12月6日-中国税收可持续增长问题研究

中国税收可持续增长问题研究国家税务总局收入规划核算司王道树2025年7月10日，于首都经贸大学引言90年代中期以后，税收增速一直高于GDP〔不变价〕增速，引发社会关注。许多学者对此进行了分析，但少有从实现中国税收可持续增长的角度进行系统论述。从欧洲主权债务危机的演变过程和影响程度来看，从美国政府债务水平与财政支出刚性需求的两难境地来看，从去年下半年以来我国税收增长的形势来看，我国税收可持续增长问题是一个十分重要且不可回避的问题。准确地把握支撑1994年以来中国税收持续快速增长的根本原因，冷静地分析当前“十二五〞期间税收可持续增长面临的挑战，全面地提出促进税收经济协调开展和税收收入可持续增长的对策建议，对于实现“十二五〞规划目标以及全面建设小康社会、推动科学开展、构建和谐社会，意义十分重大。2主要内容一是概述1994年以来中国税收持续快速增长的根本特征，二是剖析推动中国税收持续快速增长的根本原因，三是分析“十二五〞时期中国税收可持续增长面临的挑战，四是就促进“十二五〞时期中国税收可持续增长提出假设干对策建议。3一、1994年以来中国税收持续快速增长的根本特征研究税收可持续增长问题，首先要对过去一段时期里中国税收增长的根本态势进行把握，对其根本特征进行分析。这里以1994-2021年这一时期中国税收收入情况为对象进行分析和总结。4〔一〕税收总量特征：税收快速增长与税负持续提高1994-2021年，中国税收收入总量从5071亿元增长到95729亿元，增长了17.9倍，年均增速到达18.9%。5图11994-2021年中国税收收入情况〔一〕税收总量特征：税收快速增长与税负持续提高1994-2021年，中国宏观税负由1994年的10.5%，经短暂下降〔1995年和2021年比上年略有下降〕后提高到2021年的20.3%，年均提高0.58个百分点；从税收收入浮动率(按现价计算)来看，年均到达1.40〔意味着GDP每增长一个百分点，税收收入增长1.40个百分点〕。6图21994-2021年中国宏观税负变化情况 〔二〕税类结构特征:间接税直接税比重此消彼长从1994-2021年，中国税收收入中间接税由4079亿元增长到62203亿元，增长14.2倍，年均增速为17.4%；间接税占全部税收的比重由80.4%下降为65%。81994年2021年图31994年-2021年中国间接税收入及占比情况〔二〕税类结构特征:间接税直接税比重此消彼长从1994-2021年，直接税由992亿元增长到33526亿元，增长32.8倍，年均增速到达23%,比间接税的平均增速快5.6个百分点；直接税占全部税收的比重由19.6%上升到35%。91994年2021年图41994年-2021年中国直接税收入及占比情况〔三〕地区分布特征：东中西部速度与比重增减互见从中国东中西部三大区域来看，1994年东、中、西部税收总额分别是3108亿元、1007亿元和956亿元，三者比重是61：20：19。2021年三大区域税收总额分别是64907亿元、15349亿元和15473亿元，三者比重是68：16：16。1994-2021年，三大区域税收平均增速分别是19.6%、17.4%和17.8%。10图51994年〔左〕与2021年〔右〕中国分区域税收收入占比情况〔三〕地区分布特征：东中西部速度与比重增减互见总体上看，税收收入向东部地区集中。但是2003年以来，三大区域税收平均增速分别为20.5%、22.1%和24.2%，西部地区相对最快，东部地区相对较缓，其变动趋势与前有别。11图61995年-2021年中国分区域税收收入增长情况〔四〕行业分布特征：产业结构优化与局部行业突显从三次产业看，自2001-2021年，第一产业税收总额由14亿元增长到81亿元，一产负税很少；第二产业税收总额由8489亿元增长到49797亿元，年均增长19.4%，占比由56.9%下降到52%。第三产业税收总额由6407亿元增长到45851亿元，年均增长21.7%(三产增速比二产快2.4个百分点)，占比由43.0%提高到47.9%。12图72001年〔左〕与2021年〔右〕中国分产业税收收入占比情况〔四〕行业分布特征：产业结构优化与局部行业突显从主要行业看，从2001-2021年，三产当中税收平均增速最快的是房地产业〔34.4%〕，金融业〔26.3%〕、批发零售业〔21.5%〕也表现不俗；二产当中的建筑业〔24.2%〕和采矿业〔22.7%〕那么高于所有行业税收的平均增速〔20.4%〕。