专项债市场化配套融资

专项债市场化配套融资开篇专项债市场化配套融资的政策背景还是先来说一说专项债市场化配套融资的政策背景。专项债从2018年开始大规模地规范化发行，从那时起，银行机构就陆陆续续参与其中。主要参与的方式是作为咨询单位（中介机构）给专项债做咨询、承做发行材料，通过发行端建立关系，营销专项债资金落地后的存款。直到2019年6月，财政部下发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》33号文，提出鼓励金融机构做专项债的配套融资。自此拉开了专项债市场化配套融资的序幕。因此，银行参与专项债业务又多了一个业务：给专项债项目提供信贷业务或者投行业务。当年33号文发布后，也是引起了专项债领域从业人员的广泛关注和讨论，它除了鼓励金融机构做专项债的配套融资，还允许专项债在限额内可以用于重大项目资本金。可以说专项债配套融资的业务规则基本上都是在33号文的基础框架下形成的。大家下来可以好好研读这份文件。经过近几年对专项债配套融资的市场探索，已经形成了两种定义的专项债配套融资，一种狭义的，一种广义的。狭义，就是针对发行专项债的项目做配套的项目贷款（或发行债券）。33号文中对专项债配套融资的定义实际上是狭义的范畴。广义，是指在狭义的基础上，银行是以承做专项债作为媒介，收集项目建设总分包方和施工方的名单信息，去做这些单位的贷款。这类单位的融资形式以流动贷款为主，因为项目不是它的。不管我们参与哪一类的配套融资，要始终把握专项债配套融资的两个原则，也是要坚持的底线。第一，就是不能新增隐性债务。如果看过33号文全文，你会发现全文除业务规则之外，强调最多的字眼就是避免隐性债务。从政府的角度而言，金融机构区做专项债的配套融资，政府最关注的核心就是不新增隐性债务。所以，做专项债市场化配套融资，避免新增隐性债务是个根本性的大问题。后面我也会聊一聊在配套融资中如何避免新增隐性债务。第二，就是要市场化。33号文虽然鼓励金融机构去做专项债的配套融资，但是你会发现文件里每说一次鼓励，也会每强调一次要“商业化”。金融机构要按照商业化原则自主决策要不要做配套融资，要谨慎决策。省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任，但绝不对金融机构的贷款承担偿还责任。专项债配套融资可以做，但银行是按照商业化的原则独立审批、审慎决策，能够去申报授信，但不一定能够审批通过。所以，在跟客户营销做专项债配套融资时，也要注意相关的话术。不能和客户保证，一定能落地。

什么样的项目可以做专项债配套融资？33号文中有一段话，看似普通，实则很有门路。对没有收益的重大项目，通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持。对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入（以下简称专项收入，包括交通票款收入等），且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位（以下简称项目单位）根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。这段话，把政府投资项目分成了三类。第一种是完全没有收益的政府投资项目。最典型的例子就是农村公路，农村公路项目一般没有任何收益，可以通过发行一般债券进行融资。2019年9月国务院办公厅印发《关于深化农村公路管理养护体制改革的意见》，就提到“将农村公路发展纳入地方政府一般债券支持范围。”这种在文件里被纳入一般债券范畴的项目，即使在做项目包装想要“肥瘦搭配”时，也要特别注意辨别。第二种是有收益且只有政府性基金收入的政府投资项目。这类项目有收益，但只有政府性基金收入，政府性基金收入一般指的是土地出让收入。比如土地储备专项债券。针对土地储备发行的专项债券，土地储备项目只有土地出让收入。土地出让收入是政府性基金收入，全部进财政国库，这样的项目只能通过专项债进行融资，但是从2020年开始已经暂停发行土地储备专项债。