从典型案例透视内部行政行为外部化的法理与实践

从典型案例透视内部行政行为外部化的法理与实践一、引言1.1研究背景与意义在现代行政法治的宏大版图中，行政行为的分类精细而复杂，内部行政行为与外部行政行为的界分是其中关键的一环。内部行政行为，作为行政机关在系统内部运作、处理内部事务的活动，通常被视为行政机关内部的管理手段，对行政相对人的权利义务并不直接产生影响。然而，随着行政实践的日益丰富和复杂，一种特殊的现象逐渐进入人们的视野——内部行政行为外部化。从行政实践的发展脉络来看，内部行政行为外部化现象的产生并非偶然。在社会治理日益精细化、行政权力触角不断延伸的背景下，行政机关为了实现高效管理，内部行政行为的范围不断拓展，并且与外部行政行为的界限逐渐模糊。在某些特定的行政管理领域，如税务稽查、市场监管、环境执法等，行政机关内部的沟通、协调、指示等行为，原本旨在规范内部工作流程、明确职责分工，但在实际执行过程中，却对行政相对人的权利义务产生了实质性的影响。在税务稽查案件中，上级税务机关向下级税务机关发出的内部协查函件，若其中包含对行政相对人不利的定性信息，且该信息被下级税务机关直接作为对相对人进行税务处理的依据时，原本作为内部行政行为的协查函，就突破了内部的界限，对行政相对人的权益产生了外部化的影响。这种影响可能表现为相对人被要求补缴税款、缴纳滞纳金、面临行政处罚等，直接关系到相对人的财产权益和经营活动。内部行政行为外部化现象的出现，对行政法治和行政相对人的权益保障带来了新的挑战，也凸显了研究这一现象的重要意义。从保障行政相对人权益的角度而言，当内部行政行为外部化并对相对人产生实际影响时，若相对人缺乏有效的救济途径，其合法权益将处于无法保障的状态。行政相对人可能因行政机关内部的一个决定，在毫不知情或缺乏参与机会的情况下，就面临权利的减损或义务的增加。因此，深入研究内部行政行为外部化，明确其认定标准、法律后果以及相对人的救济途径，是保障行政相对人合法权益的必然要求。从规范行政权力运行的层面来看，内部行政行为外部化现象的存在，可能导致行政权力的滥用和监督的缺失。由于内部行政行为通常缺乏外部监督的有效制约，一旦其外部化，就可能使行政相对人处于不利地位，同时也破坏了行政权力运行的合法性和正当性原则。通过对内部行政行为外部化的研究，可以为行政权力的运行划定清晰的边界，加强对行政权力的监督和制约，确保行政机关依法、公正、合理地行使职权。在行政法治的理论研究中，内部行政行为外部化现象也为行政法学的发展提供了新的研究课题。它促使学者们重新审视传统的行政行为分类理论，深入探讨内部行政行为与外部行政行为之间的关系，以及在外部化情况下的法律适用和救济机制，从而推动行政法学理论的不断完善和发展。内部行政行为外部化现象在行政实践中的产生有其深刻的背景，研究这一现象对于保障行政相对人权益、规范行政权力运行以及推动行政法学理论发展都具有不可忽视的重要意义。1.2研究目的与方法本研究旨在通过对典型案例的深度剖析，系统地揭示内部行政行为外部化这一复杂行政现象的本质、认定标准、法律后果以及救济途径，为行政法治实践提供理论支持和实践指导。具体而言，期望达成以下目标：其一，精准界定内部行政行为外部化的概念，明确其内涵与外延，避免在实践中出现概念混淆和法律适用错误。其二，深入探讨内部行政行为外部化的认定标准，构建一套科学合理、具有可操作性的判断规则，为行政机关和司法机关在处理相关案件时提供明确的指引。其三，全面分析内部行政行为外部化对行政相对人权益的影响，探究其在行政法框架下的法律后果，为行政相对人寻求合法救济提供理论依据。其四，结合我国现行法律制度和行政实践，提出完善内部行政行为外部化救济机制的建议，以切实保障行政相对人的合法权益，维护行政法治的尊严和权威。为实现上述研究目的，本研究将综合运用多种研究方法，力求全面、深入地剖析内部行政行为外部化现象。案例分析法是本研究的核心方法之一。通过收集、整理和分析大量具有代表性的内部行政行为外部化案例，深入探究其在实践中的具体表现形式、形成原因以及对行政相对人权益的影响。在税务领域，选择如“某工程技术有限公司诉江苏省宝应县国家税务局稽查局案”这样的典型案例，详细分析《已证实虚开通知单》这一内部行政行为在何种情况下发生外部化，以及外部化后对企业的纳税义务、财产权益等方面产生的实际影响，从具体案例中总结出一般性的规律和问题，为理论研究提供坚实的实践基础。文献研究法也是本研究不可或缺的方法。广泛查阅国内外关于内部行政行为、行政行为外部化、行政救济等方面的学术著作、期刊论文、法律法规以及司法解释等文献资料，全面梳理相关理论研究成果和实践经验，了解该领域的研究现状和发展趋势，借鉴前人的研究思路和方法，为本研究提供丰富的理论支撑和参考依据。对国内外行政法学界关于内部行政行为概念、分类以及外部化理论的研究成果进行系统梳理，分析不同学者观点的异同，从中汲取有益的见解，完善本研究的理论框架。比较研究法同样具有重要作用。对比不同国家和地区在处理内部行政行为外部化问题上的法律制度和实践经验，找出其中的共性和差异，为我国相关制度的完善提供有益的借鉴。通过比较德国、法国、日本等大陆法系国家以及美国、英国等英美法系国家在内部行政行为救济制度方面的特点和优势，分析其在我国的适用性，为构建我国特色的内部行政行为外部化救济机制提供参考。本研究还将运用规范分析法。从我国现行行政法律法规出发，对内部行政行为外部化相关的法律条文进行深入解读和分析，明确其法律规定和适用范围，探究法律制度在实践中存在的问题和不足，提出针对性的完善建议，确保研究成果具有合法性和可行性。依据《行政诉讼法》《行政复议法》等法律法规，分析我国目前对内部行政行为外部化的救济途径和法律保障，指出其中存在的缺陷，并提出相应的改进措施，以推动我国行政法治建设的不断完善。