优化税收筹划外部环境的思考

【老会计经验】优化税收筹划外部环境的思考

根据我国加入WTO的承诺，2006年税务服务市场将全面对外开

放。国际“四大”会计师事务所纷纷在北京、上海等发达城市建

立了分支机构，逐步完善各自的市场格局。德勤会计师事务所举

办的“德勤税务精英挑战比赛”就在于发掘和培育税务专业人

才，为自己招兵买马。可见税务服务市场的“狼”真的来了，而

且还气势汹汹，内资税务师事务所将如何应对呢？

税务师事务所的传统业务包括：代理纳税申报，税务咨询，税

务顾问等。在竞争日益激烈的市场经济中，事务所必须在守住传

统业务的基础上寻找新的利润增长点。事务所应该由底端传统服

务向高端税收筹划进军。税收筹划是纳税人在其战略目标的指导

下，在税法规定许可的范围内，在尊重、遵守和不违反税法政策

的前提下，为达到纳税人价值最大化的目标，依据成本与效益分

析的原则，而对经营管理等涉税活动进行科学的决策、计划和安

排。

一、什么是税收筹划的外部环境

人和事物都是环境的产物，都在具体环境中生存、发展，生存、

发展的好坏离不开环境的优劣。税收筹划在计划经济时代基本不

存在；在有计划的市场经济时代被看作偷税漏税；直到社会主义

市场经济深入发展，才登上大雅之堂［2］。税收筹划的环境就是

企业在从事税收筹划过程中所涉及的自然因素、社会因素和各种

社会关系的总和，它是税收筹划的前提和基础，是税收筹划耐以

生存的根基和土壤。税收筹划的环境有内外之分。内部环境由纳

税人环境和税务师事务所环境构成，纳税人是税收筹划的需求

方，税务师事务所是税收筹划的供给方［3］。事务所环境主要包

括组织结构、人员素质、内部机制等项目：纳税人环境由筹划意

识、员工素质、内部管理、财务控制等因素构成。我们知道，

在完善的市场经济条件下，理性经济人是乐于进行税收筹划的。

健全财务会计制度，提高职工筹划素质也是纳税人在税收筹划利

益驱动下的自主选择。外部环境主要包括：立法环境、司法环境、

执法环境、自律环境和职业保险。立法、司法、执法主要从“三

权”的角度分析如何为税收筹划提供一个良好的平台；自律环境

就是行业协会为税收筹划创造的公平竞争舞台；职业保险属于税

收筹划的配套措施范畴，旨在于降低税收筹划风险，为税收筹划

保驾护航，避免由于一次筹划失败而导致灭顶之灾的可能。二、

目前税收筹划外部环境存在的主要问题

(-)立法层次偏低，法规规章不健全。

我国税务代理实践是从1985年开始的，但直到1993年施行的

《中华人民共和国税收征收管理法》第六章第五十七条中，才第

一次做出“纳税人、扣缴义务人可以委托税务代理人代办税务事

宜”的规定，并在实施细则中进一步做出具体规定：“税务代理

超截止代理权限，违反税收行政法规，造成纳税人未缴或少缴税

款的，除由纳税人补缴应纳税款和滞纳金外，并对税务代理处以

2000元以下的罚款(第七章第六十六条，2002年颁布的《税收

征管法》及《实施细则》做了适当修改”这些法规虽然初步

确实了税务代理的法律地位，但对从事税收筹划业务毫无提及。

虽然《税务代理试行办法》，对税务代理业务范围、税务资格取

得、税务代理关系的确立和终止及税务代理人权利和义务都做了

规范化的规定，但也没有给注册税务师（事务所）从事税收筹划

业务一个名正言顺的地位。因此在税务代理特别是税收筹划具体

实践中很多方面还是无法可依。

（-）行政诉讼不畅，税务律师欠缺。

税收筹划是收益与风险并存的统一体，在取得税收筹划收益的

同时，风险也是客观存在的。合法性是税收筹划的最低要求，越

过这条底线可能就成为偷税漏税了。在实践操作中，纳税人所做

的税收筹划可能得不到税务机关的认同，也就是说，税务机关不

认可其合法性。在这种情况下，纳税人可以申请税务行政复议，

如果对于复议结果不服，可以再向人民法院提起税务行政诉讼。

税务行政复议可以由税务师事务所（注册税务师）代理，但是税

务行政诉讼应由律师事务所（律师）代理。目前，在纳税争议的

解决途径上还存在一些不足；一方面，很多纳税人在出现纳税争

议时自认倒霉，只知道向税务机关求情勾兑，不懂得“民告官”，

不知道通过诉讼渠道解决，即使知道行政复议和行政诉讼，也不

敢告、不会告；另一方面，律师事务所中精通税法的律师太少了，

目前要想成为律师必须经过国家司法考试，而国家司法考试主要

涉及《民法》（民事诉讼法）、《刑法》（刑事诉讼法）和《行政法》

（行政诉讼法），这就必然导致律师内在的知识结构缺陷。可见,

税务律师这一块蛋糕还有待做大做强。

（三）税务人员素质不高，依法征税意识淡薄。

行政执法权主体在税务领域具体主要指税务机关及其工作人

员［5］。税务人员应该努力提高自身素质，严格依法征收。目前,

有的税务机关和税务人员并没有真正做到这一点，不是对纳税人

太“好”就是对纳税人太“坏”。税务机关和纳税人是征纳行为

的两个方面，税务机关（税务人员）代表国家行使征税权利，纳

税人负有纳税义务，二者在一定程度上是对立的。税收筹划是纳

税人的理性选择，纳税人安排自己的活动以达到最低税负的目

的，是无可指责的。但是，税务机关为企业做税收筹划就有“多

管闲事”“越俎代庖”的嫌疑。因此，某些税务机关为了体现自

己的“爱民之心”而“送货（税收筹划）上门”的做法是不宜提

倡的，税务机关没有权利更没有义务为企业做税收筹划。依法征

税就是严格按税法办事，该征的一分不少，不该征的一分不多。

由于我国目前征管不严，政策缺乏刚性，人为因素的随意性较强,

税收征管法有时成为摆设，影响了税法的统一性和严肃性，也使

得税务筹划损失一部分市场，造成市场需求没有充分显现。同时

由于政策方面过多的优惠政策、税制改革过程中存在的具体问

题，难以及时兑现的承诺，较容易使税收筹划带来的利益化为乌

有。在税务处罚上，尽管我国的税收征管法和刑法也规定了对违

反税法的行为和涉税犯罪行为的处罚办法有一定上下限，但宽窄

轻重完全由税务人员掌握，从而增加了税法的不确定性，再加上

某些税务机关变相为纳税人指定税务师事务所，比如，由XX事

务所提供的税收筹划及纳税申报可以免检，其余的均须依“法”

