学前教育普惠性发展的现实审视与路径创新

为了确保每个幼儿都能享有公平的受教育权，早在2010年7月，中共中央、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010一2020年）》，强调对全国“基本普及学前教育\"工作进行全面部署，这标志着我国学前教育正式开启了普惠性发展的新征程。2018年11月，中共中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，确立了到2035年建成“覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系\"的基本方向。2021年12月，教育部等九部门印发了《“十四五\"学前教育发展提升行动计划》，不仅明确了学前教育普及普惠安全优质的发展方向，还提出了可行的实践举措。这一系列政策文件的出台表明了国家对发展普惠性学前教育的重视，以及对坚持学前教育公益普惠的决心，是对答好“幼有所育\"\"学有所教”时代命题的有力回应。经过十几年的发展，我国普惠性学前教育取得了跨越式发展与历史性成就，普惠资源广泛覆盖、普惠水平大幅提升，保障了绝大多数幼儿的受教育权，但在理性审视下仍存在一定问题。因此，系统探讨学前教育普惠性发展的现实困境，并针对性地提出创新思路是十分必要的。一、学前教育普惠性发展的价值意蕴（一）推动实现学前教育公平的必然选择学前教育是教育活动的最初阶段，也是人生的第一个教育阶段。在这一阶段中，教师通过开展幼儿保育和教育工作，能更好地培养全面发展的社会主义事业接班人。然而，由于城乡发展不均衡、教育资源严重不足，“入园难”“入园贵\"问题困扰人们已久，不利于新时代教育公平目标的实现。普惠性学前教育的提出有助于实现幼儿在教育机会起点上的平等，使全体适龄幼儿“有园上\"“上好园\"“园最近”，对于补齐民生短板、促进城乡教育均衡发展、推动学前教育公平与社会公正的实现具有十分重要的意义。（二）维护学前儿童受教育权的客观需要我国十分尊重人权，受教育权是公民的一项基本权利。全面实施义务教育正是以保障儿童的受教育权为出发点和落脚点，在此基础上，推进学前教育的公益性、普惠性发展也是维护所有学前儿童受教育权的客观需要。值得思考的是，我国普惠性学前教育仍处于起步阶段，与国外学前教育相比，发展还不够充分。因此，要将扭转幼儿园高收费现象作为逻辑起点，推动我国学前教育逐步与国际接轨。1]（三）促进学前教育事业发展的现实要求长期以来，受学前教育市场化的影响，政府在统筹推进学前教育改革中的主导权受到一定制约。虽然很多政策法规明确了政府对发展学前教育的责任，但管理缺位导致部分幼儿园被推向市场，任其自由发展。普惠性学前教育是国家为推动我国学前教育高质量发展做出的科学、长期的规划，通过将学前教育纳入社会公共事业体系，赋予政府引领学前教育发展的主导权。政府通过统筹规划、政策支持与保障机制的完善，进而推进我国学前教育改革的深化，促进学前教育事业的可持续发展。二、学前教育普惠性发展的现实审视（一）普惠性服务供给不足，“入园难”与“入园贵”问题仍在经过十几年发展，普惠性学前教育虽然已取得了巨大成就，很大程度上缓解了“付不起”“达不到”“配不齐\"等问题，但“入园难”“入园贵”问题并未得到根本性解决。总体来看，普惠性幼儿园总量有所增长，到2023年，全国覆盖率达到了90.8%。然而，普惠性服务供给依然严重不足。尤其是中西部欠发达地区，普惠性资源扩容建设面临诸多困难。在人口密集居住区，供需矛盾也愈发突出。造成这种情况的原因，一方面，地方政府对普惠性学前教育供给的认知存在局限，并且动力不足；另一方面，既有政策未能充分考量普惠性民办园的实际诉求，使得社会力量参与普惠性服务供给的积极性不高。2]（二）财政投入体制不规范，“民办园”与“公办园”分配不均财政投入是政府以再分配的方式解决分配不公问题的有效方式，均衡的财政投入是实现学前教育公平性的前提。近年来，国家对学前教育财政投入总量大幅提升，但仍存在结构不均衡、质量效益不高等问题。在公共财政转型背景下，普惠性学前教育的财政投入理应以公益性、公平性为出发点，但受限于既有的财政体制，财政投入呈典型的“公办园倾向性”。近年来虽然财政性经费逐步向民办园倾斜，但公办园分配比例仍然偏高，这种“扶强不助弱”的分配特征进一步拉大了公办园与民办园之间的教育差距，容易造成“强者更强、弱者更弱”的情况，弱化了学前教育的公平性。[3]（三）资源供给结构性失调，“短缺”与“过剩”现象同时存在随着普惠性学前教育资源的快速扩充，总量供求矛盾逐步趋缓，但资源供给结构性失调问题愈加凸显。这主要体现在普惠性资源数量、质量及家庭成本分担等方面存在显著的区域差距，如中西部地区普惠性资源较东部地区更加短缺；城镇化水平高的地区，普惠性资源供给质量远高于偏远农村。此外，部分商业圈、经济开发区集聚力的持续加强，不断吸纳人口聚集性流入，导致局部区域普惠性资源短缺；但也有地区在普惠性幼儿园学位持续加大供给及出生人口数量下行的趋势下，幼儿园学位出现一定剩余。“短缺”与“过剩\"现象的并存暴露了教育资源分配结构失衡的问题，极大地阻碍了普惠性学前教育的发展。