二、内部行政行为外部化的理论基础2.1内部行政行为的界定与特征2.1.1定义阐述内部行政行为，作为行政法学领域中一个重要的概念，是指行政主体（包括行政机关、法律法规授权的组织和部分国有事业单位）在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。这一定义明确了内部行政行为的实施主体、作用范围和法律效力的指向。从实施主体来看，其涵盖了广泛的行政主体范畴。行政机关作为最常见的行政主体，在日常运作中会作出大量的内部行政行为，上级行政机关对下级行政机关下达的工作指示、批复等，这些行为旨在协调内部工作流程、明确工作任务，以确保行政机关的高效运转。法律法规授权的组织，虽并非传统意义上的行政机关，但在法律授权的范围内，也具备实施内部行政行为的资格。被授权的事业单位在管理内部人员、分配内部资源等方面所作出的行为，同样属于内部行政行为的范畴。部分国有事业单位，因其承担着一定的公共管理职能，在内部管理过程中实施的行政行为，也被纳入内部行政行为的定义之中。内部行政行为的作用范围严格限定在行政组织内部。这意味着其行为的效力仅及于行政机关内部的机构、人员以及相关事务，而不会直接对行政相对人产生影响。行政机关内部的人事任免、绩效考核、财务预算分配等行为，这些行为的目的在于优化行政机关内部的管理秩序，提高行政效率，它们在行政组织内部形成了特定的权利义务关系，但对外部的行政相对人而言，并不直接创设权利或义务。内部行政行为所产生的法律效力仅在行政组织内部有效。这种内部效力体现为对行政机关内部的约束力和执行力，行政机关内部的工作人员必须遵守内部行政行为所设定的规则和要求，否则将承担相应的内部责任。某行政机关制定的内部考勤制度，该制度对机关内部的工作人员具有约束力，工作人员若违反考勤规定，将受到相应的内部处分，如警告、扣发奖金等。但这一考勤制度对行政相对人并无直接的法律效力，行政相对人无需遵守该制度。2.1.2行为特征分析内部行政行为具有鲜明的主体特定性。其实施主体仅限于行政主体，这是内部行政行为区别于其他行为的重要标志。行政主体在行政法律关系中具有特殊的地位和职责，拥有法定的行政职权。这种职权是内部行政行为得以作出的基础，也是其权威性的来源。行政机关基于其行政管理职能，对内部机构和人员进行管理和指挥，所作出的行为具有行政法上的效力。上级行政机关对下级行政机关的工作进行指导和监督，这种指导和监督行为是基于行政主体之间的层级关系和行政职权的行使，具有明确的主体特定性。内部行政行为的效力具有内部性。它仅在行政组织内部产生法律效果，对行政机关以外的行政相对人不具有直接的约束力。在行政机关内部，上级机关对下级机关作出的工作安排、审批决定等，下级机关必须予以执行，这体现了内部行政行为在行政组织内部的效力。但这些行为并不直接影响行政相对人的权利义务，行政相对人无需对行政机关内部的工作安排和审批决定负责。内部行政行为的效力内部性是由其作用范围所决定的，它主要是为了调整行政机关内部的管理秩序，确保行政机关的正常运转。内部行政行为的目的具有管理性。其作出是为了实现行政机关内部的有效管理，提高行政效率，保障行政任务的顺利完成。行政机关通过制定内部规章制度、进行人事管理、安排工作任务等内部行政行为，对内部资源进行合理配置，对人员进行有效组织和协调，以达到优化行政管理的目的。某行政机关为了提高工作效率，制定了内部工作流程规范，明确了各部门和岗位的职责和工作程序，这一内部行政行为的目的就是为了加强内部管理，提高行政效能。2.2内部行政行为外部化的概念与内涵2.2.1概念解读内部行政行为外部化，是指行政机关在实施行政管理活动过程中，原本旨在调整行政机关内部关系、仅对行政机关内部产生法律效力的内部行政行为，在特定情形下，对行政相对人的权利义务产生了实际的、直接的影响，从而突破了内部行为的界限，具备了外部行政行为的某些特征。这一概念的核心在于，内部行政行为的本意并非对外产生法律效力，但其实施结果却超出了行政机关内部的范围，对外部相对人产生了实质性的作用。在某起涉及城市规划的案例中，上级规划部门向下级规划部门发出的内部工作指示，原本是为了规范下级部门在城市规划审批中的工作流程和标准，属于典型的内部行政行为。但当下级规划部门依据该指示，直接拒绝了某企业的建设项目规划许可申请时，这一内部指示就因被下级部门作为对外行为的依据而发生了外部化。该指示不再仅仅是上级对下级的内部管理手段，而是对企业这一行政相对人的权利义务产生了直接影响，企业因此无法获得建设项目的规划许可，其建设计划受阻，财产权益也受到了潜在的影响。2.2.2内涵剖析从行为的本意与实际效果来看，内部行政行为外部化存在着明显的背离。行政机关作出内部行政行为时，通常是基于内部管理的需要，如明确职责分工、规范工作流程、下达工作任务等，其目的在于保障行政机关内部的高效运转，而不是直接针对行政相对人创设权利义务。但在实际执行过程中，由于各种原因，这些内部行为却对行政相对人产生了实际影响，使得行政相对人在不知情或缺乏参与机会的情况下，其权益受到了影响。在一些行政机关的内部考核制度中，为了提高工作效率，上级机关规定下级机关对某些行政许可申请的审批期限。这本是内部管理措施，但当下级机关因考核压力而严格按照该期限拒绝了一些申请材料稍有瑕疵但可以补充完善的行政相对人的申请时，这一内部考核规定就对行政相对人的权利产生了外部化的影响。内部行政行为外部化对相对人权益的影响具有多方面的表现。在财产权益方面，可能导致行政相对人财产的减损或收益的减少。税务机关内部关于税收征管的指示，若被错误地理解并执行，可能会导致行政相对人被多征税款，直接造成其财产损失。在经营自主权方面，行政相对人的正常经营活动可能会受到限制。在市场监管领域，上级机关对下级机关的内部指导意见，若涉及对某些行业经营模式的限制，当下级机关将其作为执法依据时，可能会限制相关企业的经营自主权，阻碍企业的创新发展。在程序权益方面，行政相对人可能被剥夺了应有的参与、陈述、申辩等权利。内部行政行为在外部化过程中，往往缺乏对行政相对人的告知、听证等程序，使得行政相对人无法充分表达自己的意见，维护自己的合法权益。