TCTESGS-《长江流域水资源论证区评估编制导则》编制说明

《长江流域水资源论证区域评估编制导则》

（征求意见稿）

编制说明

《长江流域水资源论证区域评估编制导则》编制组

二〇二三年七月

目录

一、工作简况.................................................................................................1

1.工作背景............................................................................................1

2.编制依据.............................................................................................3

3.编制原则..............................................................................................5

4.主要工作过程.....................................................................................7

二、主要内容.................................................................................................8

1.标准适用范围和使用对象.................................................................8

2.主要条文或技术内容的依据.............................................................8

3.主要试验（或验证）的分析、综述，技术经济论证...................14

三、与相关标准的关系分析.......................................................................15

1.与国际、国外同类标准水平的对比情况.......................................15

2.采用国际标准的情况说明...............................................................15

3.与国内相关标准协调性分析...........................................................15

四、专利情况说明.......................................................................................18

五、重大分歧或难点的处理经过和依据...................................................19

六、预期效益...............................................................................................20

七、其他说明事项.......................................................................................21

一、工作简况

1.工作背景

2002年3月24日，水利部、国家计委联合发布了《建设项目水资

源论证管理办法》，2002年5月1日正式实施，标志着水资源论证制度

在我国正式建立。建设项目水资源论证是规范水资源管理的重要手段，

是落实科学发展观、建立节水型社会的要求，它对经济社会的可持续发

展有着重要的作用。通过建设项目水资源论证制度的实施，可以对水资

源管理的科学性、有效性、合理性提供重要保障和技术支持。

建设项目水资源论证都是针对单一对象开展论证的，未从流域水资

源承载能力、水资源优化配置、水环境承载能力以及各工程的整体协调

关系考虑；2010年12月，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决

定》（中发〔2011〕1号）提出“加强相关规划和建设项目布局水资源论

证工作”“重大建设项目的布局，要与当地水资源条件相适应”；2010年

11月，水利部发布了《关于开展规划水资源论证试点工作的通知》（水

资源〔2010〕483号），全面部署和大力推进规划水资源论证试点工作，

并首次提出了规划水资源论证技术要求；2012年国务院发布《关于实行

最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）提出“加强相关规

划和建设项目布局水资源论证工作”。《中华人民共和国水法》规定“国

民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，

应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证”。2012～

2020年长江流域已经开展了金沙江干流、岷江、大渡河等10余条河流

的流域规划水资源论证工作，以此促进流域水资源优化配置，以水资源

的可持续利用保障社会经济的可持续发展。2021年10月，水利部发布

行业标准《规划水资源论证技术导则》（SL/T813—2021），规定了规划

水资源论证的原则、内容、工作程序、技术方法和要求。2022年1月，

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《水利部关于强化流域治理管理的指导意见》（水办〔2022〕1号）明确

