【《A省增值税留抵退税政策执行分析案例》19000字】

A省增值税留抵退税政策执行分析案例增值税留抵退税政策是国家实施更大规模减税降费的重要内容，政策实施以来，A省总体运行平稳有序，为减轻企业融资负担、加大技改研发投入、激发市场主体活力起到了积极的作用，有力促进了相关行业的健康发展。鉴于我国已于2019年4月1日起试行增值税留抵退税制度，而且第一、二阶段的留抵退税政策不具有代表性，故本文以A省政策执行情况为实证，在运用米特-霍恩模型进行留抵退税政策执行情况分析时，主要着眼于普遍性留抵退税政策。同时，结合注重与先进制造业增量留抵税额全额退税、防疫物资生产企业按月全额退还增量留抵税额的政策差异进行比较，以期发现现行留抵退税政策存在的问题和不足。1.1A省增值税留抵退税政策执行概况1.1.1增值税留抵退税政策的设立与发展从我国留抵退税政策具体内容上看，不同阶段的政策规定，展现出了不同时期的政策目标，如表3-1所示。从支持特定行业的特定行为，逐步扩围至18个大类行业试行限定存量的留抵退税，再到适用于全行业全部纳税人的增量留抵退税，最后在全行业退税的基础上突出扶持重点行业——先进制造业。每个阶段的探索，都为后续政策的出台奠定了基础；后续的退税程序规定也愈发完善，直至形成了普遍适用的文件规范。为我国建立现代增值税税制，营造更优越的营商环境打下了坚实基础。从我国留抵退税政策展现的时间链上看，可以划分为四个阶段：第一阶段，始于2011年，沿续至今。对特定行业纳税人的特定行为开始施行留抵退税政策。如，对集成电路行业施行的，因购进设备形成的留抵予以退税；对从事大型客机、大型客机发动机研制项目而形成的增值税期末留抵税额予以退还。第二阶段，2018年施行一次性留抵退税。对特定行业纳税人的特定时间段的存量留抵退税额允许退税。对18个大类行业退还期末留抵税额，其额度规模由财政部和税务总局以文件形式进行通知；对电网企业的期末留抵税额，根据计算结果，据实退还。第三阶段，于2019年4月1日起试行增值税留抵退税制度。此政策规定，适用于所有符合设定条件的纳税人，具有普遍性。第四阶段，基于普遍性增值税留抵退税制度衍生的先进制造业留抵退税（始于2019年6月1日，沿续至今）和防疫物资生产企业留抵退税（2020年1月1日至2020年12月31日）政策。衍生政策的退税力度和频次，高于普遍性增值税留抵退税政策，凸显了对特定行业纳税人的政策性支持。表3-1增值税留抵退税主要政策政策名称发文字号主要内容《财政部国家税务总局关于退还集成电路企业采购设备增值税期末留抵税额的通知》财税〔2011〕107号对国家批准的集成电路重大项目企业因购进设备形成的增值税期末留抵税额准予退还《财政部国家税务总局关于2018年退还部分行业增值税留抵税额》财税〔2018〕70号包括对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业（按照国民经济行业分类，装备制造等先进制造业和研发等现代服务业包括专用设备制造业、研究和试验发展等18个大类行业）和电网企业退还增值税期末留抵税额《财政部税务总局海关总署关于深化增值税改革有关政策的公告》财政部税务总局海关总署公告2019年第39号自2019年4月1日起，试行增值税期末留抵税额退税制度。向主管税务机关申请退还增量留抵税额的纳税人应符合政策规定的五个条件《财政部税务总局关于明确部分先进制造业增值税期末留抵退税政策的公告》财政部税务总局公告2019年第84号自2019年6月1日起，部分先进制造业纳税人（是指按照《国民经济行业分类》，生产并销售非金属矿物制品、通用设备、专用设备及计算机、通信和其他电子设备销售额占全部销售额的比重超过50%的纳税人），可以自2019年7月及以后纳税申报期向主管税务机关申请退还增量留抵税额《财政部税务总局关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关税收政策的公告》财政部税务总局公告2020年第8号2020年1月1日至2020年12月31日，疫情防控重点保障物资生产企业（疫情防控重点保障物资生产企业名单，由省级及以上发展改革部门、工业和信息化部门确定）可以按月向主管税务机关申请全额退还增值税增量留抵税额（增量留抵税额，是指与2019年12月底相比新增加的期末留抵税额）1.1.2A省增值税留抵退税政策执行情况2020年，A省累计为4218户纳税人办理增值税留抵退税142.16亿元，占其全年国内增值税收入1011.52亿元的14%。其中，民营企业留抵退税户数和金额占比最大。如表3-2所示，2020年度，3940户民营企业办理了留抵退税，占全部留抵退税纳税人的93%；累计退税121.78亿元，占全部退税金额的86%。留抵退税政策的施行，达到了支持民营企业发展的目的。