（四）民办幼儿园运营发展困难，“质量”与“内涵”建设有待提升普惠性资源分配的不均衡及办园体制的差异使得量少而质优的公办园供不应求，造成了“入公办园难”的现象，这无疑挤压了普惠性民办园的生存空间，更衍生出一系列连锁反应。如普惠性民办园生源严重流失、运营成本提升、师资招聘标准降低、课程研发经费不足、巧立特色课程名目高额收费等系列问题，最终导致民办幼儿园运营困难，教学质量下滑。此外，教学质量评估体系的不完善，同样在掣肘民办幼儿园内涵式发展。当前，尽管上级部门频繁开展各类评审、评估与检查，但仍存在重视硬件、忽视软件，重视结果、轻视过程的问题。部分民办幼儿园为了应对检查，耗费大量人力物力，甚至出现临时购买教具，虚构教学成果的现象，导致在课程研发、师资培养以及文化建设等核心领域缺乏深耕动力。三、学前教育普惠性发展的路径创新（一）强化顶层设计与政策引导，破解服务供给难题针对普惠性服务供给不足、“人园难”与“人园贵\"问题，国家需从顶层强化设计与政策引导。首先，教育部门应发挥引领作用。要提升教育部门对普惠性学前教育的重视程度，通过政策文件与考核机制，明确其在学前教育公共服务中的权力与责任，增强供给动力。其次，教育部门要运用税收优惠、财政补贴等多元化政策工具，充分激发社会力量办园的积极性，优化服务供给结构。同时，要加快学前教育立法进程，明晰普惠性学前教育的公共服务属性，明确划分政府与市场边界，将其纳入基本公共服务清单；明确服务对象、补贴标准及各级政府责任划分，并紧跟国际趋势，逐步推进学前教育向免费和义务方向发展，从制度层面保障普惠性服务的有效供给。[4]（二）规范财政投入体制，促进园所均衡发展为解决财政投入体制不规范、“民办园”与“公办园”分配不均问题，国家和地方需要协同发力。首先，国家要精准界定各级政府的财政事权，确保其各司其职，避免出现责任推诿或权力越界等情况。其次，国家应制定全国统一生均拨款标准，严格要求各地以不低于该标准的额度遵照执行，以保障全国各地幼儿园获得公平的财政支持。再次，应加大对薄弱地区和特殊群体的补贴力度，设立专项补贴计划，助力偏远地区、处境不利儿童以及特殊需要儿童的学前教育发展。同时，建立完善激励机制，对民办园实施税收减免等优惠政策，鼓励民办园拓宽其资金来源渠道。地方政府则需依据国家的宏观政策和标准，结合本地实际情况，规范和调整当地财政投入制度，积极缩小不同园所之间的投人差异，通过合理调配资金、政策扶持等手段，确保公办园与民办园资源获取更加公平，提升政府在学前教育领域的公信力与执行力。[5]（三）优化资源布局与精准配置，推动区域协调发展针对资源供给结构性失调、“短缺”与“过剩\"并存的现象，国家与地方应共同推进资源均衡布局优化，由“保基本”基础上向“广覆盖”目标迈进，通过优化资源布局与配置，推动区域间、城乡间协调发展。国家层面，首先，国家要制定普惠性学前教育资源布局的总体指导方针，明确要求各地将其纳入当地教育发展总体规划。在指导各地制定规划的过程中，强调必须充分考量当地人口变动趋势，例如，通过运用人口普查数据、人口流动监测数据等，预判未来不同区域的学前教育需求规模；同时，要结合人们经济承受能力，通过调研了解家庭可支配收入、消费占比等，确定学前教育收费标准；还要立足当地学前教育普惠性发展现状，因地制宜，避免“一刀切\"式规划。其次，国家应大力推动建设全国性学前教育大数据平台框架，制定统一的数据采集标准和接口规范，整合全国范围内的学前教育资源数据。地方层面，各级政府则要立足区域实际，建立适宜的普惠性学前教育均衡发展目标、计划、实施细则与保障机制，积极搭建区域大数据平台，借助大数据分析技术，对本地学前教育学位供需情况进行精准预测。在学位紧张的区域，各地应加快新建、改建、扩建幼儿园；在学位过剩的区域，适当调整招生计划。在城乡资源布局上，各地应遵循“分散设点、就近入园”原则，在农村地区设立村级幼儿园、教学点，方便幼儿就近入学。同时，建立学位一体化调配置换机制，针对城乡不同时段、不同区域的资源需求进行调配置换，切实解决城乡资源失衡问题，实现区域与城乡普惠性学前教育协调发展。6]（四）完善政策扶持与质量评估，助力幼儿园内涵提升为改善幼儿园运营困境，提升质量内涵，各地政府需引导幼儿园朝着高质量、内涵式方向稳健发展。一方面，各地政府要立足本地实际，充分考量普惠园的类型差异与现实需求，做到因地制宜、因类施策。在公办园建设方面，各地政府应明确公办园的性质定位，强化政府相关部门在公办园运营管理中的主体责任，通过政策引导、优化管理机制等方式，使公办园充分发挥保基本、兜底线、平抑收费的引领作用。另一方面，对于普惠性民办园的建设与发展，各地政府要科学核定办园成本，依据普惠性学前教育服务标准，统筹制定民办园财政补助标准，同时根据民办园的普惠性学位数量、办园质量及招生对象等因素，实施差异化补贴政策。对于普惠性学位多、办园质量高且开展托幼一体服务的民办园，在财政补贴、场地租赁优惠等方面给予更多倾斜。在教育质量评估方面，各地政府要发挥主导作用，着力完善民办幼儿园保教质量评价体系，清晰界定评价标准与各级指标，通过以评促建，推动民办幼儿园持续改进工作，实现高质量、内涵式发展。四、结语学前教育不仅关