涉及流域水资源配置的专业（专项）规划，由流域管理机构组织审查规

划水资源论证报告书。

2019年03月26日，国务院办公厅以国办发〔2019〕11号文发布了

《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》，

提出“在各类开发区、工业园区、新区和其他有条件的区域，推行由政

府统一组织对压覆重要矿产资源、环境影响评价、节能评价、地质灾害

危险性评估、地震安全性评价、水资源论证等评估评价事项实行区域评

估”。2020年人大常务委员会第二十四次会议通过的《中华人民共和国

长江保护法》，第十二条提出“国务院有关部门和长江流域省级人民政府

及其有关部门按照职责分工，组织开展长江流域建设项目、重要基础设

施和产业布局相关规划等对长江流域生态系统影响的第三方评估、分析、

论证等工作”。2020年，为贯彻落实“放管服”相关要求，《水利部关于进

一步加强水资源论证工作的意见》（水资管〔2020〕225号），明确提出

了推进水资源论证区域评估，简化取水许可审批手续，推行取水许可告

知承诺制，加强事中事后监管。

开展水资源论证区域评估，是以各类开发区、工业园区、新区和其

他有条件的区域为研究对象，在系统分析现状年、规划水平年河道内外

水资源开发利用的基础上，统筹考虑维护河湖健康生命、保障人居用水

安全、实现水资源高效利用，明确区域水资源水环境承载能力，依据相

关河湖生态流量（水量）保障目标、流域水量分配指标、区域地下水取

用水总量和水位管控指标、区域用水总量和效率控制指标等，结合评估

区域的功能定位、产业布局，提出评估区域用水总量、效率控制目标等，

强化水资源刚性约束和事中事后监管，促进节水减排、绿色发展。同时

通过强化水资源区域管控，为区域项目取水许可审批制度改革创造条件，

2

为评估区域落户项目的取水许可和节约用水管理提供决策依据，进一步

提升审批效能，优化政务环境，加速项目落地。

目前，水资源论证区域评估工作仍然处于探索推进阶段，关于工作

定位、适用范围、评估内容、工作程序、评估应用（取用水建设项目准

入条件和取用水管理要求等）等各方面仍有不同的认识和理解，特别是

适应于流域水资源刚性约束制度建设、水资源集约节约利用和跨省江河

流域水资源统一管理等的规范化技术标准、编制导则等尚未形成，无法

从源头落实“四水四定”要求和支撑流域最严格水资源管理。因此，编制

并实施《长江流域水资源论证区域评估编制导则》（以下简称《导

则》），对建立流域水资源论证区域评估技术体系，规范相关管理要求

与程序，支撑长江流域取水许可告知承诺制的建立等具有重要意义。

2.编制依据

2.1国家法律、法规

（1）《中华人民共和国水法》（2016年修正）；

（2）《中华人民共和国防洪法》（2016年修正）

（3）《中华人民共和国水污染防治法》（2017年修正）；

（4）《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）；

（5）《中华人民共和国水土保持法》（2010年修订）

（6）《中华人民共和国长江保护法》（2021年）。

2.2部委规章及规范性文件

（1）《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号，

2006年）；

（2）《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发

〔2012〕3号文）；

（3）《建设项目水资源论证管理办法》（2017年12月修订）；

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（4）《取水许可管理办法》（水利部第47号令，2015年）；

（5）《水行政许可实施办法》（2005年7月8日中华人民共和国水

利部令第23号公布）；

（6）《水功能区监督管理办法》（水资源〔2017〕101号）；

（7）《入河排污口监督管理办法》（水利部第47号令，2015年）；

（8）《关于进一步加强水资源论证工作的意见》（水资管〔2020〕

225号）；

（9）《关于开展规划和建设项目节水评价工作的指导意见》（水节

约〔2019〕136号）；

（10）《规划和建设项目节水评价技术要求》（办节约〔2019〕206

号）；

（11）《长江水利委员会行政审批项目水影响论证报告编制大纲

（试行）》（长总工〔2018〕275号）。

2.3技术标准

GB/T1.1标准化工作导则第1部分：标准化文件的结构和起草规则

GB/T35580建设项目水资源论证导则

GB3838地表水环境质量标准

GB/T14848地下水质量标准

GB50013室外给水设计标准

GB/T51051水资源规划规范

GB50282城市给水工程规划规范

GB/T28284节水型社会评价指标体系和评价方法

GB/T50363节水灌溉工程技术规范

GB/T51083城市节水评价标准

GB/T7119节水型企业评价导则

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GB/T18920城市污水再生利用城市杂用水水质

GB/T18921城市污水再生利用景观环境用水水质

GB/T19923城市污水再生利用工业用水水质

GB/T25499城市污水再生利用绿地灌溉水质

SL/T813规划水资源论证技术导则

SL747采矿业建设项目水资源论证导则

SL763火电建设项目水资源论证导则

SL/T769农田灌溉建设项目水资源论证导则

SL/T525.1建设项目水资源论证导则第1部分:水利水电建设项目

SL/T525.5建设项目水资源论证导则第5部分：化工行业建设项目

SL/T525.6建设项目水资源论证导则第6部分：造纸行业建设项目

SL/T777滨海核电建设项目水资源论证导则

SL/T238水资源评价导则

SL429水资源供需预测分析技术规范

SL367城市综合用水量标准

SL395地表水资源质量评价技术规程

3.编制原则

（1）以水法规相关管控原则为准绳

《中华人民共和国水法》规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水

资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度

的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并

缴纳水资源费，取得取水权。《取水许可和水资源费征收管理条例》《取

水许可管理办法》《建设项目水资源论证管理办法》等对取用水管理要

求、取水许可管理权限、取水的申请和受理、取水许可的审查和决定、

水资源费的征收和使用管理、监督管理、水资源论证报告书编制要求等

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做了明确的规定。本导则编制以相关法律法规为准绳，是对上述管控要