2.3内部行政行为外部化的产生原因2.3.1行政权力扩张在现代社会的复杂治理格局下，行政权力呈现出不断扩张的态势，这一趋势在诸多方面深刻地影响着行政行为的运作，成为内部行政行为外部化的重要诱因。随着社会经济的快速发展，公共事务日益繁杂多样，社会对政府提供公共服务和解决社会问题的需求与日俱增。为了应对这些复杂的社会需求，行政机关被赋予了更为广泛的权力和职责，其管理领域不断拓展，涵盖了从经济调控、市场监管到社会民生、环境保护等多个层面。在经济领域，行政机关不仅要负责宏观经济政策的制定和执行，还要对微观经济主体的市场行为进行监管，以维护市场秩序和公平竞争环境。在社会民生方面，行政机关需要承担起教育、医疗、社会保障等公共服务的供给责任，保障公民的基本生活权益。行政权力的扩张使得行政机关在履行职责时，内部管理行为与外部管理行为之间的界限逐渐模糊。行政机关为了实现高效管理和政策目标的有效落实，在内部决策、指挥、协调等过程中，往往会直接或间接地对行政相对人产生影响。上级行政机关为了推动某项政策的实施，可能会向下级机关下达详细的工作指示和任务指标，这些指示和指标在执行过程中，可能会被下级机关直接作为对行政相对人进行管理和执法的依据，从而使原本的内部行政行为对行政相对人的权利义务产生了实际影响。在环保执法领域，上级环保部门为了加强对某一区域环境污染问题的治理，向下级环保部门发出内部督办通知，明确要求对该区域内的某些企业进行重点检查和整治。下级环保部门依据此通知，对相关企业展开严格的执法行动，如责令停产整顿、处以高额罚款等，这使得原本作为内部行政行为的督办通知，因被下级机关执行而对企业这一行政相对人的经营活动和财产权益产生了外部化的影响。行政权力的扩张还导致行政机关内部管理的精细化和复杂化。为了确保行政权力的有效运行，行政机关内部建立了繁琐的工作流程和层级审批制度。在这一过程中，内部行政行为的数量和种类不断增加，其影响力也逐渐超出了行政机关内部的范围。在一些重大项目的审批过程中，行政机关内部需要经过多个部门和层级的审核、批准，每个环节都可能涉及到内部行政行为。这些内部行政行为之间相互关联、相互影响，一旦其中某个环节出现问题，或者内部行政行为被错误地执行，就可能导致对行政相对人的不利后果，从而使内部行政行为发生外部化。某企业申请一项大型建设项目的审批，在行政机关内部审批过程中，由于不同部门之间沟通不畅，导致一份内部的审核意见被错误地理解和执行，最终该企业的审批申请被不合理地驳回，其投资计划和经济利益受到了严重影响。2.3.2法律意识与程序意识欠缺行政机关公务人员的法律意识和程序意识不足，是导致内部行政行为外部化的另一个重要因素。在行政实践中，部分公务人员对法律法规的理解和掌握不够深入，缺乏对行政行为合法性和正当性的准确判断，这使得他们在作出行政行为时，容易忽视法律规定和程序要求，从而导致内部行政行为出现偏差，进而影响到行政相对人的权益。一些公务人员在执行内部行政行为时，未能充分认识到该行为可能对行政相对人产生的影响，缺乏对相对人权利的尊重和保护意识。在税务机关内部的税收征管工作中，某些税务人员在依据内部规定对企业进行税务检查和税款核定过程中，可能会因对相关税收法律法规的理解不准确，或者对企业实际经营情况的调查不充分，而作出不合理的税务处理决定。这些决定可能会导致企业被多征税款、滞纳金，甚至面临不必要的行政处罚，从而使内部行政行为对企业的财产权益产生了外部化的负面影响。部分公务人员程序意识淡薄，在实施内部行政行为时，未能严格按照法定程序进行操作。行政程序是保障行政行为合法、公正的重要手段，它规定了行政机关在作出行政行为时应当遵循的步骤、方式、顺序和时限等要求。然而，一些公务人员在实际工作中，为了追求工作效率或者出于其他不当目的，往往会简化或省略必要的程序环节，这不仅违反了法律规定，也容易导致内部行政行为的错误和不当，进而引发外部化问题。在行政许可审批过程中，按照法定程序，行政机关应当在受理申请后，向申请人告知相关的权利义务、审查标准和期限，并给予申请人陈述、申辩的机会。但有些公务人员可能会忽视这些程序要求，直接依据内部的指示或意见作出审批决定，这使得申请人的合法权益受到了侵害，原本的内部行政行为也因违反程序而对申请人产生了外部化的不利影响。在某些情况下，行政机关内部的管理体制和考核机制也可能会对公务人员的法律意识和程序意识产生负面影响。一些行政机关过于强调工作业绩和任务指标的完成，对公务人员的考核主要侧重于工作成果，而忽视了对其依法行政和遵守程序的监督和评价。在这种考核导向下，部分公务人员为了完成工作任务，可能会采取一些不规范的行为，甚至不惜违反法律法规和程序要求，从而增加了内部行政行为外部化的风险。一些地方政府为了推动经济发展，对招商引资项目的审批设置了快速通道，要求相关部门简化审批程序，在规定时间内完成项目审批。在这种情况下，一些公务人员可能会为了满足考核要求，而忽视法律规定和程序，对项目进行仓促审批，这不仅可能导致项目存在潜在的法律风险，也可能对其他相关行政相对人的权益造成损害，引发内部行政行为的外部化问题。三、典型案例分析3.1案例一：《已证实虚开通知单》案3.1.1案件详情介绍在2016年11月，江苏省宝应县国家税务局稽查局（以下简称宝应国税稽查局）开展了一项重要的税务协查工作，向山东省淄博市张店国家税务局稽查局（以下简称张店国税稽查局）发出了一系列文书材料，其中包括《协查函》《案件协查基本情况表》《已证实虚开通知单》以及510张发票的明细单。这些文书材料围绕着某工程技术有限公司涉嫌虚开增值税专用发票这一核心问题展开，旨在请求张店国税稽查局协助开展深入的协查取证工作。《协查函》作为此次协查工作的重要沟通文件，明确阐述了宝应国税稽查局对某工程技术有限公司的怀疑依据和协查需求，详细说明了该公司涉嫌虚开增值税专用发票的相关线索和初步调查情况，为张店国税稽查局的协查工作提供了方向和重点。