四川省全省性社会组织审计监督办法起草说明

———《四川省全省性社会组织审计监督办法（征求意见稿）》起草说明为加强我省全省性社会组织的监督管理，规范社会组织行为，强化社会组织诚信自律，保障社会组织合法权益，促进社会组织健康有序高质量发展，我厅对2022年11月14日印发实施的《四川省全省性社会组织审计监督暂行办法》（以下简称《暂行办法》）进行了研究修订，拟制了《四川省全省性社会组织审计监督办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）。现将起草情况说明如下：一、起草背景党的十八大以来，党中央、国务院高度重视社会组织监督管理工作。习近平总书记强调，“要推进社会组织党的建设，加强对各类社会组织的规范和引导，严厉打击整治非法社会组织，推动社会组织发挥积极作用。”党的二十大作出重大部署，党的二十届三中全会提出“深化行业协会商会改革。健全社会组织管理制度。”进一步规范各类社会组织审计的程序、内容，能更好对社会组织开展审计监督，有利于加强社会组织监督管理，促进社会组织健康有序发展。开展审计监督，法律法规有明确依据。《中华人民共和国慈善法》第七十八条规定：“慈善组织应当每年向社会公开其年度工作报告和财务会计报告。具有公开募捐资格的慈善组织的财务会计报告须经审计。”《中华人民共和国公益事业捐赠法》第二十条规定：“受赠人每年度应当向政府有关部门报告受赠财产的使用、管理情况，接受监督。必要时，政府有关部门可以对其财务进行审计。”《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》对社会组织必须执行国家规定的财务管理制度并接受监督，特别是在换届和更换法定代表人之前进行财务审计都有明确规定。加强审计监督，上级文件有具体要求。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》要求：“加强对社会组织负责人的管理。民政部门会同有关部门建立社会组织负责人任职、约谈、警告、责令撤换、从业禁止等管理制度，落实法定代表人离任审计制度。”“加强对社会组织资金的监管。……民政、财政部门要推动社会组织建立健全内控管理机制，严格执行国家有关财务会计制度和票据管理使用制度，推行社会组织财务信息公开和注册会计师审计制度。”民政部《“十四五”社会组织发展规划》对健全社会组织监管提出了具体要求，其中将审计监督作为一种重要监督手段：“推进多元化监管。健全完善登记管理机关、业务主管单位、党建工作机构、行业管理部门、相关职能部门各司其职、协调配合、依法监管的综合监管体制。规范和强化对社会组织的政治监督、行政监督、纪检监督、执法监督、财会监督、税务监督、审计监督、金融监管、行业监督以及社会监督。加大社会组织抽查审计力度，实现社会组织法定代表人离任审计全覆盖。”规范审计监督，现实工作有迫切需要。随着社会组织的发展壮大，涉及的业务活动越来越繁多，资金来往越来越频繁，一些社会组织存在内部治理不规范、制度不健全、财务管理混乱的情况，甚至个别社会组织违反非营利性原则，开展违法违规活动。而这些违法违规不规范运行的情况查处难度大、专业技术强，迫切需要专业审计机构提供支持。从近年来的工作情况来看，除个别通过群众举报获得线索外，大部分社会组织的违法违规行为都是通过年度检查和抽查审计发现。进一步规范各类审计监督的流程和内容，对更好开展社会组织监督管理有着重要的现实意义。2022年11月14日，我厅按照规范性文件拟制相关程序规定，在摸底调研、征求意见、论证评估基础上，印发实施了《四川省全省性社会组织审计监督暂行办法》，对于建立健全审计监督体系、规范社会组织内部治理、提升社会组织重大事项监督管理水平、促进社会组织和公益事业健康发展发挥了较大推动作用。鉴于《暂行办法》有效期为2年，亟需进行修订完善。二、起草经过《暂行办法》实施以来，我厅会同业务主管单位（行业管理部门）认真履职尽责，按要求开展了年度财务审计、换届审计、法定代表人离任审计、抽查审计、注销清算审计和其他专项审计等工作，不同程度发现部分社会组织在党建工作、内部治理、财务管理、项目管理、风险防控等方面仍然存在不规范、违规操作等问题。特别是2024年12月以来，我厅会同业务主管单位（行业管理部门）开展全省整治社会组织领域突出问题专项行动和社会组织规范化建设专项行动，发现要实现对社会组织的有效监管，亟待借助注册会计师等专业力量。进一步加强社会组织审计监督工作，全面规范社会组织各类业务活动、财务管理、项目实施尤为重要、势在必行。