德国生活垃圾管理及垃圾分类经验借鉴 附德国日本生活垃圾分类管理经验及启示

德国生活垃圾管理及垃圾分类经验借鉴

引言

垃圾分类在世界及中国都不是一个新话题，早在2（）世纪50年代，中国很多

城市就曾实行过煤灰与其他垃圾分开收集的制度。2000年开始，垃圾分类问题

逐渐进入垃圾处理研究范畴，中国开始第一批生活垃圾分类试点，试点城市为北

京、上海、广州、深圳、杭州、南京、度门及桂林。经过不断地经验总结及探讨，

2017年3月，国家发展用改革委员会与住房和城乡建设部（简称住建部）发布了《生

活垃圾分类制度实施方案》，标志着中国垃圾强制分类正式开始;2019年6月，住

建部等9部门联合发布《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作

的通知》，明确到2020年，46个重点城市基本建成生活垃圾分类处理系统，到

2025年，全国地级及以上城市基本建成生活垃圾分类处理系统，也意味着中国

生活垃圾分类工作势在必行。

2019年7月1日起，《上海市生活垃圾管理条例》实施，上海市成为生活垃

圾强制分类的排头兵，在探讨上海模式，总结上海经验的过程中也引发了无数热

议，尤其是垃圾分类的意义何在，垃圾究竟该怎么分类，国外是不是有先进的模

式，均为公众探讨的热点话题。本文以德国为例，从垃圾管理体系和垃圾分类实

践两个层面分析德国在垃圾分类方面的经验，为中国垃圾管理提供更多元化的借

鉴和支撑。

德国生活垃圾管理相关法律法规

德国的生活垃圾管理始终走在世界前列，其核心在于德国针对生活垃圾完善

的法律法规要求;作为欧盟成员国之一，德国首先遵循欧盟的生活垃圾管理法规

要求，同时在此基础上也有其国内的法律法规，主要总结如下：

（一）废弃物处理法（1972年）

1972年，德国即颁布实施了《废弃物处理法》，与欧盟废弃物管理思路的变

迁相同，德国的垃圾管理思路也逐渐转变为“避免产生一循环利用一末端处理”