求的细化、深化、具体化。

（2）以流域管理实践经验为基础

实现取水许可制度以来，流域管理机构和各级水行政主管部门在建

设项目取水许可、规划水资源论证审查审批工作的过程中，不断摸索、

实践、总结、改进，对不同区域、不同类型、不同规模的建设项目水资

源论证报告书和规划水资源论证报告书的审查积累了丰富的实践经验，

总结了科学的技术要点，且已被实践证明对加强流域区域取用水管理、

贯彻最严格水资源管理制度行之有效。本导则编制以流域管理实践经验

为基础，特别是要充分吸收近年来开展的水资源论证区域评估工作经验，

是对流域管理机构和地方各级水行政主管部门多年来审查技术要点的归

纳、协调、提炼。

（3）以兼顾共性与个性为出发点

针对流域内开发区、工业园区、产业聚集区、城市新区、高新区、

特色小镇等不同对象的水资源论证区域评估，本导则不仅要制定适用于

所有对象的一般性、通用性技术标准，还应针对不同对象的水资源开发

利用与保护特点、取用水管理要求、取水许可告知承诺制适用要求等方

面提出具体的技术要求，既突出共性，也考虑差异性，可满足不同区域

不同类型项目审查的要求。

（4）以现有规程规范、技术标准为基础

自水资源论证制度、取水许可制度实施以来，我国先后颁布实施了

建设项目水资源论证相关的国家标准1项、行业标准7项，规划水资源

论证行业标准1项，以及地方标准若干。应以已颁布实施的相关技术标

准为基础，结合水资源论证区域评估的工作定位、适用对象、技术特点、

管理要求以及成果应用等，开展本导则的编制。

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4.主要工作过程

本标准由长江勘测规划设计研究有限责任公司主编，长江水利委员

会水文局参与编制。主要工作内容包括：资料的收集与分析，标准立项、

起草、征求意见、审查、报批、编号和发布各阶段的修改完善和答疑。

2022年11月，编制组开始启动了本导则的编制工作，收集了当前

已有与本标准编制相关的规程规范、技术要求、管理文件等，分析了本

标准与其他标准的标准名称、适用范围和技术内容的协调性、目前的技

术成熟度，确定了本标准的适用范围。

2022年12月，编制组编制完成了《导则》草案，经讨论修改完善

后，向长江技术经济学会标准化工作办公室提交了《导则》提案。

2023年4月8日，长江技术经济学会召开立项论证审查会，专家组

一致同意立项。

2023年5月，《导则》经立项公示后准予立项。

2023年6月，编制组形成《标准》编制工作大纲，开展资料收集和

调研。根据调研反馈意见，编制完成了《标准》（征求意见稿）和编制

说明，并于7月15日提交至长江技术经济学会标准化工作办公室。

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二、主要内容

1.标准适用范围和使用对象

本导则适用于长江流域内已经整体规划、地理空间确定、产业定位

明晰的行政区、开发区、工业园区、产业聚集区、城市新区、高新区等，

以及水利部长江水利委员会全额审批取水许可的丹江口水库、陆水水库

库区，其他有条件的类似区域可参照执行。

《导则》可供在长江流域开展水资源论证区域评估报告编制的单位

参考使用，为长江流域各级水行政主管部门进行水资源论证区域评估报

告审查参考使用。

2.主要条文或技术内容的依据

2.1总体框架和主要内容

——总则

——术语和定义

——评估内容与程序

——评估范围、水平年及基础资料

——区域分析

——水资源条件及承载能力分析评价

——需水分析

——节水评价

——水资源配置方案论证

——区域实施的影响分析

——水资源节约、管理与保护措施

——区域水资源监测方案及制度

——结论和建议

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2.2规范性引用文件

GB/T35580建设项目水资源论证导则

GB3838地表水环境质量标准

GB/T14848地下水质量标准

GB50282城市给水工程规划规范

GB/T51051水资源规划规范

GB50013室外给水设计标准

GB/T28284节水型社会评价指标体系和评价方法

GB/T51083城市节水评价标准

GB/T7119节水型企业评价导则