表3-22020年度A省分经济类型增值税留抵退税情况表单位：万元序号企业经济类型户数合计金额合计制度性增量留抵退税部分先进制造业留抵退税疫情防控重点保障物资生产企业留抵退税户数金额户数金额户数金额1合计42181421567.4729071316886.3994847481.2636357197.822民营企业合计39401217836.4426741144872.1592643832.4734029131.823其他有限责任公司2452955132.901865910562.8937623278.8521121291.164私营有限责任公司13962943462048819494.801046450.185国有独资公司4930601.224730314.17148.671238.376国有相对控股上市企业420562.813449.9500.00120112.867国有绝对控股上市企业618029.01515401.4600.0012625.548外资企业3515481.592413756.313387.2681338.029国有企业3415264.633115232.54229.8812.2110国有绝对控股非上市企业712906.50612385.7700.001520.7311合资经营企业1112736.381012726.9219.4600.00以上数据来源于金税三期税收征管系统分经济类型看，2452户其他有限责任公司办理了留抵退税，占全部留抵退税纳税人的58%；退税95.51亿元，占全部退税金额的67%。1396户私营有限责任公司办理了留抵退税，占全部留抵退税纳税人的33%；退税29.43亿元，占全部退税金额的21%。两个经济类型的户数占比达到了全部留抵退税纳税人的91%，退税金额占比达到了全部退税金额的88%。表3-32020年度A省分行业增值税留抵退税情况表单位：万元序号行业大类户数金额1合计42181421567.472房地产业1170638288.08表3-3（续表）序号行业大类户数金额3土木工程建筑业5985728.164黑色金属冶炼和压延加工业1963058.645电力、热力生产和供应业14362608.506批发业25261436.247化学原料和化学制品制造业8050492.068道路运输业10048621.499商务服务业10639611.5210燃气生产和供应业6423810.9711软件和信息技术服务业2221331.4012汽车制造业4618251.5313计算机、通信和其他电子设备制造业5917481.4514农副食品加工业5916924.5615零售业11315478.2016专用设备制造业34014809.3117住宿业1814620.2318非金属矿物制品业23213641.8419科技推广和应用服务业5113001.2720医药制造业8112108.80以上数据来源于金税三期税收征管系统从行业分布上看，如表3-3所示，留抵退税主要集中在房地产业、建筑业和制造业，和A省水泥、玻璃和陶瓷制品的传统制造行业特点以及冬奥会场馆的集中建设高度相关。从地市分布上看，经济实力较强的地域占有显著优势，无论是退税户数，还是退税金额都远远高于经济水平较低的地市。1.2A省增值税留抵退税政策执行情况分析1.2.1政策目标与政策标准分析政策执行以政策目标及标准为一切政策执行的方向，政策目标及标准是政策执行的最终出发点和归宿点[[]陆华英.基于霍恩[]陆华英.基于霍恩-米特系统模型的海南国际旅游岛政策执行效果研究[D].西南大学,20减税降费的政策目标近年来，由于国际、国内经济形势以及疫情影响，减税降费是财税工作的大方向。2018年12月19日至21日，在北京召开的中央经济工作会议。习近平主席在会上发表重要讲话，在部署2019年经济工作时，强调要实施好积极的财政政策和稳健的货币政策，实施就业优先政策，推动更大规模减税、更明显降费，有效缓解企业融资难融资贵问题。要着力优化营商环境，深入推进“放管服”改革，促进新动能加快发展壮大。2020年5月22日在第十三届全国人民代表大会第三次会议上，李克强总理在政府工作报告中指出，要加大减税降费力度，强化阶段性政策，与制度性安排相结合，放水养鱼，助力市场主体纾困发展。要坚决把减税降费政策落到企业，留得青山，赢得未来。2020年12月16日至18日，在北京召开的中央经济工作会议。习近平主席在会议上强调，要促进经济运行保持在合理区间，继续做好“六稳”“六保”工作，合理把握宏观调控节奏和力度，精准有效实施宏观政策。要持续激发市场主体活力，完善减税降费政策。从近年来中央经济工作会议的基调可以看出，整体上现阶段我国的财税政策仍是以减税降费目标为主导。在减税降费背景下，增值税期末留抵税额退税政策得以正式施行。应退尽退的政策标准财政部、税务总局、海关总署联合制发关于深化增值税改革有关政策的公告，对试行增值税期末留抵税额退税制度进行明确，是为了贯彻落实党中央、国务院关于“减税降费”工作的决策部署，推进增值税实质性减税。其政策标准较为明晰，对申请留抵退税且符合政策条件的纳税人，应在规定的时间内完成退税，保障纳税人充分享受政策红利。同时，要加强留抵退税事项的风险管理，打击骗取留抵退税行为，保护国家税款不被侵蚀。简言之，留抵退税的政策标准就是及时、准确地将留抵税款退还给纳税人，做到应退尽退。A省税务系统作为增值税留抵退税政策的执行单位，其目标就是执行国家制定的增值税留抵退税政策，确保增值税实质性减税政策执行到位。