平原县农村土地股份合作社发展进程中政府行为的多维审视与优化路径

平原县农村土地股份合作社发展进程中政府行为的多维审视与优化路径一、引言1.1研究背景与意义随着城市化和工业化进程的加速，农村劳动力大量向城市转移，农村土地闲置和低效利用问题日益突出。在此背景下，农村土地股份合作社作为一种新型农业经营主体应运而生，它通过将农民的土地承包经营权量化为股份，集中进行规模化、专业化经营，有效提高了土地资源的利用效率，促进了农业增效和农民增收。平原县作为农业大县，积极响应国家政策号召，大力推进农村土地股份合作社的发展。截至目前，全县农村土地流转总面积达52.94万亩，占耕地总面积的50%左右，其中农村党支部书记领办土地股份合作社已注册568家，经营土地21.6万亩，在农业规模经营中发挥了重要的“领头雁”作用。政府在农村土地股份合作社的发展过程中扮演着至关重要的角色。政府的政策引导、资金支持、监管服务等行为，直接影响着合作社的发展方向、发展速度和发展质量。例如，平原县成立了以县长为组长的试点工作领导小组，定期调度督导，协同推进农民合作社质量提升整县推进试点工作；印发相关文件，为合作社发展提供制度保障；将试点工作纳入全县考核范围，形成高位推动、齐抓共管的工作格局。然而，在实际发展过程中，政府行为也存在一些问题，如政策落实不到位、过度干预合作社内部经营、监管机制不完善等，这些问题在一定程度上制约了合作社的健康发展。因此，深入研究平原县农村土地股份合作社发展中政府行为，具有重要的理论和现实意义。从理论意义来看，目前学术界对于农村土地股份合作社的研究主要集中在合作社的运行机制、发展模式、绩效评价等方面，而对政府行为的研究相对较少。本研究将政府行为纳入农村土地股份合作社的研究范畴，有助于丰富和完善农村土地股份合作社的理论体系，为政府制定科学合理的政策提供理论依据。从现实意义来讲，一方面，有助于深入了解政府在农村土地股份合作社发展中的作用和存在的问题，为政府改进工作方法、提高服务水平提供参考，从而更好地发挥政府的引导和支持作用，促进合作社的健康发展。另一方面，农村土地股份合作社的发展是实现乡村振兴战略的重要举措。通过研究政府行为，能够推动合作社在促进农业现代化、增加农民收入、改善农村环境等方面发挥更大的作用，进而加快乡村振兴的步伐。1.2国内外研究现状1.2.1国外研究现状国外对农村合作社的研究起步较早，发展较为成熟。在合作社的发展历程中，国外学者运用多种理论进行深入剖析。20世纪70年代中期以前，主要运用新古典经济学的理论和方法对合作社进行研究；70年代中期以来，则更多运用新制度经济学的研究成果，如产权理论、交易费用理论等来分析合作社的制度安排。在政府行为方面，国外政府在农村合作社发展中发挥着重要作用，且各国政府的行为方式和侧重点各有不同。日本政府通过制定一系列法律法规，为农协的发展提供了坚实的法律保障，如《农业协同组合法》等，明确了农协的地位、组织形式和运营规则，使得农协在农业生产、农产品销售、农村金融等方面发挥着重要作用；同时，日本政府还给予农协大量的财政补贴和税收优惠，支持农协开展各项业务，提升其服务能力和竞争力。美国政府为农业合作社提供了宽松的政策环境，在税收方面给予诸多优惠，如对符合条件的农业合作社免征所得税等，降低了合作社的运营成本；并且通过农业信贷体系为合作社提供资金支持，解决合作社发展过程中的资金难题。法国政府通过农业合作社指导委员会对合作社进行指导和监督，确保合作社的运营符合国家农业发展战略；同时，积极推动合作社之间的联合与合作，促进农业规模化、产业化发展。1.2.2国内研究现状国内对于农村土地股份合作社的研究随着合作社的发展而逐渐深入。在农村土地股份合作社的发展模式方面，学者们进行了多样化的探索。如有的地区形成了“党支部+合作社+农户”的发展模式，充分发挥党支部的引领作用，整合农户资源，推动合作社发展；还有的地区采用“企业+合作社+农户”的模式，借助企业的资金、技术和市场渠道优势，带动合作社和农户共同发展。在发展成效方面，众多研究表明，农村土地股份合作社的发展促进了土地的规模化经营，提高了农业生产效率；增加了农民收入，农民不仅可以获得土地租金和分红，还能通过在合作社务工或外出打工增加收入；推动了农业产业化进程，促进了农业产业链的延伸和拓展。在政府行为对农村土地股份合作社发展的影响研究中，学者们普遍认为政府的政策支持、资金扶持、监管服务等行为对合作社的发展至关重要。政府通过制定相关政策，如土地流转政策、财政补贴政策、税收优惠政策等，引导和鼓励农民参与土地股份合作社，为合作社的发展提供了政策保障；在资金扶持方面，政府通过财政资金投入、信贷支持等方式，帮助合作社解决资金短缺问题，促进合作社的发展壮大；在监管服务方面，政府加强对合作社的监管，规范合作社的运营管理，同时为合作社提供技术培训、市场信息等服务，提升合作社的发展质量。1.2.3研究述评国内外学者在农村土地股份合作社及政府行为方面的研究取得了丰硕的成果，为本文的研究提供了重要的理论基础和实践经验。然而，现有研究仍存在一些不足之处。在研究内容上，虽然对政府行为在农村土地股份合作社发展中的作用有了一定的探讨，但对于政府行为的具体实施过程、存在的问题及改进措施的研究还不够深入和系统。在研究视角上，多从宏观层面进行分析，缺乏从微观层面，如从平原县这样的具体地区出发，深入研究政府行为与农村土地股份合作社发展的内在联系。在研究方法上，以定性研究为主，定量研究相对较少，缺乏实证数据的支撑，使得研究结论的说服力和可操作性有待进一步提高。本文将以平原县为例，综合运用多种研究方法，深入研究农村土地股份合作社发展中政府行为，通过实地调研获取一手数据，从微观层面分析政府行为的现状、问题及原因，并提出针对性的对策建议，以期为平原县农村土地股份合作社的健康发展提供有益的参考。1.3研究方法与创新点1.3.1研究方法文献研究法：广泛查阅国内外关于农村土地股份合作社、政府行为以及相关领域的学术论文、研究报告、政策文件等资料。通过对这些文献的梳理和分析，了解国内外研究现状，掌握相关理论和研究成果，为本文的研究提供理论基础和研究思路。例如，通过对国外政府在农村合作社发展中行为的研究，借鉴其成功经验和做法，为平原县提供参考；对国内关于农村土地股份合作社发展模式、成效以及政府行为影响的研究进行总结，明确研究的重点和方向。案例分析法：选取平原县具有代表性的农村土地股份合作社作为案例，如平原县张华镇北白土地股份专业合作社、平原县三唐乡崔家庙土地股份合作社等。深入研究这些合作社的发展历程、运营模式、政府支持措施以及取得的成效和存在的问题。通过对具体案例的分析，更加直观地了解政府行为在农村土地股份合作社发展中的实际作用和影响，总结经验教训，为提出针对性的对策建议提供依据。调查研究法：采用问卷调查和访谈的方式，对平原县农村土地股份合作社的成员、管理人员以及相关政府部门工作人员进行调查。设计合理的问卷，涵盖合作社的基本情况、运营管理、政府政策知晓度和满意度等方面的内容，通过问卷收集数据，了解合作社发展的现状和存在的问题。同时，与合作社成员、管理人员和政府部门工作人员进行面对面访谈，深入了解他们对政府行为的看法、需求和建议，获取更丰富、更深入的信息，为研究提供一手资料。1.3.2创新点研究视角创新：以往研究多从宏观层面探讨农村土地股份合作社的发展，而本文聚焦于平原县这一特定区域，从微观层面深入研究政府行为与农村土地股份合作社发展的内在联系。通过对平原县具体情况的分析，揭示政府行为在地方农村土地股份合作社发展中的独特作用和问题，为地方政府制定政策提供更具针对性的参考。研究内容创新：不仅分析政府在农村土地股份合作社发展中的政策支持、资金扶持等行为，还深入研究政府的监管服务行为以及这些行为对合作社发展质量的影响。同时，关注政府行为在不同发展阶段的变化和调整，以及如何更好地适应合作社发展的需求，丰富了农村土地股份合作社发展中政府行为的研究内容。