园区债投资手册

-'为什么要研究园区债券？

在以往的城投债分析框架中，投资者会从发行主体和债项两个层面去对

城投债的信用资质进行考量。对于发行主体的信用分析，通常会考虑城

投公司所在区域的经济发展水平和潜在可获得的政府信用支持，因此省

级和市级城投公司所发行的城投债往往成为投资者的首选，而很多为园

区建设提供投融资的园区城投公司，则因为较低的主体信用层级而较少

给予关注。

我们认为，在全国各类园区城投公司发行的债券中，尤其是部分国家级

园区发行的城投债，也具有较高的投资价值。理由如下：

第一，从独立性角度看，园区作为城市中的特殊区域，在财政、土地、

税收、产业等方面都施行特殊的政策，在行政管理上也具有相对的自主

性，这使得园区在所在城市具有很强的独立性。国家级园区的行政级别

一般仅略低于所在的地（县）市级别，由于行政管理链条较短和地位特

殊，政府对于园区所属城投公司都较为支持。

第二，从经济发展和财政收入角度看，国家级园区在生产总值、财政税

收等方面占全国的比重很高，而且由于区域的集中，园区具有很强的经

济发展水平和财政实力。尤其对于一些建园较早，已经形成了一定的产

业集聚，具备较强的资产完整性和整合能力的园区来说，已经进入园区

生命周期中的成熟期阶段，这类园区具有很强的偿债能力。

第三，从城投平台单一性角度看，园区城投公司被赋予的功能相对专一，

平台定位区分较为清晰,使得园区政府对园区平台支持的思路较为明确。

第四，从城市发展角度来看，园区逐渐成为地区经济发展、产业培育、

招商引资的主要抓手，而在此过程中园区平台承担了重要的角色，与产

业更为贴近，相较于普通的城投企业，其进行市场化转型有着更大的优

势。

以上是我们研究园区和园区平台的主要原因，当然，园区平台并不是简

单化的推荐，还是要有所筛选，以下是我们的筛选逻辑，供参考。

二、园区的概念和政策梳理

1'园区的概念和特点

园区是经济结构调整和实现跨越式发展中，为了摆脱传统的经济社会环

境平台和运行机制束缚，设计营建高质量的综合环境，实现高素质经济

主体的优化组合，而在空间上拓展的新型经济主体。园区是微观尺度的

区域经济的现代形式，也是一种新型的地域经济综合体。

我国园区的产生，是改革开放的产物。设立经济技术开发区等特殊经济

区域，是中国从计划经济向市场经济转型的过渡需要，也是扩大吸收国

外直接投资、促进出口、参与国际分工的需要。中国园区发展与中国经

济的快速增长有着密切的联系，其对增加出口、吸引外资、引进高新技

术等方面发挥了重要的作用，成为国家和地方经济重要的经济增长点。

2、园区的类型

园区的发展历程是从经济特区、到沿海开放城市、内地城市、再到西部

整体的全国开发的过程。而园区的类型，由经济开发区、高新技术开发

区、出口加工区、保税区等，逐渐向多功能、专业化、综合性的方向发

展。

根据主管部门和功能定位的不同，目前我国的园区大致可分为五类，即

经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区域、边境经济

合作区和国家级新区。

i，口yc・0・—re:rd।・

首批设立国家级数

园区类别简介主管部门

时间量

经济技术开发区是中国最早在在沿海开放城市设立的以发展知识密集型和技术密

经济技术开发区集型工业为主的特定区域，后来在全国范围内设立，实行经济特区的某些较为特1984年商务部230个1

殊的优惠政策和措施。

高新技术产业开发区是以智力密集和开放环境条件为依托，主要依靠我国自己的

高新技术产业开发区科技和经济实力，通过软硬环境的局部优化，最大限度地把科技成果转化为现实1988年科技部169个2

生产力而建立起来的、面向国内外市场、发展我国高新技术产业的集中区域。

海关特殊监管区域是经国务院批准，设立在中华人民共和国关境内，赋予承接国