如表3-4所示，2020年，A省累计为4218户、5023户次纳税人，办理留抵退税142.16亿元其中：制度性增量留抵退税纳税人2907户、占比69%，退税131.69亿元、占比93%；部分先进制造业纳税人948户、占比22%，退税4.75亿元、占比3%；疫情防控重点保障物资生产企业留抵退税363户、占比13%，退税5.72亿元、占比4%。年度结束后，按照既定的政策口径测算，仍有97.17亿元的税款符合留抵退税政策，可予以退还。但是，上述税款涉及的2786户纳税人并没有按照政策规定，提出退税申请。按照A省2020年度全年数据，测算符合留抵退税政策规定的可退税款239.33亿元，依纳税人申请已退还142.16亿元，退税比例达到了59%。表3-42020年度A省增值税留抵退税情况表留抵退税政策户数户数占比户次户次占比退税金额（亿元）金额占比制度性增量留抵退税290769%330166%131.6993%部分先进制造业留抵退税94822%104521%4.753%疫情防控重点保障物资生产企业留抵退税3639%67713%5.724%合计4218100%5023100%142.16100%以上数据来源于金税三期税收征管系统应退尽退的政策标准激发了执行者的主观能动性应退尽退的政策标准，客观上要求执行者要主动采取有效措施，进行积极应对。税务部门作为政策执行者，也采取了积极地应对措施。A省税务局就有针对性地为目标群体提供了专项辅导服务。首先，A省税务局依据纳税人的申报数据，对照增值税留抵退税政策条件，初步筛选出符合留抵退税条件纳税人。其次，主管税务机关针对初步判断可能符合留抵退税条件的纳税人清册，逐户开展“一对一”专项辅导，在辅导过程中尤其关注存在增量留抵且长期未申请退税的纳税人。专项辅导主要覆盖了以下几方面工作内容：一是总体掌握纳税人基本情况。充分了解纳税人的经营模式、收入结构、进销项构成等方面的情况。二是详细了解纳税人的特殊情形。重点关注纳税人是否属于发改、工信部门公布的疫情防控生产企业、是否符合先进制造业条件、是否为出口退税企业、是否存在稽查在查案件、申请退税前36个月是否发生骗取留抵退税、出口退税或虚开增值税专用发票等情形、申请退税前36个月是否因偷税被税务机关处罚两次及以上、自2019年4月1日起是否享受即征即退、先征后返（退）政策等项目。三是辅导纳税人及时提交退税申请。辅导符合退税条件的纳税人及时提交退税申请，纳税人自愿选择暂不提交的，了解具体原因。对纳税人选择下期抵减的，应根据纳税人生产经营实际，判断下期是否能全部或部分消化留抵税额；对纳税人选择以后属期提交退税申请的，了解纳税人拟提交退税申请的具体月份，对连续3个月以上存在增量留抵税额的纳税人，应辅导纳税人及时提交退税申请；对出口退税企业，了解纳税人当期出口退税额度，纳税人剔除出口退税后符合留抵退税条件的，辅导纳税人及时提交留抵退税申请。最后，为了保证留抵退税各环节的执行效果，每月征期结束后，市、县两级税务机关还可以对留抵退税进度进行跟踪。跟踪已提交退税申请的纳税人，相关岗位是否按照政策要求在10个工作日内完成了审核，是否及时为核准退税的纳税人开具了收入退还书。以杜绝出现违反规定，超期审核退税文书现象的发生。为了保证纳税人权益，纳税人还可以通过电子税务局或者办税服务厅，查看当前正在办理的留抵退税业务进展情况，以督促相关岗位积极履职尽责。1.2.2政策资源分析在米特-霍恩模型中，政策资源相较于其他五个要素而言，其直接对执行方式、执行者偏好、执行环境等三个要素产生影响，在所有要素中影响最为广泛。增值税留抵退税政策的政策资源主要包括财政资源、信息资源、人力资源和权威资源。其中，财政资源对政策执行环境和执行者偏好产生直接影响；信息资源、人力资源以及权威资源对政策执行方式产生直接影响；人力资源和权威资源对执行者偏好产生直接影响。各因素之间相互关联、影响密切，相互作用归集为以下几个方面。充沛的财政资源营造了良好的政策执行环境根据2020年中国统计年鉴发布的数据，A省2019年完成地方一般公共预算收入3738.99亿元[[]/tjsj/ndsj/2020/indexch.htm]。其中，税收收入2630.73亿元，非税收入1108.26亿元。税收收入中，完成国内增值税收入101[]/tjsj/ndsj/2020/indexch.htm表3-52020年度A省增值税留抵退税分地市情况表单位：亿元地区金额合计制度性增量留抵退税部分先进制造业留抵退税疫情防控重点保障物资生产企业留抵退税户次户数金额户次户数金额户次户数金额B市31.3762954529.76111890.88126590.74C市27.9953947326.421841570.7982400.78D市14.8928123011.4126251.1752340.31E市F市14.3111.7434536332031511.4511.3941063394520.380.251082856192.470.10G市8.883032817.9491870.3658370.57H市8.631911757.9834260.3749280.28I市7.271751597.0619190.1336160.09J市5.451501305.1927220.1244210.14K市4.691661364.4814120.191280.02L市1.671191071.4763620.0843250.12M市0.4615130.44110.01630.01N市0.4115130.38110.0017120.03O市0.3810100.30110.021650.06合计142.1633012907131.6910459484.756773635.72以上数据来源于金税三期税收征管系统从表3-5中分地市情况看，A省增值税留抵退税数量分布不均，主要集中在城市经济发展水平相对较高，制造业、建安房地产行业以及基础设施发展相对较快的城市，排名前五的市退税额占到总量的72%。