外资并购中反垄断审查与国家安全审查：制度关联与协同路径探究

外资并购中反垄断审查与国家安全审查：制度关联与协同路径探究一、引言1.1研究背景与意义在经济全球化的大背景下，资本的跨国流动日益频繁，外资并购作为国际直接投资的重要方式，在全球经济舞台上扮演着愈发关键的角色。随着各国市场的不断开放，企业为了寻求更广阔的市场、更先进的技术以及更优化的资源配置，纷纷投身于跨国并购浪潮之中。这种趋势不仅促进了全球资源的重新整合与配置，为企业带来了规模经济和协同效应，推动了技术的跨国传播与创新，也加速了各国经济的相互融合，使世界经济联系更加紧密。例如，一些发达国家的企业通过并购发展中国家的企业，得以迅速进入新兴市场，拓展业务版图；而发展中国家的企业也能借助外资并购获得先进的管理经验和技术，提升自身竞争力。然而，外资并购这把“双刃剑”在带来诸多积极效应的同时，也蕴含着不容忽视的风险。从经济秩序层面来看，部分外资并购可能导致市场过度集中，形成垄断势力。当外资企业通过并购控制了某一行业的关键企业或大量市场份额时，就可能限制市场竞争，操纵价格，降低市场效率，损害消费者的利益和其他企业的发展机会。以某些外资在我国部分制造业领域的并购为例，并购后企业可能凭借其市场优势地位，提高产品价格，减少创新投入，阻碍行业的健康发展。从国家安全角度而言，外资并购若涉及关键领域，如国防军工、能源资源、信息技术、基础设施等，一旦控制权落入外国投资者手中，可能会对国家的战略安全、经济安全和社会稳定构成潜在威胁。例如，在能源领域，如果外资并购导致本国能源企业被外国资本掌控，可能会影响国家的能源供应稳定性；在信息技术领域，外资对关键技术企业的并购可能会危及国家的信息安全，导致重要数据和技术泄露。为了有效应对外资并购带来的这些潜在风险，维护国家的经济秩序和安全，反垄断审查制度与国家安全审查制度应运而生。反垄断审查制度主要聚焦于市场竞争层面，旨在防止外资并购行为造成市场垄断，通过对并购交易的市场份额、市场集中度、潜在竞争影响等因素的评估，判断并购是否会实质性地限制市场竞争，从而保障市场的公平竞争环境，促进资源的有效配置。例如，欧盟在处理外资并购案件时，会严格审查并购对相关市场竞争格局的影响，对于可能形成垄断的并购交易，会要求企业采取剥离资产、限制市场行为等措施，以维护市场的竞争活力。国家安全审查制度则着眼于国家整体安全，重点考量外资并购对国家关键领域、核心产业和战略利益的影响，评估并购是否会损害国家的主权、安全和发展利益，确保国家在关键领域的自主控制权和战略安全。美国的外国投资委员会（CFIUS）在审查外资并购时，会对涉及关键技术、基础设施、国防等领域的交易进行严格审查，一旦发现可能威胁国家安全的情况，有权阻止并购交易的进行。这两种审查制度对于国家的经济稳定和安全发展具有至关重要的意义。它们是国家维护自身经济主权和安全的重要防线，能够在积极吸引外资、推动经济全球化合作的同时，有效防范和化解外资并购带来的风险，保障国家经济的健康、可持续发展。深入研究外资并购中的反垄断审查制度与国家安全审查制度的关系，有助于我们更好地理解和运用这两种制度，为国家制定科学合理的外资政策提供理论支持，也为企业在外资并购活动中提供明确的法律指引，促进外资并购活动在规范、有序的轨道上进行。1.2研究方法与创新点在研究过程中，将综合运用多种研究方法，力求全面、深入地剖析外资并购中反垄断审查制度与国家安全审查制度的关系。文献研究法是基础且重要的方法。通过广泛查阅国内外关于外资并购、反垄断法、国家安全法以及相关审查制度的学术文献、法律法规、政府报告、研究报告等资料，梳理和总结前人的研究成果，了解外资并购审查制度的发展历程、理论基础和实践经验。例如，深入研读美国、欧盟、日本等国家和地区关于外资并购反垄断审查和国家安全审查的相关立法文件和学术著作，分析其制度的特点、运行机制和存在的问题，为本研究提供理论支撑和国际经验借鉴。通过对我国相关法律法规如《反垄断法》《外商投资法》以及商务部等部门发布的关于外资并购审查的规定和通知等进行详细解读，明确我国现行制度的框架和具体内容。案例分析法将贯穿研究始终。选取具有代表性的外资并购案例，如可口可乐并购汇源案、凯雷并购徐工案等，对这些案例中的反垄断审查和国家安全审查过程、结果及其影响进行深入分析。在可口可乐并购汇源案中，重点研究反垄断审查机构如何从市场份额、市场集中度、潜在竞争影响等方面评估并购对市场竞争的影响；在凯雷并购徐工案中，着重探讨国家安全审查在关键产业、技术安全、国家战略利益等方面的考量因素。通过对具体案例的分析，直观地展现两种审查制度在实践中的应用情况，发现制度运行中存在的问题和挑战，为后续提出针对性的建议提供现实依据。比较研究法也是重要的研究手段。对比不同国家和地区的外资并购反垄断审查制度与国家安全审查制度，包括审查机构的设置、审查标准、审查程序、法律责任等方面。通过比较美国外国投资委员会（CFIUS）在国家安全审查中的严格标准和广泛审查范围，以及欧盟在反垄断审查中注重市场竞争分析和成员国协调合作的特点，总结不同制度模式的优势和不足。同时，对我国不同时期外资并购审查制度的变化进行纵向比较，分析制度演进的原因和趋势，为我国制度的完善提供参考。本研究的创新点主要体现在以下两个方面。一是研究视角的多维度。以往研究多侧重于单独分析反垄断审查制度或国家安全审查制度，较少从二者协同关系的角度进行深入探讨。本研究将从多个维度，包括法律、经济、政治、国际合作等，全面分析这两种审查制度的关系，不仅关注它们在维护市场竞争和国家安全方面的各自作用，更注重研究二者在目标、原则、程序等方面的相互联系和影响，以及如何实现二者的有效协同，为外资并购审查制度的研究提供新的思路和方法。二是研究内容的深入性和针对性。在分析两种审查制度关系的基础上，本研究将深入探讨如何对其进行协同优化。通过对现有制度存在问题的剖析，结合国际经验和我国实际情况，从完善法律法规、明确审查标准、优化审查程序、加强机构协调等方面提出具体的、具有可操作性的建议，为我国外资并购审查制度的改革和完善提供有益的参考，具有较强的实践指导意义。二、外资并购反垄断审查制度剖析2.1概念与内涵外资并购反垄断审查制度，是指主管机构依照本国或本地区反垄断法的规定，对外资并购过程中可能产生的经营者集中问题进行审查的法律制度。其核心目的在于防止外资并购导致市场垄断，维护市场的公平竞争秩序，保障经济的健康、有序运行。从本质上讲，该制度是对市场竞争机制的一种保护机制。在市场经济环境下，竞争是推动企业创新、提高效率、降低成本、优化资源配置的关键力量。然而，外资并购作为一种市场行为，在促进企业规模扩张、资源整合的同时，也可能引发市场结构的重大变化。当外资通过并购大量市场份额或关键企业，使得市场集中度大幅提高时，就可能形成垄断势力。这种垄断势力一旦形成，垄断企业便可能凭借其市场优势地位，限制其他企业的竞争，操纵产品价格，降低产品质量和服务水平，阻碍技术创新，最终损害消费者的利益和整个市场的活力。例如，在某些行业，如果一家外资企业通过并购控制了大部分的市场份额，它就可以减少产量，提高产品价格，消费者将不得不支付更高的价格购买商品，同时也会抑制其他企业进入该市场，减少市场的多样性和创新性。该制度的内涵还体现在对经营者集中的控制上。经营者集中是外资并购中常见的现象，它包括经营者合并、通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权，以及通过合同等方式对其他经营者施加决定性影响等形式。反垄断审查制度对经营者集中进行严格审查，评估集中是否会实质性地减少市场竞争。审查过程中，会综合考虑多种因素，如参与集中的经营者在相关市场的市场份额及其对市场的控制力、相关市场的市场集中度、经营者集中对市场进入和技术进步的影响、对消费者和其他有关经营者的影响等。以市场份额为例，如果并购后企业在相关市场的份额过高，如超过一定的比例（通常在不同行业和国家有不同的界定标准），就可能被认为具有较强的市场控制力，从而对市场竞争构成威胁。