《已证实虚开通知单》在此次协查中占据关键地位，其内容清晰明确地告知张店国税稽查局：“经查证，现将已证实虚开的发票510份、涉案发票开票金额人民币49916528.47元（币种下同）、税额8485810.67元、价税合计58402339.14元告知你局，请按有关规定处理，并将有关情况及税务处理结果反馈我局。”同时，还附上了详细的发票明细清单，为张店国税稽查局提供了具体的涉案发票信息，以便其能够有针对性地开展后续调查工作。张店国税稽查局在收到这些重要文书材料后，迅速启动了调查程序。于2016年12月5日，依据所收到的线索和材料，对某工程技术有限公司进行了立案处理，在《税务稽查立案审批表》中明确载明该公司“涉嫌税收违法”，正式开启了对该公司的深入调查。同日，张店国税稽查局向检查科下发了《税务稽查任务通知书》，明确决定对某工程技术有限公司进行全面检查，为后续的调查工作提供了组织和任务安排保障。在调查过程中，张店国税稽查局制作了《税务稽查项目书》，对可能存在的问题进行了初步分析，在分析意见栏中载明“可能存在少缴增值税”，为调查工作确定了重点方向。随后，张店国税稽查局迅速向某工程技术有限公司出具了《税务检查通知书》和《询问通知书》，拟对该公司的法定代表人、会计出纳、业务员、仓库保管员等关键人员进行询问，以获取更多与案件相关的信息和证据。在2016年12月22日、2016年12月27日以及2017年1月6日，张店国税稽查局分别对该公司的会计沈某、业务员刘某、经理范某某进行了询问，并制作了详细的《询问笔录》，这些笔录成为了案件调查的重要证据材料。2017年1月6日，张店国税稽查局制作了《税务稽查工作底稿(一)》，对某工程技术有限公司2016年1-3月的应交税费、进项税、凭证号码、抵扣增值税发票进项税、银行存款、借方金额等财务数据进行了详细记载，通过对这些数据的分析和比对，试图寻找与虚开增值税专用发票相关的线索和证据。次日，又制作了《税务稽查工作底稿(二)》，专门对某工程技术有限公司案涉510份发票涉及金额、进项税额、申报抵扣额等关键发票信息进行了阐述，并对经过查看账簿记载、询问法定代表人、会计、业务员后的情况也作了详细阐述，进一步梳理了案件的关键信息和证据链条。经过长达数月的深入调查和分析，2017年8月31日，张店国税稽查局制作了《税务稽查审理报告》，在“审理意见”部分，就“检查人员查明的事实及相关证据”以及“审理认定的事实及相关证据”作了全面而详细的阐述，对整个案件的调查情况进行了总结和梳理，为后续的处理决定提供了坚实的依据。2017年9月4日，张店国税稽查局根据前期的调查和审理结果，向某工程技术有限公司作出了张国税稽处[2017]41号《税务处理决定书》，决定追缴该公司已抵扣的增值税税款8485810.67元。同时，依据《税收征收管理法》第三十二条以及《税收征收管理法实施细则》第七十五条之规定，对该公司按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。这一处理决定对某工程技术有限公司的经济利益产生了重大影响，公司的资金流动和财务状况面临严峻挑战。某工程技术有限公司在收到上述《税务处理决定书》后，认为自身权益受到了侵害，于2017年9月30日向江苏省宝应县国家税务局（以下简称宝应国税局）邮寄了《行政复议申请书》，请求撤销宝应国税稽查局发出的《已证实虚开通知单》。该公司认为，《已证实虚开通知单》是导致其面临税务处理和巨额经济损失的关键因素，若该通知单被撤销，其税务处理决定可能会发生改变，从而维护自身的合法权益。宝应国税局在收到某工程技术有限公司的行政复议申请后，进行了认真审查。于2017年10月12日作出了《不予受理行政复议申请决定书》，其主要理由是：宝应国税稽查局向张店国税稽查局发出的《已证实虚开通知单》，系依据《税收违法案件发票协查管理办法(试行)》(税总发[2013]66号)第九条之规定向张店国税稽查局发出的系统内部协查信息。根据相关规定，该协查信息不属于《税务行政复议规则》(国家税务总局令21号)第十四条规定的复议受案范围。因此，根据《行政复议法》第十七条以及《税务行政复议规则》第四十五条第一款之规定，决定不予受理该公司的行政复议申请。这一决定使得某工程技术有限公司的行政复议途径被阻断，公司的权益救济面临困境。某工程技术有限公司对宝应国税局作出的行政复议决定不服，认为宝应国税局的决定侵犯了其合法权益，于是向法院提起诉讼。该公司希望通过司法途径，对《已证实虚开通知单》的合法性和合理性进行审查，以维护自身的合法权益，纠正可能存在的错误行政行为。3.1.2争议焦点分析本案的核心争议焦点在于宝应国税稽查局作出的《已证实虚开通知单》是否产生了外部法律效力，即是否发生了“外部化”。这一焦点问题涉及到对内部行政行为性质的准确判断以及其对行政相对人权利义务影响的界定，在行政法领域具有重要的理论和实践意义。从内部行政行为的理论角度来看，《已证实虚开通知单》依据相关规定，本质上属于税务机关之间的内部协查文件。其目的主要是为了实现税务机关之间在税收违法案件调查中的信息共享和协作，旨在协助受托方税务机关更好地开展对下游企业的税务稽查工作，以查明税收违法行为。在正常情况下，这类内部协查文件仅供税务机关内部使用，并不直接送达行政相对人，其本意并非对行政相对人的权利义务产生直接影响。某工程技术有限公司认为，宝应国税稽查局的《已证实虚开通知单》实际上对其权利义务产生了直接且重大的影响，已经超出了内部行政行为的范畴，发生了“外部化”。该公司指出，张店国税稽查局正是基于这份《已证实虚开通知单》，才对其展开了全面的税务检查，并最终作出了追缴税款和加收滞纳金的税务处理决定。这一系列行为导致公司的财产权益受到了严重损害，公司的资金流动和经营活动面临巨大困难。因此，该公司主张《已证实虚开通知单》应被视为具有外部法律效力的行政行为，其有权对该通知单提起行政复议和诉讼。而税务机关则坚持认为，《已证实虚开通知单》仅仅是税务系统内部的协查信息传递，属于典型的内部行政行为。