其中：B市退税31.37亿元，占比22.07%、C市退税27.99亿元，占比19.69%、D市退税14.89亿元，占比10.47%、E市退税14.31亿元，占比10.07%、F市退税11.74亿元，占比9.67%。以信息化为依托的政策执行方式增值税留抵退税政策主要由ADDINCNKISM.UserStyleA省税务系统执行。A省税务系统共有正式在职人员40908人，其中在县（市、区）局工作的税务系统基层管理者共计有34807人，占全省正式人员的85.09%。作为政策落地的“最后一公里”，34807名基层税务干部，为全省430839户增值税一般纳税人——潜在的留抵退税政策适用者服务，是留抵退税政策执行的重要人力资源。充沛的人力资源是政策执行的基本保障，但在信息化的当今社会，已不再占有绝对地位、具有主导影响。增值税留抵退税政策就较好地应用了信息化手段。（1）业务流程主要应用金税三期税收管理系统。早在1983年，我国税务系统就初步在税收工作中应用计算机。1993年左右，国家税务总局开始部署应用系统在税收领域的运用，在全国范围内大力推行税收信息系统（CTAIS）和金税一、二期工程这两个应用系统[[]郝鹏睿.国地税机构改革背景下税收征管信息化问题研究[D].云南财经大学,2020[]郝鹏睿.国地税机构改革背景下税收征管信息化问题研究[D].云南财经大学,2020（2）业务受理可以应用电子税务局。除了到税务机关办税服务厅办理留抵退税业务外，纳税人还可以选择通过电子税务局办理涉税事项。一是留抵退税业务办理。登陆A省电子税务局，按以下步骤进行操作即可。电子税务局，我要办税——一般退（抵）税管理——增值税期末留抵税额退税。纳税人仅需按步骤填写相关信息即可，如填写纳税人识别号，选择退税银行和银行账号，选择申请退抵税（费）方式等。二是实时查询业务办理状态。登陆A省电子税务局，纳税人可通过我的待办，查看当前正在办理的涉税业务情况。三是可对涉税服务体验作出评价。纳税人可以在电子税务局对涉税服务进行评价。登陆A省电子税务局，选择“好差评”管理系统，为自己的办税体验进行评价。纳税人评价意见分为：非常满意，满意，基本满意，不满意和非常不满意，还可以根据纳税人自身需要录入评价理由或者其他文字评价。完善配套政策以力促各方积极作为（1）完善增值税留抵退税地方分担机制。为了确保留抵退税及时退付，财政部统一明确了中央和地方的负担比例和调库方式，并授权各地区省级财政部门可以结合省以下财政体制及财力状况，合理确定省以下留抵退税分担机制，以提高效率，切实减轻基层财政退税压力。国务院在实施更大规模减税降费后，调整中央与地方收入划分改革推进方案中指出：为进一步理顺中央与地方财政分配关系，支持地方政府落实减税降费政策、缓解财政运行困难，保持现有财力格局总体稳定，调动中央与地方积极性，保持增值税“五五分享”比例[[]《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》（[]《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》（国发〔2019〕21号）（2）规范增值税留抵退税政策执行过程管理。明确的政策目标和标准会激发执行者的主观能动性，督促其不断优化、完善政策执行方式以达到政策标准，实现政策目标。为进一步落实好财政部、国家税务总局发布的增值税留抵退税政策，确保纳税人准确享受增值税留抵退税政策，A省税务局根据工作实际，先后出台了若干规定，以保障政策落地见效。第一，细化留抵退税审核标准，进一步明确政策执行口径。为落实好财政部、税务总局制发的增值税留抵退税有关政策，便于基层税务机关准确掌握留抵退税审核标准和办理流程，制定《关于办理增值税留抵退税有关事项的通知》。明确进项构成比例的审核，涉税违法违章、税收优惠事项的审核，先进制造业行业的审核等具体内容。第二，着眼风险管控，加强留抵退税风险管理。为加强留抵退税风险管理，制定《加强增值税留抵退税风险管理有关问题的通知》。要求各级税务机关高度重视增值税留抵退税的风险管理工作，指定专人负责留抵退税的事前、事中、事后管理及风险应对工作。事前，对申请留抵退税纳税人的增量留抵、信用等级、纳税申报等是否符合退税条件认真进行审核，发现异常的不予受理退税申请或终止其退税申请。事中，重点对纳税人所属行业、进销项构成、违法违章、享受税收优惠、申报比对状态、稽查状态、异常抵扣凭证等进行审核，发现异常的暂停办理留抵退税或终止其退税申请。审核过程中，要利用信息化手段，利用金税三期税收管理系统中的数据，查询纳税人相关属期的进销项情况，结合纳税人的申报数据、发票数据、外部交换数据等综合开展分析，判断纳税人是否存在进销项数据不匹配、行业（尤其是先进制造业）核定错误、重大违法违章处理和享受先征后返（退）等情况。