《知识产权纠纷调解服务规范》联盟标准编制说明

附件2

佛山市市场监管指导性技术文件

佛山市市场监管包容审慎行政执法工作指南

编制说明

佛山市市场监督管理局编制工作组

2023年2月

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《市场监管包容审慎行政执法工作指南》

指导性技术文件编制说明

一、工作简况

（一）项目背景。

根据《中共佛山市委关于建立健全激励机制鼓励干部担当有

为的若干意见》和《关于建立健全容错纠错机制的实施意见（试

行）》等文件精神和市委市政府建立包容审慎监管机制的要求，

并根据《中华人民共和国公务员法》《广东省行政执法责任制条

例》《广东省行政过错责任追究暂行办法》等有关规定，为保障

全市市场监管行政执法人员依法履行法定职责，有效防范执法风

险，进一步提升市场监管效能和服务高质量发展水平，进一步激

发市场活力，优化营商环境，促进经济持续健康发展，坚持依法

依规、权责统一和鼓励干事创业、勇于担当等两个基本原则，并

结合佛山市市场监督管理实际，佛山市市场监督管理局于2019

年9月制定了佛山市市场监督管理局“双容”工作机制，包括《佛

山市市场监督管理局保障市场监管行攻执法人员依法履职容错

制度》和《佛山市市场监督管理局市场主体轻微违法违规经营行

为包容审慎监管清单》。“双容”机制已推行三年多，有较好的

成效，现引入标准化工作的原理和方法，把标准作为工具，固化

积累的先进经验，加以推广应用，为市场监管行政执法的规范化

建设提供可参照的模型。

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（二）目的和意义。

制定本文件的目的，一是规范市场监管包容审慎行政执法工

作环节，指引执法人员“照单履职”，科学行使中华人民共和国

行政处罚法赋予的执法自由裁量权；二是提升佛山市市场监管执

法部门包容审慎监管创新的标准化、通用化、实用化、精细化；

三是规范执法人员自我权力的行使、促使行政活动合法合理，营

造一个宽松的营商环境。

本文件的制定，进一步量化、细化行政执法自由裁量权，对

于规范市场监管包容审慎执法行为，提高执法行为的公平性、公

正度，具有非常强的现实意义。同时是回应了社会关切和企业发

展需求，是准确把握法治精神、深化“放管服”改革的需要；是

落实包容审慎监管理念、优化营商环境的需要；是节约行政资源、

严格规范和保障行政执法的需要，对切实降低各类市场主体制度

性交易成本、更大激发市场活力和社会创造力具有重大现实意义。

二、主要工作过程

2021年3月，佛山市市场监督管理局与佛山市质量和标准

化研究院分别挑选业务骨干组建编制工作组，召开第1次会议，

明确了研究方向和思路，并针对若干技术问题（术语和定义、规

范指引的适用范围、文本编写基本技术结构和主要内容等）进行

了深入研讨。编制工作组根据需求，进行资料搜集工作，并对国

内市场监管行政执法人员开展市场监管包容审慎行政执法工作

相关法律法规进行整理、对比分析。经过讨论修改于2022年9

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月21日形成了征求意见稿。

（一）征求意见稿。

本文件由佛山市市场监督管理局于2022年9月6日公开广

泛征集意见，重点面向各区市场监督管理局，起草小组收集到

14条反馈意见，具体修改内容件表1。

表1征求意见反馈内容

序号提出单位/人童条编号具体内容具体的修改意见、建议及其理由

免予行政处罚。因法定理由对违法

行为宣告认定，但免除其行政处

南海市场监建议明晰怎么对违法行为“宣

13.9罚，甚至在没有收到举报、投诉等

督管理局告”认定

纠纷的情况下不予认定其违法行

为。（以下简称“免予处罚”）

对重大争议事项、涉及食品药品

南海市场监建议明晰由什么部门进行风险

24.5.5.1“四个最严”监管的应进行风险评

督管理局评估、廉政风险评估

估、廉政风险评估

起草部门将清单送审稿报送法规

南海市场监建议明晰如果起草部门是法规

34.5.6.1部门审查清单的合法性，包括但不

督管理局部门的时候，将如何执行此项

限于以下审查内容：……

审议。合法性审查通过后，形成清

单草案和审查意见，由具体提出需

建议删掉“原则上不得有反对

南海市场监求部门报送执法机构所在单位（执

44.5.7票”，此规定与民主集中制原

督管理局法文书加盖公章单位）班子会集体

则相矛盾

讨论。原则上不得有反对票，并由

班子2/3以上同意才予以通过

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上述关于从轻处罚的罚款幅度

与《广东省市场监督管理局关

于行政处罚自由裁量权的适用

规则》第十一条关于“从轻处