虽然张店国税稽查局收到该通知单后对某工程技术有限公司进行了立案检查，但这并不意味着《已证实虚开通知单》直接对该公司的权利义务产生了影响。张店国税稽查局是依据自身的调查取证结果，包括对公司相关人员的询问笔录、财务数据的分析以及账簿记载的查看等多方面证据，综合判断后才作出的税务处理决定，并非仅仅依据《已证实虚开通知单》。因此，税务机关认为该通知单并未发生“外部化”，不属于行政复议和诉讼的受案范围。这一争议焦点的解决，对于明确内部行政行为与外部行政行为的界限，保障行政相对人的合法权益以及规范行政机关的执法行为具有重要意义。如果认定《已证实虚开通知单》发生了“外部化”，则意味着行政相对人在面对此类行政行为时将拥有更多的救济途径，行政机关在作出内部行政行为时也需要更加谨慎，以避免对行政相对人产生不必要的影响。反之，如果认定该通知单未发生“外部化”，则需要进一步明确行政相对人在类似情况下的权利保障机制，以确保行政行为的合法性和公正性。3.1.3法院裁判依据与理由法院在审理本案时，主要依据《税收违法案件发票协查管理办法(试行)》（税总发[2013]66号）的相关规定，对宝应国税稽查局作出的《已证实虚开通知单》的性质及法律效力进行了深入分析和判断。从该办法第九条的规定来看，《已证实虚开通知单》明确属于异地税务机关之间的协查文件，其功能和使用范围被严格限定在税务机关内部。该通知单的主要作用是为了实现税务机关之间在税收违法案件协查工作中的信息共享和协作，帮助受托方税务机关了解相关案件情况，以便更好地开展对下游企业的税务稽查工作。在实际操作中，《已证实虚开通知单》并不直接送达行政相对人，从形式和程序上看，它仅作为税务机关内部行政公文流转，是委托案件协查的内部文件，因此，从本质上来说，其属于“内部行政行为”。根据行政法的一般原则，内部行政行为通常并不直接对行政相对人的权利义务产生影响，也不属于法定的行政复议受案范围或行政诉讼受案范围，即不具有可复议性或可诉性。这是法院判断的重要依据之一，体现了对行政行为性质的准确界定和对行政法基本原则的遵循。法院也考虑到内部行政行为“外部化”的特殊情况。虽然内部行政行为在一般情况下不可复议或诉讼，但其理论依据主要是内部行政行为并未对外产生法律效力，对行政相对人的实际权利义务没有产生实际影响。然而，如果内部行政行为对外被付诸实施，并且对行政相对人权利义务产生了实际影响，那么其法律性质就会发生改变，转变为可复议或可诉的行政行为，属于行政复议受案范围或行政诉讼受案范围。在本案中，法院经过详细审查案件事实和证据，发现张店国税稽查局在处理某工程技术有限公司的税务问题时，仅将收到的《已证实虚开通知单》作为立案检查的线索之一，并非直接依据该通知单作出税务处理决定。张店国税稽查局在整个调查过程中，进行了全面深入的调查取证工作，包括对公司相关人员的询问、对财务数据和账簿的详细审查等，综合这些多方面的证据和调查结果，最终才作出了税务处理决定。这表明《已证实虚开通知单》在本案中并未对某工程技术有限公司的权利义务产生实际的、直接的影响，即本案的内部行政行为并未发生“外部化”。综上所述，法院基于对相关规定的准确理解和对案件事实的全面审查，认为宝应国税稽查局作出的《已证实虚开通知单》属于内部行政行为，且未发生“外部化”，不具有可复议性和可诉性，据此判决驳回某工程技术有限公司的诉讼请求。这一判决不仅体现了法院对法律规定的严格适用，也为类似案件的处理提供了重要的参考和指导，有助于明确内部行政行为在何种情况下会发生“外部化”，以及行政相对人在面对此类行政行为时的权利救济途径和界限。3.2案例二：来安县土地收回案3.2.1案件基本情况2010年8月31日，安徽省来安县国土资源和房产管理局基于城市规划调整和土地资源优化配置的需要，向来安县人民政府报送了《关于收回国有土地使用权的请示》。在这份请示中，来安县国土资源和房产管理局详细阐述了收回永阳东路与塔山中路部分地块土地使用权的必要性和合理性，指出该区域的土地利用现状与城市发展规划存在冲突，为了推动城市建设的有序进行，提高土地利用效率，请求来安县人民政府批准收回该部分地块的土地使用权。9月6日，来安县人民政府经过审慎研究和审批，作出了《关于同意收回永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复》。该批复同意了来安县国土资源和房产管理局的请示，批准收回上述地块的国有土地使用权，为后续的土地收回事宜提供了政策依据。然而，来安县国土资源和房产管理局在收到该批复后，并未严格按照法定程序履行相关义务。根据《土地储备管理办法》和《安徽省国有土地储备办法》以收回方式储备国有土地的程序规定，来安县国土资源行政主管部门在来安县人民政府作出批准收回国有土地使用权方案批复后，应当向原土地使用权人送达对外发生法律效力的收回土地使用权通知，以便原土地使用权人知晓其权利状态的变化，并依法行使相应的权利。来安县国土资源和房产管理局却没有依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定，而是直接交由来安县土地储备中心付诸实施。魏永高、陈守志的房屋位于被收回使用权的土地范围内，他们在毫不知情的情况下，面临着房屋被拆迁、土地使用权被收回的困境。直到通过申请政府信息公开，他们才知道了该批复的内容。魏永高、陈守志认为来安县人民政府的批复侵犯了他们的合法权益，包括对房屋的所有权、土地使用权以及相应的财产权益等，于是决定提起行政复议，希望通过行政复议程序，纠正来安县人民政府的不当行为，维护自己的合法权益。2011年9月20日，滁州市人民政府作为行政复议机关，对魏永高、陈守志的行政复议申请进行了审查和处理，作出了《行政复议决定书》。然而，该决定书维持了来安县人民政府的批复，这意味着魏永高、陈守志的诉求在行政复议阶段未得到支持。魏永高、陈守志仍不服这一结果，他们坚信自己的权益受到了侵害，于是决定向法院提起行政诉讼，请求人民法院撤销来安县人民政府上述批复，通过司法途径寻求公正的裁决。