新质生产力下地方政府债务的法律风险防控研究

I1引言1.1研究背景及意义新质生产力蓬勃发展之际，地方政府债务问题日益凸显，找寻债务化解途径和有效的风险防控举措，已然变成当下需要解决的重大课题，随着经济快速发展，新质生产力持续深入，地方政府在推动经济增长，改善民生等方面扮演着非常重要的角色。不能忽略的是，地方政府债务问题日益严峻，成为制约经济可持续发展的主要障碍，在新质生产力的大环境下，地方政府债务规模不断扩大，风险也随之上升，这种情况下，改进债务化解策略和风险防控方法迫在眉睫。一方面，新质生产力蓬勃发展给地方经济创造出新的发展机遇，也带来不少难点，新兴产业和新业态接连产生，这些都需要大笔资金投入，完善的基础设施构建来支撑，地方政府为推动新质生产力发展，频繁通过举债途径来筹措资金，这必然加大了地方政府债务的数额。另一方面，新质生产力本身的高度不确定及高风险属性，给地方政府债务风险防控带来了更高要求，地方政府在全力推动新质生产力的发展进程中，要格外慎重对待债务风险防控事项，防止债务风险失去控制进而造成经济和社会方面的问题。综上所述，新质生产力的大环境下，地方政府急需探寻改良债务化解和风险防范控制方案，从而做到经济的可持续发展，想要达到这个目的，夏小颖指出：“地方政府债务问题的解决尤其需要法律的帮助和支持，利用法律的规范作用和社会作用能够有效指导地方政府化解债务危机。”202381.2国内外研究现状1.2.1国外研究现状国外在这一领域开展研究的时间较早，积攒了大量理论与实践成果。以美国为典型代表，其市政债券市场经过长时间的发展，构建起一套极为完善且复杂的监管架构。在联邦层面，借助一系列法律法规，对地方证券的发行及交易予以严格规范，清晰界定地方政府举债的权限范围、操作程序以及信息披露的详细要求等，以此确保市场的公平、公正与透明性。与此同时，美国存在专门的信用评价机构，这些机构对地方政府债券展开客观评价，评价结果同债券的发行成本以及市场认可度直接相关，以此来制约地方政府的债务融资行为。一些欧洲国家把重心放于从预算管理和财政纪律方面防范风险，确立严格的预算协调准则，要求地方政府的债务规模要与当地的经济发展状况、财政承载能力相符，要是地方政府违背规定，就会采取诸如限制财政开支、削减转移支付等严厉惩罚措施，从主要上控制债务规模的无节制扩张。比如，白陈禹指出：“冰岛政府规定，地方政府债务总限额应在总收入的150%以内，若债务总额超过财政收入的250%，将会进行禁止融资举债。”白陈禹：《化债背景下地方政府债务立法规制及域外经验研究》，《北方金融》2024年第白陈禹：《化债背景下地方政府债务立法规制及域外经验研究》，《北方金融》2024年第11期，第64页。1.2.2国内研究现状相比之下，我国关于地方政府债务法律风险防控的研究起步比较晚，但目前几年发展很快，地方政府债务规模不断扩大，风险渐渐暴露，刘瑶婕指出：“制度逐渐完善的同时地方政府债务仍然呈现不合理扩张的趋势。国内学者和政策制定者开始深入考察适合中国国情的防控办法。”刘瑶婕：《地方政府偿债风险管理法律机制研究》，刘瑶婕：《地方政府偿债风险管理法律机制研究》，上海财经大学2022年第8页。余自雯：《我国政府资本预算制度设计与路径选择》，中国财政科学研究院2024年2。2新质生产力的特征及其对地方政府债务管理的影响2.1新质生产力的内涵与特征2.1.1新质生产力的内涵新质生产力是摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，生产力发展到一定阶段的高级形态，符合新发展理念的，有别于传统生产力的先进生产力质态。它以科技创新为核心驱动力，通过技术创新、模式创新、业态创新等多种方式，推动产业升级和经济结构优化，实现经济的高质量发展。