研究方法创新：综合运用文献研究法、案例分析法和调查研究法，将理论与实践相结合。通过文献研究奠定理论基础，通过案例分析深入了解实际情况，通过调查研究获取一手数据，多种方法相互补充，使研究结果更加全面、准确、可靠，增强了研究的说服力和实践指导意义。二、相关概念与理论基础2.1农村土地股份合作社相关概念农村土地股份合作社是在农村家庭承包经营的基础上，农户以土地承包经营权作价入股，联合经营，按照股份分配收益的一种新型合作经济组织。在这一模式下，农民将土地的经营权转化为股权，交由合作社统一规划、管理和经营，打破了以往一家一户分散经营的局限，实现了土地资源的集中整合与高效利用。例如，在平原县的一些农村土地股份合作社中，农户以土地入股，合作社将这些土地集中起来，统一种植经济作物，通过规模化经营降低成本，提高收益，然后按照农户的股份进行分红。农村土地股份合作社具有以下显著特点：一是产权明晰，农户以土地承包经营权入股，明确了其在合作社中的产权份额，保障了农民的合法权益；二是利益共享，合作社的经营收益按照股份进行分配，农户可以获得土地租金、分红等多种收入，实现了利益的共享；三是民主管理，农户作为合作社的股东，有权参与合作社的重大决策，通过股东代表大会等形式行使民主权利，共同决定合作社的发展方向和经营策略；四是风险共担，在面对市场风险、自然风险等时，合作社成员共同承担损失，降低了单个农户的风险承受压力。与其他类型的合作社相比，农村土地股份合作社的独特之处在于其核心资产是土地承包经营权。例如，农业生产合作社主要侧重于农产品的生产和销售合作，成员可能以资金、设备等方式入股；而农村土地股份合作社则是以土地入股为主要形式，围绕土地的经营和开发展开合作。在经营模式上，其他合作社可能更多地关注产品的加工、销售环节，而农村土地股份合作社首先要对土地进行合理规划和利用，开展农业种植、养殖等生产活动。在土地流转模式方面，农村土地股份合作社与常见的土地转包、出租等模式也存在明显区别。土地转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营，转包后原土地承包关系不变；土地出租则是农户将土地经营权出租给承租方，收取租金。而农村土地股份合作社是农户以土地入股，成为合作社的股东，参与合作社的经营管理和收益分配，与合作社形成更为紧密的利益共同体。在土地流转的稳定性上，土地转包和出租的期限相对灵活，可能因各种原因提前终止；而农村土地股份合作社的土地流转一般是长期的，并且通过股权的形式将农户与合作社紧密联系在一起，稳定性更强。在收益分配上，转包和出租的农户主要获得固定的租金收入，与土地的经营效益关联较小；农村土地股份合作社的农户则可以根据合作社的经营成果获得分红，收益具有一定的弹性，能够更好地分享土地增值带来的收益。2.2政府行为相关理论政府干预理论：政府干预理论的核心观点是，市场机制在资源配置中存在局限性，如市场失灵、外部性、信息不对称等问题，需要政府通过政策、法规、行政手段等对经济活动进行干预，以弥补市场缺陷，促进经济的稳定和发展。在农村土地股份合作社的发展中，政府干预理论有着重要的应用。由于农业生产面临自然风险和市场风险，且农村土地市场存在信息不对称、交易成本高等问题，仅依靠市场机制难以实现土地资源的有效配置和农村土地股份合作社的健康发展。政府可以通过制定土地流转政策，规范土地流转市场，保障农民的合法权益，降低土地流转的交易成本；通过财政补贴、税收优惠等政策，引导和鼓励农民参与土地股份合作社，提高合作社的发展积极性；通过产业规划和引导，帮助合作社选择合适的产业项目，降低市场风险，促进农业产业结构的优化升级。公共服务理论：公共服务理论强调政府的主要职责是为社会公众提供公共产品和服务，以满足社会的公共需求，促进社会公平和经济发展。在农村土地股份合作社发展中，政府基于公共服务理论的行为体现在多个方面。在技术培训服务方面，政府可以组织农业专家、技术人员为合作社成员提供农业种植、养殖技术培训，提高农民的生产技能和管理水平，帮助合作社引进和推广先进的农业技术和设备，提高农业生产效率。在市场信息服务方面，政府可以利用自身的信息资源优势，收集和整理农产品市场信息，包括市场价格、供求关系、市场趋势等，及时传达给合作社，帮助合作社根据市场需求调整生产经营策略，降低市场风险；同时，政府还可以搭建农产品销售平台，组织农产品展销活动，拓宽合作社农产品的销售渠道。在基础设施建设服务方面，政府加大对农村地区的基础设施投入，如修建农村道路、灌溉设施、电力设施等，改善农村的生产生活条件，为农村土地股份合作社的发展提供良好的硬件基础。2.3政府在农村土地股份合作社发展中的作用在农村土地股份合作社的发展进程中，政府扮演着不可或缺的角色，其在政策制定、组织引导、资源支持、监管规范等方面发挥的作用，为合作社的茁壮成长提供了坚实保障。在政策制定方面，政府通过出台一系列具有针对性的政策法规，为农村土地股份合作社的发展奠定了制度基础。以平原县为例，政府印发了《关于开展农民合作社质量提升整县推进试点工作的实施方案》等文件，明确了合作社的发展目标、任务和措施。这些政策法规对合作社的设立条件、注册登记流程、组织架构、运营管理规范以及成员权益保障等方面作出了细致规定，为合作社的有序运行提供了明确的指引。在设立条件上，规定了成员数量、出资方式等要求；注册登记流程上，简化了手续，提高了办事效率；组织架构方面，明确了股东代表大会、理事会、监事会的职责和权限，确保合作社决策的科学性和民主性；运营管理规范中，对财务管理、生产经营、收益分配等环节制定了严格标准，保障了合作社的规范运作；成员权益保障方面，强调了对农民土地承包经营权的保护，确保农民在合作社中的合法权益不受侵害。通过这些政策法规的制定和实施，政府为农村土地股份合作社营造了稳定、有序的发展环境，降低了合作社的运营风险，增强了农民参与合作社的信心。在组织引导方面，政府充分发挥其宏观调控和组织协调能力，积极推动农村土地股份合作社的成立和发展。政府通过宣传教育，提高农民对土地股份合作社的认识和理解，激发农民参与合作社的积极性。例如，平原县组织开展了多场关于农村土地股份合作社的专题讲座和培训活动，向农民详细介绍合作社的优势、运作模式和收益分配方式，让农民充分认识到合作社能够带来的好处。同时，政府鼓励和支持农村党支部书记、种植大户、农业企业等领办合作社，发挥他们的示范带动作用。在平原县，农村党支部书记领办土地股份合作社已成为一种重要的发展模式，这些党支部书记凭借其在农村的威望和组织能力，能够有效地整合资源，带领农民共同发展。政府还积极引导合作社之间开展联合与合作，促进资源共享、优势互补，提高合作社的市场竞争力。通过组织引导，政府推动了农村土地股份合作社的规模化、集约化发展，提升了农业生产的组织化程度。在资源支持方面，政府为农村土地股份合作社提供了多方面的资源支持，助力合作社发展壮大。在资金支持上，政府通过财政补贴、项目扶持、信贷担保等方式，解决合作社发展过程中的资金难题。平原县设立了农民合作社发展专项资金，对符合条件的合作社给予资金补贴，用于基础设施建设、设备购置、技术培训等方面；积极争取上级项目资金，支持合作社开展农业产业化项目；与金融机构合作，为合作社提供信贷担保服务，降低合作社的融资门槛和成本。在技术支持上，政府组织农业专家、技术人员深入合作社，开展技术指导和培训，帮助合作社引进和推广先进的农业技术和设备，提高农业生产效率和质量。政府还建立了农业科技示范基地，为合作社提供技术示范和推广平台，促进农业科技成果的转化和应用。在人才支持上，政府通过开展人才培训、引进专业人才等方式，为合作社培养和输送各类人才。例如，平原县定期举办农村实用人才培训班，培养了一批懂技术、会管理、善经营的合作社人才；同时，积极引进农业院校和科研机构的专业人才，为合作社的发展提供智力支持。