事后，按照“谁审批、谁负责”的原则，省、市、县三级货物和劳务税部门要做好留抵退税事后抽查复核工作。第三，建立增值税留抵退税辅导跟踪工作机制。为落实好留抵退税相关政策，全面掌握留抵退税总体情况，制发《关于建立增值税留抵退税辅导跟踪机制的通知》。要求辅导纳税人及时提交退税申请，具体包括案头分析、专项辅导、跟踪进度、分析报告、抽查复核等工作内容，由各级税务机关按月开展。基层税务机关在逐户专项辅导的基础上，形成《增值税留抵退税“一对一”辅导工作底稿》，详细记录辅导结果。在抽查复核工作事项中，明确提出对辅导的情况进行抽查，看辅导是否到位；对有大额留抵或长期留抵未申请退税的纳税人进行抽查，看是否受到人为因素干扰；对退税质量进行复核，看是否符合政策规定。首次针对“人为干预因素”，开展评价。1.2.3政策执行方式分析政策执行方式主要指政策执行相关组织间的沟通和执行活动，包括执行者之间、执行者与目标群体之间采取的互动方式。互动方式主要包括沟通、协调与强制。在米特-霍恩模型中，其与执行机构特征相互作用，并直接对执行者偏好产生影响。当前，我国政策执行时普遍划分为依职权和依申请两类事项，在制定政策或者执行过程中会以文件形式予以明确。财税政策具有刚性，但除了要求目标群体必须严格执行的事项外，给予了目标群体很大的自主性，由其根据生产经营实际自主选择是否适用相关政策，比如即征即退、先征后返等类别的税收优惠政策。当前制定的留抵退税政策亦是如此，是否申请留抵退税、在何属期申请留抵退税、申请退还多少税额，自主权均由纳税人自行决定。基于此，导致执行方式与政策目标标准、执行机构特征以及执行者偏好要素均没有太大关联。但是，凭借执行方式要素中外部审计、监察等工作方法影响，能够直接对政策执行绩效产生作用。增值税留抵退税政策的业务流程税务部门是自上而下的垂直管理模式，为了规范日常管理，税务总局统一制定了供各层级税务部门执行的《征管工作规范》和《纳税服务规范》，为各级税务部门建立了完备的岗责体系，为各类涉税业务确定了明晰的业务流程。图3-1增值税留抵退税流程图按照征管规范，增值税留抵退税业务是纳税人发起的事项，如果纳税人不向税务部门提交退税申请，税务部门无法主动启动退税流程。增值税留抵退税办理流程主要分为四步：第一步，纳税人向主管税务机关提交留抵退税申请，对其申请退税事项的真实性、可靠性和完整性负责。第二步，税务部门受理纳税人的退税申请，并按规定进行审核，对符合留抵退税条件且不存在涉税风险疑点的，依法作出准予退税的决定；对不符合留抵退税条件的，依法作出不予退税的决定；对存在涉税风险疑点的纳税人暂停办理退税并进行风险疑点核查，所有风险疑点排除后，再按规定继续办理。第三步，税务部门为准予退税的纳税人开具税收收入退还书，并推送至国库部门。第四步，国库部门接收税务部门开具的税收收入退还书，退库审核无误后，将退税款退还至纳税人的账户。税务系统内部的留抵退税工作流程，主责单位是县（区）级税务机关，其业务流程主要涉及5个岗位，分别是受理岗、审核岗、核准岗、退库岗、风险分析岗等岗位。5个岗位间，先后衔接，合力完成每一笔留抵退税工作。如图3-1所示，首先，由办税服务厅的受理岗，受理纳税人提交的退税申请资料，进行形式要件的核对，向纳税人出具《税务事项通知书》。同时，将信息资料传递给审核岗。其次，税源管理分局的审核岗，审核纳税人提交的资料，确定纳税人是否符合条件及应退留抵税额。对于提交资料存在疑点的，要启用调查巡查流程；对符合条件的资料，提交给核准岗。然后由核准岗进行留抵退税的核准确认，视情况分别向风险应对岗、退库岗、受理岗推送结果。核准岗一般由主管税务机关分管留抵退税工作的负责人担任。最后，由收入规划核算部门的退库岗，就核准的留抵退税事项开具税收收入退还书，并负责传递给同级人民银行国库。与此同时，风险管理部门的留抵退税风险应对岗，负责接收留抵退税风险疑点，并相应组织实施风险应对和处置。权责分明的执行方式提高了执行者的积极性沟通和协调的过程是公共政策的传播和再认识的过程，它渗透到政策活动的各个环节，增值税留抵退税政策明晰了各个执行机构的权责，有利于提升执行者的意识和行为，提升执行人员的素质和能力。一方面，在税务系统内部。由于以金税三期为主导的业务流转模式，使业务全部过程都可以信息化的方式展现。业务过程中，金税三期的操作系统对各环节都设立了最长完成时限，超过规定时限仍未办理的，即视为逾期。政策法规部门会定期对逾期办理的事项进行执法审查，并区分不同情节进行处理。为了避免受到处罚，各环节的负责人员都会积极开展工作。另一方面，在外部，留抵退税政策的执行离不开税务、财政、财监、国库等部门的相互配合。各部门之间在共同执行留抵退税政策时，形成了合力，只有共同努力才能实现留抵退税的政策目标。在相互配合的同时，各部门之间也形成了相互制约，各部门都有发现其他单位政策执行不及时、不到位的问题。客观上，提高了各组织间的沟通效率。税务系统与外部门的沟通和执行活动。一是国库部门完成增值税留抵退税退库工作。对符合留抵退税条件的，税务机关在完成退税审核后，要开具税收收入退还书，直接送交同级国库办理退库。各级国库须依据税务部门开具的更正（调库）通知书等凭证和文件审核办理相关业务。