2.1.2新质生产力的特征新质生产力的特征有：（1）创新性是新质生产力的核心特征，新质生产力依靠持续的科技创新和进步，催生新的技术、新的产品、新的商业模式和新的产业形态，推动生产力水平的跃升。（2）高科技特性构建在高端科技的根基上，覆盖人工智能，云计算，区块链，新能源技术等前沿科技领域，这些科技的运用可以优化生产效率和服务质量等方面。（3）高效能性经由改良生产流程，改进资源利用效率，削减生产成本等途径，达成高效生产和高效经营，而且适应市场需求变化，提升生产整体效能。（4）高质量性表现为新质生产力凭借高品质，高效能的产品和服务，促使经济从传统的数量型朝着质量型发生转变。（5）融合性体现为各产业深入融合且协同发展，冲破了传统产业边界，催生出新产业形式，促使资源得到更好调配，革新要素促进流动。（6）绿色可持续性重视经济发展同环境保护协调一致，重视资源循环利用，绿色技术的应用令工业生产变得更为环保节能。2.2新质生产力对地方政府债务规模与结构的影响2.2.1对债务规模的影响宋淑琴，梅雨婷指出：“地方政府债务与当地经济发展、财政状况以及市场具有高度的关联性。”宋淑琴，梅雨婷：《财政分权、地方政府债务与企业资本结构动态调整》，《会计与控制评论》2宋淑琴，梅雨婷：《财政分权、地方政府债务与企业资本结构动态调整》，《会计与控制评论》2024年第1期，第208页。2.2.2对债务结构的影响在新质生产力的带动下，地方政府把更多债务资金投入到新兴产业，地方政府靠发行专项债券筹集资金，用来建设5G基站，生物医药研发中心等项目。李佳宾指出：“在转型过程中，应高度重视劳动者、劳动资料、劳动对象等生产要素的优化组合。”李佳宾：《新质生产力赋能地方城投公司建工业务转型升级的法治路径研究》李佳宾：《新质生产力赋能地方城投公司建工业务转型升级的法治路径研究》，2024年湖南省法学会政府投融资法治研究会，第7页。2.3新质生产力对地方政府债务管理模式的要求新质生产力快速发展起来以后，马恩涛、孙晓桐指出：“地方政府债务管理也面临着更高的要求，其具有促进经济社会高质量发展和实现自身高质量发展的双重使命。”马恩涛马恩涛，孙晓桐：《高质量发展背景下加强地方政府债务管理的路径探析》，《财政监督》2024年第18期，第23页。3新质生产力下地方政府债务面临的法律风险3.1违法违规举债风险陈体贵指出：“违法违规问题主要有地方政府部门违法举债、地方政府违法担保举债、地方融资平台违法举债这三种主要形式构成的地方政府违法违规举债。”陈体贵：《陈体贵：《地方政府举债行为法律规制研究》，辽宁大学2022年博士学位论文，第11页。3.2债务资金使用违规风险债务资金使用期间，发生资金挪用，滥用等不合规行为，某些地方政府拿到债务资金之后，未按规定用途擅自动用资金，本该适用新兴产业项目的资金却另作他用，造成项目难以顺利推进，妨碍新质生产力的改善，有些项目开展过程中存在浪费状况，资金利用效能欠佳，致使财政资源虚耗，新基建专项债资金流向与《地方政府专项债券项目资金表现管理办法》不相契合，应适用非公益项目等，2022年审计署揭露某省5.8亿元专项债资金违规用于房地产开发。地方政府是债务的举借者，要有偿还规划和稳固的还款资金源，尽力做到债务按时足额清偿，按有关法规，地方政府所借债务必须用于公益性资本支出，不可用于经常性开支，若地方政府违背规定，就要承担法律后果。3.3信息披露不规范风险地方政府债务管理中有个很重要的问题就是信息披露不规范，有些地方政府在债务信息披露上存在不少问题，比如内容不全，数据不准，披露不及时之类的，投资者和社会大众就不能完全知道地方政府债务的实际状况，使得市场的不确定因素变多，信息披露不规范既违背了有关法律法规对信息披露的要求，又有可能造成投资者产生不信任感，进而改进地方政府的融资成本，影响到后续的融资能力。