在监管规范方面，政府加强对农村土地股份合作社的监管，确保合作社依法依规运营，保护成员的合法权益。政府建立健全了合作社的监管机制，加强对合作社的财务审计、经营活动监督等。平原县相关部门定期对合作社的财务状况进行审计，检查合作社的财务制度是否健全、财务收支是否规范，防止合作社出现财务风险；加强对合作社经营活动的监督，确保合作社按照章程规定的业务范围开展经营活动，防止出现违规经营行为。政府还加强对土地流转的监管，规范土地流转合同，保障农民的土地权益。在土地流转过程中，政府要求合作社与农民签订规范的土地流转合同，明确双方的权利和义务，防止出现土地流转纠纷。同时，政府建立了土地流转纠纷调解仲裁机制，及时解决土地流转过程中出现的矛盾和问题，维护农村社会的稳定。通过有效的监管规范，政府保障了农村土地股份合作社的健康发展，促进了农村经济的繁荣稳定。三、平原县农村土地股份合作社发展现状3.1平原县农业发展概况平原县地处山东省西北部，位于黄河下游的鲁西北平原，地势平坦开阔，地形自西南向东北缓慢倾斜，海拔高程从27米降至18米，地面坡降为1/7000—1/10000，这种地势条件十分有利于大规模的农业机械化作业，为农业规模化发展奠定了坚实的基础。其气候属北温带大陆性季风气候，四季分明，日照充足，年平均气温约13℃，年降水量在550-650毫米之间，雨热同期的气候特点，非常适宜多种农作物的生长。全县行政区域面积1047平方公里，拥有耕地面积104万亩，是全国重要的粮食生产基地之一。丰富的土地资源为农业的多元化发展提供了广阔空间，不仅保障了粮食作物的大规模种植，也为经济作物和特色农业的发展创造了条件。境内土壤类型多样，主要分为潮土、盐土、风沙土3个土类。潮土是分布最广泛的土壤类型，约占全县土地面积的80%以上，主要分布在前曹镇、王凤楼镇等区域的缓平坡地上，其潜水埋深2.1～3.5米，土体剖面底部有明显的锈纹、锈斑，表层耕性良好，水、气、热协调，在缺水年份也具有一定的耐旱能力，是本县粮、棉生产的重要产区；盐土主要分布在三唐乡、前曹镇等部分区域，表层含盐量较高，对作物生长有一定影响，但通过改良措施，也能实现部分耐盐作物的种植；风沙土主要分布于王杲铺镇、恩城镇等沙河故道上，该土壤水分不足、肥力低，利用难度较大，但近年来通过植树造林、防风固沙等措施，生态环境有所改善，为农业生产创造了一定条件。在农业产业结构方面，平原县形成了以粮食种植为主导，蔬菜、水果、畜牧养殖等多元化发展的格局。粮食作物以小麦、玉米为主，常年种植面积分别达到80万亩和70万亩左右，产量稳定，小麦平均亩产可达500公斤以上，玉米平均亩产600公斤以上，粮食总产已实现“二十连丰”，为国家粮食安全作出了重要贡献。经济作物中，蔬菜种植规模较大，是“京津蔬菜园区”，蔬菜种植面积达30万亩左右，品种丰富，包括黄瓜、西红柿、西葫芦、芹菜等，2023年蔬菜年产量约133万吨，并且通过技术更新和品牌打造，不断提高蔬菜品质和附加值，推动蔬菜产业向规模化、特色化、品牌化发展。例如，平原县前曹镇西马村的温室大棚西红柿，凭借其皮薄、沙瓤、味甜多汁的特点，不仅满足了市场对高品质反季节蔬果的需求，还走上了高端市场，价格可观，有效促进了村民增收。在畜牧养殖方面，平原县是“畜牧业强县”“生猪大县”，生猪、家禽等养殖规模较大，形成了从养殖、屠宰到加工销售的完整产业链。同时，平原县还积极发展特色农业，如羊肚菌、麻山药等特色种植产业，为农业增效、农民增收开辟了新途径。像平原县恩城镇高庄的山药基地，种植面积达800亩左右，麻山药是药食同源的品种，市场前景广阔，亩收入可达15000元，既为种植户带来了可观的经济效益，也为附近村民提供了季节性劳动岗位。3.2农村土地股份合作社发展历程平原县农村土地股份合作社的发展历程，是在国家政策引导和地方实践探索中逐步推进的，经历了萌芽、起步、发展和提升四个阶段，每个阶段都呈现出不同的特点和发展态势。3.2.1萌芽阶段（20世纪90年代-2013年）20世纪90年代，随着市场经济的发展和农村劳动力的逐步转移，平原县部分农村地区开始出现土地流转的现象，一些农户将自己的土地转包给其他农户或种植大户，以获取一定的收益。但这种土地流转方式较为分散，缺乏组织性和规范性。2007年，《中华人民共和国农民专业合作社法》正式颁布实施，为农民合作社的发展提供了法律保障。在这一背景下，平原县的一些农村开始尝试成立各类农民专业合作社，其中部分合作社涉及土地流转和规模经营。但此时的合作社大多处于探索阶段，规模较小，运营模式也不够成熟。例如，一些合作社仅仅是简单地将农户的土地集中起来，统一进行种植和管理，但在收益分配、风险承担等方面还存在诸多问题。在收益分配上，没有明确的标准和规范，容易引发农户之间的矛盾；在风险承担方面，缺乏有效的应对机制，一旦遇到自然灾害或市场波动，合作社和农户都可能遭受较大损失。3.2.2起步阶段（2014年-2016年）2014年，中央一号文件提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，这为农村土地股份合作社的发展提供了更为明确的政策支持。平原县积极响应国家政策，开始引导农民以土地承包经营权入股的方式，成立农村土地股份合作社。在这一阶段，政府加大了宣传力度，通过举办培训班、发放宣传资料等方式，向农民普及土地股份合作社的相关知识和政策，提高农民的认识和参与积极性。同时，政府还出台了一些扶持政策，如对新成立的农村土地股份合作社给予一定的资金补贴，用于基础设施建设和设备购置等，为合作社的发展创造了有利条件。2015年，平原县第一个较为规范的农村土地股份合作社——张华镇北白土地股份专业合作社成立。该合作社由50户农户以土地入股的方式组建，入股土地面积达500亩。合作社成立后，制定了详细的章程和管理制度，明确了成员的权利和义务，规范了收益分配和财务管理等方面的流程。在收益分配上，采取了“保底收益+分红”的方式，即先按照一定的标准给予农户保底收益，然后再根据合作社的经营效益进行分红，保障了农户的基本利益。这种模式在一定程度上解决了农民的后顾之忧，吸引了更多农户参与土地股份合作社。在财务管理方面，合作社建立了健全的财务制度，设立了专门的财务人员，定期对财务状况进行公开，确保了财务的透明和规范。3.2.3发展阶段（2017年-2020年）2017年，平原县抢抓全国农村集体产权制度改革、全省农村宅基地“三权分置”改革等试点机遇，大力推进农村党支部领办创办土地股份合作社。前曹镇郑庄村在平原县率先试点村党支部领办创办土地股份合作社，当年全村125户中的115户加入了合作社，入股土地达1014亩。在入社过程中，确定了“三个坚持”原则：一是坚持群众利益在先，合作社实行两次分红，首次保底分红，按一亩麦季900斤小麦、秋季1100斤玉米，除去生产成本计算收益；第二次盈余分红，50%归群众，35%归合作社经营者，15%归集体，正常年份群众每亩收入1200元以上，切实保障了群众的利益；二是坚持群众自愿原则，入社自愿、退社自由，允许入社农户留出自留地，充分尊重了农民的意愿；三是坚持工作到家到位，入社社员全程参与合作社章程和协议的制定，将群众提出的小麦补贴归谁、水费谁来承担等问题，印成“明白纸”发放到户，同时每户都由一名村干部负责联络，解答群众疑虑，让农民清楚了解合作社的运作和自身权益。当年9月，郑庄村的经验在全县推开。2017年以来，平原县的农村党支部在领办创办土地股份合作社工作中，逐渐探索出三种模式：领创办+龙头企业的“桃园模式”，通过与山东鲁望农业发展集团有限公司等龙头企业合作，将土地集中流转给企业，借助企业的资金、技术和市场渠道优势，发展现代农业；领创办+田园专业合作社服务的“王杲铺模式”，由田园专业合作社为土地股份合作社提供农资供应、技术指导、农机作业等服务，实现资源共享和优势互补；领办创办独立面向市场的“郑庄模式”，合作社自主经营，独立面向市场，根据市场需求调整种植结构和经营策略。