公共部门人力资源开发与管理（第五版）课件 第4章 公共部门人力资源管理的法律环境

公共部门人力资源开发与管理（第五版）第4章公共部门人力资源管理的法律环境

公共部门人力资源管理活动是在国家法律规范下进行的,公共部门工作人员作为特定的职业群体,其权利、义务、责任是由法律和法规加以规范的;管理主管机构的行为也是由法律、法规确定的。公共部门人员管理涉及大量法律事务,国家立法和司法为公共部门人力资源管理过程提供基本的法律原则、行为准则和管理程序。随着公共部门改革的深入和公共部门劳动力队伍结构的变化,有关公职人员的公平就业机会、宪法权利、身份保障、救济权利、劳动关系仲裁等一系列法律问题日渐凸显,引发了相当多的争论。对公共部门人力资源管理法律环境的探讨,以及对公共部门人力资源管理中涉及的重大法律问题的梳理,能够明确公职人员的法律关系,界定其权利、义务、责任规范,预期有关人事管理中可能存在的法律事务和冲突,以建构完整的公职人员管理的法律体系,这对正在逐步走向法制化管理的中国公共部门具有重要意义。目录/CONTENTS公共部门人力资源管理的法律体系01公职人员的宪法权利与相关的法律问题03公共部门与公职人员的法律关系02公职人员权利、

义务的法律规定0405公共部门人力资源管理机构的法律责任公共部门人力资源管理的法律体系Part.014.1.1公共部门人力资源管理的法律体系构成公共部门人力资源管理的法律体系构成了其管理的基本法律环境,它由一系列实体性和程序性内容构成。不管各国公务员管理体制和法律制度的差异有多大,各国公共部门人力资源管理的法律实际上都规定了一些基本的、共同的内容：基本法律原则和法律精神基本制度安排法律关系和法律地位权利、各种义务与责任管理活动程序的法律规定纪律及违纪处置方式和责任追究人事管理争议和纠纷的处理及有权受理机构4.1.2公共部门人力资源管理法律体系建设的意义有助于确立公共部门人力资源管理的标准和规则,实现人力资源管理制度的规范化和科学化公共部门人力资源管理法律体系最为重要的特征,就是通过法律的形式明确规定并公开表述人力资源管理活动应该依据与遵循的原则、行为规则和标准,建立了人们在组织活动中的基本关系,提高了公共部门与公职人员之间彼此行为的清晰化和可预测化程度,从而确立了管理的基本秩序与规范,形成了理性的规范管理模式,减少了长官意志所带来的随意性,引导人力资源管理制度走向规范化和科学化。有助于塑造公共部门人力资源成长和发展的良好环境,提升公平的、有效竞争的人力资源管理能力公共部门人力资源管理法律体系的形成有效地克服了人才任用、选拔缺乏统一、客观的标准,按照长官的意志、情感和偏好选择人员带来的种种问题,发展了规范化的组织人力资源管理的基本制度和运行机制,将管理活动纳入法制轨道。有助于公共部门依法行使人力资源管理权力,约束公务员的公务管理行为,并有效维护公职人员的合法权益公共部门人力资源管理法律体系的构建保证了国家通过法律形式确认公共部门管理的权力范围、限度、方式,要求管理机构正确地、合法地行使人事管理权,而不受其他力量的干扰,保障了公共部门人事管理权的有效运用和管理活动的正常开展。公共部门与公职人员的法律关系Part.024.2.1公务员法律关系的主体法律关系的主体又是法律关系的当事人,指的是承担一定法定权利、义务的双方或两个以上主体。在公职人员的法律关系中,存在着公共部门和公职人员之间的雇佣契约关系。公职人员与公共部门间的法律关系不是双方当事人协商形成的结果,而是“法定”的。两者间法律关系一经构成,便连带包括如下内容:

公共部门拥有的职权、职责和优先权一概溯及其公职人员公职人员在实施公共事务管理活动的过程中,形式上必须以公共部门的名义进行公共部门对公职人员的过错行为承担相应的法律责任公职人员与社会中被管理个人或组织构成的法律关系是基于公共部门与公职人员的法律关系而发生的。公职人员与社会中个人或组织的关系是单方面形成的,与个人或组织的意志无关。4.2.2公职人员法律关系的客体公职人员法律关系的客体是指在公职人员的法律关系主体中法律关系参加者的权利、义务所指的对象。它包括公职人员享有的消费性生活资料,如工资、奖金等;精神财富,