严格核查。这些行为都不利于税收筹划市场的公平竞争和发展完

善。另外，税收计划这个“紧箍咒”在一定程度上也影响了税务

机关依法征税的具体实施。

（四）自律作用不强，恶性竞争突出。

近些年来，不少税务师事务所为了招揽业务，纷纷打起了价格

战。一项通常需要收费上千元的业务经过竞相压价后，往往会讲

到数百元。例如某税务师事务所有个老客户，一直按一万元收费,

后来因竞争对手的步步相逼，这家事务所为保住这客户只好把收

费降到五千元。这种情况对税务师事务所而言绝不是偶然碰到，

而是经常发生。众所周知，注册税务师执业也受成本效益问题制

约，由于收费水平的不断降低，注册税务师出于自身利益的考虑,

不得不改变工作方法，减少业务程序。低价竞争往往导致职业质

量下降，引起纳税人和税务机关的不满。更有甚者，为了迎合客

户的要求，编制虚假发票和原始凭证，通过“伪税收筹划”欺骗

税务机关和社会公众。

（五）职业保险“难产”，风险难以转嫁。

由于税收筹划经常在税法规定性的边缘操作，这必然蕴涵着较

大的风险，稍有不慎就有可能成为“偷税漏税”，毕马威就因为

“滥用避税产品”招来不必要的官司。《中华人民共和国税收征

收管理法实施细则》第七章第九十八条规定：“税务代理人违反

税收法律、行政法规，造成纳税人未缴或者少缴税款的，除由纳

税人缴纳或者补缴应纳税款、滞纳金外，对税务代理人处纳税人

未缴或者少缴税款50%以上3倍以下的罚款。”由此可见，一旦

税收筹划失败，风险是巨大的，对中小型事务所而言，可能面临

灭顶之灾。因此，税收筹划风险的转嫁分散就是不得不解决的难

题。值得欣慰的是，中国人民财产保险股份有限公司适时开发的

国内第一款注册税务师执业责任保险产品填补了历史的空白，为

以后的大力推广奠定了必要基础。但是，职业保险的推行还任重

道如。

三、优化税收筹划外部环境的有关措施和思路

(-)加快《注册税务师法》的立法进程，规范税收筹划市场。

纵观国外税收筹划市场的发展变迁，要建立和完善税收筹划市

场、提高其运行效率，应该建立一个科学有效的税收筹划制度，

完善中介立法。从国内来看，注册税务师行业与注册会计师行业

几乎是同时起步的，但是由于立法步伐的差异，两者在发展速度、

成熟程度上有很大差距。1993年10月国家就颁布了《注册会计

师法》，为注册会计师行业的健康发展，提供了法律依据，使其

开始进入法制化、规范化的发展轨道。然而，注册税务师行业的

相关法规建设则相对比较落后。目前的《注册税务师执业资格考

试实施办法》、《注册税务师资格制度暂行规定》、《注册税务师注

册管理暂行办法》等法规虽然在一定程度上为税务代理、税收筹

划的制度化、规范化也发挥了重要作用，但由于出台较晚，法律

层次较低，约束力不强使得税务代理、税收筹划缺乏相应的法律

保障和制度支持。因此，政府应加强完善税收筹划和税务代理的

相关制度，并提请全国人大及其常委会加快《注册税务师法》的

立法步伐。另外，在注册会计师的具体业务操作中，制定了规模

庞大的基本准则、具体准则、实务公告等规章制度。这些规则让

注册会计师在从事审计、验资、盈利预测审核等业务时有章可循、

有则可守，减少业务中的不确定性，降低审计从业风险。在注册

税务师的税收筹划业务中，缺乏相关的配套措施，《税务代理业

务规程（试行）》、《注册税务师执业规则（试行）》等也仅对税务

代理作了蜻蜓点水，而非具体详细的规定。目前还没有真正意义

上明确规范税收筹划的规章制度，并且税务师事务所尚无法定业

务，税务师事务所可以做税收筹划，会计师事务所同样可以做税

收筹划，也许客户更多市场份额更大。因此，税收筹划无“法”