从轻处罚的罚款幅度。本工作规范

司：［Y+(X-Y)X30%］以下

4.4.c)规定，从轻处罚清单:……

三水市场监至法定最低罚款金额；”的罚

54.4.c其中，罚款的数额原则上应当高于

督管理局款幅度不一致。建议与《广东

行政处罚的起点，但不高于法定处

省市场监督管理局关于行政处

罚幅度下限数额的30%。

罚自由裁量权的适用规则》第

十一条的规定保持一致，明确

从轻处罚可以包括法定最低罚

款金额。

三水市场监建议进一步明确5.4.7.5条采

65.4.7.5

督管理局取的包容审慎执法工作模式

三水市场监建议进一步明确6.5条所规定

76.5

督管理局的“集体讨论批准”的形式

c)从轻处罚清单：是指对符合从轻

处罚情形的违法行为，在依法可选

择的处罚种类和处罚幅度内，适用

禅城市场监较轻、较少的处罚种类或者较低的将下限改为上限，下限表述与

84.4.c

督管理局处罚幅度；其中，罚款的数额原则从轻处罚实际不符

上应当高于行政处罚的起点，但不

高于法定处罚幅度下限数额的

30%；

建议增加“主动供述行政机关

禅城市场监

95.3.2.1尚未掌握的违法行为的”原因：

督管理局

《行政处罚法》第三十二条第

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三项规定

将此纳入5.3.2.1”应当依法从

禅城市场监5.3.2.2.轻或者减轻处罚”情形。原因：

10受他人诱骗实施违法行为的

督管理局C《行政处罚法》第三十二条第

二项规定

参照《佛山市市场监督管理局

市场主体轻微违法违规经营行

禅城市场监

115.4.7.4对市场主体无主观故意....为包容审慎监管清单（第一批）

督管理局

对该条表述作修改》。原因：

条款的内容表达欠合理

修改为：市场监管部门根据法

市场监管部门根据法律法规规章律法规规章的立改废情况及执

的立改废情况及执法实践及时调法实践及时调整清单中的事

禅城市场监

126.1整首错免罚清单中的事项，对包容项，对包容审慎监督事项实行

督管理局

审慎监督事项实行清单化管理，相清单化管理，相关事项及时向

关事项及时向社会予以公示。社会予以公示。原因：清单并

不局限于首错、免罚类型

建议修改为：属于清单范围中

属于清单范围中的违法违规行为，的违法违规行为，但调查后经

但调查后经审批不同意或认为不审批不同意或认为不宜采用免

禅城市场监

136.3宜采用免予处罚、免予强制等情形予处罚、免予强制等情形的，

督管理局

的，应按有关规定依法立案查处或应按有关规定依法作出处罚决

实施行政强制....定或实施行政强制c原因：调

查前已依法立案。

建议统一明确本工作规范的范

禅城市场监围：是“首违不罚”？还是符

14通篇-首违不罚

督管理局合《行政处罚法》第三十三条

规定的所有情形。

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（二）审定会议。

2022年9月29日采取现场评审的方式由佛山市市场监督管

理局组织市市场监管系统法律人才、执法骨干及标准专家开展，

会上对征求收集的14项规范意见与会议上讨论的27项规范意见,

共41项规范意见进行研讨，一致达成处理意见，采纳41项意见，

不采纳。项意见，详见表2。

表2审定阶段标准内容修改汇总表

具体的修改意

处理

序号章条编号具体内容见、建议及其处理结果

意见

理由

3.9依据相关法律法规及

有关文件，对市场主体的非

主观故意、违法行为及时改

包容审慎监管清单依据相正、轻微且没有造成明显危

1.清单没有相

关法律法规规定，对市场主害后果或首次违法且危害

关法律法规规

体的非主观故意、违法行为后果轻微并及时改正的行

定，属于建议

及时改正、轻微且没有造成为，可以给予当事人减免责

调整

13.5明显危害后昊或首次违法采纳任的清单（以下简称“清

2.容错清单针

且危害后果轻微并及时改单）。通过罗列事项名称、

对相关机构不

正的行为，可以给予当事人设定依据、适用情形等要

包括违法当事

改正机会的容错清单（以下素，方便市场监管部门执法

人

简称“清单）。人员清单式查询和执法。具

体可分为免予处罚清单、减

轻处罚清单、从轻处罚清

单、免予强制清单等。

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包容审慎行政执法

行政执法过程中依据违法

行为性质、情节和社会危害

程度等因素，谨慎采取行政

强制措施，慎重行使行政处与F文执法办

23.6罚裁量权，采取责令改正、案内容重复，采纳内容删除

批评教育、指导约谈等措建议删除

施，鼓励和引导违法行为当

事人改正违法行为，推动市

场主体主动依法合规开展

生产经营活动。