3.4偿债风险引发的法律纠纷地方政府偿债风险可能引发多种法律纠纷，包括：与金融机构的借款合同纠纷、与企业或个人的债务担保纠纷、与项目合作方的合同纠纷、与债券投资者的纠纷等等，地方政府债务数额持续增多，还款压力慢慢加大，地方政府若未能及时足额偿还债务，债权人就会前来讨债，从而产生法律争端，进入法律诉讼流程之后，又要花费很多时间和精力，这也许会损害政府的形象和威望，偿债风险大概会触发地区性金融风险，危害地方经济的稳固发展。要想避免或减少这些纠纷，需要地方政府严格遵守法律法规，规范债务的举借和使用，加强财政预算管理，提高财政资金使用效率，增强偿债能力。4地方政府债务法律风险的成因分析4.1法律法规体系不完善我国已经推出许多有关地方政府债务调度的法律法规，伴随新质生产力不断提升，不少全新化的债务融资手段和项目持续涌现，现行的法律法规针对这些新生事物的发展，出现滞后情况，很难适应当下繁杂多变的债务状况，关乎科技改进和新兴产业的部分项目融资，相关法律法规条款不够清晰完备，造成地方政府在执行环节缺少确切的法律依据和准则，加剧了法律风险。刘毓菁指出：“《预算法》明确规定了所有政府性债务都要纳入政府预算中，政府性债务是地方财政收入和支出的重要组成部分，应当依照法律进行分类纳入预算管理。”刘毓菁：《刘毓菁：《地方人大对地方政府性债务监督法律制度完善研究》，河南财经政法大学2024年硕士学位论文，第1页。4.2监管机制不健全目前，我国地方政府债务监管牵涉许多部门，比如财政部门，核查部门，金融监管部门等等，不过，各个监管部门间有着职责不明晰，协调不流畅的状况，并未构成全方位的法律监管体系，法律监管部门近乎空架子，引发监管效能较低，在实际监管环节，存有监管漏洞和空白之处。部分违法违规行径没能及时被发觉并追查，监管手段较为延误，关键依靠传统的人力查验和报表审查，不易对地方政府债务执行即时、动态的监管。4.3财政体制不合理现行的财政体制之下，地方政府承担很多事权，关乎到基础设施建造，教育，医疗等民生方面，事务种类很繁杂，可是，它的财权却较为有限，税收分成比例偏低，没有主要的税种，造成地方财政收支不协调，为达到公共服务和建造的需求，地方政府只能依靠借债，所有债务规模也就持续扩大，加大了债务违约的可能风险，因为转移支付的数额不足，而且支付附带的条件太多，造成很难填补财政空白，资金的使用缺乏灵活性。4.4地方政府行为不规范在现有的政绩考核机制下，经济增长指标往往占据重要地位，地方政府为了在考核中取得好成绩，着眼于短期的形象工程，过度依赖债务融资，不惜通过大规模的盲目举债来推动项目建设，而对项目的可行性、收益性和风险防控考虑不足，忽视了债务风险的防控，导致债务规模不断扩大，法律风险不断积累。地方政府在预算编制与执行过程中，存在不严谨、不合理的现象。预算编制对债务收支预估不准确，执行中随意调整预算，甚至出现无预算举债情况。同时，对债务资金使用监管不力，资金挪用、浪费现象时有发生，降低资金使用效益，削弱偿债能力，进而引发债务违约的法律风险。4.5地方政府风险意识淡薄有些地方政府对债务风险的认识不足，缺少防范风险的能动性与自觉性，借债之时，并未全面考量地方财政的承受力和项目的真实需求，盲目借债。在债务管理期间，政府对法律法规的执行并不严谨，抱着投机心理，认为不会被追究，部分地方政府没有应对债务风险的有效办法，工作人员与监管人员未深入学习法律风险方面的知识，若发生风险，不能马上进行应对措施，引发风险加剧。5地方政府债务风险防控的法律机制5.1地方政府债务的法律特征姚焱峰指出：“地方政府债务法律关系存在显著的特殊性。这类债务是以地方政府名义形成的债权债务关系，其法律关系是以国库名义所做的民事法律关系安排。”