还有部分的棚改项目只有土地出让收入，这类也是不能做配套融资。还有一类项目，产生的收入也是属于政府性基金收入（非土地出让收入）。大家能想到是哪类项目吗？第三种是收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入的政府投资项目。这类项目就可以在发行专项债的同时进行配套融资。也就是一个项目如果产生了其他经营性专项收入，那就有配套融资的可能性。关于其他经营性专项收入，后面都简称专项收入，关于哪些收入是专项收入，我们在看案例的时候再来体会。第三类项目其实只有同时满足3个条件，才可以做专项债配套研究。这三个条件，是一个递进的关系。首先，项目必须能够产生专项收入，可以没有政府性基金收入。第二，专项收入要足够多，在能覆盖专项债融资本息的情况下还要有剩余。第三，项目的业主必须是企业法人。这一点我们都能理解，政府部门不能作为贷款的借款主体。同时满足这三个条件，我们就有了参与配套融资的前提条件。实操关键点第一，选择承贷主体。前面说过专项债配套融资的业务规则基本都是在33号文的框架下形成的，所以，要做配套融资，真要对33号文进行逐条逐条地研究。33号文中，除了“鼓励金融机构提供配套融资”之外，出现最多的字眼就是隐性债务。在做专项债配套融资时，不能新增地方政府隐性债务是一个根本性的大问题。而与隐性债务相关的一点，就是对承贷主体的要求。看看33号文原话：市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。严禁项目单位以任何方式新增隐性债务。“市场化转型尚未完成”，一个定性的标准，因为定性谁也说不清，所以没办法限制；而“存量隐性债务尚未化解完毕”，却是一个实实在在的定量标准，只要项目业主身上有存量的隐性债务，很遗憾，不能进行专项债配套融资。“存量隐性债务尚未化解完毕”，这一条标准对市场化配套融资的主体要求其实挺高的。像城投公司、国有企业在2014年以前做过融资的，大概率或多或少都有一些隐性债务。这也就导致现在的一个局面，江苏、浙江、山东这些省份，以前城投公司融资做得好，现在基本上都背有隐性债务，如今它们承接专项债项目后，很难再去撬动银行贷款。这是没有办法去规避掉的一个规则，但也给小伙伴们在项目前期策划咨询过程中带来一个重要关注的点：如果一个政府投资项目的总投资金额较大，一部分资金需要通过专项债筹集，还有一部分计划靠银行来融资的，那么在前期，这个政府投资项目就要有意识地给到一个没有存量隐性债务的国有企业，否则后续的专项债配套融资没有办法落地。这也是我们银行在审查专项债配套融资项目时，一定要看的标准。第二，项目收益匹配资金安排。不知道小伙伴们平时去研究专项债案例的时候，是怎么去看的。是不是从中国债券信息网上把项目资金平衡方案下载下来后，从头到尾去阅读。每个地方的资金平衡方案格式不一样，不管格式如何，基本上我们重点去看四个方面的内容就可以了，分别是项目主体、建设内容、项目资金安排和项目收益。通过这四个方面，就已经可以比较清楚地了解项目的情况。我们说一个专项债项目好不好，基本上就是看“三个匹配”：项目主体与建设内容是否匹配，建设内容与项目收益是否匹配，资金安排与项目收益是否匹配。专项债配套融资，在偿还机制的设计上主要关注资金安排和项目收益，以及二者之间的匹配度。怎么去理解呢？前面讲过专项债及配套化融资的偿还逻辑：专项债的偿还来源有2个，政府性基金收入和专项收入；而银行贷款的偿还来源只有1个，即项目产生的专项收入。政府性基金收入也就是土地出让收入，不能偿还银行贷款，否则会直接形成隐性债务。但现实情况下，项目很可能出现资金端和收益端不匹配的情形。比如，A项目总投资10亿元，项目业主出具资本金2亿元，融资8亿元，其中，拟发行专项债3亿元，银行贷款5亿元。A项目产生的项目收益有政府性基金收入和专项收入，合计24亿元，其中，土地出让收入有20亿元，专项收入仅有4亿元。虽然整个项目有24亿元，看似一定能够还得起融资本息（8+X）亿元。但是项目收益的大头是土地出让收入，只能偿还专项债，而能够偿还银行贷款的专项收入仅有4亿元，无法覆盖贷款融资本息，这就是银行在参与专项债配套市场化融资中常常遇到的一个难点，银行出的钱多，但是对应的项目收益少。