如精神奖励;人身,如公职人员交流、调配中的人身;行为,如国家公共组织的行政行为和公职人员的行为;等等。其中,行政行为和公职人员的行为,是公职人员法律关系客体中的重要方面。作为公职人员法律关系客体重要内容的行为分为国家公共组织的行政行为和公职人员的行为两类,而公职人员的行为又分为作为和不作为两类。行政行为有三个基本要素:第一,行政行为是公共组织的人事部门及组织各工作部门的人事管理机构的行为,这是行政行为的主体要素;第二,行政行为是公职人员管理机构的管理行为,这是行政行为的职能要素第三,行政行为是法律行为,这是行政行为的法律要素。公职人员的行为同样包括三个基本要素:第一,公职人员行为是公务行为,而非一般公民的行为或私人的行为,这是公职人员行为的主体要素;第二,公职人员行为是公职人员为享有权利和履行义务而从事的作为或不作为的行为,这是公务行为的目的;第三,公职人员行为能够直接或间接地引起一定的公职人员法律关系效果,即当公职人员行为引起一定的公职人员法律关系产生和变更时,才成为公职人员法律关系的客体。确认公职人员行为的关键是明确区分公职人员的个人行为和公务行为。4.2.3公职人员的公务职务关系公务职务关系是公务员基于他的公务职务而与国家构成的权利、义务关系,

它是使公民成为一个公职人员的法律基础。公务职务关系的内容是:代表国家的公共组织赋予公职人员一定形式的职权,使其可以以国家及其公共织的名义,实施社会公共事务管理权。公共组织规定公职人员负有一定的义务和职责,并规范其公务行为。公职人员必须忠诚地服务于国家、政府和公民的利益,接受公民的监督和批评,

同时享受国家公共组织赋予他们的优先权和受益权。所有公职人员以其公务职务具有的特殊性质和要求区别于一般公民,但同时,他们并不享有任何对于公民的特殊权利。公职人员的公务职务关系也会因一定的法律事实的存在而发生变更甚至消失。4.2.4公职人员的双重身份公职人员身份的双重性源于他在进入公职系统之前的

“原身”是公民。当他经过法律程序进入公职队伍后,就形成了新的身份和公务职务关系。与双重身份相适应,公职人员也具有双重行为,即作为公民的个人行为与作为公务员的公务行为。个人行为与公务行为的区别是:个人行为是以行为人自己的名义从事的活动,它只能代表行为本人,不具有强制性,行为的效果只属于行为本人。如何划分和区别公职人员的个人行为与公务行为呢?

目前,划分标准主要有三个：公职人员的行为以所属单位名义做出的,属公务行为;以自己名义做出的,则属个人行为。公职人员的行为是在他自己的职责范围内做出的,属于公务行为;如果超出了职责范围,必须结合标准

(1)和标准

(3)综合认定。公职人员的行为如果是执行公共组织的命令和委托,不管组织的命令和委托是否越权,一概属于公务行为。公职人员的双重身份集于公职人员一身,在其行为活动中,就会形成行为的交叉运行,使双重法律身份发生冲突。这就要求按照法律、法规的规定,理顺两者的关系,在不同的时空中使公职人员的两种法律身份有序体现。公职人员的宪法权利与相关的法律问题Part.03有关公职人员应享有的宪法规定的公民权的争议,主要集中在公职人员是否应该拥有宪法赋予公民的信仰自由、言论自由和结社自由,以及在怎样的状况和条件下拥有这些权利、在多大程度上拥有这些权利等关键问题。尽管不同国家对公职人员享有的信仰、言论、结社自由等权利的法律规定的范围和尺度各有不同,但是,有一点是相同的,即公职人员作为一个行使公共权力的群体,作为公共利益和社会秩序的维护者,在宪法公民权的享有方面,不可能也不能够等同于一般的公民。在各国,关于公职人员宪法公民权利的法律规定大致有两种方式:第一,是直接限制或禁止公职人员涉及信仰、言论、结社的有关行为,设定如果公职人员违反应该承担的事后责任,并一般通过法条形式予以预设和呈现。第二,是不直接禁止公职人员的行为,而是提出衡量行为与公职身份和责任之间的适度性标准,并以此标准来界定公职人员的行为是否在公共组织可以接受或容忍的限度内。公共部门所持的标准体系往往来自对以往判例得出结论的总结或修正。对于公职人员的信仰自由和结社自由,也有类似规定4.3.1有关宪法规定的各种公民权问题在个人权利保护受到重视的今天,公职人员的几项个人权利保护问题也是引人注目的领域,往往和公共雇佣关系问题联系在一起。宪法保护的隐私权问题：在公共雇佣关系中,涉及公共部门是否有权知道、搜查和干涉个人的隐私权利,如果了解公职人员的个人隐私是出于管理和公共利益的需要,那么公共部门的行为是否合法,