3.2.2行为外部化分析在这起案件中，来安县人民政府作出的批复从性质上来说，原本属于内部行政行为。通常情况下，政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，主要是为了实现行政机关内部的管理和决策，是上级对下级的一种工作指示和审批，并不直接对行政相对人的权利义务产生影响，其效力范围主要局限于行政机关内部。在本案中，来安县人民政府的批复是针对来安县国土资源和房产管理局的请示作出的，旨在内部确定土地收回的相关事项，从本意上并非直接针对魏永高、陈守志等原土地使用权人。由于来安县国土资源行政主管部门后续的不当实施方式，使得该批复对行政相对人的权利义务产生了实际影响，从而发生了外部化。来安县国土资源和房产管理局在收到批复后，未依法向原土地使用权人送达收回土地使用权决定，而是直接交由来安县土地储备中心付诸实施。这一行为使得原土地使用权人在不知情的情况下，面临着土地被收回、房屋被拆迁的现实，其财产权益受到了直接的侵害。土地储备中心依据该批复实施的拆迁补偿安置行为，直接改变了原土地使用权人的权利状态，使他们丧失了对土地的合法使用权，并且在拆迁补偿安置过程中，可能存在补偿不合理、安置不到位等问题，进一步损害了原土地使用权人的利益。原土地使用权人通过申请政府信息公开知道了该批复的内容，并对批复提起了行政复议，复议机关作出复议决定时也告知了诉权，这一系列事实表明该批复已不再仅仅是内部行政行为，而是实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为。它对行政相对人的权利义务产生了实质性的影响，突破了内部行政行为的界限，具备了外部行政行为的特征，使得原土地使用权人有权对其提起行政诉讼，以维护自己的合法权益。3.2.3法律后果探讨该外部化行为在当事人寻求司法救济时引发了一系列问题。在行政诉讼的受理环节，由于内部行政行为通常不属于行政诉讼的受案范围，法院在判断该批复是否可诉时面临着挑战。需要依据相关法律规定和行政行为理论，准确判断该批复是否因外部化而具备可诉性，这涉及到对行政行为性质转变的认定和法律适用的问题。在案件的审理过程中，法院需要全面审查该批复的合法性，包括作出批复的程序是否合法、依据是否充分等。由于该批复涉及到土地使用权的收回，关系到行政相对人的重大财产权益，法院的审理结果将对当事人的权益产生重大影响。从行政相对人权益保障的角度来看，内部行政行为的外部化对行政相对人的权益造成了直接的损害。行政相对人在不知情的情况下，土地使用权被收回，房屋面临拆迁，其财产权益受到了严重的威胁。在拆迁补偿安置过程中，如果行政机关未能依法依规进行，行政相对人可能无法获得合理的补偿和妥善的安置，导致其生活陷入困境。这种外部化行为还剥夺了行政相对人在土地收回事宜中的知情权、参与权和申辩权，使其无法在行政程序中维护自己的合法权益。对于行政机关依法行政而言，该外部化行为也产生了负面的法律后果。它暴露出行政机关在执行行政行为时存在程序违法的问题，违反了法定的土地收回程序，损害了行政行为的合法性和权威性。这种行为还可能引发行政相对人的不满和质疑，降低行政机关的公信力，影响政府与民众之间的关系。行政机关需要对其不当行为承担相应的法律责任，可能需要重新作出合法的行政行为，对行政相对人进行合理的补偿和安置，以弥补其造成的损失。3.3案例三：建明食品公司诉泗洪县政府检疫行政命令纠纷案3.3.1案件经过阐述2001年4月，在江苏省泗洪县人民政府的批准之下，建明食品公司正式成为泗洪县生猪定点屠宰单位之一。随后，建明食品公司依法依规，相继领取了企业法人营业执照、动物防疫合格证、税务登记证等一系列经营所需的证件，自此，公司正式开展生猪养殖、收购、屠宰、销售和深加工等业务，在泗洪县的生猪市场中占据了一席之地。2003年5月18日，泗洪县政府下设的临时办事机构县生猪办，向本县各宾馆、饭店、学校食堂、集体伙食单位、肉食品经营单位以及个体经营户发布了《屠宰管理通知》。该通知第一项明确规定，“县城所有经营肉食品的单位及个体户，从5月20日起到县指定的生猪定点屠宰厂采购生猪产品，个体猪肉经销户一律到定点屠宰厂屠宰生猪（县肉联厂）……”这一通知的发布，在当地生猪屠宰市场引起了轩然大波，其内容似乎将生猪定点屠宰单位限定为县肉联厂，这对建明食品公司的经营产生了直接且严重的影响，使其面临着巨大的经营困境。仅仅四天后，即2003年5月22日，泗洪县政府分管兽医卫生监督检验工作的副县长，通过电话指示县兽检所，要求其停止对县肉联厂以外的单位进行生猪检疫。当建明食品公司依照正常程序报请县兽检所对其生猪进行检疫时，县兽检所以分管副县长有指示为由，拒绝了建明食品公司的检疫请求。这一拒绝行为，使得建明食品公司的生猪无法按照规定进行检疫，进而导致其生猪无法屠宰和上市销售。在无法正常开展核心业务的情况下，建明食品公司被迫停业，公司的运营陷入了停滞状态，经济利益遭受了重大损失。建明食品公司认为，泗洪县政府分管副县长的这一电话指示，严重侵犯了其合法权益。公司作为依法设立的生猪定点屠宰单位，本应享有平等的经营权利和公平的市场竞争环境，而这一电话指示却使其无法正常开展业务，被迫停业，导致公司的经济利益受到了极大的损害。于是，建明食品公司毅然决定通过法律途径维护自身权益，于2005年4月21日向法院提起行政诉讼，请求法院确认被告分管副县长的电话指示违法。在诉讼过程中，建明食品公司提交了一系列证据，以支持自己的主张。公司提供了企业法人营业执照、卫生许可证、动物防疫合格证、税务登记证及中华人民共和国组织机构代码证，这些证件充分证明了建明食品公司是依法经批准设立的生猪定点屠宰单位，经营手续完备，具备合法经营的资格。公司还提交了《关于加强县城生猪屠宰管理的通知》以及宿迁市中级人民法院的（2004）宿中行初字第06号行政判决书。