二是财政部监管局履行监督管理工作职能。申请留抵退税纳税人的主管税务机关需按期将退税清单送交同级财政部门。同时，每个季度，省级税务部门要将全省留抵退税清单或报表提供财政部当地监管局；省级国库部门将调（退）库清单或报表提供财政部当地监管局。财政部A省监管局以抽审的方式对留抵退税政策执行情况进行监督管理。财政部各地监管局发现虚报留抵税额、未按规定审核、未按规定调（退）库、未及时保障退库资金到位等问题，应及时向相关部门提出处理建议并上报财政部。财政部监管局与财政、国库部门的沟通和执行活动。每年财政部各地监管局须向财政部提交监管报告。财政部A省监管局，与A省财政厅分别发起增值税留抵退税财政调库工作，统一由A省国库按规定办理。每月前10个工作日内，企业所在地省级财政部门根据财政部提供的本地区少垫付的应调库数额，向省级国库按目级科目开具更正（调库）通知书。在每月省级财政部门完成调库后的5个工作日内，财政部监管局根据财政部提供的当地多垫付的应调库数额，向省级国库按目级科目开具更正（调库）通知书。每年1月，省级财政部门和财政部监管局对上年12月发生的增值税留抵退税35%部分进行调库。外部审计大幅提升政策执行绩效尽管当前国内是减税降费的大环境，但各个地区的微环境也不尽一致。从以下案例可以看出，政治环境对执行者偏好的影响较为深远。2020年6月，审计部门在对A省审计过程中指出，该省存在“个别单位执行减税降费政策不到位”问题。该省省委、省政府针对审计中指出的问题，以落实减税降费政策为目标，正视不足，作出了“边审边改、边审边建、边审边促”的工作部署。对照审计组指出的纳税人留抵退税申请不及时的问题，该省税务部门立行立改，当月即将前期按月开展的“一对一”辅导工作以制度的形式固化下来，下发了《关于建立增值税留抵退税辅导跟踪机制的通知》，在前期已经进行过宣传辅导工作的前提下，又重新开展了新一轮的宣传辅导工作。由省税务局在征期内下发初步判断符合留抵退税条件的纳税人清册，基层税务机关逐户开展一对一辅导，并督促纳税人尽快提交退税申请。经过多次地宣传、辅导和督促，部分纳税人积极响应，主动提出退税申请。2020年7月份，该省共为668户纳税人，办理退税29.83亿元；8月份，共为737户纳税人，办理退税29.51亿元。两个月累计退税59.34亿元，占2020年1-8月份退税总量的71.16%，占全年度退税总量的41.7%。7月和8月两个月份，该省留抵退税进度明显加快，外部审计的促进作用显著。1.2.4执行机构特征分析米特-霍恩模型中，执行机构的特征对执行者偏好和政策执行绩效直接产生影响。同时，还与执行方式互相影响，并由执行机构特征直接影响政策执行绩效。在对A省留抵退税相关要素进行分析时，不难发现，税务部门自上而下垂直管理的特征，与留抵退税政策自上而下执行的轨迹一致，一定程度上起到了提升执行绩效作用；但是，依申请事项的客观属性以及执行机构人员受组织部编制管理的局限性叠加，导致两个因素之间的相互作用被削弱。同时，又突显了政策目标标准和政策资源对执行机构特征的影响。政策目标标准是对执行者的指引，执行者为了达到政策目标，会积极地对机构特征要素进行调整或者分配。比如根据政策执行的难易程度，对现有的人力资源进行重新分配，以收到更好的执行绩效。为国聚财的行政属性增值税留抵退税政策主要由税务部门负责执行。税务部门是税法的执行单位，其工作职能具有为国聚财、为民收税的典型特征。这一特征，在税务部门的工作职责中体现的淋漓尽致。国家税务总局A省税务局的主要职责：一是负责贯彻执行党的路线、方针、政策，加强党的全面领导，履行全面从严治党责任，负责党的建设和思想政治建设工作。二是负责贯彻执行税收、社会保险费和有关非税收入法律、法规、规章和规范性文件，研究制定具体实施办法。组织落实国家规定的税收优惠政策。三是负责研究拟定本系统税收、社会保险费和有关非税收入中长期规划，参与拟定税收、社会保险费和有关非税收入预算目标并依法组织实施。负责本系统税收、社会保险费和有关非税收入的会统核算工作。组织开展收入分析预测。四是负责开展税收经济分析和税收政策效应分析，为国家税务总局和省委、省政府提供决策参考。五是负责所辖区域内各项税收、社会保险费和有关非税收入征收管理。组织实施税（费）源监控和风险管理，加强大企业和自然人税收管理。六是负责组织实施本系统税收、社会保险费和有关非税收入服务体系建设。组织开展纳税服务、税收宣传工作，保护纳税人、缴费人合法权益。七是承担涉及税收、社会保险费和有关非税收入的行政处罚听证、行政复议和行政诉讼事项。八是负责组织实施本系统各项税收、社会保险费和有关非税收入征管信息化建设和数据治理工作。九是负责本系统内部控制机制建设工作，开展对本系统贯彻执行党中央、国务院重大决策及上级工作部署情况的督查督办，组织实施税收执法督察。垂直管理提升了政策执行效率税务系统是负责我国税收征收管理工作的部门，税务系统的机构设置为四级，即：国家税务总局，国家税务总局省（自治区、直辖市）税务局，国家税务总局地(市、州、盟)税务局，国家税务总局县(市、旗)税务局，实行以国家税务总局为主与省（自治区、直辖市）政府双重领导管理体制。垂直管理的模式，减少了外部门的干扰，提升了政策执行效率。