GB/T50363节水灌溉工程技术规范

GB/T18920城市污水再生利用城市杂用水水质

GB/T18921城市污水再生利用景观环境用水水质

GB/T19923城市污水再生利用工业用水水质

GB/T25499城市污水再生利用绿地灌溉水质

GB24789用水单位水计量器具配备和管理通则

GB/T28714取水计量技术导则

SL/T813规划水资源论证技术导则

SL747采矿业建设项目水资源论证导则

SL763火电建设项目水资源论证导则

SL/T769农田灌溉建设项目水资源论证导则

SL/T525.1建设项目水资源论证导则第1部分:水利水电建设项目

SL/T525.5建设项目水资源论证导则第5部分：化工行业建设项目

SL/T525.6建设项目水资源论证导则第6部分：造纸行业建设项目

SL/T777滨海核电建设项目水资源论证导则

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SL429水资源供需预测分析技术规范

SL627城市供水水源规划导则

SL/T238水资源评价导则

SL368再生水水质标准

2.3主要条文或技术的依据

（1）总则

1.1《导则》对水资源论证区域评估的范围、原则、内容、方法和

要求等方面的技术要求，可为水资源论证区域评估报告书的编制和审查

提供技术依据。

1.2《导则》适用范围参照SL/T813和相关省份已颁布实施的水资

源论证区域评估技术标准、实施方案的相关内容，并考虑长江水利委员

会取水许可管理权限、管理要求等制定。

1.4参考GB/T35580、SL/T813以及流域内水资源论证区域评估工

作实践，提出了水资源论证区域评估主要内容。

（2）评估内容与程序

3.3不同于建设项目水资源论证和规划水资源论证，水资源论证区

域评估主要是基于对一定时期内区域水资源条件及承载状况、供水基础

设施建设、供用水量及用水水平、水资源配置方案等情况的评估论证，

提出区域水资源开发利用与节约保护的管控要求，为评估区域范围内建

设项目取水许可告知承诺制的实施提供依据。考虑到评估对象在功能布

局、产业结构和取水水源等方面可能随着时间会发生重大变化，原评估

成果可能不适用时，因此需要适时进行重新评估。因此《导则》提出水

资源论证区域评估宜每5年开展一次。

（3）区域分析

5.1.1～5.1.2侧重于现状情况分析，主要概述评估区域范围、占地

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面积、主体功能区划、人口、耕地、地区生产总值、产业结构、规模及

布局情况等，以及区域现状供水基础设施、节水型社会建设、水资源配

置等现状情况、存在问题及发展需求。

5.2.1～5.2.2侧重于评估区域相关规划分析，主要简述区域国民经

济和社会发展规划、产业发展规划、流域或区域综合规划、水资源规划

等规划内容，重点分析与区域水资源开发、利用、节约、保护等相关的

规划内容。

（4）水资源条件及承载能力分析

6.1.1主要针对区域水资源量及时空分布特点、水资源开发利用现

状、水功能区水质现状及达标情况，以及水资源开发利用潜力及其存在

的主要问题等开展分析评估。

6.2.1～6.2.4依据SL/T238制定水资源评价的技术要求

6.3.2宜采用近10年来的供用耗排水资料进行区域水资源开发利用

现状评估，分析成果能准确反应水资源开发利用现状、变化趋势及存在

问题。

6.4.2应从水资源禀赋条件、水资源开发利用程度、节水与用水水

平、水环境状况、生态环境用水保障情况、水资源管理等方面，分析区

域水资源开发利用存在的主要问题，提出水资源对区域取水可能的影响

和约束条件。

（5）需水分析

7.2.1经济社会发展指标的分析预测是需水分析的重要基础，应分

析评估区域规划水平年的经济社会发展指标的合理性与可达性。

7.2.2参照GB/T51051、SL429的相关规定，合理选择用水指标和

需水预测方法，开展需水预测。宜以定额法为基本方法，同时选取类比

法、弹性系数法、人均综合用水指标法、单位建设用地综合用水量指标

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法等2～3种方法进行分析，经综合分析后，提出区域的合理需水量。