姚焱峰：《新质生产力下地方政府债务化解的创新路径与法律风险防控》，2024年湖南省法学会政府投融资法治研究会会议录，第3姚焱峰：《新质生产力下地方政府债务化解的创新路径与法律风险防控》，2024年湖南省法学会政府投融资法治研究会会议录，第3页。5.2地方政府债务的法律责任承担地方政府在债务法规关系中承担多种法定任务。首先，身为债务的发行主体，地方政府背负着拟定可行的偿债方案，并落实稳健的资金来源，保证债务本金利息按时全额支付，按照当下的法律法规条文，地方政府借贷的债务资金应该专门适用公益性质的资本工程建设，严禁违反规定应用到日常行政管理开销之类的常规花费范畴，所有违背资金用处规则的行径，都会被依法追查对应的责任。其次，在债务管制阶段，地方政府应当严格遵照预算法等法定流程，将政府债务的借入，利用以及归还等环节完全归入预算管理系统。全部债务收支方案应依照法律规定转交同一级的人大审核同意，并受到立法机构的监管，若没有实施法定预算管理流程的行为，有关负责者就要承受对应的法律责任。除此之外，地方政府还要对债务违约情况负起民事赔偿的责任，如果发生没能按时履行债务偿还责任，地方政府应该根据《民法典》之类的民事法规，对债权者由此遭受的真实损失给予补偿，这种责任体系不但捍卫了市场参与者的正当权益，而且增强了政府债务的契约特性。5.3现行法律对地方政府债务的监督机制我国现行法律框架下的地方政府债务监督机制，经过多层级、立体度的制度设计，构建起覆盖“借、用、管、还”全流程的法治化监管体系。这个体系以《宪法》为领衔，《预算法》《监督法》等法律为关键，形成人大监督，行政监管，司法审查和社会监督共同作用的立体监督局面。人大监督是核心制度，《监督法》清楚表明，要把政府债务列入人大常委会监督范畴，要求地方政府每年向同级人大常委会汇报债务管理情况，包含债务总量，风险态势以及化债走向。莫龙炯，张方指出：“新《预算法》规定政府债务作为预算公开的重要部分完善了预算审查和监督机制、债务信息披露机制，有助于政府加强财政审计监管，严格规范地方政府通过融资平台违规举债行为。”莫龙炯莫龙炯，张方：《新《预算法》实施对地方政府债务治理的影响》，《金融发展研究》2024年第10期，第52页。要做到司法和审查监督同步，按照《审计法》规定，需对政府债务实行全方位审查，孙红莉，党程耀指出：“明确要求政府审计部门加大审计资源统筹整合力度，有效利用社会审计力量。”孙红莉孙红莉，党程耀：《地方政府债务审计存在的问题及优化路径》，《审计月刊》2024年第7期，第7页。创建完善的法律责任系统，推行行政问责制度，对于那些存在违规使用资金情况的行为，要责令其加以改正，并削减相应的额度，针对直接负责人则给予记大过或者撤职的处罚措施，创建债务管理问责机制，提升地方政府的主要责任意识，再配合刑事追究手段，针对那些违规操作债务的行为，根据法律来追究相关的刑事责任，举例来说，2024年开始实行司法变革试点项目，设置专门负责财政类案件的裁决审判庭，提升审理债务纠纷的专业化水准。6新质生产力下地方政府债务法律风险防控策略6.1完善法律法规体系新兴生产力形态发展期间产生的债务融资新需求和潜在风险，须要形成地方政府债务管理法律体系的动态调整机制，利用立法程序，明确新型融资工具的法律性质，规范改进融资模式的操作界限，给地方政府合规融资给予明确的制度引导，在责任条款设置上，应当进一步完善违规融资行为的判定标准，形成和债务规模，风险结果相符合的处罚机制，借助改进违法成本来加大法律威慑力，还要加强《预算法》《民法典》和金融监管法规之间的协调性，采用法律解释来填补制度漏洞，提议组建跨部门立法协调小组，定期开展法规清理工作，保障地方政府债务管理法律规范体系的一致性和前瞻性。