初中起点公费师范生违约行政性信用责任研究

内容摘要：公费师范生制度在实施过程中为乡村培养了无数教师人才，但也出现了少数公费师范生拒绝履行任教职责的违约现象。而随着我国信用建设的开展，行政性信用责任也开始逐渐展现出威力，我国的某些省市决定在处理公费师范生违约问题时也设置行政性信用责任。但在设置公费师范生的违约责任时，初中起点的公费师范生以其签约年龄低、协议期长等特点具有明显的特殊性，对于初中起点公费师范生《定向培养协议》违约问题的行政性信用责任设置上应当慎重考虑。关键词：信用责任;行政协议;公费师范生一、问题的提出公费师范生制度即师范生公费教育制度，是指由中央财政负责安排师范类学生在校期间的学费、住宿费，并发放生活补贴，学生毕业后应当回到生源省份从事至少六年教育工作的制度。在此项制度施行的过程中存在着一类提前批次录取的初中起点公费师范生，大致分为本科层次初中教师、本科层次幼儿园教师、本科层次小学教师三类，与高中起点公费师范生不同的是，他们大都需要从初中毕业就读到本科毕业，横跨未成年与成年两个阶段，及跨越限制民事行为能力与完全民事行为能力两个阶段。在司法实践中，公费师范生《定向培养协议》被认定为行政协议。在当前的大部分公费师范生定向培养协议中都有对违约责任的表述，教育部在2018年也出台了《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》，其中就明文规定了公费师范生违约可能承担的责任，其中之一就是建立公费师范生诚信档案。所谓信用责任是指个人与企业不履行信用义务所产生的责任，[1]是一种较为新型的责任形式。其中由行政机关以行政行为追究的行政性信用责任会引起较为严重的信用惩戒后果，对于设置此种违约责任的合理性，以及应当如何设置此种违约责任，在我国学界尚未达成统一意见。如在2020年两会召开期间，人大代表刘发英提出的“应当将拒绝赴生源地任教的公费师范生列入失信黑名单”提议引发了较大争议，社会舆论两级分化。笔者认为，公费师范生定向培养协议，尤其是其中政府机关与初中起点公费师范生签订的培养协议存在着许多特殊性，值得就初中起点公费师范生定向培养的行政协议违约的行政性信用责任进行研究。二、初中起点公费师范生行政性信用责任的现状和问题但正如前文所述，初中起点公费师范生相较于高中起点公费师范生、普通社会主体存在一些不同，在追究其拒绝履行任教义务的信用责任时应当对整个制度运行的现状出发，以发现责任设置中存在的问题。（一）公费师范生违约之行政性信用责任的现状公费师范生制度在我国已经实施多年，为我国尤其是西部地区输送了大量优质的教师资源，但公费师范生毕业后拒绝回到生源地任教的情况也并不少见。虽然教育部在2018年出台了《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》，但此项《实施办法》仅针对报考教育部直属师范大学的高中毕业生，而初中起点公费师范生属于各省、市自行规划设置的项目，并没有国家层面的统一立法，仅仅由各地方根据情况设置，而对于初中起点的公费师范生违约行为，我国目前也设置了行政性的信用责任。但是，由于行政性信用责任是随着政府信用体系建设工作而产生的较为新型的法律责任，责任的构成要件与责任后果尚处于不缺定的状态，但仅就目前的责任后果而言已经颇具威力。（二）初中起点公费师范生违约行政性信用责任存在的问题1.行政性信用责任的必要性争议行政性信用责任作为一种较为新型的法律责任，又具有较强的惩戒性，因此对于此种责任有没有适用于公费师范生、甚至初中起点公费师范生的必要性争议是不可避免的。