上」“工以出lv际产业转移、联接国内国际两个市场的特殊功能和政策，由海关为主实施封闭监1990年海关总署160个

管的特定经济功能区域。

国家级边境经济合作区是指经国务院批准设立的国家级边境经济合作区，是中国

1QQ9韭离攵班17人

边境经济合作区沿边开放城市发展边境贸易和加工出口的区域。

国家级新区是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合

功能区。国家级新区是我国于90年代初期设立的一种新开发开放与改革的大城市1992年国务院19个

国家级新区区。

天源：商分部、科技部、海关思着、国分院、整理

自1984年第一批经济技术开发区设立以来，从园区的各项指标上看，

其已成为中国经济腾飞的中坚力量。园区内产业的不断集中再到集聚，

通过极化效应和扩散效应，同时带动区域经济快速发展，在经济版图之

中起到了“增长极”作用。园区同时也担负了中国技术创新和现代化产

业建设的重任，在对外出口、土地开发、吸引就业以及城市化进程中都

扮演了重要角色。尤其是以发展新型工业为目标的经济技术开发区（简

称“经开区”）和以高新技术产业化为目标的高新技术产业开发区（简称

“高新区”），已经成为推动我国经济发展的发动机。2019年，国家级经

1截至2021年6月末。

2苏州工业园区享受国家高新区同等政策。

开区（218家）和高新区（169家）生产总值分别为10.8万亿元和12.2

万亿元，合计占全国GDP的23.21%；同年，经开区（218家）实现

税收收入1.9万亿元，同比增长2.9%,占全国税收收入的11.7%,高新

区（169家）实际上缴税收收入1.86万亿元，同比下降0.3%,占全国

税收收入的11.8%-

图表2:国家级经开区、高新区生产总值情况图表3:国家级经开区'高新区工业增加值情况

・高新区生产总值（万亿元）■商新区工业增加值（万亿元）

经开区生产总值（万亿元）■经开区工业增加值（万亿元）

_____合计占全国比重（右轴）

「50.00%

-40.00%

-30.00%

-20.00%

-10.00%

40.00%

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二

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来源：商务部，科技部,来源：商务部，科技部,

图表4:国家级经开区、高新区税收收入情况图表5:国家级经开区、高新区税收收入占全国

经开区税收收入（亿元）经开区税收收入与高新区上缴税额合计（亿元）

高新区上缴税额（亿元）-----合计占全国税收收入比重

经开区税收同比增速（右轴）

4000025.00%

^_高新区同比增速（右轴）

35000

20.00%

20000-40.00%30000

-30.00%2500015.00%

15000

-20.00%20000

10.00%

10000-10.00%15000

5000-0.00%100005.00%

5000

0--10.00%

600.00%

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来源：商务部，科技部,来源：商务部，科技部,

3'园区发展阶段划分

园区概念的出现源自于现代经济学理论中的集群理论，在西方国家，随

着市场经济的逐渐发展与完善，一些独立自主但又相互关联的中小企业

以某一个主导行业为核心，依据专业分工和协作形成集群，实现资源、

信息、配套设施的共享，降低企业之间沟通交流和交易的成本，提高资

源配置效率，形成强劲的、持续的区域繁荣与竞争优势。园区的设立，

正是以政策的力量推动地区形成产业集群，从而推动经济发展。

我国园区的发展历程是从经济特区、到沿海开放城市、内地城市、再到

