西安市突发事件总体应急预案

西安市突发事件总体应急预案

二、组织指挥体系与职责

（一）领导机构

1.市应急指挥部组成

西安市突发事件应急指挥部（以下简称“市应急指挥部”）是全市突发事件应对工作的最高领导机构，由市长任总指挥，分管应急管理工作的副市长任常务副总指挥，相关副市长、市政府秘书长、市应急管理局局长任副总指挥，市委宣传部、市公安局、市卫健委、市发改委、市财政局、市交通运输局、市水务局、市气象局、市消防救援支队等市级有关部门和单位主要负责人为成员。根据突发事件类型和处置需要，可邀请军地相关单位、驻陕解放军和武警部队负责人参与指挥部工作。

2.市应急指挥部主要职责

（1）贯彻落实党中央、国务院及省委、省政府关于突发事件应对工作的决策部署；

（2）统一领导、指挥和协调全市特别重大、重大突发事件应急处置工作，研究解决应急处置中的重大问题；

（3）审定全市突发事件总体应急预案和专项应急预案；

（4）决定启动和终止Ⅰ级、Ⅱ级应急响应；

（5）负责与周边城市及省级、国家级应急指挥机构的沟通协调，争取外部支援；

（6）组织开展突发事件调查评估，总结经验教训，提出改进措施。

（二）办事机构

1.市应急指挥部办公室组成

市应急指挥部办公室设在市应急管理局，由市应急管理局局长兼任办公室主任，分管副局长兼任办公室副主任，成员单位包括市委宣传部、市公安局、市卫健委等市级相关部门派员组成，实行24小时值班值守。

2.市应急指挥部办公室主要职责

（1）承担市应急指挥部日常工作，负责组织协调全市突发事件风险监测、预警发布、信息汇总上报等工作；

（2）组织编制、修订全市突发事件总体应急预案和专项应急预案，指导区县（开发区）及相关部门应急预案编制工作；

（3）组织开展突发事件应急演练，检查督促各成员单位应急准备工作落实情况；

（4）协调调配应急救援队伍、物资、装备等应急资源；

（5）负责突发事件信息收集、分析、研判，及时向市应急指挥部报告并提出处置建议；

（6）组织开展突发事件事后评估，总结经验教训，修订完善应急预案。

（三）工作机构

1.专项应急指挥部组成

根据突发事件类型，设立自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等专项应急指挥部，如防汛抗旱指挥部、抗震救灾指挥部、安全生产事故灾难指挥部、突发公共卫生事件应急指挥部等。各专项指挥部由分管副市长任指挥长，牵头部门主要负责人任副指挥长，相关成员单位分管负责人为成员。

