个家庭支出的80%以上。社会变迁推动中国社会各个阶层对幼儿教育的不同需求构成了一个多层次、多类型的“需求链〞。8大连会议讲稿2．我国现阶段的幼儿教育供给政府提供效劳的机制和市场不同，它通过公共预算来完成1.幼儿教育供给不平衡，幼儿教育效劳供给的功能亟待澄清今天，我国幼儿教育事业开展面临开展的巨大难题，但政府公共效劳面临许多不同方面的相同问题，许多学者从不同角度提出“结构问题大于总量问题〞的判断2.幼儿教育供给越来越多元化，幼儿教育行政部门迫切需要宏观规划和管理能力社会力量办园已经成为我国幼儿教育效劳的一个重要“供给链〞。与此同时，“改制园〞、“托管园〞等不同产权形式、不同治理形态的幼儿园越来越多地出现在我们的视野中9大连会议讲稿〔二〕幼儿教育的标准性概念和财政选择政府提供的效劳具有分配和再分配性质，公共部门所提供效劳提供给谁、提供多少、怎样提供就无法通过价格来反映，而是需要一些标准性的概念支撑选择中的价值判断1．涉及政府是否要提供的标准性概念公共财政学提供了效劳的技术、经济属性和公民偏好共同决定的公共财政模型公共财政决策必须关注制度模型和必要的道德标准10大连会议讲稿2．涉及政府供给优先顺序的标准性概念选择的标准需要依据幼儿教育投资的本钱和收益特点和国际经验来确定1.幼儿教育开办的不变本钱较高，低水平、广覆盖的教育在技术上非常难以实现。2.和所有的教育工程一样，幼儿教育并不具备投入的边际收益递减特性，不同层次教育效劳的差异极大，高水平教育能够带来更高的经济和社会收益。3.国际经验证明，政府公共财政的性质决定了财政性幼儿教育投入的重点。11大连会议讲稿3．政府转变职能，建设社会主义政治文明提出的标准性要求政府改革的过程在很大程度上就是落实公共财政职能和程序性要求的过程。这种要求集中表达在大力调整和优化财政性幼儿教育投入结构，科学界定财政性幼儿教育效劳的供给范围，突出公共性特征。12大连会议讲稿三、转型期的困难和可能选择目前，我国幼儿教育事业开展的困难主要是事业开展的根本制度还没有建立起来，幼儿教育在相互矛盾的制度空间里举步维艰，具体来说：1.公共财政体制和相应的政府改革不到位，幼儿教育的方向性调整非常困难。2.经济体制改革倒逼幼儿教育体制改革，出现了许多紧迫性问题。幼儿教师问题、企事业单位剥离幼儿教育机构、民办幼儿园标准问题、新建小区配套幼儿园建设问题……不容幼儿教育体制改革沉着进行。3.缺乏增量资金进行财政性幼儿教育投入机构调整，公共性难以突出。4.缺乏对幼儿教育产品属性的理论研究和社会需求的根本数据，决策根底薄弱13大连会议讲稿我们可能的选择：1．转变思想，明确不同层次幼儿教育的不同属性以一种补偿的视角看，幼儿教育是通过国家干预来推动社会开展的特别方式的关键点。超越社会力量为主还是政府办为主的争论，划分幼儿教育效劳的层次和范围，实行不同的供给方式应该成为我们今后决策的重要指导思想2．开展社会需求和效劳状况调查，奠定决策的信息根底。当我们面临复杂和涉及多个部门的决策时，让别人“知晓〞、按照通行，尤其是被财政部门和重要的决策部门听懂的概念和语言讲述幼儿教育决策问题，是对我们的挑战，也是我们无法超越的选择14大连会议讲稿3．大力争取增量资金，支持以乡镇中心幼儿教育机构效劳能力建设机构效劳能力建设有丰富的内涵，不能片面强化硬件投入，无视根本体制建设1.发动和发动，在乡镇中心幼儿园教师那里建立与政府资金获得相应的社会责任意识，积极参与对农村儿童的效劳；2.建立辐射效劳的预算、管理和监督机制；3.建立制度和程序；4.扩大农民的参与和覆盖率的措施和方案；5.技术和资料包建设；6.监督和评价体系15大连会议讲稿4．抓住几个关键问题，协调有关部门，推动幼儿教育制度建设目前，困扰幼儿教育事业开展的