以及如何平衡公共部门、公职人员和公众之间的利益关系等。性骚扰问题：各国公职人员管理的相关法律开始明确禁止这一工作场所的歧视性行为,并将这一问题的解决视为完善和推进功绩制原则及其目标实现的重要方面。法律不断敦促各公共组织保护其员工免受性骚扰的侵害。听证、质询、申诉的权利：一些国家公职人员管理的法律还规定在公共组织惩戒或处理公职人员时，可以就是否经由法定的程序,以及是否按照法定的理由和条件给予正当的处分结果,启动公职人员听证、质询权利。4.3.2有关宪法保护的个人权利保护问题在公共雇佣关系中,反歧视的公平就业机会问题实际上是公职人员个人权利讨论的延伸,中心要点是在劳动力队伍日益多样化的今天,来自不同背景,特别是那些来自社会中弱势群体的公民,是否有平等的权利和机会进入公职系统并得到公共组织的提升晋级,换句话说,组织应该怎样界定和判断公平就业机会问题,在何种状况下的何种行为,会构成雇佣关系中的歧视。这一标准的设立是保护公平就业机会立法的核心。反歧视的公平就业机会的法律主要集中于两个问题:

对弱势群体成员获得平等的就业机会和晋升机会的法律保护与制度安排对于弱势群体员工绩效水平的要求和标准

此外,有关公务员管理的法案、法规还制定了相关条款对那些拒绝服从上司违宪命令和检举、揭发组织内丑恶事件的公职人员给予保护,使他们免受打击报复以及个人权利侵害,以保证披露对组织有害行为的员工得到公正的待遇。4.3.3有关反歧视的公平就业机会问题公职人员权利、义务的法律规定Part.04公职人员的权利是指为使公务员有效地履行公务,而以法律形式赋予公职人员某种利益或者做出某种行为的许可和保障。公职人员的权利是以责任和身份为基础的,通过合法的途径获得,为法律所保护。权利具有选择性,即可以按照自己的意愿,不享受或放弃某些权利,包括以下方面:身份保障权。身份保障权指公职人员拥有名称权;在正常履行公务的过程中,拥有不受攻击、谩骂、诽谤、侮辱的名誉与人身的保护权;非因法定事由和法定程序,不受所在组织免职、降职、辞退、处分、处罚、强制退休等人事处理的权利;在一定情形下,不受民事审判的权利;等等。执行公务应有的职务权力和工作条件。其指公职人员依法执行公务具有的权能,包括规定的与职务地位相适应的职务权力和工作条件。政治权利。其指公职人员参与国家政治生活享有的权利,是公民政治权利的延伸。经济权利。其指公职人员依法享有公共组织为其提供的经济和物质利益方面的权利。救济权利与监督权利。其指公职人员的法定权利受到非法侵害时,依据救济权利,可要求通过事后补救方式,恢复公职人员遭到侵害的权利,其主要途径有复议、申诉、控告、司法诉讼等。其他法定权利包括对机关工作和领导人员提出批评和建议的权利、接受培训的权利、依法辞职的权利和享有法定休假的权利等。4.4.1公职人员权利的基本规定公职人员的义务是指以法律形式规定的,在其执行公务的过程中,必须做出或者不得做出的一定行为的约束,它可分为作为义务和不作为义务。前者是国家或政府以肯定的、命令式的法律规范要求公务员必须做出一定行为的义务;后者是国家以否定的、禁止式的法律规范要求公务员不得做出一定行为的义务。如果公职人员违反了国家规定的禁止性义务,或者对作为义务采取了不作为的态度,他就必须承担相应的责任。公职人员的主要义务有:(1)遵守国家宪法、法律、法规,依照国家法律、法规和政策执行公务。(2)忠于政府、忠于职守、遵守公务员的职业道德。为公众服务,忠实履行组织交办的公务责任,勤勤恳恳的工作作风是公务员的基本职业道德。(3)维护国家安全、利益和政府的声誉,不能散布有损于政府声誉的言论和鼓动对政府不信任的情绪。(4)在工作中,服从领导的命令,听从组织的指挥。(5)遵守公职人员的纪律,保守国家秘密和公务机密。(6)不得接受馈赠,不得兼职从事营利性活动。(7)接受公众监督。(8)遵守作为公民应遵守的社会公德,自觉维护公共秩序等其他法定义务。4.4.2公职人员义务的基本规定这里的责任是指公职人员不依法履行或不履行其法定义务时,必须为其行为承担的事后相应的法律的或行政的责任,即对其行为后果所付出的代价。公职人员根据没有履行法定义务的程度,相应承担着四种法律的或行政的责任:(1)