截至2020年，全县累计成立党支部领办创办土地股份合作社236个，流转土地16万亩，带动村集体年均增收5万元。3.2.4提升阶段（2021年-至今）2021年，平原县被确定为国家农民合作社质量提升整县推进试点单位。为了提升农村土地股份合作社的发展质量，平原县成立了以县长为组长的试点工作领导小组，定期调度督导，协同推进试点工作。同时，印发了《关于开展农民合作社质量提升整县推进试点工作的实施方案》等文件，明确了试点工作的目标、任务和措施。在这一阶段，平原县加强了对农村土地股份合作社的规范化建设，开展了合作社示范社创建活动，对符合条件的示范社给予政策支持和资金奖励，引导合作社完善内部管理制度，提高运营管理水平。在示范社创建活动中，对合作社的组织架构、财务管理、生产经营、服务能力等方面提出了明确要求。组织架构上，要求合作社健全股东代表大会、理事会、监事会等机构，明确各机构的职责和权限，确保决策的民主性和科学性；财务管理方面，要求合作社严格执行财务制度，规范财务核算，定期进行财务审计和公开；生产经营上，鼓励合作社发展特色产业，推广先进的农业技术和生产模式，提高农产品的质量和市场竞争力；服务能力方面，要求合作社为成员提供全方位的服务，包括技术培训、信息咨询、农资供应、农产品销售等。平原县还积极推动农村土地股份合作社与供销合作社、农业企业等开展合作，构建多元化的农业经营体系。例如，与供销合作社合作，开展土地托管服务，为合作社提供农资供应、农机作业、粮食烘干仓储等服务；与农业企业合作，开展订单农业，根据企业的需求进行种植和养殖，降低市场风险。通过这些措施，平原县农村土地股份合作社的发展质量得到了显著提升，截至2023年，全县农村党支部书记领办土地股份合作社已注册568家，经营土地21.6万亩，在农业规模经营中发挥着重要的引领作用。3.3发展现状与成果近年来，平原县农村土地股份合作社在政府的大力支持和引导下，取得了显著的发展成果，在数量、规模、经营模式和收益分配等方面呈现出良好的发展态势。在合作社数量和规模方面，截至2023年，平原县农村党支部书记领办土地股份合作社已注册568家，经营土地21.6万亩。这些合作社广泛分布于全县各个乡镇，其中前曹镇、桃园街道等农业基础较好的地区，合作社数量相对较多，规模也较大。例如，前曹镇拥有农村土地股份合作社80余家，经营土地面积达4万余亩，形成了规模化的农业生产格局。在成员数量上，各合作社成员少则几十户，多则上百户，如平原县张华镇北白土地股份专业合作社成立之初有50户农户入股，随着合作社的发展壮大，目前成员已增加到100余户。合作社经营土地面积也不断扩大，从最初的几百亩发展到如今的数千亩甚至上万亩，如桃园街道的部分合作社通过整合周边村庄的土地，经营土地面积达到上万亩，为农业规模化、集约化经营奠定了坚实基础。在经营模式上，平原县农村土地股份合作社呈现出多样化的特点。除了前文提到的“党支部+合作社+农户”“企业+合作社+农户”等模式外，还发展出了“合作社+电商”的新型经营模式。在“党支部+合作社+农户”模式中，党支部充分发挥引领作用，组织农户以土地入股合作社，统一规划种植、养殖项目，协调各方关系，保障合作社的稳定发展。例如，前曹镇郑庄村党支部领办的土地股份合作社，在党支部的带领下，组织村民将土地入股，统一种植小麦、玉米等粮食作物，并通过与农业企业合作，开展订单农业，确保农产品的销售渠道。“企业+合作社+农户”模式则借助企业的资金、技术和市场渠道优势，带动合作社和农户共同发展。如山东鲁望农业发展集团有限公司与桃园街道的22个村党支部领办的土地股份合作社合作，将2万亩土地集中流转，进行规模化种植和养殖，企业提供先进的种植技术和管理经验，合作社负责组织农户生产，农户则通过土地入股和在合作社务工获得收益。“合作社+电商”模式是利用互联网平台，拓宽农产品销售渠道。平原县一些合作社通过建立电商平台，将本地的特色农产品如蔬菜、水果、农产品加工品等直接销售到全国各地，提高了农产品的知名度和市场占有率，增加了合作社和农户的收入。在收益分配方面，平原县农村土地股份合作社普遍采用“保底收益+分红”的方式，保障了农户的基本利益。保底收益一般根据当地的土地租金水平和农产品市场价格确定，确保农户在合作社经营效益不佳时也能获得一定的收入。例如，部分合作社按照每亩每年800-1000元的标准给予农户保底收益。分红则根据合作社的经营利润进行分配，一般在扣除生产成本、管理费用等之后，按照成员的股份比例进行分红。在一些经营效益较好的合作社，农户除了获得保底收益外，还能获得较高的分红收入。如平原县三唐乡崔家庙土地股份合作社，2022年经营利润较高，农户在获得每亩1000元保底收益的基础上，还获得了每亩500元的分红，大大提高了农户的收入水平。同时，合作社还注重提取一定比例的公积金和公益金，用于合作社的扩大再生产和公共服务设施建设，为合作社的可持续发展提供了保障。平原县农村土地股份合作社的发展取得了显著成果。一方面，促进了农业规模化经营，提高了农业生产效率。通过土地的集中整合，合作社能够采用大型农业机械和先进的种植技术，实现农业生产的标准化、专业化和规模化，降低生产成本，提高农产品产量和质量。例如，在平原县的一些规模化种植合作社中，采用了无人机植保、智能化灌溉等先进技术，不仅提高了作业效率，还减少了农药和水资源的浪费，农产品产量较分散经营时提高了10%-20%。另一方面，增加了农民收入，促进了农民生活水平的提高。农民通过土地入股获得租金和分红收入，同时还可以在合作社务工或外出打工增加收入。据调查，加入农村土地股份合作社的农户，人均年收入比未加入合作社的农户高出2000-3000元。此外，合作社的发展还带动了农村基础设施建设和公共服务水平的提升，促进了农村经济的繁荣和社会的稳定。四、平原县农村土地股份合作社发展中政府行为分析4.1政策制定与引导为了推动农村土地股份合作社的发展，平原县政府积极出台相关政策文件，从多个方面进行政策引导，这些政策在合作社的发展过程中发挥了重要作用，取得了一定的实施效果。在政策文件出台方面，2017年，平原县委、县政府印发了《关于推进农村党支部领办创办土地股份合作社服务农业适度规模经营的实施意见》，明确提出了“入社自愿、退社自由、持股入社、到期分红”的基本原则，为农村土地股份合作社的发展提供了基本遵循。该意见对合作社的组织形式、运作机制、收益分配等方面进行了详细规定，为合作社的规范化建设奠定了基础。在组织形式上，鼓励村党支部发挥引领作用，组织农民以土地入股的方式成立合作社；在运作机制上，明确了合作社的决策、执行和监督机制，保障合作社的正常运转；在收益分配上，规定了“保底分红”加“二次返利”的分配方式，既保障了农民的基本利益，又激发了农民的积极性。2021年，平原县被确定为国家农民合作社质量提升整县推进试点单位后，迅速印发了《平原县农民合作社质量提升整县推进试点工作实施方案》，进一步明确了试点工作的目标、任务和措施。该方案围绕合作社的规范运营、创新发展、服务提升等方面提出了具体要求，如加强合作社的内部管理制度建设，完善财务管理、成员账户管理等制度；鼓励合作社开展创新实践，发展特色产业，拓展业务领域；提升合作社的服务能力，为成员提供全方位的服务，包括技术培训、信息咨询、农资供应、农产品销售等。这些政策文件在引导农村土地股份合作社发展方面发挥了重要作用。在激发农民参与积极性方面，政策明确的“入社自愿、退社自由”原则，消除了农民的后顾之忧，让农民能够放心地参与到合作社中来。例如，在平原县前曹镇郑庄村，村民在了解到政策后，积极响应，全村125户中的115户加入了合作社，入股土地达1014亩。政策规定的收益分配方式，让农民看到了实实在在的利益，进一步激发了农民的参与热情。“保底分红”保障了农民的基本收入，“二次返利”则让农民能够分享合作社的发展成果，提高了农民的收入水平。在推动合作社规范化建设方面，政策文件对合作社的组织架构、管理制度等方面的规定，促使合作社建立健全内部管理机制。