的方式。1986年，《废弃物处理法》进行了第一次修订，该法案规定了垃圾减量、

回收、回用的一般义务。2012年，《废弃物处理法》正式修订成为《废弃物管

理法》，也意味着德国正式从垃圾管理到资源节约目标的转型，在此目标的指引

下，2015年德国的固体废弃物回收率达到79%。

（二）包装条例（1991年，2019年最新更新）

德国于1991年起实施了《包装废弃物管理法》（简称为《包装条例》）,旨

在控制和减少包装废弃物的数量，是世界上第一个关于包装废弃物减量化和倡导

包装废弃物循环利用的管理法规，施行的初衷是延伸生产者责任制度，即将包装

废物的处理责任由政府分摊给了生产者、供货商等企业。

自条例实施起，德国包装废物减少了近1/3;2019年1月1日，德国实行了新

包装法，其中可回收包装的比例进一步提高，预计新包装条例的实施会进一步促

进德国包装废弃物的回收和回用。

（三）循环经济与废弃物管理法（1994年制定，1996年生效）

德国于1994年制定了《循环经济与废弃物管理法》，并于1996年正式生效。

该法案从物质循环的角度出发，强调废弃物管理应从其全生命周期考虑。首先强

调避免产生废弃物，即垃圾减量化;其次，当物质不可避免地成为废弃物时，应

首先考虑其能否直接作为其他生产过程的原料，重新实现其物质属性，当不能直

接回用时，考虑其能否实现能量回收;最后，才考虑进行最终处置。

（四）垃圾填埋条例（2005年）

德国于2005年6月1日起实施的垃圾填埋条例，严格限制进入垃圾填埋场

的可降解废物含量。要求任何垃圾都必须在进行预处理后，总有机碳小于5%,

才可进行填埋处理。根据垃圾填埋条例的新规定，垃圾填埋基本只接收经过生物

处理或焚烧处理后的灰渣。自此，德国垃圾处理正式走向实现原生垃圾零填埋的

目标。

在最新发布的《德国固废管理2018》报告中，明确提出法律法规建设是推

动循环经济和废弃物管理的基础，其中对于垃圾管理避免产生一再次使用一物质

回收一能量回收一处理处置的五级程序，及污染者付费原则的要求是核心。

德国生活垃圾分类管理体系

德国生活垃圾分类，通常为“三桶模式”或“五桶模式二三桶指的是：黑

色或灰色垃圾桶，黄色垃圾桶和棕色有机垃圾桶。黑色或灰色垃圾桶用于存放不

能回收利用的剩余垃圾，对应中国垃圾分类的干垃圾;黄色垃圾桶用于存放包装

废弃物，包括：铝薄包装废弃物、塑料包装废弃物(含轻质塑料及各种塑料包装

物)、金属容器、复合包装材料;棕色垃圾桶用于存放有机垃圾等可以用来制作有

机堆肥的垃圾，类似于中国垃圾分类中的湿垃圾或者厨余垃圾，同时也包括塞院

垃圾。五桶是指在此基础上，增加了蓝色桶用于收集废纸;白色或绿色桶用于收

集无色和有色玻璃。

后续处理设施的成本也会有不同的价格，如果进入焚烧厂，其处理价格约为

200欧元/吨，如果后续处理设施为资源回收设施和机械生物处理，其处理费用约

为100欧元/吨;黄桶包装废弃物不收费，采用生产者责任延伸的方式由产品生产

厂家支付费用，委托具有特许经营权的企业进行分类及处理;棕色桶有机垃圾的

费用总体而言比机械生物处理或者焚烧更低，分质分类收费机制的建立也推动了

德国公众主动参与生活垃圾分类。

2()15年以来，德国要求易降解有机垃圾强制分类。2015年，德国共计收集

了1385万吨易降解有机垃圾，其中457万吨来自居民投放的棕色垃圾桶，另外

510万吨来自公园及庭院垃圾;仍有大约54%的居民没有途径或者不愿意进行厨

余垃圾/食品垃圾分类，可以看出家庭厨余垃圾分类依然需要进一步探讨和推动。

分类收集的易降解有机垃圾中超过700万吨经堆肥设施处理产生堆肥产品，648

万吨经厌氧消化处理后产生沼渣并部分进行再次堆肥处理，产生396万吨堆肥及

509万吨发酵后产物用于肥料及土壤改良剂。

值得提出的是，在德国易降解有机垃圾管理方面，更关注的是处理后产品(包

括堆肥和沼渣)的市场推广及应用。为了实现堆肥及沼渣的质量控制及标准化市

场推广，1989年，德国推行了针对堆肥和沼渣的质量控制系统(QualityAssurance

System,QAS),德国质量保证与认证协会(RAL)制定堆肥产品及综合利用的质量

控制标准，同时授权德国堆肥产品质量控制协会(BGK)作为质量控制机构相关企

业可以自行选择是否加入BGK对产品进行认证，如选择加入，则由BGK对堆

肥及有机垃圾处理全过程提供技术建议，并对生产过程及产品品质进行质量控制