西部整体的全国开发的过程。而园区的类型，由经济开发区、高新技术

开发区、出口加工区、保税区、国家级新区等，逐渐向多功能、专业化、

综合性的方向发展。

根据开发程度的差异，我们认为园区发展可分为四个不同的阶段。园区

的发展阶段不同直接决定了园区在财政收入、产业结构等方面的差异，

因此本文在分析各项园区指标时会结合园区发展阶段进行考量。

图表6:园区发展阶段划分

阶段特征园区开发资金主要来源

园区开发企业对园区进行早期的开发建设，除少量注册资本和项目启动资金外，园区开发的资金来源

阶段一主要通过土地使用权的抵押和财政的贴息和担保筹措。在必要的市政基础设施完成后，园区迅速招商银行贷款、财政拨款

引资。

园区招商规模不断扩大，入驻企业增多带来税收收入和其他服务收益。开发区管委会将返还的税收按

税收收入、土地转让、

阶段二一定比例拨给园区开发企业，园区开发企业利用土地转让收入和财政拨款继续进行园区开发建设，园

出租收入和财政拨款

区开发进入良性循环。

国统属地产开发形成的

.基础设施建设转向商品房和商业地产的开发，租售并举扩大盈利；同时园区服务体系不断完善，部分、，，，彳

阶段三租售并举盈利体系、园

园区开发企业也从单纯的硬件提供转型为园区内企业提供金融、人员培训、信息、技术等服务的园区A

区服务收入

运营商。

部分运作良好，实力雄厚的园区由于土地资源限制，无法进一步扩大园区规模，为谋求发展，或跨区房地产开发、基础设施

阶段四

域寻找合适的地块进行园区拓展，或与弱势园区进行产业合作。建设收入

来源：

4、园区相关政策

随着园区发展的不断推进，相关政策陆续推出，赋予园区更多管理职能

并积极推进园区体制改革。

2017年，《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》

（国发（2017）7号）3中提出，完善开发区管理体制、促进开发区整合

优化和提高开发区行政管理效能，包括完善开发区财政预算管理和独立

核算机制，鼓励以国家级开发区和发展水平高的省级开发区为主体，对

周边的小而散的相近开发区进行整合，各省（区、市）政府将能够下放

的经济管理权限下放给开发区。

2019年，《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开

放新高地的意见》（国发［2019）11号）4中提出，赋予国家级经开区更

大改革自主权，包括下放省市经济管理审批权、全面开展工程建设项目

审批制度、积极支持符合条件的国家级经开区开发建设主体申请首次公

开发行股票并上市。

3来源：/zhengce/content/2017-02/06/content_5165788.htm

4来源：/zhengce/content/2019-05/28/content_5395406.htm

2020年，《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干

意见》（国发[2019]11号）（国发（2020）7号）5中提出，深化管理体制

机制改革、深化“放管服”改革、加强金融服务，包括赋予国家级高新

区相应的科技创新、产业促进、人才引进、市场准入、项目审批、财政

金融等省级和市级经济管理权限，实行企业投资项目成承诺制、容缺受

理制，大力发展市场化股权投资基金，允许园区内符合条件的国有创投

企业建立跟投机制，支持国家高新区内高成长企业利用科创板等多层次

资本市场挂牌上市。支持符合条件的国家高新区开发建设主体上市融资。

图表7：国家层面国家级经开区、高新区相关政策

时间颁布部门法规或政策名称主要内容|

《中共中央、国务院关于加强技

1998年国务院术创新、发展高科技、实现产业加强国家高新技术产业开发区建设，形成高新技术产业化基地C

化的决定》

高新区发展要实现重点的转移：由注重招商引资和基本建设向注重创新