反垄断审查制度的内涵还涵盖了对社会公共利益的考量。它不仅仅关注市场竞争本身，还考虑到外资并购对整个社会经济的影响，如对就业、产业发展、区域经济平衡等方面的影响。一项外资并购交易即使在短期内看似不会直接导致市场垄断，但如果它对国家的关键产业发展造成不利影响，影响到产业的自主创新能力和可持续发展，或者导致大量失业，破坏社会稳定，反垄断审查机构也可能会对其进行干预。2.2审查标准2.2.1市场支配地位标准市场支配地位标准是外资并购反垄断审查中一项重要的考量维度。该标准主要聚焦于企业在市场中的地位及其对市场竞争的影响，核心在于判断企业并购后是否增强了其市场支配地位，以及是否存在滥用该地位的可能性。从市场份额角度来看，市场份额是衡量企业市场地位的一个直观且重要的指标。通常情况下，如果一家企业在相关市场中占据较高的市场份额，就可能被认为具有较强的市场支配力。例如，在某一特定的产品市场，如智能手机市场，如果一家外资企业通过并购，使其市场份额大幅提升至50%以上，远远超过其他竞争对手，那么这就表明该企业在该市场中具有显著的优势地位。这种高市场份额使其能够在一定程度上控制产品价格、产量和销售渠道，对市场竞争产生重大影响。当企业拥有如此高的市场份额时，它可以通过提高产品价格，减少产品供应，或者设置不合理的交易条件等手段，限制其他企业的竞争，损害消费者的利益。企业的市场支配地位还体现在对关键资源的掌控能力上。在一些行业中，关键资源的获取对于企业的生存和发展至关重要。如果外资企业通过并购获得了对这些关键资源的控制权，如在能源行业中对油田、矿山等资源的控制，或者在高科技行业中对核心技术专利的掌握，那么它就能够凭借这些资源优势，阻碍其他企业进入市场，或者在市场竞争中占据绝对优势。例如，某外资企业通过并购掌握了某一关键技术的专利，其他企业如果想要进入该技术相关的市场，就可能面临专利壁垒，需要支付高额的专利许可费用，或者根本无法获得使用该技术的许可，这无疑会极大地限制市场竞争。此外，企业的市场支配地位还可能通过其在销售渠道、品牌影响力等方面的优势体现出来。如果一家外资企业通过并购整合了大量的销售渠道，使其产品能够更便捷、更广泛地到达消费者手中，而其他企业则难以与之竞争，这也表明该企业具有较强的市场支配地位。同样，品牌影响力也是企业市场地位的重要体现。知名品牌往往能够吸引更多的消费者，消费者对其产品的忠诚度较高。当外资企业通过并购获得了具有强大品牌影响力的企业时，就能够利用品牌优势进一步巩固其市场地位，排挤竞争对手。当企业被认定具有市场支配地位后，还需关注其是否存在滥用该地位的行为。滥用市场支配地位的行为主要包括垄断高价、掠夺性定价、拒绝交易、搭售等。垄断高价是指企业凭借其市场支配地位，将产品价格定在远高于正常市场价格的水平，以获取超额利润。掠夺性定价则是企业以低于成本的价格销售产品，试图将竞争对手挤出市场，然后再提高价格。拒绝交易是指企业无正当理由拒绝与其他企业进行交易，限制市场竞争。搭售是指企业在销售一种产品时，强制要求购买者同时购买另一种产品，不合理地捆绑销售商品。这些滥用市场支配地位的行为都会对市场竞争秩序造成严重破坏，损害其他企业和消费者的利益，因此是反垄断审查的重点关注对象。2.2.2实质性减少竞争标准实质性减少竞争标准是外资并购反垄断审查中另一项关键的审查标准，该标准着重考察并购行为对市场竞争的实际影响程度。即使并购行为没有直接导致企业形成明显的市场支配地位，但只要它严重损害了市场的有效竞争，就会被视为违反反垄断法。在市场竞争格局中，市场进入壁垒是影响竞争的重要因素之一。当外资并购发生后，如果导致市场进入壁垒显著提高，新的企业难以进入市场参与竞争，就可能实质性地减少竞争。例如，某外资企业并购了行业内一家拥有独特技术和大量知识产权的企业，并购后，这些技术和知识产权被整合到外资企业手中，新企业想要进入该市场，就需要投入大量的资金和时间去研发类似的技术，或者支付高额的专利许可费用，这无疑大大增加了市场进入的难度。即使该外资企业在并购后市场份额并未达到足以构成市场支配地位的程度，但由于市场进入壁垒的提高，限制了潜在竞争者的进入，使得市场竞争活力下降，这种情况就可能违反实质性减少竞争标准。并购行为对现有企业之间竞争关系的影响也是判断是否实质性减少竞争的重要依据。如果外资并购使得原本竞争激烈的市场中，企业之间的竞争程度大幅降低，例如，并购导致几家主要竞争对手合并，市场上的竞争主体减少，那么市场竞争的充分性就会受到影响。以某一地区的零售市场为例，原本有多家规模相近的零售商相互竞争，价格、服务和产品种类都存在一定的差异，消费者有较多的选择。但一家外资企业通过并购，将其中几家主要的零售商纳入旗下，市场上的竞争主体减少，这些被并购的零售商之间的竞争消失，可能导致价格上涨、服务质量下降，消费者的选择范围缩小，这就实质性地减少了市场竞争。潜在竞争的减少也是实质性减少竞争标准需要考虑的因素。潜在竞争是指那些尚未进入市场，但有能力和意愿进入市场参与竞争的企业所带来的竞争压力。外资并购如果对潜在竞争产生抑制作用，也会影响市场的有效竞争。例如，某外资企业在并购后，通过扩大生产规模、降低成本等方式，使得潜在竞争者认为进入市场的难度和风险增加，从而放弃进入市场的计划。即使该外资企业在当前市场中并没有占据绝对优势地位，但由于潜在竞争的减少，市场竞争的动态平衡被打破，未来市场竞争的活力和创新动力可能受到影响，这种并购行为同样可能违反实质性减少竞争标准。2.3审查程序2.3.1申报制度申报制度是外资并购反垄断审查程序的起始环节，对于及时发现和评估潜在的垄断风险至关重要。目前，国际上反垄断申报制度主要包括事前申报制度和事后申报制度两种类型。事前申报制度要求经营者在实施并购交易之前，向反垄断执法机构提交相关申报材料。这一制度的核心目的在于，使执法机构能够在并购交易尚未完成、市场竞争格局尚未发生实质性改变之前，就对并购可能产生的竞争影响进行全面评估，从而提前采取措施，防止垄断行为的发生。以美国为例，根据其《哈特-斯科特-罗迪诺反托拉斯改进法》（HSRAct），达到一定规模标准的并购交易，交易各方必须事先向联邦贸易委员会（FTC）和司法部反垄断局（DOJ）提交申报材料，等待批准后方可进行交易。这种事前申报制度为反垄断执法机构提供了充分的时间和信息，以便对并购交易进行深入审查，确保市场竞争秩序不受损害。事后申报制度则是在并购交易完成后的一定期限内，经营者才向反垄断执法机构进行申报。这一制度相对宽松，主要适用于一些对市场竞争影响较小的并购交易，或者在特定的经济环境和法律体系下采用。然而，事后申报制度存在一定的局限性，由于并购交易已经完成，市场竞争格局已经发生变化，如果发现并购存在垄断问题，再进行纠正往往会面临较大的困难和成本。例如，可能需要拆分已经合并的企业，这不仅涉及复杂的法律程序，还可能对企业的运营和市场的稳定造成较大的冲击。在外资并购领域，多数国家和地区倾向于采用事前申报制度，这主要基于以下几方面原因。首先，外资并购往往涉及较大规模的资产和市场份额的转移，对市场竞争格局的影响更为深远。一旦并购完成后才发现存在垄断问题，纠正成本将非常高昂，甚至可能无法完全恢复市场的竞争状态。其次，事前申报制度有助于增强外资并购的透明度和可预测性。外国投资者在进行并购决策时，能够清楚地了解到需要遵循的申报程序和审查标准，从而更好地规划并购交易，降低法律风险。再者，事前申报制度有利于反垄断执法机构及时掌握外资并购的动态，合理调配执法资源，提高审查效率。以我国为例，《反垄断法》规定，经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。具体的申报标准主要依据参与集中的经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计数额以及在中国境内的营业额合计数额来确定。申报材料通常包括申报书、集中对相关市场竞争状况影响的说明、集中协议、参与集中的经营者经会计师事务所审计的上一会计年度财务会计报告等。