3.4从轻行政处罚是指在依

法可以选择的处罚种类和处

从轻行政处罚

罚幅度内，适用较轻、较少

在法定处罚范围内对当事按照市场监管

的处罚种类或者较低的处罚

33.7人适用较轻的处罚或者较总局关于规范采纳

幅度。其中，罚款的数额应

少的罚款（以下简称“从轻条例修改

在从最低限到最高限这一幅

处罚”）°

度中较低的30%部分（含本

数，以下简称“从轻处罚

3.5减轻行政处罚（以下简

称“减轻处罚”）是指适用

法定行政处罚最低限度以下

的处罚种类或处罚幅度。包

减轻行政处罚

按照市场监管括在违法行为应当受到的一

在法定的处罚方式和处罚

43.8总局关于规范采纳种或者几种处罚种类之外选

幅度最低限以下给予的处

条例修改择更轻的处罚种类，或者在

罚（以下简称“减轻处罚”）。

应当并处的不并处；也包括

在法定最低罚款限值下确定

罚款数额。

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3.6免予行政处罚主要有两

种表现形式（以下简称“免

免予行政处罚。因法定理由予处罚”）：一是依据《市

对违法行为宣告认定，但免场监督管理行政处罚程序规

建议明晰怎么

除其行政处罚，甚至在没有定》第二十条的规定作出不

53.9对违法行为采纳

收到举报、投诉等纠纷的情予立案决定。二是经全面调

“宣告”认定

况下不予认定其违法行为。查取证后依法对违法行为予

（以下简称“免予处罚”）以认定，但因法定原因对特

定违法行为作出不予处罚决

定。

免予行政强制

3.7对违法标的物不实施行

根据相关法律法规规定，对

政强制不会造成二次伤害、

违法标的物不实施行政强

也不存在重大安全鬼患或流

制不会造成二次伤害、、重

入市场产生危害等不利影响

大安全隐患或流入市场产

没有相关法律的，对违法行为情节显著轻

生危害等不利影响的，对违

法规规定，建微或者没有明显社会危害

63.10法行为情节显著轻微或者采纳

议调整相关术的。或可以通过采取其他行

没有明显社会危害的，或可

语政措施固化证据确保执法活

以通过采取其他行政措施

动有效实施的，可以免予行

固化证据确保执法活动有

政强制措施（以下简称“免

效实施的，可以免予行政强

予强制”）。

制措施和行政强制执行（以

下简称“免予强制”）。

内容调整为例调整为附录A（规范性）包

74.1包容审慎监管清单法条依据采纳

录容审慎监管清单法条依据

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附录A.表1经核查，有下

列情形之一的，可以不予立

案：

（一）违法行为轻微并及时

建议加上市场改正，没有造成危害后果；

监督管理行政（二）初次违法且危害后果

84.1.表1清单法条依据表采纳

处罚程序规定轻微并及时改正；

第二十条内容（三）当事人有证据足以证

明没有主观过错，但法律、

行政法规另有规定的除外；

（四）依法可以不予立案的

其他情形。

6.1.3上级行政执法主体已

制定减免责清单，下级行政

执法主体应公示后直接适

上级行政执法主体已制定

用，并将适用的减免责清单

减免责清单，下级行政执法

1.县级建议改汇编成本部门的包容审慎监

主体应直接适用，并将适用

为区级管事项清单。乡镇（街道）

的减免责清亘汇编成本部

2.建议加上针的减免责清单根据区级相关

门的包容审慎监管事项清

94.2.2对乡镇（街道）采纳业务主管部门的减免责清单

单。乡镇（街道）的减免责清

没有制定相关汇编制定，做到裁量标准一

单根据县级相关业务主管

清单的如何执致、同类事项同等处理。乡

部门的减免责清单汇编制

行方式镇（街道）没有制定相关清单

定，做到裁量标准一致、同

的，应在上级市场监管部门

类事项同等处理。

指导下参照上级业务主管部

门已制定的清单公示后执

行。

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6.1.5对触及安全底线、危

害人民群众生命财产安全，

利用自然灾害、事故灾害、

利用自然灾害、事故灾害、

公共卫生或社会安全突发

公共卫生或社会安全突发

事件实施的如囤积居奇、哄对如囤积居

事件实施严重危害市场公

抬物价等违法行为，以及纳奇、哄抬物价

104.2.4采纳平竞争秩序等违法行为，以

入重点执法领域、潜在风险内容建议进一

及纳入重点执法领域、潜在

较大、可能造成严重后果、步明确

风险较大、纠错成本较高的

纠错成本较高的违法行为

违法行为不得纳入减免责

不得纳入减免责清单。

清单。对争议较大的不宜纳

入包容审慎监管清单。

3.11减轻处罚清单：是指

减轻处罚清单：是指对符合适用法定行政处罚最低限

减轻处罚情形的违法行为，度以下的处罚种类或处罚