身份处分。使公职人员丧失其身份，以使其承担其未能有效履行义务的后果。(2)行政处分。通过名誉、物质、职级、公职身份的处分，使其承担应负的行政责任(3)行政赔偿责任。所在的组织对公职人员因故意或过失损害相对人利益的行为,给予受损人经济上或名誉上的赔偿,并进而追究公职人员的行政或法律责任。(4)刑事责任。当公职人员的行为违反法定的义务规定,并构成犯罪时,依法承担刑事责任。4.4.3公职人员责任的基本规定在各国公职管理系统中,属于职业道德范畴的行为规范的法律化、法规化已经成为一种趋势。以法典、法律形式规定公职人员的行为规范,加强法律监控和公职人员自律意识的作用,目的在于增强公职人员的公共性价值与责任能力。公职人员的行为规范建设的目的在于,通过行为标准、准则的设立,将职业伦理或道德规范内化为公职人员的价值观和信仰，用以定向、指导、调整和约束公职人员公职行为,增强其抵御利益诱惑、抵制非法行为的能力,保证公共权力按照公共利益的要求正常行使。代表公职人员外在形象、举止、语言的准则和规范。这要求公职人员能够用得体的举止表现政府的形象。公职人员作为公民应有的道德规范和行为准则。一方面,良好的公民道德素养,

对于形成良好的公职行为举止有重要意义;另一方面,公职人员的良好行为,能够对公民形成良好的引导,提升公民对政府及其公职人员的信任度。公职人员的职业道德规范。代表公职人员内心世界的理想、信念、情操等准则和行为规范。4.4.4公职人员的行为规范公共部门人力资源管理机构的法律责任Part.05每一个公共组织都是公共部门人力资源管理的具体承担者,也是有关公务员管理法律的实际执行者和维护者。作为微观的管理者,它们往往会在第一时间、第一场合接触到需要处理的涉及公职人员的法律事务。因此,公共部门管理者在很大程度上决定着国家法律有效实施,影响着公共雇佣关系中的各种利益均衡。在公平就业机会保护和雇佣歧视性行为防范方面,公共部门人力资源管理机构和管理者承担着重要责任。自觉地推行和执行法律规定的有关公职人员公平就业机会的条款建立对有关公平就业机会法律的执行进行监督和审查的机构与程序为进入公职的一些弱势群体员工提供必要的工作环境和工作条件保障4.5.1公平就业机会的促进和雇佣歧视性行为的防范在组织中,公职人员的工作或职业安全与健康也是人力资源管理的一项重要法律事务。由于公职人员被要求服从组织命令,而组织惧怕承担惩戒责任风险,所以,一些国家纷纷制定了有关工作场所劳动强度、工作压力、职业疾病、工作条件、工伤事故,以及由工作压力引起的不健康的个人行为的法律规定,提供了职业安全和健康的标准,并明确地将其作为公共部门在预防和保护方面应承担的责任。发展组织安全计划,发现并防范组织中存在的不安全和不健康的隐患

改善工作环境和条件,设立公职人员职业安全和健康的保险与补偿机制设计更安全和健康的工作任务分配方式与工作职位通过培训,引导公职人员建立安全意识,增强公职人员对工作压力和风险的自我抵抗能力实施公职人员帮助计划

组织还可以设计一系列的福利或辅助性计划来帮助公务员缓解工作压力和内心紧张4.5.2公务员健康安全的保障纪律惩戒作为公职人员管理和行为控制的主要手段,被公共组织普遍采用,其目的在于以反向激励方式,达成组织对公职人员期望