可依已是其发展的最大瓶颈，加快税收筹划法制建设，规范税收

筹划行为已成为当务之急。

（-）加强税务律师培养，完善争议解决途径。

税务律师就是指具有律师资格从事涉税诉讼的法律专业人员。

在法律上，犯罪嫌疑人要有律师为其辩护，以平衡犯罪嫌疑人在

强大的司法机构面前的弱势地位，使对犯罪嫌疑人的处罚在法律

范围内达到最低，实现法律的公平和公正。在税务上，当纳税人

与税务机关就纳税问题或税收筹划产成分歧而进行税务行政诉

讼时，在税务机关面前，纳税人同样处于弱势地位，为了保护纳

税人的权益，防止纳税人的权益受到损害，也需要有专业的人员

为其筹划，使纳税人付出的代价最小。税务律师就是在这样的条

件和环境下出现的，他必须是同时具有财税知识和法律知识的复

合型人才。

目前我国法院中，精通税法和税务知识的法官数量也很少，法

官在审理涉税案件时通常是向税务机关咨询，进而在税务机关意

见的基础之上对案件做出裁决。这种由税务机关自己做自己法官

的审判，其独立性、中立性、公正性很难得到真正的保证，姓以

真正维护纳税人的合法权益。因此，从长远来看应该设立专门的

税务法院和税务检察院，专司涉税刑事案件和税务行政案件的审

理工作。这是保护纳税人合法权益和完善税收筹划引起的纳税争

议解决途径的急迫需要。

（三）明确税务机关职能，有所为有所不为。

1.税务机关不宜参与税收筹划

市场经济的土壤培育了税收筹划，税收筹划是市场经济的必然

产物。理论上有“愚昧者偷税，野蛮者抗税，精明者筹税”之说。

有些税务机关在深化税收服务的过程中，把“税收筹划”作为服

务为企业送货上门，笔者认为，纳税人聘请社会中介机构（税务

师事务所）帮助税收筹划无可厚非，但税务人员参与税收筹划是

不妥的。

首先，税务人员参与税收筹划与身份不符。税务人员是国家公

务员，代表国家行使征税权。税收作为国家的财政来源，是国家

财政收入的重要组成部分，税务人员帮纳税人做税收筹划，无异

于主动减少税收收入，损害国家利益.，这与税法的立法精神相违

背的。

其次，税务人员参与税收筹划与职责矛盾。加强税收征管、堵

塞税收漏洞、减少税收流失是税务机关和税务人员的基本职责。

对于税法的漏洞和不足，税务人员应该向立法机关、上级税务机

关报告反映，提出合理建议，修改完善国家税收制度，而不是放

纵这种行为的发生，更不应该参与利用税法的漏洞、缺陷损害国

家利益的行为。

最后，税务人员参与税收筹划不利依法治税。税务机关负责国

家税收的征收管理与检查，税务人员既帮纳税人搞税收筹划，又

要检查纳税人，如同自己检查自己，既当运动员又当裁判员。允

许税务人员参与税收筹划，则为其披上了一件合法的外衣，为查

处各种偷漏税行为带来诸多不便[6]o税收筹划是纳税人的事，

他们可以自己办理，或者聘请税务师事务所办理。应该让企业、

中介、政府各归其位、各负其责、相互协调。

2.严格依法征管，提高税务人员政治素质。

《税收征收管理法》第九条明确规定：税务机关、税务人员必

须秉公执法、忠于职守、清正廉洁、礼貌待人、文明服务，尊重

和保护纳税人、扣缴义务人的利益，依法接受监督。但是，目前

少数税务人员在广大群众特别是纳税人眼中的形象是不佳的。

“吃的是鱼肉海鲜，穿的是皮尔卡丹，住的是总统套间”也不是

没有一点道理。税务机关有法不依、执法不严，故意刁难、滥用

征税弹性使得纳税人缺乏寻找税务中介的内在动力，有的企业只