监管，最终对符合标准的产品授予品牌认证。近5()()家堆肥厂及超过1()()家厌氧

消化处理厂均为BGK的成员单位，可以说堆肥产品质量控制、市场建立及公众

接纳是易腐有机垃圾处理产业可持续运行及发展的关键环节。

对于中国开展垃圾分类的启示

德国开展生活垃圾分类已经超过100年，是最早实行垃圾分类，也是实施最

成功的国家之一，在德国生活垃圾分类开展的过程中，有以下经验值得借鉴：

1.全过程视角及战略目标

在推动垃圾管理的过程中，在政府层面，其核心职能在于做好战略规划，确

定发展目标，进而选择不同的政策工具来推动目标的实现;2005年实施的严格限

制进入垃圾填埋场的可降解废物含量（有机碳小于5%）促使德国机械生物分选技

术的大量应用及发展，2012年发布的从垃圾管理向资源管理转型的目标进一步

促进了资源分选及回收企'也的发展，均为德国垃圾管理的里程碑事件。

2.完善的法律法规支撑

德国加有相对完善的废弃物处理及管理法律法规体系，值得提出的是，法律

法规中除了体现强制性的目标要求之外，同时也给出了相应的执行流程、执行标

准及监管方式，确保法律法规的可执行性和可落地性。以《德国生物质废物法案》

为例，在法律条文之后以附件的形式说明了不同生物质废物处理过程的监测指

标、监测方法及监管要求，同时也明确了违反法规要求后需要承担的后果。

3.采用多元化的经济工具

在开展垃圾分类的过程中，德国采用了多种不同的经济工具，通过分质计量

收费制度、押金制度的引入以及双轨制回收系统的建立，建立了垃圾分类与各个

利益相关方的联系，充分调动了各方的积极性。尤其是《包装条例》中规定了生

产企业对各种材质包装物的最低回收率，完不成指标的企业需缴纳罚款，在此背

景下，德国各零售业、消费品和包装业的公司自发组织形成了包装废弃物的回收

和循环利用体系，充分发挥了市场机制和经济杠阡的调节作用。

4.环境教育和意识提升

在德国讨论垃圾分类时，不论是政府官员、咨询机构或者科研单位，均认为

德国垃圾分类成功的关键在于深入人心的环保教育，尤其是通过学校教育引导家

庭教育和社会教育，儿十年的环境教育让公众自觉接受垃圾分类，自愿开展垃圾

分类，主动做好垃圾分类，垃圾分类融入生活的各个方面。

总之，垃圾分类是系统问题，要从物质循环、生产消费的全过程、全生命周

期进行综合分析和讨论;做好垃圾分类，需要政府、企业、个人等各个利益相关

方持续共同努力。

德国、日本生活垃圾分类管理经验及启示

。引言

随着国内经济快速发展，商品服务供给日益丰富，我国成为全球第二大消费

市场，生活垃圾产量也逐年增加。国家统计局数据显示，2020年我国生活垃圾

清运量达到23512万t,比2011年增加约43%。在此背景下，通过实施垃圾分

类实现生活垃圾的减量化、资源化和无害化就有了必要性。我国城市生活垃圾分

类整体起步较晚，而德国、日本等发达国家20世纪便开始尝试推行垃圾分类，

实现垃圾减量化和资源化，通过完善垃圾分类立法、推动精细化管理、发动社会

力量参与等手段，其生活垃圾分类管理体系已趋完善。他们的管理经验能够为国

内城市开展垃圾分类带来一定启示，值得学习借鉴。

1发达国家实施生活垃圾分类的主要措施

।］完善法律法规

德国作力发达国家，开展垃圾分类相对较早。1972年，德国颁布实施了《废

弃物处理法》，提出了垃圾减量化和生产者责任制，推动形成了“避免产生一循环

利用一末端处理''的垃圾管理思路［1］;1991年，《包装废弃物管理法》和《避免

和利用包装废弃物法》的制定促进德国建立了双轨制回收系统，旨在改善包装废

弃物的回收利用情况［2］；《循环经济法》和《循环经济与废弃物管理法》明确了

废弃物的优先处理顺序［3］,以减量化和循环利用为指引，推动德国以发展循环

经济为导向实现资源节约［4］。在立法推动下，德国2019年城市垃圾回收利用率

达到98%（数据来源于德国联邦统计局，其中能源利用占比31%,材料回收占比

67%）o德国垃圾回收处理主要法律法规如图1所示，这些法律不仅为德国狗垃

圾分类工作提供了制度保障，而且对形成垃圾分类的行业标准也起到了推动作

用，有利于相关政策的推进和实施。

图1德国垃圾回收处理主要法律法规Fig.1Mainlawsandregulationson

garbagerecyclinginGermany

日本城市生活垃圾分类强调精细化管理，并为此建立了完善的垃圾分类法律

休系，如图2所示［5］,该体系由3个层次组成，包括基木法、综合法和多部专