其中，《关于加强县城生猪屠宰管理的通知》中对生猪定点屠宰单位的不合理标注，以及法院生效判决对该行政行为违法性的确认，都进一步说明了建明食品公司在市场竞争中受到了不公正的对待，为其诉讼请求提供了有力的证据支持。建明食品公司还提供了县兽检所和泗洪县青阳镇畜牧兽医站出具的证据，用以证明泗洪县分管副县长2003年5月22日的电话指示事实客观存在，为案件的事实认定提供了关键证据。3.3.2行政指示的外部化认定泗洪县政府分管副县长作出的电话指示，从行为的发出主体和对象来看，似乎属于行政机关内部的指导行为。副县长作为行政机关的负责人，其指示对象是下属的县兽检所，从形式上符合内部行政行为的特征，通常情况下，这种内部指导行为不应直接对行政相对人的权利义务产生影响。在本案中，这一电话指示却产生了直接的、外部的法律效果，应当认定为外部化的行政行为。该电话指示的内容明确针对县肉联厂以外的单位停止生猪检疫，而建明食品公司正是受到这一指示影响的行政相对人。县兽检所依据该电话指示，拒绝为建明食品公司的生猪进行检疫，这一行为直接导致建明食品公司无法进行生猪屠宰和上市销售，被迫停业，使其合法权益受到了实际侵害。从行为的实际影响来看，这一电话指示已经超出了行政机关内部的范畴，对行政相对人的经营活动和财产权益产生了实质性的、直接的影响，具备了外部行政行为的特征，应当被认定为外部化的行政行为。3.3.3司法审查要点与意义法院在审查此类案件时，关键要点在于判断指示内容是否对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了实际影响。在本案中，法院需要审查泗洪县政府分管副县长的电话指示，是否直接导致建明食品公司的权利受到侵害，义务增加，如经营权利受限、财产损失等。如果指示内容确实对行政相对人的权利义务产生了实际影响，那么该行为就应当受到司法审查，法院需要对其合法性进行判断。这一审查要点对于规范行政行为具有重要意义。它能够有效监督行政机关依法行使职权，防止行政机关滥用内部行政行为，对行政相对人的合法权益造成侵害。通过司法审查，可以促使行政机关在作出行政行为时，更加谨慎地考虑行为的合法性和对行政相对人的影响，从而规范行政行为的作出和实施，保障行政相对人的合法权益，维护行政法治的尊严和权威。四、内部行政行为外部化的法律规制4.1可诉性判断标准4.1.1行为是否对外付诸实施判断内部行政行为是否发生外部化从而具有可诉性，关键在于考察该行为是否从行政机关的内部运作走向外部实际执行阶段，进而对行政相对人产生直接作用。在来安县土地收回案中，来安县人民政府作出的关于同意收回国有土地使用权的批复，原本属于内部行政行为，是上级政府对下级部门请示的一种内部审批和指示。正常情况下，这种批复仅在行政机关内部流转，用于规范和指导内部工作。但由于来安县国土资源行政主管部门未依法向原土地使用权人送达收回土地使用权决定，而是直接交由来安县土地储备中心付诸实施，这就使得该批复从内部走向了外部实际执行。原土地使用权人魏永高、陈守志在不知情的情况下，面临着土地被收回、房屋被拆迁的现实，其财产权益受到了直接侵害。这种实际执行行为使得批复对行政相对人的权利义务产生了实质性影响，突破了内部行政行为的界限，从而发生了外部化，具备了可诉性。在税务稽查领域，上级税务机关向下级税务机关发出的内部协查函件，若其中包含对行政相对人不利的定性信息，当下级税务机关直接依据该协查函件对行政相对人进行税务处理时，原本作为内部行政行为的协查函件就发生了外部化。因为它不再仅仅是税务机关内部的信息沟通和协作文件，而是被下级机关作为对外执法的依据，直接影响了行政相对人的权利义务，如可能导致行政相对人被要求补缴税款、缴纳滞纳金、面临行政处罚等，此时该协查函件就具备了可诉性。4.1.2是否实际影响相对人权利义务以行为是否在实体上对行政相对人的人身权、财产权等权利义务造成实质性改变，作为判断内部行政行为外部化可诉性的关键标准之一。在建明食品公司诉泗洪县政府检疫行政命令纠纷案中，泗洪县政府分管副县长的电话指示，直接导致县兽检所拒绝为建明食品公司的生猪进行检疫，使得建明食品公司无法进行生猪屠宰和上市销售，被迫停业。这一指示严重侵犯了建明食品公司的经营自主权和财产权益，对其权利义务产生了实际的、重大的影响。原本作为行政机关内部指导行为的电话指示，因对行政相对人的权利义务造成了实质性改变，从而发生了外部化，建明食品公司有权对其提起行政诉讼，寻求司法救济。在一些行政机关内部的考核制度中，若上级机关规定下级机关对某些行政许可申请的审批期限，当下级机关因考核压力而严格按照该期限拒绝了一些申请材料稍有瑕疵但可以补充完善的行政相对人的申请时，这一内部考核规定就对行政相对人的权利产生了外部化的影响。它实际影响了行政相对人的财产权益，使其可能因无法获得行政许可而无法开展相关经营活动，遭受经济损失，这种情况下，该内部行政行为就具备了可诉性。4.2行政救济途径4.2.1行政复议当内部行政行为发生外部化并对行政相对人的权利义务产生实际影响时，行政相对人有权依据《行政复议法》的相关规定，向具有法定复议职权的行政复议机关提出行政复议申请，以此维护自身的合法权益。在某建设公司诉某市人民政府会议纪要案中，某建设公司中标某市一段道路工程项目，因征地受阻、施工环境变化等因素，工程施工过程历经波折。第三人组织制定并报请某市人民政府批准新的爆破技术施工方案，建设公司按新方案完成部分工程量后，市政府召开会议并作出《某市政府专题会议纪要》，其中第1条第3项决定对该项目已完工程进行结算，剩余工程重新招投标，原施工单位在同等条件下可优先考虑。建设公司认为该会议纪要的决定于法于理无据，严重侵犯了其合法权益，于是向湖南省人民政府申请行政复议。从行政复议的受理条件来看，行政复议机关在收到行政相对人的复议申请后，会首先对申请进行审查。审查内容包括申请是否在法定的复议期限内提出，一般情况下，行政相对人应自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；申请的行政行为是否属于行政复议的受案范围，若内部行政行为外部化且对行政相对人的权利义务产生了实际影响，则属于行政复议的受案范围；申请人是否具有主体资格，即申请人是否是认为自身合法权益受到该行政行为侵害的行政相对人等。