出现了这样的问题，我们怎么去解决？这就需要用到专项债配套融资中的一个技巧性手段——现金流调节，这也是我们银行提前参与项目策划咨询的价值所在。如果只靠着项目天然而然产生的东西去匹配专项债、匹配贷款，很难。几乎没有正正好好匹配的项目，我们看到的项目现金流大部分都是调出来。而所谓的“调节”，希望小伙伴能去正确地理解这个词，不是凭空编造出现金流，毕竟我们银行要参与其中，承担贷款的风险，不能编一个故事来晃了自己。而是在一定的基础上，通过调节能够达到偿还来源匹配的结果。调节现金流，大致有两种方式：第一，拉长债券期限。原先计划发行专项债10年，刨去建设期2年的话，那就只有8年的运营期专项收入可以合计进来；适当拉长债券和贷款期限，比如发行专项债20年或30年，那就能够积累18年或28年的收入，自然专项收入的合计数就变大了很多。第二，挖掘新的现金流。我们一眼能看到的收入有3个，但实际上项目产生的收入有5种或者6种，只是被我们忽略了。有时候，在期限较长的情况下，可能还会每隔5年设置一定的收入增长率。除了以上几种常规的方式，当然还有许多具备地方特色的方法，因为不具备一定的复制性和较大的难度，我们暂且放一放，有机会再分享。不管怎么创新，都要在创新的基础上坚持合规的底线。第三，做好收入的分账管理。关于项目收入的分账管理，33号文有一个总体性的规定：项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券的专项收入及时足额缴入国库，纳入政府性基金预算管理，确保专项债券还本付息资金安全；项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任。在银行开立监管账户，将市场化融资资金以及项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入，及时足额归集至监管账户，保障市场化融资到期偿付。在实操过程中，就涉及到在项目产生收益的运营期间，哪些收入要进国库，纳入财政预算管理；哪些收入要进银行的监管账户，受银行监管。这里要注意的是，如果项目仅有专项收入，可以按照资金安排的比例同步进行专项收入的分配。比如专项债给了2亿元，银行贷款给了8亿元，那么在项目收益端可以按照20%和80%的比例分配专项收入。如果项目同时有政府性基金收入和专项收入，要注意先分类，再分配。先把政府性基金收入全部归属于专项债之后，专项收入再来进行分配。至于怎么分配，看借款的情况，总之要保持专项债和银行贷款都要能够覆盖。第四，贷款方案的设计。有几个小的要点，做个提示。首先，就是贷款的期限最好短于专项债的期限。虽然33号文里明确，省级政府仅对专项债券依法承担全部偿还责任，而项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任。也就是省政府不对银行贷款负责任，那是银行自主决策的行为。但是从银行的角度而言，我们希望风险越小越好，那怎么保障我的资金安全呢？很简单，贷款在专项债到期前到期。其次，贷款设置分期还本。我们知道专项债绝大部分，是分期付息，到期一次性还本，而贷款，尽可能减少风险，我们都会要求分期还本，但是我们也要给项目业主一些喘息的空间，最好是设置进入运营期以后才开始还本。最后，就是专项债形成的资产是国有资产，在做配套融资时不允许做抵质押。从银行的角度而言，都非常关注第二还款来源，可以使用第三方保证这种增信措施在一定程度上解决银行的担忧。融资实务要点一、政策依据和业务含义2019年6月，国家财政部下发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号），允许地方政府专项债作项目资本金，同时鼓励金融机构为专项债项目提供配套融资支持。自此，2019年的33号文成为专项债项目配套融资业务的指导性纲领文件。各家银行在33号文的指导下积极挖掘专项债项目的配套融资需求，并在实务中形成了狭义和广义的专项债配套融资业务。