6.2健全债务监管机制构建起全面、统一且有效的地方政府债务监管机制，明确各个监管部门的职责划分，增进部门之间的工作协调，搭建起信息共享平台，做到监管信息可及时共享，提高监管的效能，更新监管方法，大量运用大数据，人工智能等技术，针对地方政府债务展开实时，动态的查阅，尽快察觉并提示债务风险，加大对债务资金运用全流程的监督力度。金香爱,仝怡菲指出：“在专项债券项目运营阶段，要进一步对资金流向进行穿透式监管，建立包括政府部门监管、行业自身监管、社会公众监督等多维度的监管体系。”金香爱,仝怡菲：《地方政府专项债券风险防控金香爱,仝怡菲：《地方政府专项债券风险防控的法治化进路》，《重庆科技大学学报(社会科学版)》2024年第6期，第9页。6.3优化地方政府政绩考核机制建立科学合理的地方政府政绩考核机制，改变单纯以经济增长为核心的考核方式，将债务风险防控、财政可持续性等指标纳入考核体系。引导地方政府树立正确的政绩观，在推动经济发展的同时，注重债务风险的防控。对在债务管理方面表现优秀的地方政府给予表彰和奖励，对存在违法违规举债行为和债务风险防控不力的地方政府进行问责。6.4增强地方政府风险意识加大对地方政府官员的培训教育力度，改进他们对债务风险的认知水平和防控能力，许宏才指出：“定期举办债务风险管理培训活动，组织地方人大干部政府债务监督培训班，加强工作协作，及时跟踪了解各地方人大债务监督工作开展情况，并形成报告。”许宏才：《担当作为守正创新推动人大预算、国资、债务监督和财税立法工作高质量发展》，《中国人大》2025年第5期，第许宏才：《担当作为守正创新推动人大预算、国资、债务监督和财税立法工作高质量发展》，《中国人大》2025年第5期，第42页。6.5加强信息披露制度建设全面完善地方政府债务信息披露制度，明晰信息披露的内容、格式和时间要求，地方政府要定时向民众公开债务规模、结构、用途、偿债规划等信息，保证信息的真实性、准确性和完整性，加大对信息披露的监督力度，对信息披露不规范的地方政府严厉惩处，赵全厚、陈旭、黄亦炫指出“地方财政部门可在信息技术的支持下，建立债券资金“借用还”的管理数据库，及时反映各债务项目的借用过程及偿债能力，发现问题及时预警。”赵全厚,陈旭,黄亦炫：《地方政府专项债券作资本金偿债风险分析及对策建议》，《赵全厚,陈旭,黄亦炫：《地方政府专项债券作资本金偿债风险分析及对策建议》，《财政科学》2021年第11期，第58页。结语随着现代生产力的加速推进，地方政府在债务管理上既迎来了前所未有的机遇，也面临着复杂多变的法律风险，这要求地方政府在债务治理策略上既要创新求变，又要谨慎合规。政府通过承担债务来推动科技革新与产业转型，这一举措旨在激发经济增长的新动力，随之而来的法律挑战却日益凸显。为了妥善管理并减少债务风险，应从多个层面着手：加强法律法规建设，明确债务责任与权利；建立高效监管体系，实时监控债务动态；调整政绩评价标准，减少过度借贷行为；提升风险管理意识，确保债务操作合规；推行信息公开政策，增强社会监督力度。综合运用这些策略，可形成全面的债务法律风险预防及应对体系。针对数字经济和绿色经济这类新兴生产力形式的融资需要，当务之急是构建一套灵活的法律体系更新机制，这包括对《预算法》和《地方政府债务管理条例》等关键法规进行适时修订，清晰界定融资工具的法律边界，创新融资渠道的合法性框架。然后，搭建全面监管架构，借助大数据手段对债务资金管理实施全程追踪，制定契合新型生产能力特性的风险测评框架。为了提升政治业绩评估的全面性和科学性，有必要引入债务风险成本指标，将隐性债务的妥善处理作为地方政府绩效评价的一部分。为了提升信息披露的有效性和透明度，有必要对新质生产力项目的债券信息披露机制进行完善，这包括明确要求公开项目的科技成熟度评估、市场潜力预测等专业性指标，此举旨在强化投资者的风险意识与决策