侵犯消费者权益的新特点及其法律防范-浅析住房金融消费者权益保护

PAGEPAGE1侵犯消费者权益的新特点及其法律防范——浅析住房金融消费者权益保护摘要：在金融市场风险下，住房金融消费者安全也受到威胁。文章建议：建立信息披露制度，进一步保护金融消费者知情权。为实现住房金融消费者的公平权，有必要在立法中引入反歧视规则，杜绝住房金融服务中的差别待遇。最后，确立以消费者保护为目标的金融监管政策，减少住房金融消费者的安全风险。

关键词：住房金融消费者保护住房权金融监管

一、住房金融消费者保护之理念应然

金融消费者概念的兴起。在金融市场，购买金融产品的一方历来被称为“投资者”。在投资者参与的法律关系中，严格奉行形式主义法律传统，因而投资者并未受到格外的法律关怀。但随着金融市场规模日益扩大，复杂程度日益提高，投资者也逐渐分化，一部分投资者呈现出消费者特征。这种分化体现在多个方面，有的国家根据投资者是否营业以及投资判断能力的差异将其分为专业投资者和一般投资者。例如，英国金融服务管理局在其《新业务守则资料册》就将金融机构客户作零售客户和专业客户划分。不仅如此，随着金融市场的发展，投资者与投资对象之间由金融产品服务联接，二者的距离逐渐拉长。这些投资产品通过排列组合产生更为复杂的金融衍生品，投资者购买金融衍生品实际是对投资对象投资的替代，导致本为投资介质的金融产品异化为投资对象。投资者由对投资对象的选择嬗变为对投资手段或介质的选择，实质上，投资者嬗变为金融产品或服务的消费者。

一般投资者在金融市场的弱势地位使得各国政府将其纳入消费者保护法律领域，例如，英国在2000年《金融服务和市场法案》中引入“金融消费者”概念，并将其划分为专业消费者和非专业消费者。美国在金融危机后出台的《多德―弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》也将保护金融消费者作为重要目标。既然将金融消费者作为一类法律主体予以保护，那么其内涵就需要予以明确。多数学者从传统消费者概念出发界定金融消费者，指出“金融消费者是消费者概念在金融领域的扩展和延伸”，金融消费者的本质在于主观上出于生产目的或者非生产目的。本文所指的住房金融消费者就是银行及其他非银行金融机构为住房提供资金和相关的信用服务的消费者。金融消费者概念的提出，其重要意义在于澄析了金融消费者的弱势地位，从而产生了对法律制度保护的需求。

消费者住房权概念的诞生。住房权指的是“公民有权获得可负担得起的适宜于人类居住的，有良好物质设备和基础服务设施的，具有安全、健康、尊严，并不受歧视的住房权利”。在联合国《住宅人权宣言》中，住房权被正式确定为基本人权。作为一项基本人权，其核心内容就在于公民能够获得自身能够承受的房价。按照国际社会的共识，政府、个人甚至国际组织都应当为实现公民的住房权利而承担相应义务或责任。既然消费者住房金融是实现其住房权的重要途径，那么政府就应当保障消费者获得、使用住房金融产品的权利，住房金融消费者保护的意蕴恰恰内涵其中。

但就实际而言，消费者特别是中低收入者很难通过住房融资获得住房权利。根据2010年央行对全国部分城市住房贷款的抽样调查，通过贷款获得住房者基本属于当地中高收入群体。这意味着中低收入者很难获得金融机构的青睐。不仅如此，即便住房金融消费者能够获得贷款，金融机构在具体服务上损害消费者利益的行为也屡见不鲜。

二、住房金融消费者保护面临的现实困境

住房金融消费者知情权不足。住房金融消费者知情权不足主要源于以下原因：第一，住房金融消费者在交易中的信息劣势。住房金融消费者在交易中至少需要获得金融产品或服务的品质、价格以及经营者资质、信誉等信息，但是对于这些信息，金融机构并未完整地向消费者披露。第二，住房金融消费者专业知识匮乏。国外学者Lusardi、Mitchell等进行了相关案例研究，他们将住房金融消费者划分为23～28和50～69两个年龄段，对其提问诸如年化利率计算等简单的住房金融知识。然而结果证明，两个年龄段回答完全正确的仅占27%和24%。第三，住房金融消费者存在认知偏差。当代行为金融学研究显示，金融消费者往往低估风险，高估收益。不仅如此，金融消费者往往迷信权威，高估金融精英的能力。因而住房金融消费者往往对销售人员“言听计从”，但这种认知偏差使消费者看不到潜在的风险。