平原县的许多合作社按照政策要求，完善了股东代表大会、理事会、监事会等组织架构，明确了各机构的职责和权限，确保了决策的民主性和科学性。在财务管理方面，合作社严格执行财务制度，规范财务核算，定期进行财务审计和公开，提高了财务管理的透明度和规范性。从实施效果来看，政策的引导作用显著。截至2023年，平原县农村党支部书记领办土地股份合作社已注册568家，经营土地21.6万亩，合作社数量和经营土地规模不断扩大。政策的实施促进了农业产业结构的优化升级。通过政策引导，合作社积极发展特色农业、订单农业等，推动了农业产业的多元化发展。如平原县一些合作社与龙头企业合作，开展订单种植，种植糯玉米、优质麦等，提高了农产品的附加值和市场竞争力。政策的实施还带动了农村经济的发展和农民生活水平的提高。合作社的发展促进了土地的规模化经营，提高了农业生产效率，增加了农民收入。农民通过土地入股获得租金和分红收入，同时还可以在合作社务工或外出打工增加收入，生活水平得到了明显改善。4.2组织管理与协调在平原县农村土地股份合作社的发展进程中，政府在组织管理与协调方面采取了一系列行之有效的措施，为合作社的稳定发展提供了坚实的组织保障，促进了各方资源的有效整合和协同合作。在组织管理方面，平原县政府成立了专门的领导小组，构建了完善的协同机制。2017年，在推进农村党支部领办创办土地股份合作社的工作中，平原县成立了专门的领导小组，并分配县级领导包乡镇，及时跟进指导。领导小组下设四个中心，工作推进中心设在县委组织部，负责工作谋划、研究设计和协调推进工作开展，为全县党支部领办创办工作把握方向、统筹全局；农技服务中心设在县农业局，承担着良种技术推广、业务指导、人员培训以及监督管理等重要职责，为合作社提供专业的农业技术支持；惠农政策整合中心设在县农办，专注于政策整合和统筹落实，确保各项惠农政策能够精准落地，为合作社发展提供政策保障；为农服务中心设在县供销社，负责综合服务、生产资料供应等工作，为合作社的日常运营提供物资保障。2021年，平原县被确定为国家农民合作社质量提升整县推进试点单位后，迅速成立了以县长为组长，相关职能部门、乡镇(街道)负责人为成员的试点工作领导小组，定期调度督导，协同推进试点工作。这种组织架构明确了各部门的职责分工，形成了高效的工作机制，确保了各项政策和措施能够得到有效执行。县委组织部通过组织协调，推动各部门之间的沟通与协作，及时解决工作中出现的问题；农业局组织农业专家深入合作社，开展技术培训和指导，帮助合作社引进和推广先进的农业技术；农办积极整合各类惠农政策，为合作社争取更多的政策支持；供销社则保障了生产资料的稳定供应，降低了合作社的采购成本。在协调方面，政府积极发挥桥梁和纽带作用，在多个方面取得了显著成效。在解决土地流转矛盾方面，政府建立健全了土地流转纠纷调解仲裁机制。随着农村土地股份合作社的发展，土地流转过程中不可避免地会出现一些矛盾和纠纷，如土地租金支付问题、土地边界争议等。政府相关部门及时介入，通过调解仲裁，依法依规解决纠纷，维护了农民和合作社的合法权益。例如，在某村的土地流转过程中，部分农户与合作社在土地租金支付时间和方式上产生了分歧，政府调解部门得知情况后，迅速组织双方进行协商调解，最终达成了一致意见，保障了土地流转的顺利进行。在促进合作社与其他主体合作方面，政府积极牵线搭桥。政府推动合作社与龙头企业合作，开展订单农业，实现了互利共赢。平原县许多合作社与美国宜瑞安、中粮集团等公司合作，根据企业的需求种植糯玉米、优质麦等，企业为合作社提供技术指导和市场销售渠道，合作社则按照企业标准进行生产，提高了农产品的附加值和市场竞争力。政府还引导合作社与科研院校合作，提升农业科技水平。桃园街道乡村振兴示范区成立省内首个民办“农场主大学”，邀请农业专家为合作社成员授课，推广先进的种植技术和管理经验；部分合作社与山东农科院等科研机构合作，开展新品种研发和试种，提高了农产品的品质和产量。通过这些协调工作，政府促进了农村土地股份合作社与各方的合作，推动了农业产业的协同发展，提升了农业的整体竞争力。4.3资源支持与保障在平原县农村土地股份合作社的发展进程中，政府在资金扶持、土地供应、基础设施建设等方面提供了全方位的资源支持与保障，为合作社的茁壮成长注入了强大动力。在资金扶持方面，平原县政府积极统筹财政资金，设立专项扶持资金，为农村土地股份合作社的发展提供了有力的资金保障。2017年，在推进农村党支部领办创办土地股份合作社的过程中，平原县设立了农民合作社发展专项资金，每年安排一定额度的资金，用于支持合作社的发展。这些资金主要用于合作社的基础设施建设，如建设仓库、晾晒场、灌溉设施等，改善了合作社的生产条件；设备购置方面，帮助合作社购买农业机械、加工设备等，提高了生产效率；技术培训上，组织开展各类农业技术培训活动，提升了合作社成员的技术水平和管理能力。例如，平原县张华镇北白土地股份专业合作社在发展初期，获得了政府的专项资金支持，用于建设仓库和购买收割机、播种机等农业机械，大大提高了合作社的生产和存储能力，为合作社的发展奠定了坚实基础。为解决合作社发展过程中的资金短缺问题，平原县政府积极与金融机构合作，创新金融服务模式，为合作社提供信贷支持。政府推动金融机构推出了“鲁担惠农贷”等针对农村土地股份合作社的信贷产品，为合作社提供低息贷款。同时，政府还为合作社提供信贷担保服务，降低了金融机构的贷款风险，提高了合作社的融资成功率。例如，平原县三唐乡崔家庙土地股份合作社通过“鲁担惠农贷”获得了100万元的贷款，用于扩大种植规模和引进先进的种植技术，促进了合作社的发展壮大。截至2023年，平原县通过“鲁担惠农贷”等项目，已为100余家农村土地股份合作社发放信贷担保资金超过5000万元，有效缓解了合作社的资金压力。在土地供应方面，平原县政府积极协调解决农村土地股份合作社发展所需的土地问题，保障合作社的土地需求。在农村土地流转过程中，政府加强引导和规范，建立健全土地流转服务平台，为合作社提供土地流转信息发布、合同签订、纠纷调解等服务，促进土地资源的合理配置。例如，平原县建立了县、乡、村三级土地流转服务中心，为农户和合作社提供一站式服务。农户可以将自己的土地流转意愿发布在服务中心的信息平台上，合作社可以根据自身需求在平台上寻找合适的土地资源，双方在服务中心的指导下签订规范的土地流转合同，确保土地流转的合法性和稳定性。政府还积极探索创新土地利用方式，通过整合闲置土地、盘活低效用地等方式，为合作社发展提供土地支持。在一些村庄，政府引导合作社利用废弃的厂房、校舍等闲置土地，建设农产品加工车间、仓储设施等，提高了土地的利用效率。例如，平原县王凤楼镇某村将废弃的校舍土地流转给当地的农村土地股份合作社，合作社利用该土地建设了农产品加工车间，开展农产品深加工业务，延伸了产业链条，提高了农产品的附加值。在基础设施建设方面，平原县政府加大对农村地区的基础设施投入，改善农村的生产生活条件，为农村土地股份合作社的发展提供了良好的硬件基础。在道路交通建设上，政府加大资金投入，修建和改造农村道路，提高农村道路的通达性和质量。截至2023年，平原县已实现所有村庄通硬化路，许多合作社的农田周边都修建了宽敞的水泥路，方便了农产品的运输和农业生产资料的运输。例如，平原县前曹镇为了方便合作社农产品的运输，投资修建了多条连接村庄和农田的水泥路，使农产品能够及时、便捷地运往市场，降低了运输成本。在水利设施建设方面，政府加强农田水利设施建设，完善灌溉和排水系统，提高农田的抗灾能力。平原县实施了一系列农田水利项目，如修建灌溉渠道、打井、建设泵站等，有效改善了农田的灌溉条件。例如，在平原县一些粮食种植合作社的农田中，通过建设完善的灌溉渠道和安装高效节水灌溉设备，实现了农田的精准灌溉，提高了水资源的利用效率，保障了农作物的生长需求，促进了粮食产量的提高。