13图82002年-2021年中国税收增长较快的几个行业比照情况〔五〕收入级次特征：税收收入集权度的变化从中央与地方政府税收入库分享来看，1994-2021年，中央级税收平均增速19%，略高于地方级的18.6%；就所占比重观察，以2002年实行所得税分享体制改革为界，之前中央级占比在57%左右，不超过60%；之后占62%左右；近年来维持在中央与地方62：38的水平上。14图91995年-2021年中国分级次税收收入占比以及增长情况二、1994年以来中国税收持续快速增长的根本原因16〔一〕中国税收持续快速增长的经济根底〔1/5〕1．经济规模的不断扩大，保证了税基的稳定增长。1994-2021年，中国GDP由48198亿元增长到401202亿元，按现价年均增长14.2%(按不变价年均增长11.5%)；人均GDP由4044元〔469美元〕提高到29992元〔4431美元〕，年均增长13.3%〔按现价计算〕。从国际经验来看，根据所谓“瓦格纳法那么〞，政府规模随着经济增长呈相对扩大趋势，亦即宏观税负水平会趋向提高。正是在中国国民经济持续快速增长的前提下，中国税收收入同期实现了年均18.6%的增长。17〔一〕中国税收持续快速增长的经济根底〔2/5〕183．对外贸易的迅速开展，拉动了进口税收的不断跃1994-2021年，中国外贸进出口总值由2366.2亿美元增长到29727.6亿美元，年均增长17.1%，为进口环节增值税和消费税创造了持续快速增长的税源。1994-2021年，进口环节两税收入由336亿元增长到10533亿元，年均增长24.0%,比全部税收增速快5.4个百分点；其占全部税收收入的比重由6.6%增长到13.6%；进口环节税收增长对全部税收增长的奉献率到达14.1%。〔一〕中国税收持续快速增长的经济根底〔3/5〕19〔一〕中国税收持续快速增长的经济根底〔4/5〕4．城镇化的迅速推进，拓展了税收增长新的空间。1994-2021年，中国城镇化率由28.5%提高到49.7%。根据2021年的统计，农民与城镇居民每转换一人，人均消费性支出将增加9090元，因此城镇化率的提高带动消费支出大幅增长，从而提供充足的税源。城镇化过程伴随着房地产业的飞速开展，并带动一系列相关产业的开展。从商品房销售额来看，1994-2021年这一指标由1019亿元提高到52721亿元，增长50.7倍，年均增速28.0%。反映到房地产业税收上，2001-2021年该行业税收由497亿元增长到6855亿元，年均增速33.9%。20〔一〕中国税收持续快速增长的经济根底〔5/5〕5．市场的加速深化，进一步催生和扩大了即期税源。中国经济的开展伴随着市场的不断扩大和深化。这不仅表达在传统的商品市场上，更表达在土地、资本等生产要素市场上；土地使用权的转让、证券市场的开展、资本的大范围流动、存量资产日益增多的重组，在不断增进经济效率的同时，也带来市场交易量的几何级放大、企业经济效益的提高，为税收的提高创造了税源。由于市场的价值发现功能的凸现，不但社会上存量资产的经济价值，而且大量有形资产和无形资产的未来价值在即期都得到货币化表达。这就使税收的增长获得了过去不曾有过的由远期转化为即期的税源。21(二〕中国税收持续快速增长的制度体制保障(1/3)1.税制改革奠定了经济税源转化为税收收入的制度根底1994年以来的税制改革，着力建设一套适应社会主义市场经济开展初期阶段的税制体系框架。按照统一税法、公平税负的原那么，实行比较统一、标准的增值税〔包括出口退税〕、企业所得税、个人所得税制度，取消农业税，使中国税制较好地适应了工业化进程和财富创造与分配的格局。税制设计中的累进特征以及一定程度上的重复征税，促使中国税制具有较高的收入弹性。如：个人所得税的累进税率、企业所得税的分档税率、土地增值税的超率累进税率，对企业分配利润征收个人所得税、2021年以前生产型增值税、消费税在增值税根底上的叠加，增值税营业税并列以及营业税全额征收等。在这样的税制设计之下，随着工业化的快速开展、国民财富的快速增长，税收收入得以更快的速度增长。22(二〕中国税收持续快速增长的制度体制保障(2/3)23(二〕中国税收持续快速增长的制度体制保障(3/3)24〔三〕中国税收持续快速增长的征管实现机制(1/2)1.集权式税收征收机构改革保证了中央政府的收入控制权。分设国税局、地税局两套税务机构，确立了中央税、共享税由国税局征收，地方税由地税级征收的根本格局；此后随着税制改革的进展并针对税收征管的实际，国家税务总局通过对国地税机构征管范围进行调整，强化了中央政府对税款征收的控制权。同时，为推进依法治税、标准征收机构行为，国家致力于税收执法监督体系建设。这样一套控制、监督体系，对于保证税制的标准运行起到了积极作用，其实际结果就是税收收入随着国民经济而持续快速增长。