适用法定行政处罚最低限幅度。包括在违法行为应当

按照市场监管

度以下的处罚种类或处罚受到的一种或者几种处罚

114.4b总局关于规范采纳

幅度；包含减少法定处罚种种类之外选择更轻的处罚

条例修改

类、在应当并处时不进行并种类，或者在应当并处的不

处等在法定处罚幅度以下并处；也包括在法定最低罚

予以处罚；款限值下确定罚款数额的

清单。

建议与《广东省

市场监督管理3.12是指在依法可以选择

从轻处罚的罚款幅度。本工

局关于行政处的处罚种类和处罚幅度内，

作规范4.4.c）规定，从轻处罚自由裁量权适用较轻、较少的处罚种类

罚清单：……其中，罚款的的适用规则》第或者较低的处罚幅度。其

124.4.c采纳

数额原则上应当高于行政H—条的规定中，罚款的数额应在从最低

保持一致，明确

处罚的起点，但不高于法定限到最高限这一幅度中较

从轻处罚可以

处罚幅度下限数额的30%。低的30%部分的清单。

包括法定最低

罚款金额。

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3.13免予强制清卑：是指

对违法标的物不实施行政

免予强制清单：是指对符合强制不会造成二次伤害、重

免予强制清单

免予行政强制措施和行政大安全隐患或流入市场产

的说明与下文

强制执行的情形，情节显著生危害等不利影响的，对违

5.3.4免予行

134.4d轻微或者没有明显社会危采纳法行为情节显著轻微或者

政强制措施的

害的，或可以通过采取其他没有明显社会危害的，或可

情形术语表达

行政措施确保执法活动有以通过采取其他行政措施

建议一致

效实施。固化证据确保执法活动有

效实施的，可以免予行政强

制措施的清单。

起草过程中，起草部门应当6.2.4起草过程中，起草机

充分征求局内各业务部门构应当充分征求相关业务

和基层各区有场监管局的机构和基层市场监管部门

意见。起草的清单可视直接的意见，应充分征求社会各

按照规范性文

涉及市场监管相对人切身界的意见，对拟制定的包容

144.5.4件起草程序调采纳

利益的情况，选择是否向社审慎监管清单和相关事项

整

会公示或听取法律顾问意及时向社会予以公示，也可

见等，充分征求社会各界的视实际情况听取法律顾问

意见，必要时可以举行听证意见，必要时可举行听证

会。会。

6.2.5对重大争议事项、涉

对重大争议事项、涉及食品建议明晰由什及视频药品“四个最严”监

药品“四个最严”监管的应么部门进行风管的，应由起草机沟实施风

154.5.5.1采纳

进行风险评估、廉政风险评险评估、廉政险及社会风险评估。起草本

估风险评估门应针对收集的意见进行

分析，拟定清单送审稿。

起草部门将清单送审稿报建议明晰如果6.2.6.1起草部门将清单送

164.5.6.1送法规部门审查清单的合起草部门是法采纳审稿、实施风险及社会风险

法性，包括但不限于以下审规部门的时评估报告报送法规部门或

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查内容：……候，将如何执第三方法律顾问审查清单

行此项的合法性，包括但不限于以

下审查内容：

6.2.6.1a）是否与法律、行

4.5.6.1是否与法律、行政法规等相法规后建议加

17采纳政法规、规章等相矛盾或抵

.a矛盾或抵触上规章

触

4.5.6.1.aE

4.5.6.1是否与其他规章的规定协说明相关规6.2.6.1b）是否与相关文

18采纳

.b调、衔接章，建议改为件规定协调、衔接

相关文件

1.建议删掉

“原则上不得

审议。合法性审查通过后，

有反对票”，6.2.7会议性审查通过后，

形成清单草案和审查意见，

此规定与民主应由提出需求机枸将清单

由具体提出精求部门报送

集中制原则相草案和审查意见投送局长

执法机构所在单位（执法文

194.5.7矛盾；采纳办公会议集体讨论，经所在

书加盖公章单位）班子会集

2.明确班子会单位局长办公会议批准后

体讨论。原则上不得有反对

人员；执行后续工作，镇（街道）

票，并由班子2/3以上同意

3.需求部门建市场监管所参照执行。

才予以通过

议改为需求机

构

公布与抄送

审议通过的清单，报执法机

构所在单位主管领导签署

公布与抄送不6.8通过审议的清单,应报

后予以公布并抄送到相关

属于相关执法主管领导签署后予以公布，

204.5.8部门。可以单独走部门规范采纳

机构，建议改视具体情况可抄送到相关

性文件发布程序对外公布，

为相关部门部门。

也可以作为行政处罚自由

裁量权规则的一部分对外

发布。

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与实际操作不

214.5.9备案相符，建议删采纳删除

除

6.2.9提出需求机构应及时