这些材料要求旨在全面、准确地反映并购交易的情况以及对市场竞争的潜在影响，为反垄断执法机构的审查提供充分的依据。2.3.2审查阶段外资并购反垄断审查一般分为初步审查和实质审查两个阶段，每个阶段都有明确的步骤、时间规定和审查重点，以确保审查工作的科学性、公正性和高效性。初步审查是反垄断审查的第一阶段，旨在对申报的外资并购案件进行初步的筛选和评估，判断是否需要进入进一步的实质审查。根据我国《反垄断法》规定，国务院反垄断执法机构应当自收到经营者提交的符合规定的文件、资料之日起30日内，对申报的经营者集中进行初步审查，作出是否实施进一步审查的决定，并书面通知经营者。在这一阶段，审查机构主要对申报材料进行形式审查，检查材料是否齐全、符合要求，同时对并购交易的基本情况进行初步了解，包括参与集中的经营者的业务范围、市场份额、相关市场的竞争状况等。初步审查的重点在于快速判断并购交易是否存在明显的排除、限制竞争的可能性。如果审查机构认为并购交易对市场竞争的影响较小，不会产生垄断问题，将作出不实施进一步审查的决定，允许并购交易继续进行；反之，如果认为并购交易可能对市场竞争产生不利影响，则会进入实质审查阶段。实质审查是反垄断审查的核心阶段，审查机构将对并购交易进行全面、深入的分析和评估，以确定并购是否具有或者可能具有排除、限制竞争的效果。我国规定，国务院反垄断执法机构决定实施进一步审查的，应当自决定之日起90日内审查完毕，作出是否禁止经营者集中的决定，并书面通知经营者。在实质审查过程中，审查机构会综合考虑多种因素，包括参与集中的经营者在相关市场的市场份额及其对市场的控制力、相关市场的市场集中度、经营者集中对市场进入和技术进步的影响、对消费者和其他有关经营者的影响等。例如，在分析市场份额和市场集中度时，审查机构会通过详细的数据统计和市场调研，确定并购后企业在相关市场的份额变化情况，以及市场的集中程度是否达到可能引发垄断的水平。对于市场进入和技术进步的影响，审查机构会考察并购是否会提高市场进入壁垒，阻碍新企业进入市场，以及是否会抑制技术创新和进步。在评估对消费者和其他经营者的影响时，会关注并购是否会导致产品价格上涨、质量下降，以及是否会损害其他企业的公平竞争机会。在实质审查阶段，审查机构还会根据具体情况，采取多种审查方式，如书面审查、实地调查、听证会、专家论证等，以获取全面、准确的信息。对于一些复杂的案件，审查机构可能会委托专业的经济、法律等领域的专家进行分析和评估，为审查决策提供专业支持。如果审查机构认为并购交易具有排除、限制竞争的效果，将作出禁止经营者集中的决定；如果认为并购交易虽然可能对竞争产生一定影响，但通过附加限制性条件可以消除不利影响，如要求企业剥离部分资产、限制市场行为等，审查机构可以作出附条件批准的决定；只有当审查机构认定并购交易不会对市场竞争产生不利影响时，才会作出无条件批准的决定。2.4典型案例分析-可口可乐并购汇源案2008年9月，可口可乐公司宣布计划以每股12.2港元、总计约179亿港元的价格收购中国汇源果汁集团有限公司全部已发行股份，这一消息在当时引起了广泛关注。该收购案若成功实施，将成为外资在中国食品饮料行业的重大并购事件。从申报阶段来看，2008年9月18日，可口可乐公司向商务部递交了申报材料。在后续的时间里，9月25日、10月9日、10月16日和11月19日，可口可乐公司根据商务部要求对申报材料进行了补充。11月20日，商务部认为可口可乐公司提交的申报材料达到了《反垄断法》第二十三条规定的标准，对此项申报进行立案审查，并通知了可口可乐公司。这一过程严格遵循了我国反垄断审查的申报制度，确保了审查程序的合法性和规范性，使商务部能够及时获取并购交易的详细信息，为后续审查工作奠定基础。进入审查阶段，初步审查工作按规定有序开展。2008年12月20日，初步阶段审查工作结束后，由于此项集中规模较大、影响复杂，商务部决定实施进一步审查，并书面通知了可口可乐公司。在实质审查过程中，商务部依据《反垄断法》第二十七条，从多个关键方面进行了全面审查。在市场份额及市场控制力方面，可口可乐公司在碳酸软饮料市场本身就具有强大的市场支配地位。若其成功并购汇源，将使可口可乐公司在果汁饮料市场的份额大幅提升，进而增强其对果汁饮料市场的控制力。汇源作为中国果汁行业的知名企业，在果汁市场占据重要地位，拥有广泛的销售渠道和忠实的消费者群体。一旦被可口可乐收购，可口可乐公司将整合双方资源，进一步扩大其在果汁市场的份额，可能对其他果汁企业形成强大的竞争压力。从市场集中度角度分析，并购完成后，果汁饮料市场的集中度将显著提高。原本竞争相对分散的果汁市场，由于可口可乐和汇源的合并，市场份额将向这一联合体集中，市场结构发生重大变化，可能导致市场竞争的充分性下降，不利于市场的健康发展。在对市场进入和技术进步的影响上，可口可乐公司收购汇源后，凭借其强大的品牌影响力和市场资源，将使得潜在竞争对手进入果汁饮料市场的障碍明显提高。新企业想要在这样的市场环境中立足，需要克服更高的市场壁垒，包括品牌认知度、销售渠道等方面的挑战。这可能抑制市场的创新活力，阻碍技术的进步和新产品的推出，因为新进入者的减少意味着市场竞争的动力减弱，企业进行创新的压力和动力也会相应降低。并购对消费者和其他有关经营者的影响也不容忽视。一方面，集中完成后，可口可乐公司可能利用其在碳酸软饮料市场的支配地位，搭售、捆绑销售果汁饮料，或者设定其他排他性的交易条件，导致消费者被迫接受更高价格、更少种类的产品，损害消费者的利益。另一方面，对于其他果汁饮料企业来说，可口可乐并购汇源后，市场份额的扩大和竞争优势的增强将挤压它们的生存空间，抑制国内企业在果汁饮料市场参与竞争和自主创新的能力，给中国果汁饮料市场有效竞争格局造成不良影响。品牌因素也是审查的重点之一。品牌在饮料市场中是影响有效竞争的关键因素。汇源品牌在国内果汁市场具有较高的知名度和美誉度，可口可乐公司通过控制“美汁源”和“汇源”两个知名果汁品牌，对果汁市场控制力将明显增强，加之其在碳酸饮料市场已有的支配地位以及相应的传导效应，将进一步巩固其在饮料市场的优势地位，对市场竞争产生不利影响。基于以上全面且深入的审查和分析，商务部认定此项集中将对竞争产生不利影响，具有排除、限制竞争效果，将对中国果汁饮料市场有效竞争和果汁产业健康发展产生不利影响。由于参与集中的经营者没有提供充足的证据证明集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响或者符合社会公共利益，在规定的时间内，可口可乐公司也没有提出可行的减少不利影响的解决方案，因此，商务部根据《反垄断法》第二十八条和第二十九条，于2009年3月18日作出禁止此项经营者集中的决定。这一决定充分体现了我国反垄断审查制度在维护市场竞争秩序、保护消费者利益和促进产业健康发展方面的重要作用，通过对具有垄断风险的外资并购进行严格审查和干预，保障了市场的公平竞争环境。三、外资并购国家安全审查制度解读3.1概念与内涵外资并购国家安全审查制度，是指一国政府依据相关法律法规，对外资并购本国企业的行为进行审查，以判断该并购是否会对本国国家安全构成威胁，并据此作出是否批准并购交易决定的制度。这一制度的核心目的在于维护国家的主权、安全和发展利益，确保国家在关键领域的自主控制权和战略安全，保障国家经济、政治、军事等各方面的稳定运行。从本质上讲，该制度是国家维护自身安全的重要手段，是国家主权在经济领域的延伸。在经济全球化的背景下，国家间的经济联系日益紧密，外资并购作为国际直接投资的重要形式，在促进资源优化配置、推动技术进步和经济增长的同时，也可能带来潜在的安全风险。当外资并购涉及关键领域的企业时，如国防军工、能源资源、信息技术、基础设施等，一旦控制权落入外国投资者手中，可能会影响国家的战略决策能力、经济运行稳定性以及关键技术的自主性。