住房金融消费者的信息劣势导致其知情权严重不足，因此立法应当要求金融机构承担更多的信息披露义务。但是就立法现状而言，住房金融消费者的知情权保护也相当不足。

住房金融消费者存在差别待遇。住房金融消费者保护面临的一大障碍就是消费者往往遭受差别待遇，不能获得公平的金融服务。因而有学者将消费者公平获取金融服务的权利界定为“公平金融服务获得权”，它是指金融消费者具有获得金融服务的平等权利，不能因为其信用以外的因素如宗教、种族、年龄、性别、职业等而遭受金融机构的歧视。但从实践看，住房金融消费者由于受到差别待遇，其公平金融服务获得权显然无法实现。就住房金融产品价格而言，消费者会遭受差别待遇。如果金融产品价格过高可能会产生金融排斥，使消费者无法享受相应的金融服务。金融机构往往设置条件，在价格上排斥部分消费者获得住房金融服务。例如，金融机构根据非信用条件（如户籍、地域、身份等）设置不同的住房贷款利率，那些受到歧视的住房金融消费者只能承担较高的资金价格。就住房金融产品获得条件而言，消费者也遭受差别待遇。由于目前我国征信体系尚未完全覆盖农村地区，农民难以提供证实自身信誉的资信证明。加之农村承包经营土地和宅基地尚未在法律上确立抵押权能，农民也难以提供合格的抵押品。在这种情况下，农民和城市居民就会存在条件差异，进而影响其获取住房金融产品。

住房金融消费者遭受差别待遇，这表明法律对消费者公平金融服务获得权保护存在缺陷。从立法价值讲，立法者过于强调金融效率与安全，住房金融的民生价值被忽视，因而中低收入者难以获得公平的住房金融服务。在具体制度上，立法者限制了一般消费者获得住房金融服务的能力，例如，住房抵押贷款首付较高，对低收入群体而言形成难以逾越的门槛。而对高收入者而言，这样的首付比例则相对较低，甚至助长了高收入者投机房地产。在形式公平的制度安排下，不同住房金融消费者在实质上并未获得公平的权利。住房金融消费者面临安全风险。住房金融风险不仅来自于企业、个人的风险，也可能是整个住房金融体系的风险。学者将这两种风险称之为非系统风险和系统风险。由于住房金融风险对市场破坏巨大，消费者因而不可能“独善其身”。就非系统风险而言，我国目前消费者面临的情况与美国金融危机的状况非常相似。

在住房金融系统性风险影响下，消费者的安全问题更为突出。根据资产价格波动理论的解释，住房价格受市场非理性行为可能会出现价格的大幅波动。如果价格急剧上升，则消费者难以承担高昂的成本。如果价格急剧下降，则金融机构会遭遇信贷风险。如果一国抵押贷款占比较高的话，信贷风险甚至会演变为金融危机，进而影响实体经济，消费者福利实际也会减损。那么住房价格波动的原因可能来自金融市场的非理性行为，也可能来自信息不对称。金融机构相对消费者处于信息优势地位，从而使其利用信息不对称采取相应决策，但也可能引发道德风险和逆向选择。道德风险指的是双方在签订合同后，一方利用对方不了解的信息而最大化自身利润，但实际上却损害了合同当事人的利益。逆向选择则是指金融机构理论上青睐选择高利润的住房金融产品，但实际上这种产品也可能带来高风险，使金融机构不得不面临呆账坏账。

宏观经济形势低迷也可能会造成住房金融市场的系统风险，其内在机理主要是通过消费者的支付能力降低来体现的。另外，金融市场监管松弛，金融机构存在欺诈，银行间恶性竞争等因素也可能造成住房金融市场系统风险。在这种情况下，住房金融消费者面临着巨大的安全问题，消费者福利也因此减损。