《关于加速国家高新技术产业开

1999年科技部质量和优化配置科技资源转移；由扩大建设项目向优化创业、创新环境

发区发展的若干意见》

转移；由产业分散向集中优势、发展特色产业转移。

《关于印发国家高新技术产业化

“十一五”期间，火炬工作要进一步集中各方面优势创新资源，调动各方面

及其环境建设（火炬）十一五发

2007年科技部力量，组织实施"育苗造林”工程，从整体上促进高新技术产业自主创新能

展纲要和国家高新技术产业开发

力的大幅度提升，加快实现高新技术产业发展的战略目标。

区十一五发展规划纲要的通知》

逐步扩大国家高新区内的未上市高新技术企业的股权进入证券公司代办

科技部、发改委、《关于印发促进国家高新技术产

股份转让系统流通的试点范围。国家高新区的发展要纳入城市的统一规

2007年国土资源部、住业开发区进一步发展增强自主创

划和管理。国家高新区用地主要用于高新技术产业发展，不得擅自改变

建局新能力的若干意见的通知》

用途，不得用于房地产开发。

《国务院办公厅关于加快发展服业税政策试点，积极扩大软件开发、信息技术、知识产权服务、工程咨

2008年国务院

务业若干政策措施的实施意见》询、技术推广、服务外包、现代物流等鼓励类生产性服务业发展的税收

优惠政策试点。

发挥国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区的示范带动作用，承

接发展电子信息、生物、航空航天、新材料、新能源等战略性新兴产业。

鼓励有条件的地方加强与东部沿海地区创新要素对接，大力发展总部经

《关于中西部地区承接产业转移

2010年国务院济和研发中心，支持建立高新技术产业化基地和产业“孵化园”，促进创新

加强规划统筹，优化产业布局，引导转移产业向园区集中，促进产业园

区规范化、集约化、特色化发展，增强重点地区产业集聚能力。

.,q,该意见明确指出了工业园区在经济发展建设中的重要支撑作用，在合理

《国家发改委、财政部关于推进

2012年发改委、财政部分析园区循环改造必要性的前提下，体系性的提出了园区循环改造的总

园区循环化改造的意见》

体要求、目标、原则和相关组织的实施要点。

该意见支持符合条件的省级开发区升级为国家级开发区，支持具备条件

《国务院关于大力实施促进中部的地方申请设立海关特殊监管区域。密切与长江三角洲、珠江三角洲、

地区崛起战略的若干意见》鼓励内陆地区与东部地区通过委托管理、投资合作等形式合作共建产业

园区，探索建立合作发展、互利共赢新机制。

5来源：/zhengce/content/2020-07/17/content_5527765.htm

《科技部关于印发国家高新技术

国家高新区要显著提高自主创新能力，经济继续保持较快增长，产业结

2013年科技部产业开发区“十二五”发展规划纲

构要进一步优化。

要的通知》

《科技部关于印发国家高新技术从立法和制度安排方面，赋予国家高新区必要的经济、社会、行政等管

2013年科技部产业开发区创新驱动战略提升行理权限和职能，强化高新区管委会的综合服务功能和科技创新促进功能，

动实施方案的通知》提高管理服务效率。

r国务院办公厅关于促进国家级

东部地区国家级经开区要率先实现转型发展，继续提升开放水平，中西

2014年国务院经济技术开发区转型升级创新发部地区国家级经开区要依托本地区比较优势，着力打造特色和优势主导

展的若干意见》产业。

《科技邙关于印发国冢局新技术从立法和制度安排方面，赋予国家高新区必要的经济、社会、行政等管

2015年科技部产业开发区创新驱动战略提升行理权限和职能，强化高新区管委会的综合服务功能和科技创新促进功能，

动实施方案的通知》提高管理服务效率。

加大简政放权力度，加强事中事后监管，做到扩大开放与加强监管同步。

《国务院办公厅关于完善国家级继续把国家级经开区建设成为带动地区经济发展和实施区域发展战略的