狭义的专项债配套融资，是指金融机构针对专项债项目开展项目贷款，融资主体为项目单位；广义的专项债配套融资，是在狭义的基础上，针对项目的施工方等机构开展流动贷款支持。之所以形成广义上的含义，其实是金融机构开展专项债服务的部门，为这项业务找的业务价值和业务亮点。需要注意的是，33号文鼓励和规范的配套融资业务指的是狭义范畴，也是今天我们要讲的业务范围。二、配套融资的项目标准和业务原则要落地一笔专项债配套融资业务，首先要明确什么样的专项债项目符合要求？简单来说，要满足两个条件。第一，是国有企业的项目，而不是政府部门的项目。专项债项目的项目单位一般为政府部门和国有企业两类，而政府部门不能从金融机构获得市场化融资。第二，项目具备经营性专项收入且足够多。足够多的标准是在偿还专项债本息的基础上还有剩余的收入可以偿还配套融资本息。确定好符合专项债配套融资标准的项目后，在实操环节中要把握两个大原则：第一，避免新增地方政府隐性债务。这是地方政府最关注的核心点，也是金融机构开展配套融资时必须坚持的底线；第二，坚持市场化原则审批项目。金融机构要按照商业化原则独立审批、审慎决策，不能指望省级政府对金融机构的贷款承担偿还责任。实际上，这两大原则相辅相成，互为因果，最终的目的就是不能产生地方政府隐性债务。如何紧紧把握这个原则，主要注意两点：第一，不能用财政性收入偿还银行贷款。在专项债配套融资业务中的表现就是不能用项目产生的政府性基金收入偿还银行贷款，只能用经营性专项收入；第二，政府职能部门不能为项目单位提供担保，可以通过补充有效抵质押物或由第三方担保机构担保等方式，来保障银行的权益。这些原则要在设计专项债配套融资方案的过程中，时时谨记。三、配套融资方案的设计明确专项债项目和业务原则后，下一步就是重点的内容，如何设计专项债配套融资方案。之前我们在《专项债配套融资之实操关键点》简单分享过四个点，分别为：选择承贷主体；项目收益匹配资金安排；做好收入的分账管理；贷款方案的设计。此前介绍的内容相对简单，今天在这四个关键点的基础上重新做个梳理和细化，以及再补充一些实务中大家遇到的问题。第一，选择承贷主体。在当前专项债业务的政策框架下，承接专项债券资金的企业通常为国有企业，且为全资或控股的国有企业，不能是民营企业。当国有企业作为项目单位，决定用专项债项目申请市场化配套融资时，需要参照33号文的一条规则：“市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。”金融机构要依此对项目单位做个贷款主体的审查：一是项目单位是否属于融资平台名单内的公司；二是名下是否还有存量的隐性债务。如果是名下还有存量隐性债务的融资平台公司，则不可以对其开展市场化配套融资。第二，判断融资需求的合理性。确定项目单位符合专项债配套融资的条件后，就要了解项目单位的贷款融资需求以及它的合理性。金融机构可以找项目单位拿到该项目的资金筹措方案，也可以直接到中国债券信息网下载专项债项目实施方案，在项目实施方案里会有一个“资金筹措方案”的部分，看看本项目是如何安排各项资金的。案例一：项目总投资1亿元，安排自有资金2000万元，对外筹措资金8000万元。其中，本次申请发行专项债3000万元，剩余5000万元申请银行贷款。那么，按照该资金筹措方案，可知本项目申请银行贷款的额度最大为5000万元，银行在审批授信额度时也可以以此为依据。实际上，并不是每个项目实施方案都能明确表示本项目要申请银行贷款，更多的情形可能是“财政资金+专项债券”或者“自有资金+专项债券”的组合。比如案例二：项目总投资1亿元，安排自有资金2000万元，拟申请8000万元专项债券。其中，本次申请发行专项债3000万元，剩余5000万元在后续年度申请发行。大家要清楚，资金筹措方案实际上是资金筹措计划。一个项目最终落地的资金情况大概率和最初的计划会不太一样。站在原来的时点，项目单位想申请8000万元的专项债资金，但现实是只申请到了3000万元，下一批次不知道能不能拿到额度、什么时候发行。那么，为了项目如期推进，需要额外想办法了，找银行贷款融资。此时，资金筹措方案发生了变化。这是没问题的，因为资金筹措方案本身就是一个随着实际情况在变动的计划。