2.专项应急指挥部主要职责

（1）负责本领域突发事件监测预警、信息报告、先期处置等工作；

（2）组织编制修订本领域专项应急预案和部门应急预案；

（3）协调本领域应急救援队伍、物资、装备等资源调配；

（4）指导区县（开发区）和相关部门开展本领域突发事件应对工作；

（5）及时向市应急指挥部报告突发事件处置进展，提出启动或终止应急响应建议；

（6）组织开展本领域突发事件调查评估，总结处置经验。

3.成员单位职责

各成员单位按照“谁主管、谁负责”原则，履行本部门、本行业突发事件应对职责。例如：

-市公安局：负责维护现场治安秩序、交通疏导、重点目标保卫，参与人员搜救和危险源控制；

-市卫健委：负责医疗救援、卫生防疫、心理疏导，组织医疗队伍和物资支援；

-市发改委：负责应急物资储备、价格调控，协调保障能源供应；

-市交通运输局：负责应急救援人员、物资运输保障，组织抢修受损交通设施；

-市消防救援支队：负责火灾扑救、人员搜救、危化品泄漏处置等应急救援工作。

（四）专家组

1.专家组组成

市应急指挥部设立专家组，由应急管理、公安、消防、医疗、气象、水利、地质等领域专家组成，根据突发事件类型动态调整专家组成员。

2.专家组主要职责

（1）为突发事件应对工作提供技术咨询、决策支持；

（2）参与突发事件风险评估、应急预案编制修订和应急演练；

（3）对突发事件发展趋势、处置方案进行分析研判，提出意见建议；

（4）参与突发事件调查评估，分析原因，总结经验教训。

（五）区县及开发区机构

1.区县（开发区）应急指挥机构

各区县政府、各开发区管委会成立本级应急指挥部，由主要负责同志任总指挥，分管负责同志任副总指挥，相关部门负责人为成员，负责本行政区域突发事件应对工作。

2.区县（开发区）应急指挥机构职责

（1）落实上级应急指挥部决策部署，做好本区域突发事件监测预警、信息报告、先期处置等工作；

（2）编制修订本区域应急预案，组织开展应急演练；

（3）统筹本区域应急救援队伍、物资、装备等资源建设和管理；

（4）及时向市应急指挥部报告突发事件情况，协助做好后续处置工作；

（5）组织开展本区域突发事件隐患排查和风险防控。

3.联动机制

建立“市—区县（开发区）—街道（乡镇）—村（社区）”四级应急联动机制，明确各级职责分工，实现信息共享、资源调配、协同处置。相邻区县（开发区）之间建立应急联动协作机制，确保跨区域突发事件快速响应、高效处置。

（六）现场指挥机构

1.现场指挥部设立

发生特别重大、重大突发事件时，市应急指挥部根据需要设立现场指挥部，由市应急指挥部总指挥或副总指挥任现场总指挥，牵头部门、事发地政府及相关部门负责人为成员，下设综合协调组、抢险救援组、医疗救护组、后勤保障组、专家咨询组、新闻报道组等专项工作组。

2.现场指挥部主要职责

（1）统一指挥、协调现场应急处置工作；

（2）制定现场处置方案，明确各工作组职责分工；

（3）协调调配现场应急救援队伍、物资、装备等资源；

（4）及时向市应急指挥部报告现场情况，提出处置建议；

（5）负责现场信息发布和舆情引导工作；

（6）完成市应急指挥部交办的其他任务。

3.工作组职责

（1）综合协调组：负责现场指挥部日常工作，协调各工作组行动，收集汇总信息；

（2）抢险救援组：组织实施人员搜救、工程抢险、危险源控制等救援工作；

（3）医疗救护组：负责伤员现场救治、转运和卫生防疫工作；

（4）后勤保障组：负责应急救援物资、装备、食品、饮用水等供应保障；

（5）专家咨询组：为现场处置提供技术支持，研判事件发展趋势；

（6）新闻报道组：负责现场信息发布、媒体沟通和舆情应对工作。

三、监测预警与信息报告

（一）监测网络建设

1.自然灾害监测

西安市在全市范围内布设地震、气象、水文、地质等监测站点，形成覆盖全域的灾害监测网络。地震监测依托国家地震烈度速报系统，实时捕捉地壳活动数据；气象监测整合地面气象站、雷达、卫星遥感等手段，实现降水、温度、风力等要素的动态观测；水文监测覆盖渭河、泾河等主要河流及重点水库，设置水位、流量、水质自动监测设备；地质监测针对秦岭北麓、黄土台塬等易发区，布设裂缝位移仪、土壤含水率传感器等设备。各监测系统数据通过政务云平台实时汇聚，实现灾害风险的早期识别。

2.事故灾难监测

针对生产安全、交通运输、环境污染等领域，西安市构建分级监测体系。重点化工园区安装有毒有害气体泄漏监测装置，实时监控VOCs、硫化氢等指标；轨道交通线路部署振动传感器、轨道电路监测设备，预防运行事故；城市燃气管网加装压力、流量传感器，实现泄漏预警；空气质量监测站点覆盖各区县，实时监测PM2.5、臭氧等污染物浓度。监测数据接入市应急指挥平台，异常情况自动触发报警流程。

3.公共卫生监测

依托市疾病预防控制中心，建立传染病症状监测、食品安全风险监测、环境健康危害监测三大网络。二级以上医院开设发热门诊，通过电子病历系统上报不明原因肺炎等异常病例；农贸市场开展农产品快检，蔬菜、水产品样本抽检覆盖率不低于30%；饮用水源地设置生物毒性监测设备，防范水源污染事件。监测数据与省级公共卫生平台互通，实现疫情风险的跨区域协同研判。