25〔三〕中国税收持续快速增长的征管实现机制(2/2)2.税收征管能力建设有力地提升了税收征管工作的效率。首先是税收征管法律体系逐步健全。?税收征管法?等法律、法规和规章。其次是税收征管模式与时俱进。申报、征收、管理、稽查和效劳等环节。再次是税收征管方式不断创新。科学化、精细化、专业化。最后是税收征管信息化大力推进。金税工程一期、二期和三期。整个税务系统人员素质水平的不断提高，更是税收征管能力提升的根底和根本。据学者研究，在1997-2007年间，中国税收征管效率整体呈现线性上升趋势，平均每年增速2.28%〔乔宝云等，2021〕。26综合分析，三方面原因决定了90年代中期以来中国税收收入持续快速增长的根本态势：市场经济开展提供了充足的税源根底，财税体制改革提供了持续的增长动力，征管机制改革和素质能力提升提供了实现机制。27三、“十二五〞时期中国税收可持续增长面临的挑战“十二五〞时期，人民群众对于社会公共效劳的要求更高，政府在失业、根本养老、根本医疗、保障性住房以及教育、环境、公共卫生等公共产品方面的支出将加速增长，维护社会稳定、强化国防建设以及承担国际责任等方面的开支也将不断增加，这些都需要税收收入的有力支撑。因此，保持税收可持续增长是实现“十二五〞规划目标、保持中国经济社会持续稳定开展的必然要求。28〔一〕税收可持续增长面临未来我国经济税源增速放缓的挑战29〔二〕税收可持续增长面临税制建设不适应经济社会开展要求的挑战30〔三〕税收可持续增长面临财政体制与管理制度改革滞后的挑战31〔三〕税收可持续增长面临财政体制与管理制度改革滞后的挑战32〔四〕税收可持续增长面临税收征管能力建设瓶颈制约的挑战从税务管理的外部环境来看：第一，社会上对于政府课税的合理性、税收负担的适宜度的认同感，是个值得重视的问题。第二，依法治国方略的实施依然任重道远，税收法治环境并没有根本性改观，来自各方面对于税收执法的干预屡见不鲜。第三，整个社会的治税环境和整个政府的综合治税，成为“十二五〞时期税收可持续增长的一个关键制约条件。33〔四〕税收可持续增长面临税收征管能力建设瓶颈制约的挑战34四、“十二五〞时期促进中国税收可持续增长的对策思考实现“十二五〞税收可持续增长，从根本上讲有赖于“十二五〞规划当中各项经济社会开展目标的圆满实现。这里针对影响税收可持续增长的问题，就建立健全促进税收可持续增长的财税制度体制和税收征管机制，提出假设干对策建议。353637384.着眼于激发经济增长活力，建立有利于小微企业开展的税收环境。要建立提高增值税〔营业税〕起征点的动态机制，并将起征点改为免征额。要进一步降低小型微利企业所得税率〔比方15%〕，提高小型微利企业认定标准〔比方由3万元提高到10万元〕；适度调整个体工商户生产经营所得和承包承租经营所得的个人所得税税率级距，使之与改革后的企业所得税负担相称。39〔二〕统一标准政府收入体系、深化财政体制与管理制度改革，有效化解公共支出增长的压力(1/4)1．着眼于标准政府收入分配方式，进一步推进税费改革。要按照“正税清费〞的原那么，结合房产税、资源税、环境保护税改革，统筹推进城镇建设和房地产开发有关税费改革，取消资源类收费和环保类收费；要严格标准收费工程设定权限，严格清理现有收费工程，对于已经过时的收费一律予以取消，防止“死而复生〞。税费改革和结构性减税必须同时考虑，才能既保证税收成为政府参与国民收入分配的主导方式，又切实减轻企业居民负担。40〔二〕统一标准政府收入体系、深化财政体制与管理制度改革，有效化解公共支出增长的压力(2/4)41〔二〕统一标准政府收入体系、深化财政体制与管理制度改革，有效化解公共支出增长的压力(3/4)3．着眼于调动中央地方各级政府积极性，深入推进分税制财政体制改革。要合理界定中央与地方各级政府之间的事权与支出责任，逐步通过法律形式予以明确。首先在义务教育、公共卫生、公共保障和公共平安等领域求得突破。要结合税制改革，进一步健全地方税收体系，合理划分政府间税收收入。要尽快完善中央对省、省对省以下政府的财政转移支付制度，压缩专项转移支付、扩大一般性转移支付，增加地方政府用于根本公共效劳的可支配财力。42〔二〕统一标准政府收入体系、深化财政体制与管理制度改革，有效化解公共支出增长的压力(4/4)43〔三〕优化税收法治环境、实现政府综合治税，加强税收征管机制与能力建设〔1/4〕44〔三〕优化税收法治环境、实现政府综合治税，加强税收征管机制与能力建设〔2/4〕2．着眼于构建综合治税机制，加强部门协作，整合管理资源。要构建政府统一领导、税务部门主导、各个部门共同参与的综合治税机制。