为落实好增值税留抵退税政策，A省税务局要求：县级税务机关应组织专人，在留抵退税审批同意后的次月20日之前，对辖区内当月全部留抵退税纳税人事前、事中的有关情况进行复核，复核面要求达到100%；市级税务机关要对辖区内当月留抵退税纳税人情况进行抽查，抽查面不得低于20%，对疑点比较明显的纳税人可组成专门团队开展实地复核；省局税务机关对全省当月留抵退税纳税人情况进行抽查，抽查面要求不低于5%，对疑点比较明显的纳税人转发至市局开展实地复核。同时，为保证增值税留抵退税政策执行效果，A省税务局要求：县区级税务机关密切跟踪留抵退税政策的执行效果，扎实开展政策效应分析，总结分析留抵退税工作开展总体情况，详细掌握本辖区可能符合退税条件纳税人数量、测算可退税额、实际提交退税申请纳税人数量、提交退税申请额度、分析未提交退税申请的原因等，重点说明纳税人提交申请不及时、大额增量留抵长期不退税等情况，研判工作中需要提交地方政府解决的问题，要形成分析报告，按月向市级税务机关和地方政府报送。市级税务机关对辖区内留抵退税政策的执行效果按月进行分析，向省级税务机关和地方政府报告。对增值税留抵退税政策执行情况的抽检、复核，不仅自上而下地传导了实现“应退尽退”标准的压力，而且将具体层级的抽检、复核数据量化，压实了各层级的责任，极大地提升了政策执行质效。对政策执行效果进行自主评估，能够争取工作主动，对政策执行中的问题做到早发现、早应对、早解决。税务部门政策执行人员规模及能力情况执行人员素质的高低以及对公共政策所采取的态度会影响到其上级采取的执行方式[[]王丽娜[]王丽娜.霍恩-米特模型下地方政府政策执行问题研究[D].辽宁大学,2012A省各县(市、区)税务局共有税务干部34807名，主要分布县（市、区）局内设行政机构、派出机构（含稽查局）、税务分局（所）和信息中心等事业单位。34807名基层税务人员中，公务员32353人，占总人数的92.9％；事业人员1649人，占总人数的4.7％；机关工勤805人，占总人数的2.4％。同时，各县（区）局领导班子共有领导干部职数1186（198正988副）个，实际配备2074人，其中正职195人、副职1879人，超配副职891个。具体情况分析如下：图3-2年龄结构分布图（1）年龄结构及性别分布。全省税务系统基层人员中，男性22351人，占比64.2％，女性12456人，占比35.8%，男女比例为1.8:1；平均年龄为44.3岁。其中30岁以下的有5025人，占比14.4％；31-35岁的有2144人，占比6.2％；36-40岁的有3210人，占比9.2％；41-45岁的有6150人，占比17.7％；46-50岁的有7511人，占比21.6％；51-54岁的有5736人，占比16.5％；55岁及以上的有5031人，占比14.4％。从年龄结构上看，31-35岁年龄段人数最少，36-40岁年龄段人数次之。此外，其他年龄段人数分布较为均匀。图3-3工龄结构分布图（2）工龄结构。全省税务系统基层人员中，工龄5年及以下的有4585人，占比11.2%；6年至10年的有1876人，占比5.4%；11年至20年的有4156人，占比11.9%；21年至30年的有12453人，占比35.8%；30年及以上的有11737人，占比31.7%。从工龄结构上看，拥有20年以上工龄的人数最多，占比将近70%。从工作年限上看，基层人员都有着较为丰富的工作经验。图3-4人员学历分布图（3）学历层次。全省税务系统基层人员中，大学本科以上学历23734人，占比68.2%。其中，大学本科22465人，占比64.5％；研究生1269人（博士研究生3人，硕士研究生1266人），占比1.6%。大学专科及以下11073人，占比31.8％。从图3-4可以看出，拥有大学本科以上学历的人员较多，整体上政策执行者学历水平较高。从上述数据中不难发现，作为留抵退税政策的主要执行机构，税务部门的执行人员普遍拥有较高的学历，大学本科以上的学历人员几乎占到了70%。同时，政策执行人员中将近82%的人员具有10年以上的工作经验，可谓是工作经验丰富。从年龄结构上看，45岁以下的政策执行人员占比仅50%，叠加学历和工龄因素，整体上看执行者的素质和能力比较高，对政策执行有积极影响。1.2.5政策执行环境分析由于政策执行环境与政策执行之间是不断地进行物质和信息的连续性交换，进而推进政策的执行，所以任何政策的实施和执行都要受所处社会环境的影响和制约。政策执行环境主要包括经济环境、社会生活环境和政治环境等。米特-霍恩模型中，政策执行环境对执行者偏好和执行机构特征产生影响，并直接作用于政策执行绩效。经济水平与留抵退税政策执行绩效显著相关由于各地区的经济水平高低不一，各地留抵退税情况也存在较大差异。如表3-6所示，A省税收收入最高的是C市，其全部税收收入957.32亿元；税收收入最低的市是L市，其全部税收收入165.60亿元；税收收入最低的省直管县是O市，其全部税收收入仅31.24亿元。税收收入最高的C市是L市的5.78倍，是M市的28倍，是O市的28.8倍。各地办理的增值税留抵退税金额也呈现出上述特点。C市留抵退税金额为27.99亿元，仅次于B市。退税金额最少的市是L市，退税1.67亿元；退税金额最少的省直管县是O市，退税金额为0.38亿元。