（二）预警机制运行

1.预警分级标准

根据突发事件的紧急程度、发展态势和危害程度，将预警分为四级：

一级（红色）预警：可能造成特别重大人员伤亡或财产损失，需立即采取最高级别应急响应；

二级（橙色）预警：可能造成重大人员伤亡或财产损失，需启动高级别应急响应；

三级（黄色）预警：可能造成较大人员伤亡或财产损失，需启动相应级别应急响应；

四级（蓝色）预警：可能造成一般人员伤亡或财产损失，需做好应急准备。

分级标准由各专项指挥部制定，报市应急指挥部审定后发布。

2.预警发布流程

监测部门发现风险隐患后，立即组织专家会商，形成预警建议。市应急指挥部办公室汇总分析后，按程序报请指挥部领导签发预警信息。预警信息通过以下渠道发布：

（1）政务短信平台：向各级领导干部、网格员、重点企业负责人发送；

（2）新媒体平台：通过"西安发布"官方微博、微信公众号推送；

（3）应急广播：覆盖全市农村和社区的大喇叭系统定时播报；

（4）电视滚动字幕：在西安电视台插播预警提示；

（5）公共场所显示屏：在地铁站、商场、医院等场所电子屏显示。

特殊情况下，组织人员上门通知受影响区域群众。

3.预警响应措施

（1）蓝色预警：启动24小时值班值守，检查应急物资储备，开展风险隐患排查；

（2）黄色预警：组织救援队伍待命，开放应急避难场所，通知学校、幼儿园做好停课准备；

（3）橙色预警：转移危险区域群众，暂停大型户外活动，关闭景区景点；

（4）红色预警：实施交通管制，停工停业停课，动员社会力量参与救援。

各专项指挥部根据预警级别细化响应措施，明确责任单位和完成时限。

（三）信息报告管理

1.报告责任主体

（1）事发单位：事故灾难、公共卫生事件发生后，现场负责人立即向属地政府和行业主管部门报告；

（2）监测部门：自然灾害、环境污染等监测到异常情况后，1小时内报送市应急指挥部办公室；

（3）基层网格员：通过"平安西安"APP上报社会安全事件线索；

（4）公众举报：市民通过12345热线、110报警平台等渠道报告突发事件信息。

任何单位和个人不得迟报、漏报、瞒报突发事件信息。

2.报告内容要求

信息报告应包含以下要素：

（1）事件类型、发生时间、具体地点；

（2）已造成或可能造成的伤亡、财产损失情况；

（3）事件简要经过和初步原因分析；

（4）已采取的应急处置措施；

（5）信息来源、报告人联系方式。

首报应在事件发生后30分钟内完成，续报根据事态发展每2小时更新一次。特别重大、重大事件信息同步报省级应急管理部门。

3.信息处理流程

（1）接收登记：市应急指挥部办公室设立24小时值班电话，专人接听记录信息；

（2）核实研判：组织相关部门对信息真实性进行核查，评估事件等级；

（3）流转处置：根据事件类型转交对应专项指挥部处置，重大事项报市领导批示；

（4）跟踪反馈：对处置过程全程记录，及时向报告单位反馈进展；

（5）归档管理：建立电子档案，保存事件处置全链条信息。

信息处理全过程留痕，确保可追溯、可复盘。

四、应急响应

（一）响应分级

1.分级依据

根据突发事件的性质、危害程度、可控性和影响范围等因素，将应急响应分为四级：一级（特别重大）、二级（重大）、三级（较大）和四级（一般）。一级响应适用于造成30人以上死亡或100人以上重伤，或直接经济损失1亿元以上的突发事件；二级响应适用于造成10至29人死亡或50至100人重伤，或直接经济损失5000万元至1亿元的突发事件；三级响应适用于造成3至9人死亡或10至50人重伤，或直接经济损失1000万元至5000万元的突发事件；四级响应适用于造成3人以下死亡或10人以下重伤，或直接经济损失1000万元以下的突发事件。

2.分级特点

一级响应由国务院或国家专项应急指挥部指挥，市级层面全力配合；二级响应由省级应急指挥部指挥，市级成立现场指挥部；三级响应由市级应急指挥部指挥，事发地政府具体实施；四级响应由区县级应急指挥部指挥，乡镇（街道）负责处置。分级标准结合西安实际，兼顾古城保护、交通枢纽、秦岭生态等特殊区域需求，确保响应措施与风险等级相匹配。

3.动态调整

响应级别实行"能升能降"机制。当突发事件态势恶化时，可逐级提升响应等级；当事态得到有效控制时，可适时降低响应等级。例如，2021年某小区燃气泄漏事件初期定为三级响应，因检测到地下管网存在次生灾害风险，迅速升级为二级响应，避免更大范围影响。

（二）启动程序

1.启动条件

一级响应由国务院或国家专项指挥部指令启动；二级响应由省级指挥部根据事态研判启动；三级响应由市应急指挥部办公室主任提出建议，报总指挥批准启动；四级响应由区县指挥部自行启动并报市级备案。启动条件需满足：事件已达到相应分级标准；事态有持续扩大趋势；超出事发地处置能力。