在上述案例中，复议机关湖南省人民政府经审查认为，会议纪要通常在行政机关内部使用，一般不直接影响行政相对人的权利义务，原则上不属于行政复议范围。但在本案中，该会议纪要议定的事项直接作为行政行为的依据并对建设公司的权利义务产生了影响，已发生外部化，因此属于行政复议范围。行政复议机关在审查过程中，会对外部化的内部行政行为的合法性和合理性进行全面审查。合法性审查主要包括审查该行政行为是否有明确的法律依据，是否遵循法定程序，是否超越法定职权等。在会议纪要案中，复议机关审查发现，某市人民政府并非涉案合同的主体，不具备行使合同权利、履行合同义务的资格，其通过会议纪要决定解除建设公司与第三人签订的合同，实际上是以行政手段干预合同关系，强制解除合同，该行为超越了法定职权。合理性审查则主要考量行政行为是否符合公平、公正、合理的原则，是否存在明显不当等。若行政复议机关经审查认为该外部化的内部行政行为存在违法或不当情形，将依法作出撤销、变更该行政行为或者确认该行政行为违法的复议决定。在该案例中，复议机关最终撤销了涉案《某市政府专题会议纪要》第1条第3项的内容，充分维护了行政相对人的合法权益。4.2.2行政诉讼行政诉讼是行政相对人在认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，向人民法院提起诉讼，请求法院对该行政行为的合法性进行审查并作出裁决的重要法律救济途径。当内部行政行为外部化并对行政相对人产生实际影响时，行政相对人可依据《行政诉讼法》的相关规定，通过行政诉讼寻求司法救济。行政相对人提起行政诉讼需遵循一定的程序和要点。在起诉期限方面，一般情况下，行政相对人应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。在来安县土地收回案中，魏永高、陈守志在知道来安县人民政府作出的关于同意收回国有土地使用权的批复侵犯其权益后，在法定的起诉期限内提起了行政诉讼，以维护自身的合法权益。在诉讼过程中，行政相对人需要明确诉讼请求，即清晰地表明要求法院对外部化的内部行政行为作出何种裁判，如请求撤销该行政行为、确认该行政行为违法等。行政相对人还需承担相应的举证责任，虽然在行政诉讼中，一般由被告行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，但行政相对人也需要提供证明其符合起诉条件的相应证据材料，以及在某些情况下，提供支持其诉讼请求的证据。在某些内部行政行为外部化导致行政相对人财产权益受损的案件中，行政相对人需要提供证据证明其财产损失的具体情况，如损失的金额、范围等。人民法院在审理行政诉讼案件时，会对外部化的内部行政行为进行全面审查。审查内容包括行政行为的主体是否适格，即作出该行政行为的行政机关是否具有法定的职权；行政行为的程序是否合法，是否遵循了法定的步骤、方式、顺序和期限等；行政行为的法律依据是否充分，是否准确适用了相关的法律法规；行政行为的内容是否合理、适当，是否存在明显不当等。在对建明食品公司诉泗洪县政府检疫行政命令纠纷案的审理中，法院需要审查泗洪县政府分管副县长的电话指示，在主体、程序、法律依据以及内容等方面是否合法合理。若法院经审查认为该外部化的内部行政行为违法，将依法作出撤销该行政行为、确认该行政行为违法或者判决被告行政机关重新作出行政行为等裁判结果，以保障行政相对人的合法权益，维护行政法治的尊严和权威。4.3规范行政行为的建议4.3.1加强行政程序建设加强行政程序建设是规范行政行为、防止内部行政行为不当外部化的关键举措。完善行政程序首先要明确内部行政行为的审批程序，确保每一项内部行政行为在作出之前，都经过严格的层级审批和合法性审查。在重大行政决策过程中，行政机关内部的决策草案应经过多部门的联合审查，从法律依据、政策导向、社会影响等多个角度进行评估，避免因内部决策的随意性而导致对行政相对人权益的潜在威胁。建立健全内部行政行为的执行程序，明确执行的主体、方式、步骤和时限，防止执行过程中的偏差和拖延。在行政命令的执行过程中，应明确执行人员的职责和权限，规定具体的执行期限，确保行政命令能够准确、及时地得到落实，避免因执行不当而对行政相对人产生不利影响。送达程序也是行政程序建设中不可或缺的环节。行政机关应严格按照法定程序将行政行为的相关文书送达行政相对人，确保相对人能够及时知晓自己的权利义务。在行政处罚案件中，行政处罚决定书应按照法定的送达方式，如直接送达、邮寄送达、公告送达等，及时送达当事人，同时告知当事人享有的陈述、申辩、申请复议和提起诉讼等权利。只有确保送达程序的合法合规，才能保障行政相对人的知情权和参与权，避免因送达不当而引发行政争议。行政程序建设还应注重信息公开和公众参与。行政机关应主动公开内部行政行为的相关信息，接受社会监督，增强行政行为的透明度。对于涉及公共利益的重大内部行政行为，应通过听证会、座谈会等形式，广泛征求社会公众的意见和建议，使行政行为更加符合民意和社会发展的需求。在城市规划调整的内部决策过程中，应公开规划调整的方案和理由，听取居民和相关利益方的意见，避免因内部决策的不透明而导致对居民权益的侵害。4.3.2提升行政人员法律素养提升行政机关公务人员的法律素养是减少内部行政行为外部化现象、保障行政行为合法合规的重要保障。通过定期的法律培训，使公务人员深入学习行政法律法规、程序法以及与本职工作相关的专业法律法规，增强其法律意识和法治观念。培训内容应包括最新的法律法规解读、典型案例分析、法律实务操作等，使公务人员能够准确理解和运用法律知识，在作出行政行为时，严格遵循法律规定，避免因法律知识不足而导致的行政行为违法或不当。建立健全法律知识考核机制，将法律知识考核结果与公务人员的晋升、奖惩等挂钩，激励公务人员主动