知道与税务人员搞好关系，而不重视税收筹划。有的甚至认为找

事务所不如找税务局，搞税收筹划不如搞勾兑。税务机关及其工

作人员真正做到秉公执法、依法征税才能维护税法的严肃性和统

一性，才能为税收筹划市场提供生存的空间。一方面，提高税务

人员的政治素质，认真利用“保持共产党员先进性教育”从思想

上防止税务人员索贿受贿、徇私舞弊、玩忽职守，税务人员应该

以实际行动做人民的真正公仆。另一方面，加强对税务人员的监

督。权力与监督是现代社会的一对矛盾体，税务机关的行政执法

权必须在相应的监督制约之下，这是依法治税的基础和保证。监

督是多方面的，既有内部监督也有外部监督。内部监督是指上级

税务机关对下级税务机关，税务机关对税务人员的监督。外部监

督分为行政监督、纳税人监督、社会监督等。内部监督和外部监

督共同组成有效的税收执法监督体系。

3.正确对待税收计划，真正做到“有税尽收、无税禁收”。

个别地区的税务机关为完成上级下达的不切实际的税收计划,

征收“过头税”。一到预计税收任务完不成时，就由领导带队，

深入经济效益好的企业，在企业已经依法及时足额缴纳税款后，

还要求其再预缴、多缴一些或者将本应在当年抵退返还的税款挪

到以后年度抵退返还，并将这一做法当成保收增收的工作经验加

以宣传推广。更加“高明”的税务机关平时很少进行税收宣传和

纳税稽查，在任务完不成时，便采取严厉的措施，对一些可能存

在问题的纳税大户，加大稽查力度，一旦发现问题，从重处罚；

或者与公安部门配合将企业法人送进拘留所。这些做法都会严重

影响税收筹划市场的发展与完善，不利于税收筹划的开展和推

进。

各级税务机关及其执法人员应严格依法办事，做到“有税尽

收、无税禁收”，不能将税收计划当成唯一的工作目标和指挥棒。

同时，上级税务部门应进一步完善对下级税务部门的业绩考核办

法，突出征管质量建设的重要性，避免把工作实绩与税收计划完

成数完全挂钩考核，而不去评估收入质量好坏。另外，应在工作

考核中改进和突出征管质量的主导作用，注重征管质量的考核工

作，把登记率、申报率、欠税增减率、滞纳金加收率和处罚率等

“七率”和宏观税负分析比较指标，作为衡量一个地区、一个税

务机关征管工作水平的主要指标。

（四）重视行业协会，防止恶性竞争

中国注册税务师协会是税务中介机构的自律性组织，受民政部

和国家税务总局的'也务指导和监督，与税务师事务所之间的关系

体现在一服务、监督、管理、协调。《中国税务报》曾刊登名为

《固守一片净土为何这么难》的文章，文中提到目前税务中介机

构的互相拆台、竞相压价、不讲诚信、不求质量等恶性竞争现象;

在“顾客就是上帝”的现代社会中，不少客户以价格要挟事务所

甚至在签约筹划协议之前就问能节约多少税款。税务师事务所在

从事税收筹划过程中，应严格按照税法办事，如果以税收筹划的

节税额确定事务所的报酬，事务所怎么能保持公平独立的地位

呢？在一些事务所为了追求短期利益，屈从于客户的要求时，行

业协会应该怎么监督、管理呢？

1.运用指导价格，禁止恶性杀价。

由于全国各地的经济发展水平存在很大的差异，要想制定一个

仝国统一的价格标准是不可能也是不现实的，注册税务师协会可

以参考目前的物价水平，分地区制定指导标准和价格底线，对服

务价格低于价格底线的事务所重点监督。另一方面，恶性竞争容

易导致企业频繁更换事务所，前后任事务所应该向行业协会报告

更换的具体原因，行业协会分析