在电力设施建设方面，政府加大农村电网改造力度，提高农村电力供应的稳定性和可靠性。平原县对农村电网进行了全面升级改造，增加了变压器容量，更换了老化的输电线路，为合作社的农业生产和农产品加工提供了充足的电力保障。例如，平原县恩城镇的一些蔬菜种植合作社在进行蔬菜大棚种植和农产品加工时，稳定的电力供应确保了大棚内的温控设备、灌溉设备以及加工设备的正常运行，提高了蔬菜的产量和质量，保障了农产品加工的顺利进行。4.4监督管理与规范平原县政府高度重视对农村土地股份合作社的监督管理与规范工作，通过建立健全登记注册机制、强化运营监管措施、严格财务审计流程以及制定完善规范标准，确保合作社在健康、有序的轨道上发展。在登记注册方面，平原县依据相关法律法规，建立了严格且规范的登记注册流程。合作社在申请登记时，需提交一系列详细的材料，包括申请书、章程、成员名册、出资证明等，确保登记信息的全面性和准确性。相关部门对提交的材料进行严格审核，重点审查合作社的设立是否符合法定条件，如成员数量是否达标、出资方式是否合规、章程内容是否完备等。只有在所有材料审核通过后，才予以登记注册，颁发营业执照。例如，在平原县张华镇北白土地股份专业合作社登记注册时，相关部门对其提交的章程进行了细致审查，发现章程中关于成员权利义务的表述不够清晰，要求合作社进行修改完善后，才批准其注册登记。通过严格的登记注册管理，从源头上保障了合作社的合法性和规范性，为合作社的后续发展奠定了坚实基础。在运营监管方面，平原县采取了多种有效措施。一方面，加强对合作社日常经营活动的监督检查，定期或不定期地对合作社的生产经营情况进行实地查看，了解合作社的种植养殖规模、产品销售渠道、市场拓展情况等，及时发现并解决运营过程中出现的问题。例如，在对平原县三唐乡崔家庙土地股份合作社的检查中，发现合作社在农产品销售渠道拓展方面存在困难，相关部门积极协调，帮助合作社与多家农产品收购商建立了合作关系，拓宽了销售渠道。另一方面，建立了投诉举报机制，鼓励群众对合作社的违规经营行为进行监督举报。一旦接到投诉举报，相关部门迅速展开调查核实，对违规行为依法进行处理。如某群众举报某合作社存在擅自改变土地用途的问题，相关部门立即进行调查，经核实后，责令该合作社限期整改，并对其进行了相应的处罚，维护了土地流转的规范和农民的合法权益。财务审计是保障合作社健康发展的重要环节。平原县建立了定期财务审计制度，每年委托专业的审计机构对合作社的财务状况进行全面审计。审计内容涵盖合作社的财务收支、资产管理、收益分配等方面。在财务收支审计中，检查合作社的各项收入和支出是否合理、合规，有无虚报冒领、截留挪用等问题；资产管理审计关注合作社的资产是否得到有效管理和合理利用，资产的购置、处置是否符合规定程序；收益分配审计则重点审查合作社的收益分配方案是否符合章程规定，是否保障了成员的合法权益。例如，在对平原县前曹镇郑庄村土地股份合作社的财务审计中，发现合作社在收益分配时，未按照章程规定提取足额的公积金，审计机构责令合作社进行整改，确保了合作社财务的规范和成员的利益。通过定期财务审计，及时发现和纠正合作社财务管理中存在的问题，提高了财务管理的透明度和规范性，增强了成员对合作社的信任。为了促进合作社的规范化发展，平原县制定了一系列详细的规范标准。在组织建设方面，要求合作社健全股东代表大会、理事会、监事会等组织机构，明确各机构的职责和权限，确保决策的民主性和科学性。股东代表大会是合作社的最高权力机构，负责审议和决定合作社的重大事项；理事会负责执行股东代表大会的决议，管理合作社的日常事务；监事会负责对合作社的经营管理活动进行监督，保障成员的合法权益。在制度建设方面，完善了财务管理、成员账户管理、档案管理等制度。财务管理要求合作社严格执行财务制度，规范财务核算，定期进行财务公开；成员账户管理规定要为每个成员建立详细的账户，记录成员的出资、分红、交易等情况；档案管理则对合作社的各类文件、合同、财务报表等资料进行分类整理和妥善保管。在生产经营方面，制定了农产品质量安全标准、生产操作规程等，引导合作社发展绿色、优质农业。例如，在农产品质量安全标准中，明确规定了农产品的农药残留、重金属含量等指标，要求合作社严格按照标准进行生产，确保农产品的质量安全。通过这些规范标准的制定和实施，为合作社的发展提供了明确的行为准则，促进了合作社的规范化、标准化建设。五、平原县农村土地股份合作社发展中政府行为的案例分析5.1前曹镇郑庄村土地股份合作社案例前曹镇郑庄村位于平原县，是省定贫困村，有125户、430口人，拥有1322亩耕地。随着城市化进程的加速，大量年轻人进城务工、居住，郑庄村种粮主力军加速流失，留下种地的大都是60岁以上的老人及部分在家的妇女，“地，将来由谁种”成为摆在郑庄村面前的一道难题。2017年，平原县委组织部敏锐地察觉到这一问题，决定在郑庄村试点由农村党支部领办创办土地股份合作社，旨在通过规模化经营，提高土地利用效率，增加农民收入，破解农村发展困境。在土地入社的过程中，遇到了诸多困难。很多村民对是否入社摇摆不定，他们一方面担心集体种不好地，收入没保障；另一方面对入社政策不明白，心中存在顾虑。为了消除村民的疑虑，郑庄村党支部做了大量细致的工作。在政府的引导下，郑庄村确定了“三个坚持”的原则。一是坚持群众利益在先，合作社实行两次分红，首次保底分红，按一亩麦季900斤小麦、秋季1100斤玉米，除去生产成本计算收益；第二次盈余分红，50%归群众，35%归合作社经营者，15%归集体，正常年份群众每亩收入1200元以上，切实保障了群众的利益。二是坚持群众自愿原则，入社自愿、退社自由，允许入社农户留出自留地，充分尊重了农民的意愿。三是坚持工作到家到位，入社社员全程参与合作社章程和协议的制定，将群众提出的小麦补贴归谁、水费谁来承担等问题，印成“明白纸”发放到户，同时每户都由一名村干部负责联络，解答群众疑虑，让农民清楚了解合作社的运作和自身权益。经过一系列努力，账算清了，事说明了，顾虑打消了，群众入社的决心也强了。当年5月25日，全村125户中的115户加入了合作社，入股土地达1014亩，户入社率达92%。在解决资金问题上，政府积极协调金融机构，为合作社提供信贷支持。2020年初，受疫情影响，合作社发展面临资金困境，土地流转面积增加，启动资金缺口大。农行平原支行得知这一情况后，在县委组织部相关领导和县担保公司的推荐下，迅速展开“强村贷”贷前调查系列工作。由于党支部领创办合作社是农行历史上新界定的“强村贷”贷款对象，“强村贷”又是一个全新产品，办理此项业务可谓摸着石头过河。他们多次到省市行职能部门请教，深入合作社调查，认真研判操作可行性，研究业务流程，查找业务依据，多次召开“诸葛亮”会探讨，逐问题、逐环节磋商探讨。2020年3月6日，该合作社提交的40万元流动资金贷款获得审批，这也是农行德州分行系统审批的首笔强存贷业务，当日，首笔10万元贷款实现发放，解了合作社的燃眉之急。在技术方面，政府组织农技服务中心为合作社提供全方位的技术支持。农技服务中心承担着良种技术推广、业务指导、人员培训以及监督管理等重要职责。他们定期组织农业专家深入郑庄村，为合作社成员举办各类农业技术培训讲座，内容涵盖种植技术、病虫害防治、田间管理等方面。在小麦种植过程中，专家针对当地土壤特点和气候条件，指导合作社科学选种、合理密植，推广测土配方施肥技术，提高了肥料利用率，减少了资源浪费。在病虫害防治方面，专家及时发布病虫害预警信息，指导合作社采用绿色防控技术，如生物防治、物理防治等，减少了农药使用量，保障了农产品质量安全。为了解决农产品的销售问题，政府积极发挥协调作用，帮助合作社拓展市场渠道。政府推动合作社与忠锋农业合作社合作，实现了耕、种、收集约经营，降低了生产成本。政府还组织合作社参加各类农产品展销会、洽谈会，提高了合作社农产品的知名度和市场影响力。例如，政府帮助郑庄村土地股份合作社与多家粮食收购企业建立了长期稳定的合作关系，确保了小麦、玉米等农产品的销售渠道畅通，解决了合作社的后顾之忧。