银行没有必要因为“资金筹措方案没有提及银行贷款”而拒绝授信。银行如何判断融资需求的合理性？看项目此刻的资金缺口还有多少。以案例二为例，资金缺口还有5000万元，那么5000万元就是银行提供授信额度的上限值。有一个要注意的地方。项目单位为了尽可能快地拿到资金，向银行申请5000万元授信额度的同时，大概率也会同步申请下一批次的专项债券（毕竟利率低一些）。那么，就有可能出现这样一种情形：项目单位获批了5000万元的贷款额度，也获得了下一批次的专项债券额度1000万元。为了避免超资金需求放贷，银行在授信批复里可增加一个放款条件：在放款时，要审查项目单位是否已获得新一个批次的专项债资金，如果有，则要扣除新获得专项债资金的额度，即5000万-1000万元，最多发放4000万元的贷款资金。第三，评估项目的偿债能力。评估项目偿债能力的核心点在于测算项目的未来现金流，即项目未来收益如何。专项债项目实施方案里会有项目收益的测算，但普遍会偏乐观一些，大家多看几份实施方案就能感受出来。所以，专项债实施方案里的收益测算只能作为参考，金融机构需要结合项目情况重新进行内部测算，最好偏谨慎一些，毕竟是真金白银地把钱放出去。当测算出来的项目收益能够同时覆盖专项债券本息和银行贷款本息时，这个项目基本具备了申请银行配套融资的前提条件。银行除了要测算出项目收益足够覆盖本息之外，还有一个要落地的点，就是33号文要求的“项目收入要实行分账管理”。分账管理，实际上是让项目单位把项目收入提前进行分配，明确有多少收入用来偿还专项债，多少用来偿还银行贷款，以此来保障专项债和银行贷款都能得到顺利地偿还。想法很好，但在实务中怎么去落地，怎么实行分账管理？举个例子，一个项目同时产生政府性基金收入和经营性专项收入，其中政府性基金收入5亿元，经营性专项收入10亿元。假设8亿元的收入能够覆盖专项债融资本息，7亿元的收入能够覆盖银行贷款本息。好，接下来就是分账管理了。因为政府性基金收入只能用来偿还专项债；所以，5亿元政府性基金收入和3亿元专项收入来偿还专项债本息，都进入财政国库账户；7亿元的专项收入用来偿还贷款本息，进入银行监管账户。这是分账管理，但这仅是理论上的分账管理。为什么这么说？首先，政府性基金收入产生后直接进入国库账户，没有太大问题；问题在于10亿元的经营性专项收入如何进行分账？假设10亿元专项收入是项目未来20年的租金收入，每年大约产生5000万元。那项目单位在跟租户签订租赁协议时，会在协议里约定一个账户收取租金。那么，为了实行分账管理，项目单位在跟租户签订租赁协议时，有时选择国库账户作为租金收入账户，有时写银行监管账户作为租金收入账户，这样在管理上会很混乱且不实际。那可不可以在国库账户和银行监管账户之外再开立一个新的账户，所有的租金收入统一进入这个账户，然后按月或按季再按照比例分别划至国库和银行监管账户。似乎是可行的，但这里又会产生一个新的问题，按什么比例划分？10亿元的专项收入，有3亿元偿还专项债券，7亿元偿还银行贷款，按照3：7的比例来划分？不实际。因为专项债和银行贷款的还本付息不同步。20年期的专项债通常每半年只需要付一次利息，到期才一次性还本；而银行贷款从一开始就会设定不仅付息还要还本，即每半年（或每季度）需要还本付息。如果按照3：7的比例划分，可能会造成每半年的银行本息不够还，而国库账户的资金却闲置着，资金管理效益低下。所以，在实务中，一个比较好的方式是，专项收入先全部归集到银行监管专户，在确保收入能够偿还下一期贷款本息后剩余资金允许项目单位自由使用。项目单位可以用这部分自由资金偿还专项债利息。这种模式下优先保障了贷款本息，那如果前期项目收益不理想，没有剩余资金偿还专项债利息，怎么办？首先，政府性基金收入全部进入国库，可以保障专项债利息的支付；如果项目没有政府性基金收入，则可以调用本项目的财政补助资金、其他项目的剩余资金、自有资金或者政府性基金预算收入去偿还。这是《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》为专项债项目在项目收益不足以偿付本息时提出来的保障机制。第四，贷款期限的设置。贷款期限如何设置