笔者认为，法律要求相对人承担信用责任是合理的，依据之一是要保护社会大众的信赖利益，对失信行为予以惩戒无疑是使因失信行为遭受损失的不特定人获得安慰的一种方式。在公费师范生制度的实施过程中涉及到的信赖利益不仅仅是行政机关与行政相对人双方的，还涉及到不特定的多数人。以湖南省益阳市的公费师范生招生公告为例，公费师范生名额往往也是需要进行竞争的，在这种情况下，行政相对人违约的行为实质上在损害行政机关信赖利益的同时也损害了落选报名者的信赖利益。因此，基于信赖利益保护的角度，公费师范生违约的行为应当承担行政性的信用责任。法律要求相对人承担信用责任的依据之二是对于社会秩序的维护。我国的某些省市在早年间为了本地农村等地区的教育质量，通过设置公费师范生制度，与辖区内的高等教育学校达成共识，给公费师范生以不通过高考就可以就读高等学校的机会。且作为师范生，应当通过教师资格考试才可以成为编制教师，但某些地市同样免去了公费师范生担任教师应当通过教师资格考试的要求。这些特殊的设置实质上是为了公共利益的需要适度突破了社会秩序。而公费师范生作为超越社会秩序的既得利益者，又拒绝履行相应的责任，是无理由地突破社会秩序，应当承担相应的责任。2.初中起点公费师范生之行政性信用责任的构成要件问题一个法律责任的构成离不开构成要件的齐备，但行政性信用责任作为一个新型责任形式，它的构成要件本身就并不明晰，大多散落在各种条文甚至协议条款之中。而要求初中起点公费师范生承担信用责任就应当将责任构成要件明确，并依据责任主体的特殊性进行变通规定，以实现协议权利义务的平等与未成年人保护的原则。（1）协议的有效性标准不合理由协议违约行为引起的责任的成立必然以合法有效协议的存在为前提，而一个协议是否有效，极其重要的一点就是有无适格的协议主体。信用责任作为法律责任的一种，也必然应当由适格的主体承担。[2]就民事合同责任而言，一般因當事人不履行约定义务、附随义务以及法定义务而承担的法律后果。那么，在行政协议责任体系之中，其责任的承担及类型理应因当事人不履行前述三种义务而产生。但不同于民事合同，协议双方主体身份的“双重性”所产生的叠加性义务必然导致责任性质以及责任承担的复杂性。而且在“公私混合法律规制”模式之下，当事人的义务性质与类型也随之出现“公私二分”，因此，行为可能承担的责任必然会有“公法性”与“私法性”两种类型，[3]而行政法作为后发的部门法，以民法为规则储备库，通过“准用”等方式适用民法原理和规则并不鲜见。因此，行政协议案件审理中适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范也已在司法解释中予以明确。但行政协议毕竟不同于一般的民事协议，尤其在初中起点公费师范生与政府签订的协议中所体现出的主体年龄、合同权利义务内容以及合同履行期限上的特殊性，并不应当简单地适用民法关于主体行为能力以及合同有效性的规定。初中起点公费师范生在签订《公费定向培养协议》（以下简称《协议》）时大多在14-15周岁，在责任年龄的划分中属于限制民事行为能力人。在《协议》签订的过程中，不仅作为限制民事行为能力人的当事人需要签字，其法定代理人也需要一并签字。如果简单地依据民法相关规定，该协议因为存在法定代理人的一并签字似乎并不应当存在效力的争议。但由于协议内容是明显超出协议相对人的认知能力，即使存在行政相对人的签字也应当认为相对人没有做出有效的意思表示，而是由相对人的法定代理人代为做出的意思表示。与此同时，由于我国特定的历史传统导致我国的家庭模式大多是大家长式的，这种家庭模式之中未成年子女的个人意见并不能与大家长抗衡，这种地位上的劣势会因为未成年人年龄的降低而增大，在此种情况下，很难认定法定代理人是为了被代理人的利益而代为实施法律行为。