通过政府的积极引导和支持，郑庄村土地股份合作社取得了显著成效。合作社成立第一年就实现群众受益、集体增收，社员亩均分红1300元。规模化种植有效开发出田埂、废弃道路和边角未利用土地，增加了土地实际利用面积，实现了土地增潜和集体增收，当年增加村集体收入3万余元。合作社还采取租赁等方式，解决农机具缺乏的问题，又通过农机农艺配套，实现了耕、种、收集约经营。因为用量大，能够以批发价购买农资，肥料每袋至少便宜10元，再加上种子、农药、机械等费用，亩均可节约开支50元。以合作社为载体，党员干部与广大群众从单纯的管理服务，转变为共建共享，拉近了党群距离，锻炼了干部队伍。如今郑庄村不仅组织生活有声有色，而且广大农村党员还通过无偿为合作社浇地、喷农药等形式广泛开展志愿服务，充分发挥了党员的先锋模范作用。郑庄村的成功经验在全县得到推广，为平原县农村土地股份合作社的发展提供了宝贵的借鉴。5.2三唐乡崔家庙土地股份合作社案例三唐乡崔家庙土地股份合作社成立于2017年10月16日，法定代表人为崔俊强，成员出资总额166.856万人民币，主要从事小麦种植、蔬菜、果品及其他农作物种植与销售等业务。该合作社自成立以来，在政府的大力支持与引导下，不断发展壮大，在品牌建设、产业发展和农民增收等方面取得了显著成效。在品牌建设方面，政府积极引导合作社树立品牌意识，帮助其进行品牌策划和推广。2023年，平原县三唐乡崔家庙村党支部领办的土地股份合作社在政府的指导下，注册了“崔家塔”牌金银花商标。为了提升品牌知名度，政府组织合作社参加各类农产品展销会，如每年举办的山东省农产品博览会，在展会上，“崔家塔”牌金银花凭借其优良的品质和独特的地域特色，吸引了众多采购商和消费者的关注，与多家企业达成了合作意向，拓宽了销售渠道。政府还利用电视、网络等媒体平台对合作社品牌进行宣传，山东广播电视台电视农科频道对三唐乡崔家庙土地股份合作社进行了宣传报道，详细介绍了合作社的发展历程、产品特色以及品牌建设成果，进一步提高了品牌的影响力和美誉度。通过品牌建设，合作社的金银花产品附加值得到显著提高，市场竞争力不断增强。在产业发展方面，政府在产业规划和技术支持等方面发挥了重要作用。在产业规划上，政府根据三唐乡的土壤、气候等自然条件，结合市场需求，引导合作社合理调整产业结构。考虑到当地土壤肥沃、光照充足，适合金银花生长，且金银花市场需求大、经济效益高，政府鼓励合作社发展金银花种植产业。在政府的引导下，合作社将70亩土地用于金银花种植，逐渐形成了规模化的金银花种植基地。在技术支持方面，政府组织农技专家定期到合作社开展技术培训和指导。专家们根据金银花的生长特性，为合作社成员传授科学的种植技术，如合理密植、病虫害防治、施肥管理等。在病虫害防治上，专家指导合作社采用绿色防控技术，如利用害虫的天敌进行生物防治，减少了农药的使用量，既保障了金银花的品质，又降低了生产成本。政府还帮助合作社引进先进的金银花加工设备和技术，提高了金银花的加工水平和产品质量。通过政府的支持，合作社的产业发展不断壮大，形成了从金银花种植、采摘到加工、销售的完整产业链。在农民增收方面，合作社在政府的支持下，通过多种方式促进农民增收。在土地流转方面，合作社按照每亩每年1000元的标准给予农户保底收益，保障了农民的基本收入。在分红方面，合作社根据经营效益进行分红，2022年经营利润较高，农户在获得保底收益的基础上，还获得了每亩500元的分红，大大提高了农民的收入水平。合作社还为本村和周边地区提供了数十个工作岗位，村民可以在合作社务工，增加劳务收入。68岁的村民张现玲是合作社的社员，负责金银花的采收、收购、烘干和包装工作，合作社每月支付她1800元工资，再加上采摘金银花的收入，她每月能挣3000元。通过土地流转收益、分红和劳务收入，农民的收入实现了多元化增长，生活水平得到了显著提高。三唐乡崔家庙土地股份合作社在政府的支持下，在品牌建设、产业发展和农民增收等方面取得了显著成效，为平原县农村土地股份合作社的发展提供了有益的借鉴。5.3案例对比与启示通过对前曹镇郑庄村土地股份合作社和三唐乡崔家庙土地股份合作社两个案例的分析，可以发现政府行为在农村土地股份合作社发展中既有相同之处，也存在差异，这些异同点为我们提供了宝贵的启示。两个案例中政府行为的相同点主要体现在以下几个方面：在政策支持上，政府都高度重视农村土地股份合作社的发展，出台了一系列相关政策文件，为合作社的发展提供政策保障。如平原县印发的《关于推进农村党支部领办创办土地股份合作社服务农业适度规模经营的实施意见》等文件，明确了合作社的发展原则、组织形式、运作机制等，为两个合作社的成立和发展提供了政策依据。在组织协调方面，政府积极发挥组织协调作用，成立专门的领导小组和工作机构，为合作社的发展提供组织保障。如在郑庄村和崔家庙村土地股份合作社的发展过程中，政府相关部门积极协调各方关系，解决合作社发展中遇到的问题，推动合作社与其他主体合作，促进了农业产业的协同发展。在资源支持上，政府在资金、技术、土地等方面给予合作社大力支持。在资金方面，设立专项扶持资金，协调金融机构提供信贷支持；在技术方面，组织农技专家为合作社提供技术培训和指导；在土地方面，加强土地流转服务，保障合作社的土地需求。然而，两个案例中政府行为也存在一些不同点。在产业发展引导方面，政府根据两个村的不同特点和市场需求，引导合作社发展不同的产业。对于郑庄村，由于其土地资源丰富，主要以粮食种植为主，政府引导合作社发展粮食规模化种植，通过与农业企业合作，开展订单农业，提高了粮食的产量和销售渠道；而对于三唐乡崔家庙村，政府根据其土壤、气候条件，引导合作社发展金银花种植产业，形成了从种植、采摘到加工、销售的完整产业链。在品牌建设方面，政府对三唐乡崔家庙土地股份合作社的品牌建设支持力度较大，帮助其注册“崔家塔”牌金银花商标，并通过参加农产品展销会、媒体宣传等方式，提升品牌知名度和市场竞争力；而前曹镇郑庄村土地股份合作社在品牌建设方面相对较弱，主要侧重于农产品的生产和销售。从这两个案例中，我们可以总结出政府行为对农村土地股份合作社发展的启示：政府应加强政策的精准性和针对性。在制定政策时，要充分考虑不同地区、不同合作社的实际情况，制定符合当地发展需求的政策，提高政策的实施效果。对于土地资源丰富、适合规模化种植的地区，应加大对粮食种植合作社的政策支持；对于具有特色农产品的地区，应制定扶持特色产业发展的政策。政府要强化组织协调能力，进一步发挥桥梁和纽带作用。积极协调合作社与金融机构、企业、科研院校等各方的关系，促进资源共享和协同合作。推动合作社与金融机构合作，解决融资难题；引导合作社与企业合作，开展订单农业，拓展市场渠道；促进合作社与科研院校合作，提升农业科技水平。政府要加大对农村土地股份合作社的资源支持力度。在资金方面，持续增加财政投入，创新金融服务模式，拓宽融资渠道；在技术方面，加强农业技术推广和培训，提高合作社成员的技术水平；在土地方面，完善土地流转服务体系，保障合作社的土地需求。政府应重视农村土地股份合作社的品牌建设。引导合作社树立品牌意识，加强品牌策划和推广，提高农产品的附加值和市场竞争力。通过品牌建设，提升合作社的知名度和美誉度，促进合作社的可持续发展。六、平原县农村土地股份合作社发展中政府行为存在的问题及原因6.1存在的问题尽管平原县政府在推动农村土地股份合作社发展方面采取了一系列积极有效的措施，并取得了一定成效，但在实际工作中，仍存在一些问题，制约着合作社的进一步发展壮大。在政策落实方面，存在政策宣传不到位、执行缺乏力度以及与实际结合不紧密的问题。部分政策在宣传过程中，未能充分考虑农民的接受程度和理解能力，导致农民对政策知晓度低。一些乡镇在宣传农村土地股份合作社相关政策时，只是简单地发放文件或张贴标语，没有深入到农户家中进行详细讲解，使得许多农民对政策内容一知半解，无法充分了解加入合作社的优惠政策和自身权益，从而影响了农民参与合作社的积极性。