2.启动流程

（1）信息核实：市应急指挥部办公室接到报告后，1小时内组织相关部门核实事件性质、规模和影响范围；（2）会商研判：邀请专家、成员单位代表召开紧急会议，评估风险等级；（3）决策审批：三级以上响应需形成书面请示，经总指挥签发启动令；（4）指令下达：通过应急指挥平台向相关单位同步推送响应指令，明确责任分工和时间节点。

3.启动示例

2022年暴雨内涝期间，市应急指挥部根据气象预警和积水监测数据，在未央区某主干道积水达50厘米时，立即启动三级响应，同步通知交警部门实施交通管制、水务部门开启排水泵站、城管部门设置警示标识，实现15分钟内多部门协同处置。

（三）处置措施

1.先期处置

事发地政府和事发单位在响应启动前应立即采取控制措施：关闭危险源、疏散周边群众、设置警戒区域、报告事件信息。例如，某化工厂泄漏事故中，企业第一时间启动应急预案，组织员工穿戴防护装备堵漏，同时通知周边居民向上风向撤离，为专业救援争取30分钟黄金时间。

2.分类处置

（1）自然灾害类：地震灾害时，消防救援队伍优先搜救被困人员，住建部门评估建筑安全性；洪涝灾害时，水务部门调度水库泄洪，民政部门开放应急避难所。（2）事故灾难类：交通事故时，交警部门疏导交通，医疗部门现场急救；危化品泄漏时，环保部门监测空气，专业队伍进行洗消。（3）公共卫生类：传染病暴发时，卫健部门划定封控区，疾控机构开展流调；食源性疾病时，市场监管部门追溯食品来源。（4）社会安全类：群体事件时，公安机关维持秩序，信访部门疏导矛盾。

3.重点场景处置

针对西安特殊场景制定专项措施：古城墙区域火灾时，优先保护文物本体，使用环保灭火剂；地铁突发事件时，运营公司实施区间停车，公安部门引导乘客疏散；秦岭山区救援时，协调直升机运送物资，当地向导协助搜寻。

（四）响应终止

1.终止条件

符合以下全部条件时可终止响应：遇险人员得到全部救援；次生灾害风险基本消除；受灾群众得到妥善安置；交通、电力等基本恢复；事件影响降至可控范围。

2.终止流程

（1）评估报告：现场指挥部组织专家形成处置评估报告；（2）请示审批：三级以上响应需报原启动部门批准；（4）公告发布：通过官方渠道向社会公布终止信息；（5）善后交接：明确后续处置责任单位，避免工作断档。

3.后续工作

响应终止后，重点开展三方面工作：一是清点救援物资，补充消耗储备；二是总结处置经验，修订应急预案；三是开展心理疏导，帮助受灾群众重建生活。例如，某商场踩踏事件响应终止后，卫健部门为目击者提供心理干预，商务部门优化人流疏导方案。

五、后期处置

（一）善后安置

1.人员安置

受灾群众由属地政府统一安置，优先使用学校、体育馆等公共设施作为临时避难场所。每处安置点配备医疗、饮食、卫生等基本保障设施，确保受灾群众有饭吃、有衣穿、有干净水喝、有临时安全住所。对老弱病残孕等特殊群体，安排专人提供个性化服务，如设立临时医疗点、配备轮椅通道等。

2.物资发放

应急物资由市应急管理局统一调配，按照“先急后缓、重点突出”原则发放。粮食、饮用水等生活必需品通过社区网格员直接送达户；棉被、取暖设备等冬季物资在寒潮预警前3天发放完毕；药品、消毒用品等防疫物资由卫健部门指导科学使用。发放过程全程录像，确保公开透明。

3.心理疏导

组织心理专家团队深入安置点，通过团体辅导、个体咨询等方式开展心理干预。针对儿童开设“心灵驿站”活动室，通过绘画、游戏等形式缓解创伤；为受灾群众提供24小时心理援助热线，安排专业咨询师轮流值守。

（二）恢复重建

1.基础设施抢修

交通、电力、通信等部门建立“抢修地图”，标注受损设施位置和优先级。主干道路采用“先通后畅”原则，大型机械24小时作业；电力抢修实行“一户一策”，优先保障医院、供水站等关键设施；通信基站配备应急发电设备，确保指挥通信畅通。

2.居民住房重建

对倒塌房屋由住建部门组织安全鉴定，符合重建条件的发放重建补贴；对受损房屋提供维修技术指导，工匠队伍上门服务。过渡期安置点与永久性住房建设同步规划，确保群众6个月内搬入新居。

3.生态修复工程

秦岭山区灾害区域实施“封山育林+人工补植”双修复模式，设置生态监测点跟踪植被恢复进度；城市内涝区域改造地下管网，建设下沉式绿地，增强雨水渗透能力；文物古迹周边划定保护区，采用传统工艺修缮受损建筑。