[4]依照民事相关规定，经过法定代理人追认的限制民事行为能力人签订的合同，违约责任由法定代理人承担，但对于跨越两种责任年龄的合同责任却没有明确的规定。公费师范生与教育行政部门签署的行政协议所规定的内容是明显超出“与其年龄智力相适应”范围的，但合同的效力却要持续到其成为完全民事行为能力人，尤其是合同主要义务的履行是完全需要到协议相对人成为完全民事行为能力人之后自己履行的。即当事人在成年后需要为未成年时实施的超出智力水平的法律行为负责，这在法理上明显是不适当的。而公费师范生制度在权利义务的分配上意味着相对人在签订协议时往往不能对义务的履行有明确的认识。另一个值得关注的问题是，相对人并没有获得一个合理的“退出”机制，虽然在成年后继续就读由国家承担费用的师范类院校看似是对《协议》的认可，但考虑到大学入学的普遍年龄也低于完全民事行为能力年龄，则其成年后的唯一对《协议》表达不认可的方式为退学，这明显不具有合理性。因此，单纯以经过法定代理人代理、同意、追认来确定协议的效力是不合理的。在笔者看来，《协议》作为一种特殊的行政协议，不应当简单地援引民法相关的合同有效性规定。应当考虑到相对人在此协议中权利、义务、责任的相对独立性以及信用责任的严重性的情况下，将追认权归还相对人自身。经过确认的《协议》应当由相对人承担行政性信用责任。但对于目前的公费师范生《协议》，从协议效力的角度来看，不应当要求相对人承担信用责任。（2）责任要件不明从我国部分省市目前的法律实践来看，违约的公费师范生仅仅是存在拒绝履行任教义务这一行为就会产生行政性信用责任。由于我国对于信用惩戒的立法尚不完善，关于违约行为的信用责任设定可以借鉴民事相关法律实践的经验。我国目前由民事违约引起的信用责任中，最主要的是失信被执行人黑名单制度。失信被执行人是指当事人拒绝履行已生效的判决、裁定，有能力执行判决而拒不执行的行为，由此可知，普通民事合同履行过程中单纯的违约行为并不会引起信用责任。从法理学的角度来分析，这意味着行为人违背第一性法律义务的行为不会引起行政性信用责任，只有第二性法律义务的违反才会引起行政性信用责任。但公费师范生协议的行政性信用责任仅仅有违约行为存在就会导致信用责任的产生，从设置合理性的角度来看，公费师范生违约的信用责任产生条件过于严苛。且我国建立信用体系的目的是在于督促社会群体崇尚诚信，构建良好的社会氛围，并不是仅仅为了惩罚失信主体而追究其行政性信用责任[5]。出于此种目的而言，给本身具有极大特殊性的行政相对人设置如此严重的责任后果也是违反行政合理性原则的。行政合理性原则的内涵在我国通常具体化为三个方面基本要求：（l）行政行为必须符合法律的目的，即主观上必须出于正当的动机，在客观上必须符合法律的目的;（2）行政行为必须考虑相关因素，考虑了不相关因素即违反了合理性原则;（3）行政行为必须符合公正法则，即相同情况相同对待，同时行政决定的内容必须符合客观规律，合乎情理。[6]行政合理性原则要求行政行为的做出必须考虑相关因素，在初中起点公费师范生的行政性信用责任的规定上，相对人在年龄上的特殊性无疑是属于相关因素的范畴的。（3）责任内容不明我国目前的信用责任中惩戒性最强的无疑是行政性的信用惩戒，在公费师范生培养的行政协议所期望设置的信用责任也正是行政性信用惩戒。但我国信用惩戒的内容也随着其发展逐步扩张，严厉程度也是逐渐增加的，在这种情况下仅以笼统的“影响征信”等表述可能导致的信用责任会导致相对人可能承担的行政性信用责任过重。在实践中，公费师范生培养协议多为格式条款，这就必然导致有关信用责任的条款内容较为粗略。如条文规定“毕业后未按协议从事教师工作或从教时间未满服务期限的免费师范生，相关部门可将违规记录记入个人档案，影响个人征信”。