项法。《环境基本法》明确了生活垃圾处理的基本理念和原则；《促进建立循环社

会基本法》明确社会全体成员的责任和义务，并提出按照3R原则进行垃圾史理,

贯彻减量化、再使用、再循环的原则，为建立循环型经济社会奠定了立法基础；

《废弃物处理法》明确规定了各类废弃物的处理流程和责任分担；《资源有效利

用促进法》则规定产品设计和制造环节应注重环境保护，强调垃圾全过程管理和

源头减量。此外，口本出台了多部关于生活垃圾资源化利用的法律规范，如《家

电回收利用法》《汽车回收法》等，针对不同种类物品均做出了回收规定。《绿色

采购法》致力于建设环境低负荷的可持续发展社会，并推进公共机构等政府组织

采购环保产品。日本以基本法为框架，综合法和专项法互为支撑，使得生活垃圾

精细化管理成为可能。

图2日本垃圾治理法规体系Fig.2WastemanagementlegalsysteminJapan

2017年，我国住建部等多部门联合发布《生活垃圾分类制度实施方案》，要

求北京、上海、天津等46个重点城市先行先试，在城区范围内实施生活垃圾强

制分类。《固体废物污染环境防治法》（2020年修订版）明确提出国家推行生活垃

圾分类制度，我国城市生活垃圾分类工作正式开启，目前北京、上海、深圳、天

津等多地制定了《生活垃圾管理条例》，并在不断完善相关配套文件。以天津市

为例，在《天津市生活垃圾管理条例》的基础上制定出台了《天津市生活垃圾分

类投放、收集、运输、处理全流程监督管理办法》《天津市生活垃圾分类指导目

录》等规范性文件，旨在加强城市生活垃圾分类史理全流程监管和建立生活垃圾

分类长效机制o然而垃圾分类立法工作的完善目前仅在个别相对发达城市有所进

展，地市级城市关于垃圾分类工作的法律相对缺乏。

1.2明确分类标准

垃圾分类要想取得明显成效，不仅需要完善的法律法规制度作为基础支撑，

还需要明确具体、可操作性强的垃圾分类标准。在多年的发展探索过程中，不同

发达国家形成了宽松有异、当地居民可接受度高的分类标准，其中日本分类标准

最为细致，基本各类可回收物都进行单独的回收处置。日本生活垃圾一般先分大

类，冉分小类，各地可根据地区情况自行细分。日本琦玉市在将生活垃圾分为六

大类的基础上又细分为15个小类［5］,并明确规定了每类垃圾的投放方式、回收

频次、回收场所等，以方便市民执行规定、分类投放。爱知县丰桥市则将生活垃

圾分为七大类18个小类［6］。德国的分类标准相对宽松，对于报纸、废纸箱、旧

玻璃等产生量大、再生利用价值高的可回收物进行单独收集、转运和回收；变质

食品、剩余饭菜、果蔬皮核等生物垃圾一般进行堆肥处理，但目前只在柏林等城

市核心区域内覆盖率较高（约90%）,在城外区域覆盖率较低（约15%）⑺；此外，

德国对大件垃圾的回收利用也做出了规定，居民需进行申报，由环卫公司上门回

收。

与发达国家相比，我国各城市依据《生活垃汲分类标志》，将城市生活垃圾

分类可回收物、厨余垃圾、有害垃圾、其他垃圾四大类，家具、家电等大件垃圾

和装修垃圾单独分类，分类标准较为统一。但在实际推广过程中，居民往往能够

将回收利用价值高的可回收物和产生量少、容易识别的有害垃圾单独分类进行投

放，厨余垃圾和其他垃圾分类效果较差，原因可能是大部分居民对垃圾分类的思

想认识和知识储备不足，无法准确区分厨余垃圾和其他垃圾，这需要政府有关部

门和媒体不断宣传、教育和引导。

1.3发动全民参与

完善法律法规体系和明确分类标准是开展垃圾分类的前提，但确保垃圾分类

效果更关键的在于执行标准、落实要求，而这离不开全社会的广泛参与。日本和

德国一方面发动主流媒体常态化宣传垃圾分类的重要意义，普及垃圾分类常识；

另一方面重视学校教育，将生活垃圾分类纳入国民教育体系，使孩子从小养成垃

圾分类习惯。此外，社会力量的参与也为垃圾分类提供了助力，环保组织和志愿

者协会经常性开展垃圾分类宣传活动，促进垃圾分类观念深入人心［8］。日本和

德国垃圾分类之所以能成为民众的口常生活习惯和自觉行为，与全方位、多角度

的宣传教育不无关系。

2经验借鉴

2.1完善法律法规，增强执法力度

完善的法律法规体系是城市生活垃圾分类工作有效推进的前提。要制定覆盖

全国范围的生活垃圾分类法律，推动各地市出台地方性法规，形成国家、省、市

三级层面的法律法规体系，明确生活垃圾强制分类要求，通过法的强制性来约束

公众行为。同时应明确奖惩措施，对于实施垃圾分类工