鉴于上述情况，我厅认真总结2023年、2024年全省性社会组织审计监督的实施经验，在全面梳理归纳现有社会组织审计监督相关法律法规的基础上，结合近期开展的社会组织监督管理工作情况，组织厅社会组织管理局、法规处、慈善处等业务处（局）室几经酝酿讨论，在原《暂行办法》的基础上草拟了《四川省全省性社会组织审计监督办法（征求意见稿）》。下一步，还将通过函询、挂网等方式，充分征求省级业务主管单位（行业管理部门）和社会公众意见，通过专家评审、法制审核和省委政法委社会稳定风险评估备案等程序后发布实施。三、主要内容我厅按照社会组织登记管理机关和业务主管单位（行业管理部门）“双重管理”制度要求，重点对法定代表人离任审计的实施主体进行了调整，对换届审计、抽查审计和审计整改等内容进行了细化，对审计报告模板发布更新主体进行了明确。修订后的《办法》在总体保持稳定的情况下，总共二十四条，总体结构上分为六个部分。第一部分为第一条至第三条，阐明了本办法的制定依据、适用范围及定义。第二部分为第四条至第十一条，将社会组织审计分为年度财务审计、换届审计、法定代表人离任审计、注销清算审计、抽查审计和其他专项审计等6种类型，并分别明确了其实施主体、适用情况、审计内容。第三部分为第十二条至第十六条，明确了社会组织审计的基本程序、费用保障和工作要求。第四部分为第十七条至第十八条，明确了社会组织审计的主要内容和报告模板发布更新的实施主体及工作要求。第五部分为第十九条至第二十二条，明确了社会组织审计的协同通报、结果运用和法律责任。第六部分为第二十三条至第二十四条为附则。四、有关修订说明本次修订，共新增2个条款（第十条、第二十一条），均是从《暂行办法》有关条款中拆分出来的，全文修订涉及主要内容如下：一是在全文中，将《暂行办法》中履行监督管理脱钩和直接登记类社会组织的“党建工作机构”，统一修改表述为“行业管理部门”。原因是，为推动行业管理部门切实履行监督管理责任，省委社会工作部已针对脱钩和直接登记类社会组织全部明确了主要行业管理部门。二是在第五条中，删除了“慈善组织应当每年向社会公开其上一年度工作报告和年度财务会计报告。具有公开募捐资格的慈善组织，财务会计报告须经注册会计师审计。其他社会组织应按照统一格式向登记管理机关报送上一年度经审计的年度财务会计报告和会计师事务所出具的审计报告，接受年度检查。年度财务会计报告和审计报告应同时报送登记管理机关和业务主管单位。”等内容。原因是，社会组织接受年检或年报已经区分了慈善组织（年报）和其他社会组织（年检），不需要另行区分表述。三是在第六条中，增加了“特殊情况下，经业务主管单位（行业管理部门）会商登记管理机关达成一致意见的，可由登记管理机关组织实施。”原因是，针对个别社会组织需要业务主管单位和登记管理机关联合组织监督审计时，可由登记管理机关组织实施。四是在第七条中，明确业务主管单位（行业管理部门）为法定代表人离任审计的组织实施主体，并约定了特殊情形可由登记管理机关组织实施。原因是，全省性社会组织数量多且涉及行业基本涵盖了国民经济行业分类的各个领域，业务主管单位（行业管理部门）了解行业动态及发展趋势，对相关社会组织的业务工作负有监管职责，也有利于其通过监督审计，针对性采取措施规范社会组织各类行为。五是在第九条中，新增了业务主管单位（行业管理部门）对所辖社会组织，抽取一定比例或确定一定范围，组织开展审计的权利和监管责任。原因是，近年来，业务主管单位（行业管理部门）在监督管理所辖社会组织的过程中，需要运用专业手段对相关社会组织开展审计监督，进而推动精准管好、用好社会组织。六是在新增第十条中，将抽查审计的社会组织名单确定和不再进行抽查审计的情形单独组成了第十条。原因是，这样使抽查审计的定义、组织实施及名单确定、例外情形等的逻辑层次更加清晰。七是在第十五条和第十六条中，新增了业务主管单位（行业管理部门）发现会计师事务所及其工作人员涉嫌违规违法行为后的移交机制和开展审计监督的要求。原因是，业务主管单位（行业管理部门）也在组织实施审计监督，有发现有关问题的现实条件和依法依规履责的现实要求。八是在第十七条中，删除审计监督主要内容的具体表述，并将其调整为“社会组织审计监督的主要内容和报告模板由登记管理机关依据国家法律法规和有关政策要求发布并及时更新。”原因是，社会组织的审计监督内容和报告模板，是随着经济社会发展和监督管理要求不断完善的，及时更新十分必要。改由登记管理机关依据国家法律法规和有关政策要求发布并及时更新可避免因内容和模板个别调整导致需要频繁修订本办法。九是在第十八条中，简化明确了换届审计和法定代表人离任审计发现问题的整改规范要求，并由业务主管单