首先，此处“个人档案”所指并未表述明确，“个人档案”在我国可指人事档案或个人信用档案。其次，“影响个人征信”具体的程度并未可知。我国目前存在较多的相互独立的信用记录体系，大多分布在各地方、甚至各领域。以湖南益阳市为例，仅在七、八年前，教育领域的信用记录自成体系，所谓“影响个人征信”指在教育领域就业时受到的影响。但近几年，我国正在形成一个较为统一的个人信用档案，在征信上受到的影响在不断扩大，一旦存在负面的信用记录，就会发生被政府记入官方统一信用黑名单，影响信用贷款，影响国家公职人员录取等重大影响，那么被列入统一的失信名单可能会导致比当下更严重的后果。而在我国的信用立法对信用责任的主要内容语焉不详的同时，我国现在正在采用的公费师范生《协议》却十分跟得上潮流地规定了信用责任，即“毕业后未按协议从事教师工作或从教时间未满服务期限的免费师范生，相关部门可将违规记录记入个人档案，影响个人征信”。这就导致了协议相对人在签订协议时不能预见自己的违约责任。三、初中起点公费师范生违约之行政性信用责任架构基于前文的争议分析，笔者认为我国现在对初中起点公费师范生违约行为设置的行政性信用责任并不合理。对于该违约责任的架构笔者认为可以进行如下探索：（一）明确责任构成要件对于严重如行政性信用责任的法律责任的架构应当较一般法律责任更加审慎，应当对行政信用责任的产生设置更加嚴格的条件。1.为初中起点公费师范生加设确认程序。要求当地负责协议签订的行政机关与行政相对人在大学入学时进行协议的确认，当事人明确表示拒绝继续履行协议，并决定更换志愿的应当及时终止协议履行。在此种情况下应当仅要求行政相对人承担金钱给付型的违约责任，不应当产生行政性的信用责任。此种确认程序旨在给予刚成为或即将成为完全民事行为能力人的相对人和行政机关以及时止损的可能性。由于中国传统的家庭模式，监护人对被监护人的决定影响极大，在公费师范生制度实践中发生的违约行为有很多是由监护人代为决定被监护人师范生就读事宜的，而被监护人在协议签订时年龄尚小，对自己的未来的职业规划并没有明确的认知，或是在合同签订之初就极为抗拒成为老师，或是在接下来的学习生活中发现自己对成为老师不感兴趣，但也是因为年龄较小，无法撼动监护人的决定，因而在大学毕业这一基本获得独立能力的时期就会发生违约的情况。基于对未成年人的保护和政府资源的节约考虑，都应当在行政协议的相对人成年前后，也是处在高等教育择校报名期间重新对协议进行确认。使无意从事教师职业的相对人正常参与高考，报考其余高校，并规定出明确的违约金赔偿期限。对于此类违约行为应当视为完全民事行为能力人对自己限制民事行为能力时期法律行为的纠正，不应当设置行政性信用责任。对于志在成为老师，愿意为国家教育事业建设贡献力量的相对人对协议予以确认，是对自己限制民事行为能力时期做出的法律行为的追认，即完全认可协议所设置的权利义务。2.以第二性义务的违反作为信用责任的构成要件。由于行政协议违约的信用责任立法经验较民事相关立法较少，笔者认为在设置其行政性信用责任时应当适度借鉴民事相关法律的规定。如江苏省高院于2020年11月5日发布的《关于强化依法规范公正善意文明执行理念进一步做好优化营商环境工作的指导意见》就对我国当前的信用惩戒制度的严厉性有了认知，其中第17条规定，债务人具有下列情形之一的，可合理确定一至三个月的履行债务宽限期，并暂缓对其采取惩戒措施。（1）债权人未提出对债务人予以信用惩戒，并且债务人提出履行债务宽限期书面申请的。……由此可以推断，江苏省高院对于民事违约导致的信用责任，其产生是由对第二性义务的违反引起的这一观点是认可的，且江苏省高院认为在合同相对方表示理解的时候可以对