例如，在国防军工领域，如果外资并购导致本国军工企业被外国资本掌控，可能会危及国家的军事安全，使国家在军事装备研发、生产和供应方面面临受制于人的风险；在能源资源领域，外资对关键能源企业的并购可能会影响国家的能源供应安全，导致能源价格波动和供应不稳定，进而影响整个国家经济的正常运转。该制度的内涵还体现在对国家核心利益的保护上。国家核心利益是一个国家最根本、最重要的利益，包括国家主权、领土完整、经济安全、社会稳定等多个方面。外资并购国家安全审查制度通过对并购交易的审查，防止外国投资者利用并购手段损害国家的核心利益。例如，在审查过程中，会考虑并购是否会导致本国关键产业被外国资本垄断，影响国家的产业安全和经济自主发展能力；是否会导致重要基础设施的控制权转移，影响国家的社会稳定和公共服务保障能力；是否会导致敏感信息和关键技术的泄露，威胁国家的信息安全和技术安全。国家安全审查制度的内涵还涵盖了对国家长远发展战略的考量。它不仅仅关注当前的安全风险，更着眼于国家的长远发展。通过对符合国家战略方向的外资并购给予支持，对不符合国家战略的并购进行限制或禁止，引导外资流向有利于国家经济结构调整、产业升级和创新发展的领域。例如，对于一些能够带来先进技术、管理经验和国际市场渠道的外资并购，在确保国家安全的前提下，可以促进本国企业的发展和竞争力提升，符合国家的长远发展战略；而对于一些可能导致产业空心化、资源过度开发或对国家战略产业造成冲击的外资并购，则需要进行严格审查和管控。3.2审查对象与范围外资并购国家安全审查的对象主要是外国投资者并购本国境内企业的行为，且重点关注那些可能对国家安全产生重大影响的并购交易。从行业领域来看，审查范围涵盖多个关键领域。国防军工领域是国家安全审查的重中之重。军工企业涉及国家军事装备的研发、生产和供应，对国家的国防安全至关重要。一旦外资并购导致军工企业的控制权转移，可能会使国家军事机密泄露，军事装备的自主研发和生产能力受到影响，进而危及国家的军事安全。例如，在一些国家，对于涉及军工核心技术、关键零部件生产的企业并购，都会进行极其严格的国家安全审查，防止外国势力通过并购手段获取军事技术和战略资源。关键技术领域也是审查的重点。随着科技的飞速发展，关键技术如人工智能、芯片技术、生物医药技术、航空航天技术等，成为国家竞争力的核心要素，也是维护国家安全的关键支撑。外资并购关键技术企业，如果导致技术控制权丧失，可能会使国家在技术创新、产业升级等方面受制于人，影响国家的经济安全和战略安全。例如，在芯片技术领域，许多国家都对涉及芯片设计、制造、封装等关键环节的外资并购保持高度警惕，严格审查并购交易对本国芯片产业发展和技术安全的影响。能源资源领域同样不容忽视。能源和资源是国家经济发展的基础，关系到国家经济的稳定运行。石油、天然气、煤炭、稀土等重要能源和资源，其供应的稳定性和安全性直接影响国家的能源安全和经济安全。外资并购能源资源企业，如果导致资源被外国投资者掌控，可能会出现资源供应中断、价格被操纵等问题，对国家经济造成严重冲击。以石油为例，石油是现代工业的血液，如果外资通过并购控制了国内大量的石油生产和储备企业，在国际局势紧张或能源市场波动时，国家可能面临石油供应短缺的风险，影响工业生产和社会生活的正常进行。基础设施领域也在审查范围内。交通、通信、电力、水利等基础设施是国家经济和社会运行的基本保障，关系到社会基本生活秩序的稳定。外资并购基础设施企业，若导致控制权转移，可能会影响基础设施的正常运营和服务质量，甚至可能被用于恶意破坏或干扰国家关键基础设施的运行，对国家安全构成威胁。例如，通信基础设施是信息传递的重要载体，如果外资并购通信企业后，利用其基础设施进行网络攻击、信息窃取等活动，将严重威胁国家的信息安全和社会稳定。此外，重要农产品、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要金融服务等领域也可能成为国家安全审查的对象。重要农产品的供应关系到国家的粮食安全和民生保障；重要运输服务涉及人员和物资的流通，对国家经济的正常运转至关重要；重要文化产品与服务承载着国家的文化价值观和意识形态，外资并购可能对国家的文化安全产生影响；重要金融服务是国家经济的核心领域，外资并购金融机构可能会影响国家的金融稳定和经济安全。综上所述，外资并购国家安全审查的对象和范围广泛，涉及国家的各个关键领域，旨在通过严格审查，防范外资并购对国家安全可能带来的各种风险，确保国家的主权、安全和发展利益不受侵害。3.3审查标准外资并购国家安全审查标准是一个多维度、综合性的体系，旨在全面、准确地评估外资并购对国家安全的潜在影响。从政治安全维度来看，审查会重点关注并购是否会影响国家的主权独立和政治稳定。如果外资并购涉及到对关键政治决策相关企业的控制，或者可能导致外国势力对本国政治事务的不当干预，就可能对政治安全构成威胁。例如，若外资试图并购与选举相关的信息技术企业，可能会引发对选举公正性和政治稳定的担忧，因为这可能为外国势力操纵选举提供便利，从而影响国家的政治安全。此外，并购如果涉及到对媒体企业的控制，也可能被视为潜在的政治安全风险，因为媒体在塑造公众舆论和政治导向方面具有重要作用，外国资本控制媒体可能会传播不利于本国政治稳定的信息，干扰国家的政治决策和社会秩序。在经济安全方面，审查标准涵盖多个关键领域。首先是产业安全，即外资并购是否会导致本国关键产业被外国资本垄断，影响产业的自主发展能力和国际竞争力。例如，在汽车产业，如果外资通过并购控制了国内主要的汽车制造企业，可能会改变产业的发展方向，削弱本国在汽车技术研发、生产制造等方面的自主创新能力，使本国汽车产业过度依赖外国技术和资本，进而影响国家的产业安全。其次是金融安全，并购是否会对国家的金融稳定和金融主权产生影响。如果外资并购金融机构，可能会导致金融风险的跨境传递，影响国内金融市场的稳定运行。例如，当外资大规模进入国内金融市场并控制重要金融机构时，一旦国际金融市场出现动荡，可能会引发国内金融市场的连锁反应，威胁国家的金融安全。再者是能源和资源安全，外资并购对能源和资源企业的控制是否会影响国家的能源供应稳定性和资源合理开发利用。如外资并购国内重要的石油企业，可能会使国家在能源供应方面面临受制于人的风险，在国际能源市场波动时，无法有效保障国内的能源需求。军事安全是国家安全审查的重要考量因素。审查会评估外资并购是否会对国防安全产生直接或间接的影响。如果外资并购涉及军工企业或与军工相关的配套企业，审查机构会特别关注并购后是否会导致军事技术、军事机密的泄露，以及是否会影响本国军事装备的研发、生产和供应能力。例如，某外资企业试图并购本国一家生产先进航空发动机零部件的企业，这就可能引发军事安全方面的担忧，因为航空发动机是军事装备的核心部件，一旦技术和生产控制权落入外国投资者手中，可能会影响本国军事装备的性能和供应稳定性，危及国家的军事安全。技术安全也是审查标准的关键组成部分。随着科技的快速发展，关键技术的掌握对于国家的竞争力和安全至关重要。外资并购如果涉及关键技术企业，审查会重点关注是否会导致技术控制权的丧失，以及是否会阻碍本国技术创新和技术发展的自主性。例如，在人工智能、芯片等关键技术领域，如果外资通过并购获取了国内企业的核心技术，可能会使本国在这些技术领域的发展受到限制，在国际竞争中处于劣势，同时也可能导致关键技术被用于对本国不利的目的，威胁国家的技术安全。社会安全也是不容忽视的审查维度。外资并购是否会对社会基本生活秩序产生负面影响，如是否会导致大量失业、影响公共服务的质量和供应稳定性等，都是审查时需要考虑的因素。例如，外资并购一家大型国有企业，若导致大规模裁员，可能会引发社会不稳定因素，影响社会的和谐与稳定。再如，外资并购供水、供电等公共服务企业，如果不能保障服务的质量和供应稳定性，可能会影响民众的日常生活，对社会安全造成威胁。综上所述，外资并购国家安全审查标准从政治、经济、军事、技术、社会等多个维度进行综合考量，旨在全面防范外资并购可能对国家安全带来的各种风险，确保国家在复杂多变的国际经济环境中能够维护自身的主权、安全和发展利益。