2016年国务院经济技术开发区考核制度促进创重要载体。考核指标：地区生产总值、公共财政预算收入、税收收入、

新驱动发展的指导意见》实际使用外资、高技术制造业产值、第三产业增加值等占所在地级市比

重。

在优化开发区形态和布局、全面深化开发区体制改革、完善开发区土地

《国务院办公厅关于促进开发区

2017年国务院利用机制、完善开发区管理制度等方面提出相关意见，提出要明确开发

改革和创新发展的若干意见》

区的数量、产业定位、管理体制和未来发展方向。

从下放省市经济管理审批权、优化管理机构设置、地方人民政府对有条

《国务院关于推进国家级经济技

件的国家级经开区开发建设主体进行资产重组、股权结构调整优化邓方

年国务院术开发区创新提升打造改革开放

2019面赋予国家级经开区更大改革自主权；积极支持符合条件的国家级经济

新高地的意见》

技术开发区开发建设主体申请首次公开发行股票并上市。

到2035年，建成一大批具有全球影响力的高科技园区，主要产业进入全

《国务院关于促进国家高新技术

球价值链中高端。赋予国家高新区相应的科技创新、产业促进、人才引

2020年国务院产业开发区高质量发展的若干意

进、市场准入、项目审批、财政金融等省级和市级经济管理权限。鼓励

见》

支持国家高新区加快消化批而未供土地，处置闲置土地。

来源：国务院、财政部、发改委、科技部、

按照国家相关政策，各省级直辖市对于园区管理体制进行改革，主要分

为三个方面，一是管理模式；二是财政体制；三是经济'行政、社会管

理职能。

(1)管理模式

管理机构及管理模式方面。多数开发区仍采用的是设立政府设置派出机

构即“管委会”对园区进行管理，近年来部分省份及地市探索“管委会

+公司”、“纯公司”、“一区多园”、“政区合一”等管理模式。

管委会管理模式下­管委会作为政府的派出机构全面负责开发区的基础

设施建设、土地开发、招商引资和社会管理等开发区运作的一切活动。

管委会+公司模式下•管委会作为园区的管理机构，承担园区政策制定、

发展规划、行政审批、社会事务管理等行政管理职能，公司作为园区建

设发展的主体，主要承担园区的招商引资、资金筹集、项目管理、政府

公共基础设施市场化服务等职责。此外，还有管委会+行业协会+新型智

库+基金的复合模式，鼓励和引导社会资本参与园区开发和运营。

纯公司模式下，没有管委会，由公司独立进行市场化运作，公司不同的

业务部门对接政府的不同管理部门，最为典型的是上海漕河泾开发区。

一区多园模式下，以原有园区为主体，以周边其他园区为辐射带动区域

或分园区，各个园区增挂分园牌子，享受的产业、科技、人才、项目申

报等政策，构建区域联动、资源共享、优势互补的协同创新发展格局，

同时也可利用主园区的品牌优势，在招商引资中为自身增添亮点。

政区合一模式下•实行一套班子、两块牌子，园区和政府合并设立、合

署办公，党政领导交叉任职，既承担产业园区的开发建设任务，也承担

地方政府的行政管理职能。同时，在此基础上还拓展出了政区合一+公

司模式，由公司承担建设开发任务。

(2)财政体制

根据《中华人民共和国预算法》规定，国家实行一级政府一级预算。如

果开发区、高新区是单独的人民政府，有人大，则单独编制预算，报同

级人大审查批准。如果开发区、高新区没有单独设立人民政府，一般采

取由哪个政府设立，即纳入哪个政府的预算中报人大审查批准。678

经过多年发展和改革，国家级园区具有较高的自主权，部分国家级园区

设立了一级财政，开发区设立金库，负责预算收入的征收、划分、报解

和预算支出的拨付，年度财政预决算由开发区报政府审定，并报人大常

委会批复、备案。收入管理上，采用基数留存、增量分成、核定补助基

数，开发区和地方政府合理划分财政事权和支出责任，确定基期年、财

政收支基数。即基期年前，划入园区的原存量企业实现收入仍维持既得