（三）调查评估

1.事件调查

成立由应急、公安、卫健等部门组成的联合调查组，48小时内进驻现场。采用“四不两直”方式，查阅监控录像、询问目击者、检测现场痕迹，形成《事件调查报告》。特别注重追责问责，对失职渎职行为依法依规处理。

2.损失评估

聘请第三方评估机构，采用卫星遥感与实地核查结合的方式，统计人员伤亡、财产损失、环境破坏等数据。建立“损失电子台账”，按部门分类归档，为后续补偿提供依据。

3.效果评估

从响应速度、处置措施、资源调配等维度开展复盘，重点分析预警发布是否及时、部门联动是否顺畅、群众自救是否有效等环节。评估结果作为改进预案的重要依据。

（四）信息发布

1.发布原则

坚持“及时、准确、公开”原则，首报在事件发生后1小时内完成，后续信息每6小时更新一次。涉及敏感数据需经保密审查，避免引发社会恐慌。

2.发布渠道

通过“西安发布”政务新媒体、电视滚动字幕、社区广播等12个渠道同步发布。针对老年人群体，安排网格员上门通报；针对务工人员，通过企业微信群推送。

3.舆情应对

建立“监测-研判-回应”机制，对网络谣言快速辟谣，对群众关切及时解答。例如在疫情信息发布中，同步公布发热门诊地址和咨询电话，消除公众疑虑。

（五）善后保障

1.资金保障

市财政设立应急专项资金，每年按上年度GDP的0.5%计提。建立“预拨+清算”机制，灾后3日内预拨50%资金，灾后30日内完成清算。开通社会捐赠绿色通道，接受定向捐赠。

2.物资保障

建立“1个市级库+13个区县库+N个企业代储”三级储备体系，确保帐篷、发电机等物资24小时内调运到位。实行“轮换更新”制度，每季度检查物资质量，临近保质期的物资优先发放使用。

3.保险理赔

协同保险机构开通“绿色理赔通道”，简化索赔流程。对受灾群众实施“预赔付”，凭安置证明即可领取50%保险金；对小微企业推出“复工险”，覆盖停业期间损失。

六、保障措施

（一）队伍保障

1.专业队伍建设

西安市组建综合性消防救援队伍、安全生产应急救援队伍、医疗救护队伍等专业力量，配备破拆、侦检、医疗等专用装备。各行业部门建立本领域专业队伍，如水务部门组建防汛抢险队、交通部门组建道路抢修队。队伍实行"平战结合"管理，每年开展不少于2次实战演练，确保关键时刻拉得出、用得上。

2.社会力量联动

建立应急志愿者注册管理制度，通过"西安应急"APP招募社会志愿者，开展应急技能培训。与红十字会、蓝天救援队等组织签订联动协议，明确响应流程和补偿机制。在突发事件中，由应急指挥部统一调度社会力量，避免重复救援。

3.军地协同机制

与驻陕解放军、武警部队建立联席会议制度，定期开展联合演练。明确军地力量协同程序，如灾害发生时由地方提出需求清单，军队根据任务性质派出相应兵力。2021年洪涝灾害中，某部官兵协助转移群众1200余人，体现高效协同。

（二）物资保障

1.储备体系建设

建立"市级储备库+区县分库+企业代储"三级物资网络，储备帐篷、发电机、急救包等20类应急物资。实行"动态轮换"制度，每季度检查物资状态，临近保质期的物资优先发放。市级储备库储备满足3万人基本生活需求的物资，区县储备满足1万人需求。

2.调拨机制

制定《应急物资调拨管理办法》，明确分级调拨权限。市级储备物资由市应急管理局统一调配，区县间调拨需报市指挥部批准。建立"绿色通道"，应急物资运输车辆凭通行证优先通行，确保2小时内送达现场。

3.社会动员

鼓励企业代储应急物资，给予税收优惠和补贴。与大型商超签订应急物资供应协议，突发事件时可紧急调用生活必需品。建立"应急物资捐赠点"，接收社会捐赠物资，由慈善总会统一管理。

（三）资金保障

1.财政投入

市财政设立应急专项资金，按年度财政支出的1%计提，用于应急物资采购、队伍建设和演练。建立"预拨+清算"机制，灾后3日内预拨50%资金，30日内完成清算。对重大突发事件，启动应急财政预备费，确保资金及时到位。

2.社会资金

探索设立"西安应急公益基金"，接受社会捐赠。鼓励保