在政策执行过程中，存在执行力度不够的情况。一些政策在落实过程中，由于涉及多个部门，部门之间沟通协调不畅，导致政策执行出现推诿扯皮现象。在落实对农村土地股份合作社的财政补贴政策时，需要农业部门、财政部门等多个部门协同配合，但由于部门之间缺乏有效的沟通机制，导致补贴资金发放不及时，影响了合作社的正常运营。部分政策在制定时，没有充分考虑平原县的实际情况，缺乏针对性和可操作性。在土地流转政策方面，虽然国家和地方出台了一系列政策鼓励土地流转，但在实际操作中，由于土地流转市场不完善，土地流转价格评估机制不健全，导致土地流转过程中出现价格不合理、纠纷频发等问题，影响了土地流转的顺利进行。资金扶持方面，平原县农村土地股份合作社面临着资金短缺、融资渠道狭窄和资金使用效率不高的困境。虽然政府设立了专项扶持资金，但资金规模相对较小，难以满足合作社发展的需求。随着农村土地股份合作社的规模不断扩大，对资金的需求也日益增加，用于购置农业机械、建设仓储设施、引进先进技术等方面的资金缺口较大，而政府的专项扶持资金有限，无法从根本上解决合作社的资金难题。合作社在融资方面也面临着诸多困难，融资渠道狭窄，主要依赖银行贷款，但银行贷款门槛高、手续繁琐，且贷款额度有限，难以满足合作社的资金需求。部分合作社由于缺乏抵押物，信用评级较低，很难从银行获得贷款，导致一些发展前景良好的项目因资金不足而无法实施。一些合作社在资金使用上存在不合理的情况，资金使用效率不高。部分合作社将资金用于非生产性支出，如办公场地建设、人员工资发放等，而对农业生产和技术创新的投入不足，影响了合作社的发展潜力。在人才培养与引进方面，农村土地股份合作社存在人才短缺、培训体系不完善和人才引进困难的问题。由于农村地区经济发展相对滞后，工作环境和生活条件较差，难以吸引和留住高素质的农业人才。许多农业专业的大学生毕业后，更倾向于选择在城市就业，导致农村土地股份合作社缺乏懂技术、会管理、善经营的专业人才。政府虽然组织了一些针对合作社成员的培训活动，但培训内容和方式存在不足。培训内容往往侧重于农业生产技术，而对市场营销、财务管理、法律法规等方面的知识培训较少，无法满足合作社多元化发展的需求；培训方式也较为单一，主要以课堂讲授为主，缺乏实践操作和案例分析，培训效果不佳。在人才引进方面，政府缺乏有效的人才引进政策和激励机制，对引进的人才在住房、子女教育、社会保障等方面的支持力度不够，导致人才引进困难。即使引进了一些人才，也由于缺乏良好的发展环境和激励机制，人才流失现象较为严重。在监管方面，平原县农村土地股份合作社存在监管不到位、监管标准不统一和监管信息化程度低的问题。政府对合作社的监管主要集中在登记注册和年度检查等环节，对合作社的日常运营监管不够严格，存在监管漏洞。一些合作社在运营过程中，存在财务不规范、内部管理混乱等问题，政府未能及时发现并加以纠正。目前，对农村土地股份合作社的监管缺乏统一的标准和规范，不同部门对合作社的监管要求和标准不一致，导致合作社在应对监管时无所适从。农业部门、工商部门、税务部门等对合作社的监管重点和标准存在差异，使得合作社在满足各部门监管要求时面临较大困难，也增加了监管成本。监管信息化程度低也是一个突出问题。政府在对合作社的监管过程中，信息化手段应用不足，缺乏有效的信息共享平台和监管系统，导致监管效率低下，信息传递不及时。政府难以及时掌握合作社的经营状况、财务状况等信息，无法对合作社进行实时监管和风险预警。6.2原因分析平原县农村土地股份合作社发展中政府行为存在的问题，是由多种因素共同作用导致的，主要体现在政府自身认识不足、财政能力有限、部门协调不畅以及管理体制不完善等方面。从政府自身认识来看，部分政府工作人员对农村土地股份合作社的重要性和发展规律认识不够深刻。一些工作人员没有充分认识到农村土地股份合作社在促进农业现代化、增加农民收入、推动乡村振兴等方面的重要作用，仅仅将其视为一种普通的农业经营组织，在工作中缺乏主动性和积极性。对合作社的发展规律研究不足，不能根据合作社在不同发展阶段的需求提供精准的政策支持和服务。在合作社发展初期，过于注重数量的增长，而忽视了质量的提升和规范管理；在合作社发展到一定阶段后，又未能及时引导其进行转型升级，拓展业务领域和市场空间。政府财政能力有限也是导致问题的重要原因之一。平原县作为一个经济发展水平相对有限的地区，财政收入相对较少，在支持农村土地股份合作社发展方面的资金投入受到很大限制。虽然政府设立了专项扶持资金，但由于资金规模较小，难以满足众多合作社的发展需求。在基础设施建设方面，由于财政资金不足，农村地区的道路交通、水利设施、电力设施等建设相对滞后，影响了合作社的生产经营效率。一些偏远地区的合作社，由于道路不通畅，农产品运输成本高，降低了合作社的经济效益；部分农田水利设施老化，灌溉能力不足，导致合作社在干旱年份面临减产风险。部门协调不畅是政府行为存在问题的一个突出因素。农村土地股份合作社的发展涉及多个部门，如农业农村部门、财政部门、金融部门、市场监管部门等，各部门之间需要密切配合，形成工作合力。然而，在实际工作中，部门之间存在职责不清、沟通不畅、协调困难等问题。在政策执行过程中，由于各部门对政策的理解和把握不一致，导致政策执行出现偏差。在落实对合作社的财政补贴政策时，农业农村部门负责审核合作社的资格和申报材料，财政部门负责资金的拨付，由于两个部门之间沟通不畅，可能会出现审核通过但资金迟迟不到位的情况，影响合作社的发展。一些部门在工作中存在本位主义思想，只考虑本部门的利益和工作任务，忽视了合作社的整体发展需求，导致工作效率低下，无法为合作社提供高效、便捷的服务。管理体制不完善也是导致政府行为问题的重要原因。在监管方面，缺乏统一的监管标准和规范，不同部门对合作社的监管要求和标准不一致，导致监管混乱。农业农村部门注重对合作社的生产经营和技术指导进行监管，市场监管部门则侧重于对合作社的市场行为和产品质量进行监管，由于监管标准不统一，合作社在应对监管时无所适从，增加了运营成本和管理难度。监管信息化程度低，政府难以及时掌握合作社的经营状况、财务状况等信息，无法对合作社进行实时监管和风险预警。在人才培养与引进方面，缺乏完善的人才培养和引进机制，对人才的重视程度不够，投入不足，导致农村土地股份合作社人才短缺问题严重。七、优化平原县农村土地股份合作社发展中政府行为的建议7.1完善政策体系与加强落实为了更好地推动平原县农村土地股份合作社的发展，政府需从完善政策内容、加强宣传解读以及建立评估机制等方面入手，全面优化政策体系并确保政策有效落实。在完善政策内容方面，政府应进一步细化和完善农村土地股份合作社相关政策。在土地流转政策上，明确土地流转的程序、价格评估标准以及纠纷解决机制。制定详细的土地流转程序指南，规定土地流转双方需签订规范的合同，合同内容应包括土地位置、面积、流转期限、租金支付方式等关键信息，并要求在土地流转服务中心进行备案登记，确保土地流转的合法性和规范性。建立科学合理的土地流转价格评估标准，综合考虑土地的地理位置、土壤质量、产出能力等因素，制定不同等级土地的流转价格参考范围，避免土地流转价格不合理导致农民利益受损或合作社发展困难。完善土地流转纠纷解决机制，建立专门的土地流转纠纷调解仲裁机构，配备专业的调解仲裁人员，为土地流转双方提供高效、公正的纠纷解决服务。在财政补贴政策方面，优化补贴方式和补贴标准。根据合作社的规模、经营效益、带动农户数量等指标，制定差异化的补贴标准。对于规模较大、经营效益良好且带动农户增收明显的合作社，给予更高额度的补贴；对于处于发展初期的合作社，给予一定的启动资金补贴，帮助其解决发展中的资金难题。补贴方式上，除了直接的资金补贴外，还可以采取贴息贷款、以奖代补等方式，提高补贴资金的使用效率。对于符合条件的合作社贷款，政府给予一定比例的贴息，降低合作社的融资成本；对于在科技创新、品牌建设等方