3.4审查程序外资并购国家安全审查程序通常包括申报、受理、审查和决定等关键环节，每个环节都有明确的操作规范和时间限制，以保障审查工作的有序开展和国家安全的有效维护。申报是审查程序的起始点，外国投资者在进行可能涉及国家安全的并购交易时，需主动向特定的审查机构提交申报材料。我国规定，外国投资者或境内相关当事人投资涉及军工、军工配套等关系国防安全的领域，以及在军事设施和军工设施周边地域投资；投资关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重大装备制造、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术、以及其他重要领域，并取得所投资企业的实际控制权时，应主动向工作机制办公室申报。申报材料一般涵盖交易的详细信息，如并购的方式、交易金额、交易时间等；投资者的背景资料，包括投资者的身份、资金来源、经营状况等；以及被并购企业的相关信息，如企业的业务范围、资产规模、市场地位等。这些材料的全面性和准确性对于审查机构准确评估并购交易对国家安全的影响至关重要。受理环节中，审查机构收到申报材料后，会对材料进行形式审查，检查材料是否齐全、符合规定格式。若材料存在问题，审查机构会通知申报人补充或修改材料。只有在材料完整且符合要求的情况下，审查机构才会正式受理申报。以我国为例，商务部在收到属于安全审查范围内的并购交易申请后，应在5个工作日内提请联席会议进行审查。若国务院有关部门、全国性行业协会、同业企业及上下游企业认为需要进行并购安全审查的，可通过商务部提出进行并购安全审查的建议，联席会议认为确有必要进行审查的，也会决定进行审查。这一过程确保了审查程序的启动基于准确、完整的信息，避免因材料问题导致审查延误或错误。审查阶段是整个审查程序的核心。一般先进行一般性审查，主要采取书面征求意见的方式，审查机构会在5个工作日内书面征求有关部门的意见，有关部门需在20个工作日内提出书面意见。若有关部门均认为并购交易不影响国家安全，则不再进行特别审查，由联席会议在收到全部书面意见后5个工作日内提出审查意见，并书面通知商务部。然而，若有部门认为并购交易可能对国家安全造成影响，联席会议会在收到书面意见后5个工作日内启动特别审查程序。在特别审查中，联席会议会组织对并购交易的安全评估，综合考虑政治安全、经济安全、军事安全、技术安全、社会安全等多方面因素，全面评估并购交易对国家安全的潜在影响。这一审查过程可能会涉及实地调查、专家论证、听证会等多种方式，以获取更全面、准确的信息。例如，对于涉及关键技术的外资并购，审查机构可能会邀请相关技术领域的专家，对并购是否会导致技术控制权丧失、技术创新能力受损等问题进行深入分析和论证。最终的决定环节，审查机构会根据审查结果作出相应的决定。若审查认为并购交易不影响国家安全，将作出通过安全审查的决定，允许投资者进行投资；若认为影响国家安全，会作出禁止投资的决定；若通过附加条件能够消除对国家安全的影响，且当事人书面承诺接受附加条件的，可以作出附条件通过安全审查的决定，当事人需按照附加条件实施投资。我国规定，特别审查自启动之日起60个工作日内完成，特殊情况下可以延长，但应当书面通知当事人。作出禁止投资决定的，当事人不得投资；已经实施投资的，应当限期处分股权或资产，以及采取其他必要措施恢复到投资实施前的状态，消除对国家安全的影响。若当事人变更投资方案导致可能影响国家安全的，应当重新向工作机制办公室申报。这一决定环节明确了审查结果的处理方式，既保障了国家安全，又为合法合规的外资并购提供了明确的指引。3.5典型案例分析-凯雷并购徐工案2005年10月25日，美国凯雷投资集团旗下的全资子公司凯雷徐工机械实业有限公司（简称“凯雷徐工”）与徐州工程机械集团有限公司（简称“徐工集团”）签署协议，凯雷徐工以3.75亿美元的总收购价格，收购徐工集团全资拥有的子公司徐州工程机械科技股份有限公司（简称“徐工科技”）85%的股权。若此次并购成功，将成为当时外资在中国工程机械领域最大规模的并购案。在申报阶段，该并购交易引起了广泛关注，由于徐工集团在我国工程机械行业的重要地位，以及外资并购可能带来的诸多影响，该交易触发了国家安全审查相关程序。虽然具体的申报细节并未完全公开披露，但可以确定的是，此次并购涉及关键产业，符合国家安全审查的对象范围，相关部门对其进行了严格的申报材料审核和初步评估。在审查过程中，国家安全审查主要从以下几个关键方面进行考量。首先是产业安全层面，徐工集团是中国工程机械行业的龙头企业，在起重机、装载机、压路机等多个产品领域占据重要市场份额。其产品广泛应用于基础设施建设、能源开发等国家关键领域，对国家的经济建设和产业发展具有重要支撑作用。一旦徐工集团被外资完全控股，可能会导致我国工程机械产业的发展方向受到外国资本的影响，削弱我国在该产业的自主发展能力和国际竞争力。例如，外国投资者可能会调整企业的发展战略，将企业的资源和技术向其母国或其他地区倾斜，影响我国工程机械产业的产业链完整性和稳定性。技术安全也是审查的重点。徐工集团在长期的发展过程中，积累了大量的核心技术和专利，掌握了一些关键的制造工艺和技术诀窍。这些技术是我国工程机械产业发展的重要支撑，对于提升我国装备制造业的技术水平具有重要意义。如果凯雷并购徐工后，这些技术被外国资本控制，可能会导致技术外流，我国在工程机械技术研发方面可能会面临受制于人的局面，影响国家的技术安全和产业升级进程。例如，外国投资者可能会限制徐工集团的技术研发投入，或者将技术转移到其他国家和地区，阻碍我国工程机械技术的自主创新和发展。从国家战略利益角度来看，工程机械行业是国家装备制造业的重要组成部分，与国家的基础设施建设、国防建设等战略利益密切相关。在基础设施建设方面，徐工集团的产品为我国的公路、铁路、桥梁、港口等重大基础设施建设提供了重要的设备支持。在国防建设中，工程机械也发挥着不可或缺的作用，用于军事工程建设、装备保障等方面。因此，保障徐工集团的控制权在国内，对于维护国家的战略利益至关重要。如果外资掌控徐工集团，在国家面临重大建设任务或安全威胁时，可能无法确保工程机械的稳定供应和高效服务，对国家战略实施产生不利影响。社会安全也是审查中不容忽视的因素。徐工集团作为大型国有企业，拥有大量的员工和广泛的产业链上下游企业。并购交易可能会对就业和社会稳定产生影响。如果并购后进行大规模的裁员或业务调整，可能会导致大量员工失业，引发社会不稳定因素。同时，并购还可能影响产业链上下游企业的发展，导致相关企业的订单减少、经营困难，进一步影响社会就业和经济稳定。例如，一些为徐工集团提供零部件配套的中小企业，可能会因为徐工集团的经营策略调整而失去订单，面临生存困境，进而影响当地的就业和经济发展。凯雷并购徐工案引发广泛关注和严格审查的原因是多方面的。一方面，徐工集团作为中国工程机械行业的领军企业，其在产业中的重要地位使得任何外资并购都可能对行业格局产生重大影响。工程机械行业是国家经济发展和基础设施建设的重要支撑产业，对国家的产业安全和经济稳定具有重要意义。另一方面，外资并购涉及到国家关键产业的控制权转移，引发了社会各界对国家经济安全和产业自主发展能力的担忧。在经济全球化背景下，如何在吸引外资促进企业发展的同时，保障国家的核心利益和安全，成为社会关注的焦点。此次并购案也反映出我国在完善外资并购国家安全审查制度方面的紧迫性和重要性，促使相关部门进一步加强对关键产业外资并购的监管，完善审查标准和程序，确保国家的经济安全和战略利益不受损害。凯雷并购徐工案最终并未成功实施，虽然具体原因较为复杂，但国家安全审查在其中起到了重要的作用。这一案例充分体现了国家安全审查制度在维护国家关键产业安全、技术安全、战略利益和社会稳定等方面的重要价值，也为我国后续外资并购国家安全审查工作提供了宝贵的经验和参考。四、两种审查制度的关系辨析4.1联系4.1.1审查对象一致性外资并购反垄断审查制度与国家安全审查制度均将外资并购行为作为核心审查对象，旨在防范外资并购过程中可能产生的负面影响。