C市的退税金额是L市的7.63倍，是O市的71.66倍。整体上看，税收收入越高的地市，留抵退税的金额越大，退税金额占增值税收入的比重也较高。各地区的经济发展水平与留抵退税政策执行绩效显著相关。表3-62020年度A省所辖市税收收入及留抵退税情况表单位：亿元单位全部税收收入增值税收入留抵退税金额退税金额占增值税收入比重全省4661.711828.11142.147.78%C市957.32370.7327.997.55%B市705.34288.9731.3710.86%E市512.25172.5114.318.30%D市490.62168.3814.898.84%H市F市406.08400.97171.81154.318.6311.744.97%8.90%I市249.8885.677.278.49%G市231.02107.648.888.25%J市229.4390.955.455.99%K市184.2081.734.695.74%L市165.6079.501.674.62%N市59.7119.200.412.14%M市34.0720.300.462.27%O市31.2414.400.382.64%以上数据来源于金税三期税收征管系统按照经济规律，税收收入与经济发展、财政收入正相关，经济发展越好的地区，税收收入越多，财政资源越丰富。从2020年税收收入分地区情况看，C市、B市、E市、D市的收入排名靠前，与留抵退税数额排名前四的B市、C市、D市、E市一致。客观数据表明，经济发展越好的地区，留抵退税政策执行的环境越好，政策执行绩效也相应提升。当然，从表3-6中的数据，这一推论也不能够全面、客观地评价财政资源对留抵退税政策执行的绩效。比如，H市与F市的全部税收收入相差无几，增值税的收入也相差不大，但是F市留抵退税金额超过H市5.11亿元，所退税款是H市的1.6倍。可以看出，在经济环境基本相同的环境下，仍有某些因素对政策执行绩效产生着较大的影响。从不同地区退税金额占收入的比重，亦可以看出，经济发展居于中段的F市、I市、K市地区退税的比重都超过了全省平均水平。这也在一定程度上表明经济环境的优劣、财政资源的多寡对政策执行绩效的影响并非绝对的，存在相对性。目标群体执行政策的意愿不高公共政策的社会环境主要是指目标群体日常生活中所产生的信念、习惯和行为倾向等受公共政策的认知的影响。增值税留抵退税政策执行的效果与纳税人的主动参与性紧密相关。在调研和访谈过程中，部分纳税人指出了以下顾虑，影响了纳税人申请留抵退税的积极性。整体上看，社会环境欠佳。（1）政策设计缺乏吸引力。从增值税留抵退税政策自身角度出发，留抵退税政策严格来说是一项税收政策，并不是一项税收优惠，因为企业实际所须缴纳的税款，不会因享受该项政策而减少，反而因为退税后留抵变少会导致一些税款的提前实现。企业只是借此政策获得一笔流动资金。那么对于资金链并不紧张的企业来说，并没有足够的利益驱动来申请退税。此外，与免抵退税相比较，免抵退税是商品已基本流通到增值税最后环节，并且出口退税的申请是有时间限制的，过期则只能转为内销，因此符合条件的出口企业不得不退。但是符合调价适用留抵退税的企业，其涉及的相关产品仍在继续流通，增值税链条仍在继续延伸。因此，综合来说，对于规模较大企业、资金链充足的企业来说，主观上较之其他税收优惠政策欠缺一定吸引力。（2）部分先进制造业、疫情防控生产企业退税意愿不高。先进制造业、疫情防控生产企业申请退税金额比例偏低，申请户数也较少，测算应退税额也远小于非先进制造业，主要原因在于大部分符合条件的先进制造业企业留抵退税金额较小，对于持续经营的企业来说，以后属期即可抵扣，因此不愿申请退税。在退税金额较小、资金不紧缺的情况下，企业负责人主观上对该政策并不积极。（3）会计核算复杂导致选择性放弃执行。三项留抵退税政策均要求纳税人在征期之内申请留抵退税，但对于规模较大企业来说，本身财务核算复杂，基本在征期最后期限之前申报，同时再准备申请留抵退，时间比较紧张，因此部分房地产企业在辅导时都比较倾向选择退税，但因无法确定准确时间，只能选择以后属期办理。同时，部分出口企业内外销业务存在不确定性，自身出口业务规模较大，但由于单证、收汇等不确定因素，无法确定具体的退抵税金额、申报期等，而相对于留抵退税来说，出口企业更倾向于单证、信息齐全后申报免抵退税，因此大部分出口企业自愿放弃申办留抵退税。除此之外，财务人员为了减轻自身负担对执行政策存在惰性，不愿申请退税。部分中小企业出于成本考虑，没有设置专职财务人员，而是选择中介机构进行财务核算，财务人员不在本企业任职对本企业没有归属感，对其财务核算只保持正常业务范围，不愿增加自身时间负担、工作量去主动申办留抵退税。客观上，部分企业可能存在收入核算不准确、收入确认不及时的问题而不敢办理退税。由于其形成的留抵并不真实，一旦申请留抵退税会引来过多的税务机关关注，可能面对后续核实，而如果企业选择确认收入来冲减留抵，又可能面临企业所得税的征收，因此长期存在留抵而不愿办理退税。不执行政策，也减轻了财务人员的责任。税收优惠遵循“企业自认，风险自担”的原则，一些财务人员担心由于自己业务水平不高而造成错享优惠，多退税款，一旦后期被税务机关查实，需要承担法律责任。1.2.6执行者偏好分析执行者偏好体现了执行者的价值取向