利益不变，基期年后，园区内新引入的企业实现的收入，园区和行政单

位进行划分。

以2017年大同经开区发布的《大同经济技术开发区改革创新发展实施

方案》7为例，开发区设立一级财政，开发区地域范围内的所有企业税收

收入通过开发区税务部门统一征收，收入计入开发区，与相关区县的利

益分配由市财政统一结算。以2016年为基期，2017年开始市级财政分

成开发区的税收增量部分全部返还给开发区。2021年4月，丽水经开区

出台了《丽水市本级开发区(园区)财政管理体制方案》8,方案中要求：

①设立开发区国库，区域内建立相对独立的财政管理体制；②财政体制

采取“统一征收、分区结算、开发单列、自求平衡”。

(3)管理职能

近年来，为适应园区发展配合招商引资工作，各地政府大力推进“放管

服”改革，对符合条件的园区建立赋权清单，下放部分经济管理权限，

赋予园区更大的自主权。整体来看，权力的下放是根据园区发展的不同

阶段进行的。对于起步阶段的园区，相关社会事务管理职能交由属地政

府承担，园区主要聚焦发展经济；对于发展较为成熟、产城融合度较高

的园区，下放部分行政管理。

以桐城经开区为例，2020年桐城市人民政府向桐城经开区下放原对归属

于市发改委、自然资源和规划局、住房和城乡建设局的44项权力，涉

及政府投资项目审批，水利、道路、桥梁公路等城建项目的核准和变更，

建设用地规划许可，除房地产开发项目外的建筑工程项目许可。

6来源：王法忠，《预算知识手册》，中国财政经济出版社。

7来源：/dtzww/zxgb/201704/966807a680bd4609a5ff3e8df3e98750.shtml

8来源：.en/art/2021/4/27/art_1229283446_2280690.html

图表8:部分省份园区管理体制文件及主要内容

I省份文件管理模式管理职能下放

辽宁省人民政府关于推进全省经济开发区高质量发展的实施意见（陕经开区所在地市、县、区政府要根据经开区实际需要和承接能力，依法将本级

鼓励开发区推行或引进公司制管理模式。

辽宁政办函〔2020〕44号）经济管理事权，有序下放（委托）给辖区内经开区（国家另有规定的除外）。

青岛市全面取消管委会机构规格，积极探索“党工委（管委会）+公司”“园区

合一”“一区多国，“法定机构”，纯公司管理，等5种管理模式。烟台市探索实

行"管委会+协会、+基金、+新型智库”等模式。枣庄经济开发区整建制实

山东山东：推动开发区体制机制改革打造高质量发展示范区（2019年）行公司化管理，建立“1+4”的企业化管理运营园区构架。岚山经济开发区

探索实行公司化管理。青州经济开发区则以“管委会+公司+基金+协会”等

多种模式。

安徽省人民政府关于促进全省开发区改革和创新发展的实施意见（皖对具备条件的开发区，可实行与行政区合并的“城区合一、县区合一、镇

安徽依照法定程序向开发区下放同级人民政府相应的经济管理权限。

政〔2017〕98号）区合一”管理体制。鼓励开发区推进或引进公司制管理模式。

陕西省人民政府办公厅关于促进全省开发区改革和创新发展的实施意鼓励开发区推行或引进公司制管理模式；理顺与代管乡镇、街道的关

陕西将能够下放的经济管理权限下放给开发区

见（陕政办发〔2017〕110号）系，依据行政区划管理有关规定确定开发区管理机构管辖范围。

开发区管理机构作为所在市、县（区）政府的派出机构，要按照“一园多

自治区人民政府办公厅关于促进开发区改革和创新发展的实施意见

宁夏区”的模式合并管理机构；开发区管理机构与行政区人民政府合并的开发将能够下放的经济管理权限，依照法定程序及时下放或授权给开发区。

（宁政办发[2018]48号）区，应完善政府职能设置

促进我市国家级开发区改革和创新发展若干政策措施（渝府办发〔开发区按现代企业制度组建开发公司，负责开发区管理范围内投融资、

重庆建设、运营、招商及企业服务等。

2019]84号）