无论是反垄断审查关注的市场竞争层面，还是国家安全审查聚焦的国家整体安全层面，都是基于外资并购这一经济活动展开的。从反垄断审查角度看，其主要目的是防止外资并购导致市场垄断，维护市场的公平竞争秩序。当外资通过并购大量市场份额或关键企业，使得市场集中度大幅提高时，就可能形成垄断势力，对市场竞争产生威胁。例如，在某一行业中，一家外资企业通过并购不断扩大自身规模，占据了过高的市场份额，从而能够控制产品价格、产量和销售渠道，限制其他企业的竞争，这种情况下就需要反垄断审查制度发挥作用，对并购行为进行严格审查，评估其对市场竞争的影响，以确保市场的有效竞争。国家安全审查则着重考量外资并购对国家关键领域、核心产业和战略利益的潜在威胁。当外资并购涉及国防军工、能源资源、信息技术、基础设施等关键领域的企业时，可能会对国家的战略安全、经济安全和社会稳定构成风险。例如，外资并购国防军工企业，可能导致军事技术和机密泄露，影响国家的军事安全；并购能源资源企业，可能影响国家的能源供应稳定性，进而危及国家的经济安全。因此，国家安全审查制度通过对这些关键领域的外资并购进行审查，评估并购是否会损害国家的核心利益，确保国家在关键领域的自主控制权和战略安全。这种审查对象的一致性，使得两种审查制度在实际操作中存在紧密的联系。在处理外资并购案件时，往往需要同时考虑反垄断和国家安全两个方面的因素，综合评估并购行为对市场竞争和国家整体安全的影响。例如，在某些涉及关键产业的外资并购案件中，不仅要分析并购是否会导致市场垄断，还要考量其对国家产业安全、技术安全等方面的影响，以便做出全面、合理的决策。4.1.2审查主体关联性外资并购反垄断审查与国家安全审查在审查主体上存在一定的关联性，这种关联性体现在人员和职能的交叉上。反垄断审查主要由专门的反垄断执法机构负责。在我国，国务院反垄断执法机构承担着重要职责，具体包括国家市场监督管理总局等部门。这些机构依据《反垄断法》等相关法律法规，对经营者集中行为进行审查，判断外资并购是否会产生排除、限制竞争的效果。例如，在可口可乐并购汇源案中，商务部作为反垄断执法机构，严格按照《反垄断法》规定的程序和标准，对并购交易进行了全面审查，从市场份额、市场集中度、对消费者和其他经营者的影响等多个方面进行评估，以维护市场的公平竞争秩序。国家安全审查则通常由多个部门联合组成审查机构。在我国，由国家发展改革委、商务部牵头，会同相关部门建立联席会议机制，共同负责外资并购国家安全审查工作。这些部门涵盖了经济、国防、科技、外交等多个领域，各部门依据自身职能，从不同角度对并购交易进行审查。例如，在凯雷并购徐工案中，涉及产业安全、技术安全等多个层面，国家发展改革委、商务部、工业和信息化部等相关部门从各自职责出发，综合评估并购对国家关键产业、核心技术以及战略利益的影响，确保国家的经济安全和战略稳定。在实际审查过程中，反垄断执法机构与参与国家安全审查的相关部门之间存在着密切的沟通与协作。一方面，信息共享机制使得双方能够及时了解并购交易的详细情况，包括企业的财务状况、市场份额、技术水平等多方面信息。例如，反垄断执法机构在审查过程中获取的关于企业市场竞争状况的信息，对于国家安全审查部门评估并购对国家产业安全和技术安全的影响具有重要参考价值；反之，国家安全审查部门掌握的关于企业涉及关键领域和核心技术的信息，也有助于反垄断执法机构更全面地判断并购对市场竞争的潜在影响。另一方面，在某些复杂的外资并购案件中，双方可能会共同参与审查工作，通过联合会议、联合调查等方式，充分发挥各自的专业优势和职能作用，形成审查合力，提高审查的准确性和权威性。例如，对于涉及关键技术和市场垄断风险的外资并购案件，反垄断执法机构和国家安全审查部门可以联合组织专家论证会，共同探讨并购对市场竞争和国家安全的综合影响，为最终的审查决策提供科学依据。这种审查主体在人员和职能上的交叉与协作，体现了两种审查制度在应对外资并购风险时的协同性，有助于从不同维度全面评估外资并购的影响，更好地维护国家的经济秩序和安全。4.1.3目标互补性外资并购反垄断审查制度与国家安全审查制度虽然侧重点不同，但目标具有互补性，共同致力于促进国家经济的健康发展。反垄断审查的核心目标是维护市场竞争秩序。在市场经济环境下，竞争是推动企业创新、提高效率、优化资源配置的关键力量。然而，外资并购作为一种市场行为，可能会导致市场结构的重大变化，当外资通过并购形成垄断势力时，就会限制市场竞争，操纵价格，降低市场效率，损害消费者的利益和其他企业的发展机会。例如，在某一行业中，如果一家外资企业通过并购控制了大部分市场份额，它就可能减少产量，提高产品价格，抑制其他企业的创新和发展，从而破坏市场的竞争活力。反垄断审查制度通过对并购交易的市场份额、市场集中度、潜在竞争影响等因素的评估，判断并购是否会实质性地限制市场竞争，对具有垄断风险的并购进行干预，如禁止并购或要求企业采取剥离资产、限制市场行为等措施，以保障市场的公平竞争环境，促进资源的有效配置，使市场能够充分发挥其在资源配置中的决定性作用。国家安全审查的目标则是保障国家核心利益。在经济全球化的背景下，国家间的经济联系日益紧密，外资并购在促进经济发展的同时，也可能带来潜在的安全风险。当外资并购涉及关键领域的企业时，如国防军工、能源资源、信息技术、基础设施等，一旦控制权落入外国投资者手中，可能会对国家的战略决策能力、经济运行稳定性以及关键技术的自主性构成威胁。例如，在能源领域，外资对关键能源企业的并购可能会影响国家的能源供应安全，导致能源价格波动和供应不稳定，进而影响整个国家经济的正常运转；在信息技术领域，外资对关键技术企业的并购可能会危及国家的信息安全，导致重要数据和技术泄露。国家安全审查制度通过对并购交易的全面审查，评估其对国家政治安全、经济安全、军事安全、技术安全、社会安全等多方面的影响，对可能威胁国家安全的并购进行限制或禁止，确保国家在关键领域的自主控制权和战略安全，为国家经济的稳定发展提供坚实的保障。这两种审查制度的目标相互补充。反垄断审查侧重于维护市场的微观经济秩序，确保市场竞争的公平性和有效性，促进企业的健康发展；国家安全审查则着眼于国家的宏观战略层面，保障国家的核心利益和安全，为经济发展创造稳定的外部环境。只有同时发挥两种审查制度的作用，才能在积极吸引外资、推动经济全球化合作的同时，有效防范和化解外资并购带来的风险，实现国家经济的持续、健康、稳定发展。例如，在一些涉及关键产业和技术的外资并购案件中，既要通过反垄断审查防止市场垄断，又要通过国家安全审查确保国家的技术安全和产业安全，两者相辅相成，共同服务于国家经济发展的大局。4.2区别4.2.1审查目的差异外资并购反垄断审查制度与国家安全审查制度在审查目的上存在显著差异，这种差异源于两者所关注的核心利益不同。反垄断审查的核心目的是维护市场竞争秩序，保障市场机制的有效运行。在市场经济中，竞争是推动企业创新、提高效率、降低成本、优化资源配置的关键动力。然而，外资并购作为一种市场行为，可能会导致市场结构的重大变化，进而对市场竞争产生影响。当外资通过并购获得大量市场份额，形成垄断势力时，就可能限制市场竞争，操纵价格，降低产品质量和服务水平，阻碍技术创新，损害消费者的利益和其他企业的发展机会。例如，在某一行业中，如果一家外资企业通过并购控制了大部分市场份额，它就可能减少产量，提高产品价格，抑制其他企业的创新和发展，从而破坏市场的竞争活力。反垄断审查通过对并购交易的市场份额、市场集中度、潜在竞争影响等因素的评估，判断并购是否会实质性地限制市场竞争，对具有垄断风险的并购进行干预，如禁止并购或要求企业采取剥离资产、限制市场行为等措施，以保障市场的公平竞争环境，促进资源的有效配置，使市场能够充分发挥其在资源配置中的决定性作用。国家安全审查的首要目标是保障国家的核心利益，维护国家的主权、安全和发展利益。在经济全球化的背景下，国家间的经济联系日益紧密，外资并购在促进经济发展的同时，也可能带来潜在的安全风险。当外资并购涉及关键领域的企业时，如国防军工、能源资源、信息技术、基础设施等，一旦控制权落入外国投资者手中，可能会对国家的战略决策能力、经济运行稳定性以及关键技术的自主性构成威胁。