三、住房金融消费者权益保护制度构建

建立金融消费者保护专门机构。根据国外治理金融危机、实施消费者保护政策的经验，建立专门机构是保护金融消费者的首要举措。比如，早在2001年，英国公布的《金融服务和市场法案》就要求成立金融服务局，对金融消费者予以专门保护。多年来，该机构通过向消费者提供咨询服务、进行金融消费者调查、出版消费者保护刊物、进行消费者金融教育等措施，对金融消费者保护发挥了独特作用。

由于住房金融对于消费者住房权实现意义重大，因而住房金融产品在所有金融产品中占有较高比例。另一方面，住房金融消费者的知情权、公平交易权、选择权以及安全权等权利得不到有效保障。因此，成立专门的金融消费者保护机构成为必要。但是学者们在金融消费者保护机构设立模式上还存在分歧。有学者提出，我国可以依赖现有的银行、保险、证券分业监管模式，在各金融监管机构信访工作基础上增设消费者投诉受理部门。并且可以学习美联储建立消费者投诉信息数据库的经验，区分消费者投诉数量和性质并分别予以调查、核实与调解。这种分业保护模式虽然一定程度上节约了机构建设成本，但是却与我国消费者保护模式不符。

建立住房金融产品信息披露制度。建立住房金融产品信息披露制度应从以下几个方面入手：

第一，信息披露时间。金融机构应当在与消费者缔结合同前一定时间（一周）将金融机构以及住房金融产品信息披露给消费者。如果金融机构未按规定披露信息，那么住房金融消费者可以行使反悔权。另外，信息披露还应当保持持续性，也即消费者在购买、使用住房金融产品以及获取收益的整个过程中，金融机构都要向消费者履行信息披露义务。

第二，信息披露内容。金融机构在披露内容上要实现信息完整、准确。所谓内容完整指的是关于住房金融产品的构成、品质、使用方法、价格、风险以及风险提示等信息都要向消费者披露；所谓内容准确指的是金融机构披露的信息必须真实、准确，不存在虚假、夸张的成分，从而为住房金融消费者理性决策提供准确依据。不仅如此，为了能给住房金融消费者提供更为准确的指引，金融机构在产品设计时就应当考虑信息披露要素。为了满足住房金融消费者选择权，设计多元化非标准住房抵押贷款合同也有必要。当然，该类合同信息披露也要满足内容完整、准确的要求。

第三，信息披露责任。信息披露是金融机构的当然义务，但是金融机构如果违反信息披露义务就应当承担一定的责任。除了行政责任和刑事责任外，为弥补对住房金融消费者的损失还应当要求金融机构承担相应的民事赔偿责任。另外，由于住房金融产品相对复杂，消费者往往依赖信用评级机构提供的信息。因而，信用评级机构应当充当金融产品“质检员”角色。但是在利益驱动下可能会存在道德风险，信用评级机构与金融机构串通对住房金融产品做出不实评价。所以在这种情况下，信用评级机构也应当承担相应的民事赔偿责任。

确立住房金融反歧视规则。在反歧视规则设计时可以采取以下措施：立法应当明确身份、户籍、民族、年龄等信息不得作为住房金融产品服务申请、审批的考虑因素。在信息审查过程中，金融机构如若对消费者的某类特征如农村户籍、单身身份等信息而拒绝与住房金融消费者缔结合同，或者附加不合理的条件，那么，金融机构上述行为就应当视为违法。而且立法还应当进一步明确哪些属于住房金融产品提供中不得考虑的因素。结合国外立法经验和实践中引发的相关争议，应当明确禁止对个人信用甄别无关的因素如职业身份、级别、婚姻状况等个人特征予以评估，或要求借款人提供此类信息。

加强住房金融监管。国外学者如MichaelTaylor提出金融监管应当并存两大目标：消费者保护与审慎监管。我国也有学者在分析了美国金融监管历史后指出，金融监管目标应当包括防范金融风险、保护消费者以及提高效率。同时，保护住房金融消费者，也应当仰仗金融监管的加强。根据我国住房金融监管的现实，结合美国金融危机后监管改革的经验，立法应当在设立金融消费者保护专门机构的同时，进一步明确该专门机构的监管权力和职责。同时还