例如，在能源领域，外资对关键能源企业的并购可能会影响国家的能源供应安全，导致能源价格波动和供应不稳定，进而影响整个国家经济的正常运转；在信息技术领域，外资对关键技术企业的并购可能会危及国家的信息安全，导致重要数据和技术泄露。国家安全审查制度通过对并购交易的全面审查，评估其对国家政治安全、经济安全、军事安全、技术安全、社会安全等多方面的影响，对可能威胁国家安全的并购进行限制或禁止，确保国家在关键领域的自主控制权和战略安全，为国家经济的稳定发展提供坚实的保障。这种审查目的的差异决定了两种审查制度在审查标准、程序和决策等方面的不同侧重点。反垄断审查更侧重于市场竞争相关的经济指标和市场行为分析，而国家安全审查则更注重国家战略层面的安全考量，包括政治、军事、技术等多个领域。4.2.2审查标准不同外资并购反垄断审查与国家安全审查在审查标准上存在明显区别，这是由两者不同的审查目的所决定的，具体体现在审查标准的维度和考量因素上。反垄断审查主要依据市场竞争相关标准来判断外资并购对市场的影响。市场份额是一个重要的衡量指标，若外资并购使企业在相关市场的份额大幅提升，如在某一产品市场，并购后企业市场份额超过50%，则可能被认为具有较强的市场支配力。这是因为高市场份额往往意味着企业对市场价格、产量和销售渠道有更大的控制权，可能会通过限制产量、提高价格等手段获取超额利润，从而损害消费者利益和抑制市场竞争。市场集中度也是关键考量因素，当市场集中度较高，如赫芬达尔-赫希曼指数（HHI）大幅上升，表明市场竞争格局发生变化，并购可能导致市场竞争程度下降，形成垄断趋势。此外，并购对市场进入和技术进步的影响也备受关注。若并购使得新企业进入市场的难度显著增加，如通过控制关键技术或销售渠道，阻碍潜在竞争者进入，就可能违反反垄断审查标准。并购对技术进步的影响若呈现抑制作用，如企业并购后减少研发投入，阻碍技术创新，也会被视为对市场竞争的不利影响。国家安全审查的标准则基于政治、经济、军事等综合安全维度。在政治安全方面，审查会关注并购是否会影响国家主权独立和政治稳定，例如外资并购与选举相关的信息技术企业，可能会引发对选举公正性和政治稳定的担忧，因为这可能为外国势力操纵选举提供便利。经济安全领域，审查涵盖产业安全、金融安全、能源和资源安全等多个关键方面。产业安全上，若外资并购导致本国关键产业被外国资本垄断，影响产业自主发展能力和国际竞争力，如汽车产业中，外资控制主要汽车制造企业，可能削弱本国在汽车技术研发和生产制造方面的自主创新能力。金融安全方面，外资并购金融机构若导致金融风险跨境传递，影响国内金融市场稳定运行，如国际金融市场动荡时，外资控制的金融机构引发国内金融市场连锁反应，就会被视为威胁金融安全。能源和资源安全上，外资并购能源资源企业若影响国家能源供应稳定性和资源合理开发利用，如外资控制国内重要石油企业，使国家在能源供应上受制于国际市场波动，就可能违反国家安全审查标准。军事安全层面，审查会评估并购对国防安全的直接或间接影响，如外资并购军工企业或相关配套企业，可能导致军事技术和机密泄露，影响军事装备研发、生产和供应能力，进而危及国家军事安全。技术安全也是重要考量，外资并购关键技术企业若导致技术控制权丧失，阻碍本国技术创新和发展自主性，如在人工智能、芯片等关键技术领域，外资获取国内企业核心技术，使本国在国际竞争中处于劣势，也会被视为威胁国家安全。综上所述，反垄断审查标准聚焦市场竞争，从经济指标和市场行为角度评估并购影响；国家安全审查标准则从国家整体安全出发，综合考量政治、经济、军事、技术等多方面因素，以判断外资并购对国家安全的潜在威胁。4.2.3审查程序有别外资并购反垄断审查程序和国家安全审查程序在具体操作和要求上存在显著差别，这些差别反映了两种审查制度的不同特点和目的。反垄断审查程序通常具有较强的规范性和透明度。以我国为例，申报制度要求达到一定规模标准的外资并购，经营者必须事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报不得实施集中。具体申报标准依据参与集中的经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计数额以及在中国境内的营业额合计数额确定。在审查阶段，分为初步审查和实质审查。初步审查在收到符合规定的申报材料之日起30日内完成，主要对申报材料进行形式审查，判断是否需要进入实质审查。实质审查自决定之日起90日内审查完毕，特殊情况下可延长，审查过程中会综合考虑市场份额、市场集中度、对市场进入和技术进步的影响等多方面因素。整个审查过程严格遵循法定程序和时间限制，并且审查结果会向社会公开，以保障市场主体和公众的知情权，增强市场的可预测性。例如，在可口可乐并购汇源案中，商务部按照法定程序进行审查，从申报受理到最终作出禁止并购的决定，每一个环节都严格遵循《反垄断法》规定的时间和程序要求，并且及时向社会公布审查进展和结果。国家安全审查程序相对更为灵活，但保密性要求较高。在申报环节，外国投资者或境内相关当事人在进行涉及关键领域且可能影响国家安全的并购交易时，需主动向特定审查机构申报。我国规定，涉及军工、重要能源资源等领域的外资并购，应向由国家发展改革委、商务部牵头的联席会议机制申报。受理环节，审查机构对申报材料进行形式审查，确保材料齐全、符合要求。审查阶段，一般先进行一般性审查，采取书面征求意见方式，在规定时间内获取有关部门意见。若有部门认为并购可能影响国家安全，则启动特别审查程序，通过组织安全评估、实地调查、专家论证等多种方式，全面深入评估并购对国家安全的潜在影响。由于审查涉及国家安全敏感信息，审查过程中的很多信息不予公开，以防止信息泄露对国家安全造成威胁。例如，在凯雷并购徐工案中，审查过程中关于技术安全、产业安全等敏感信息并未完全公开披露，以保护国家关键产业和技术的安全。这种审查程序上的差异，使得反垄断审查能够高效、公正地维护市场竞争秩序，保障市场的公平性和透明度；而国家安全审查则能够在严格保密的前提下，全面评估外资并购对国家安全的潜在风险，有效维护国家的核心利益。4.2.4审查性质区分外资并购反垄断审查与国家安全审查在性质上存在明显的区分，这是由它们各自的目的、依据和决策机制所决定的，这种区分在实际审查过程和结果中有着重要体现。反垄断审查主要基于法律规则，具有较强的规范性。它依据反垄断法等相关法律法规，对经营者集中行为进行审查，判断外资并购是否会产生排除、限制竞争的效果。法律明确规定了审查的标准、程序和法律责任，审查机构必须严格按照法律规定进行审查。例如，我国《反垄断法》详细规定了经营者集中的申报标准、审查程序和禁止集中的情形，审查机构在处理外资并购案件时，必须依据这些法律条文，从市场份额、市场集中度、对市场竞争的影响等方面进行分析和判断。这种基于法律规则的审查方式，使得反垄断审查具有较高的可预测性和稳定性，市场主体能够依据法律规定，合理规划并购行为，避免因违反反垄断法而面临法律制裁。同时，法律的明确规定也为审查机构提供了明确的执法依据，减少了审查过程中的主观性和随意性，保障了审查结果的公正性和权威性。国家安全审查则具有较强的行政性和政治性。它是政府维护国家主权和安全的重要行政职能体现，审查过程中需要综合考虑国家的政治、经济、军事、外交等多方面战略利益。虽然也有相关法律法规作为依据，但在审查过程中，政府部门具有较大的自由裁量权。审查机构会根据国家的战略需求和安全形势，对并购交易进行全面评估。例如，在涉及关键技术、国防军工等领域的外资并购审查中，审查机构不仅会考虑并购对技术安全、产业安全的影响，还会从国家战略布局、国际政治关系等角度进行考量。这种审查性质使得国家安全审查更加注重国家的整体利益和长远发展，能够灵活应对复杂多变的国际形势和安全威胁。然而，由于其行政性和政治性较强，审查结果可能受到国际政治局势、国家战略调整等因素的影响，相对而言可预测性较弱。综上所述，外资并购反垄断审查基于法律规则，强调规范性和可预测性；国家安全审查具有行政性和政治性，更注重国家战略利益和整体安全，二者在性质上的差异决定了它们在审查过程和结果上的不同特点和作用。五、两种审查制度协同的必要性与挑战5.1协同的必要性5.1.1适应复杂经济形势在经济全球化不断深入的当下，国际经济形势愈发复杂多变，外资并购活动呈现出规模不断扩大、领域持续拓宽、方式日益多样的态势。从规模上看，大型跨国并购交易频繁发生，涉及的资金量动辄数十亿美元甚至上百亿美元。例如，在能源领域，一些国际能源巨头之间的并购案，交易金额巨大，对全球能源市场的格局产生了深远影响。从领域上，外资并购不仅涉及传统的制造业、资源业，还逐渐向新兴的高科技产业、服务业等领域拓展。在高科技产业中，外资对人工智能、芯片研发等关键技术企业的并购活动日益活跃，这些并购交易对于国家的技术创新能力和产业升级具有重要影响。在服务业，金融、物流、信息技术服务等领域也成为外资并购的热点，对国家的服务贸易和经济结构调整产生重要作用。从方式上，除了传统的股权收购、资产收购，还出现了战略联盟、合资合作等多种形式，使得外资并购的形式更加复杂多样。这种复杂的外资并购形势给我国的经济发展带来了多方面的影响，也对我国的审查制度提出了更高的要求。一方面，大规模、多领域、多样化的外资并购为我国带来了资金、技术和先进管理经验，促进了企业的发展和产业的升级。例如，一些外资对我国制造业企业的并购，带来了先进的生产技术和管理模式，提高了企业的生产效率和产品质量，推动了我国制造业向高端化、智能化方向发展。另一方面，也带来了诸多风险。在市场竞争方面，外资并购可能导致市场垄断，破坏市场的公平竞争环境。一些外资企业凭借其强大的资金和技术实力，通过并购整合市场资源，形成垄断地位，限制其他企业的竞争，从而影响市场的活力和创新能力。在国家安全方面，外资并购涉及关键领域时，可能对国家的战略安全、经济安全和社会稳定构成威胁。如外资对我国能源资源企业的并购，可能影响国家的能源供应安全；对信息技术企业的并购，可能危及国家的信息安全。在这种背景下，单纯依靠反垄断审查制度或国家安全审查制度已难以有效应对复杂的外资并购风险。反垄断审查主要关注市场竞争秩序，虽然能防止市场垄断，但对于涉及国家安全的关键领域并购，难以从国家安全的战略高度进行全面考量。国家安全审查侧重于国家整体安全，但对于并购可能产生的市场竞争问题，无法像反垄断审查那样进行深入的经济分析和竞争评估。只有实现两种审查制度的协同，才能充分发挥各自的优势，全面评估外资并购的风险，为国家经济的稳定发展提供有力保障。例如，对于涉及关键技术领域的外资并购，反垄断审查可以从市场竞争角度评估并购对技术创新和市场竞争的影响，国家安全审查则可以从技术安全和国家战略角度评估并购对国家技术自主可控能力和战略安全的影响，两者相互补充，共同为审查决策提供科学依据。5.1.2避免审查冲突与漏洞外资并购反垄断审查制度与国家安全审查制度在适用过程中，如果缺乏协同，容易出现审查冲突和漏洞，给国家经济秩序和安全带来隐患。审查冲突主要体现在审查标准和审查结果的不一致上。由于两种审查制度的目的和标准不同，可能会对同一外资并购案件得出不同的结论。例如，从反垄断审查角度来看，一项外资并购交易可能因为不会实质性减少市场竞争而被批准，但从国家安全审查角度，该并购可能涉及关键技术或产业，对国家的技术安全和产业安全构成威胁，从而不被批准。这种审查结果的冲突会给企业和政府带来困扰，企业难以确定并购交易的可行性，政府也难以做出统一、合理的决策。在某一涉及半导体芯片企业的外资并购案中，反垄断审查机构基于市场份额和竞争格局的分析，认为并购不会对市场竞争产生重大影响，倾向于批准并购。然而，国家安全审查机构考虑到半导体芯片技术在国家信息安全和产业发展中的关键地位，担心外资控制该企业会导致技术外流和产业安全风险，主张禁止并购。这种审查冲突使得企业在并购决策上陷入困境，也增加了政府部门之间协调的难度。审查漏洞则是指由于两种审查制度之间缺乏有效衔接，导致一些外资并购行为可能逃避应有的审查，或者在审查过程中某些重要风险因素被忽视。例如，一些外资并购交易可能通过复杂的股权结构设计或交易安排，规避反垄断审查的申报标准，同时又未被纳入国家安全审查的范围，从而使得这些并购交易可能在缺乏有效监管的情况下进行，给市场竞争和国家安全带来潜在风险。在某些情况下，反垄断审查主要关注市场竞争层面的问题，对于并购交易可能涉及的国家安全风险，如关键技术转移、战略产业控制权丧失等，可能无法进行全面、深入的审查；而国家安全审查则侧重于国家安全方面的考量，对于并购对市场竞争的长期影响，可能缺乏足够的经济分析和评估，这就容易导致审查漏洞的出现。实现两种审查制度的协同，可以有效避免这些审查冲突和漏洞。通过建立协同机制，明确两种审查制度的适用范围和审查顺序，加强审查机构之间的信息共享和沟通协调，可以确保对同一外资并购案件的审查结果具有一致性和协调性。例如，在审查过程中，反垄断审查机构和国家安全审查机构可以同时对并购案件进行评估，相互参考审查意见，共同确定并购交易是否可行。对于可能存在审查漏洞的情况，通过协同机制可以加强对并购交易的全面监管，确保所有潜在风险都能得到充分的评估和防范。例如，在审查标准上，可以制定统一的审查指南，明确在不同情况下两种审查制度的重点审查内容和判断标准，避免因标准不一致而导致的审查冲突。在审查程序上，可以建立联合审查机制，对于重大外资并购案件，由反垄断审查机构和国家安全审查机构共同组成审查小组，进行联合审查，提高审查的全面性和准确性，避免审查漏洞的出现。5.1.3提升审查效率与质量外资并购反垄断审查制度与国家安全审查制度的协同，能够通过整合资源和共享信息，显著提升审查效率与质量，更好地适应外资并购审查工作的复杂性和重要性。从资源整合角度来看，两种审查制度的协同可以实现人力、物力和财力等资源的优化配置。在人力方面，反垄断审查机构和国家安全审查机构通常拥有不同专业背景和技能的工作人员。反垄断审查机构的人员在市场竞争分析、经济学原理应用等方面具有专长，能够准确评估并购对市场竞争格局的影响；国家安全审查机构的人员则在国家安全战略、关键技术领域知识、国际政治形势分析等方面具有优势，能够深入判断并购对国家安全的潜在威胁。通过协同，双方可以共享人力资源，组建联合审查团队，充分发挥各自的专业优势，提高审查工作的专业性和全面性。例如，在审查涉及高科技产业的外资并购案件时，反垄断审查机构的经济专家可以与国家安全审查机构的技术专家共同合作，从市场竞争和技术安全两个角度进行综合分析，为审查决策提供更全面、准确的依据。在物力和财力方面，协同可以避免重复建设和资源浪费。例如，在数据收集和分析方面，双方可以共同建立数据平台，共享并购企业的财务数据、市场份额数据、技术专利数据等，减少各自收集数据的成本和时间，提高数据的利用效率。同时，在办公设施、调查设备等物力资源上，也可以通过共享和协调使用，提高资源的配置效率。信息共享是提升审查效率与质量的关键环节。在审查过程中，反垄断审查机构和国家安全审查机构掌握的信息具有互补性。反垄断审查机构在审查过程中收集到的关于企业市场行为、市场份额变化、潜在竞争影响等信息，对于国家安全审查机构评估并购对国家产业安全和技术安全的影响具有重要参考价值。例如，反垄断审查机构通过市场调查发现某外资企业在并购后可能通过垄断市场行为阻碍国内相关产业的技术创新和发展，这一信息对于国家安全审查机构判断该并购是否会影响国家技术安全具有重要的提示作用。反之，国家安全审查机构掌握的关于企业涉及关键技术、国防安全、国家战略利益等方面的信息，也有助于反垄断审查机构更全面地判断并购对市场竞争的潜在影响。例如，国家安全审查机构了解到某外资企业并购的目标企业拥有关键军事技术，这一信息可能使反垄断审查机构更加关注并购后该企业在相关市场的行为是否会受到外国政府的干预，从而对市场竞争产生特殊影响。通过建立有效的信息共享机制，双方能够及时、准确地获取对方的审查信息，避免因信息不对称