7.2.3需水分析宜按分区或者分单元进行，具备条件的，可按产业

结构、产品进行分类预测。

7.3.1～7.3.4应分析评估区域用水指标、主导产业用水指标等与流

域（区域）综合规划、水资源综合规划、节水规划等相关规划以及用水

效率控制指标、相关用水定额标准等的符合性。并在此基础上，提出评

估区域用水总量和用水效率控制目标，主导产业或重点项目准入的用水

定额、用水效率标准。

（6）节水评价

主要参照《水利部办公厅关于印发规划和建设项目节水评价技术要

求的通知》（办节约〔2019〕206号）、《规划和建设项目节水评价技术要

求》（办节约〔2019〕206号）以及GB/T28284、GB/T50363、GB/T

51083、GB/T7119等的相关要求制定。

（7）水资源配置方案论证

8.2.1～8.2.5根据《中华人民共和国水法》《长江保护法》等法律法

规，以及GB/T51051、SL429等规程规范提出了水资源配置应遵循的原

则。

8.3.1应主要依据批复的流域（区域）综合规划或水资源综合规划、

流域水量分配方案、水资源调查评价成果等，提出取水水源方案，并复

核合理性。

8.3.2在进行规划水平年水资源配置时，应处理好现状水资源配置

与规划水资源配置的关系，以及评估区域水资源配置与其所在行政区或

流域其他片区水资源配置的关系。并综合考虑评估区域现状水源和规划

水源工程，区分不同供水单元，明确供水约束条件，提出规划水平年的

取水水源方案。

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8.3.3～8.3.8分别对以地表水、地下水、矿坑排水、再生水、海水、

外调水、水权交易等为水源的，制定了取水水源分析的技术要求。

8.4.1应根据规划供用水量的变化及其水源结构、用水结构的调整

情况，合理确定不同单元、不同水源、不同行业间的供用水量配置成果，

进行水资源配置的合理性分析，提出各水源供水量和水资源配置方案。

8.4.2考虑供水方案的经济性、可行性等，进行水资源配置，供水

水源应满足不同行业的保证率要求。

8.4.3～8.4.5应分析水资源配置方案与江河流域水量分配方案、地

下水管控指标、地下水超采区治理、生态流量管控要求的符合性；从水

源配置原则、水源结构、供水保障程度等方面，分析水资源配置的合理

性。当水资源配置方案无法满足规划需水时，应从区域空间布局、规模、

产业结构和节水措施等方面提出调整意见和建议。

（8）规划实施影响分析

10.1.1～10.1.3主要分析评估区域实施对水资源、水生态环境和相

关利益方可能产生的影响，以及规划的不确定性对对水资源配置格局的

影响，应分析现状和规划取水的累积与叠加影响，并提出消除或减缓不

利影响的对策、相关补救措施和建议。

（9）水资源节约、管理与保护措施

11.2应依据区域水资源节约、保护和管理目标的要求，提出相应对

策措施。提出的综合对策措施应具有针对性、指导性和可操作性，能够

在规划期内落实，并达到预期效果。

（10）区域水资源监测方案及制度

从水资源监督管理的总体要求出发，以现有站网为基础，主要依托

已建水文（水位）站、国家水资源监控能力建设规划的监测断面，满足

流域水资源统一配置调度管理和实行最严格水资源管理制度、水资源刚

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性约束要求的水资源监测总体方案。

（11）结论与建议

13.1从评估范围内水资源及其开发利用现状与变化趋势，评估区域

水资源条件适应性、用水合理性与节水先进性、水资源配置方案可行性

和可靠性、取退水影响以及综合保障对策措施等方面，提出水资源论证

区域评估的结论。

13.2结论中应明确提出规划水平年评估区域的用水总量、用水效率

控制目标，重点提出区域取用水结构和情况、产业准入和负面清单、项

目主要节水控制标准和相应管理要求，为入驻评估区域的项目实行告知

承诺制管理提供技术依据和决策参考。

3.主要试验（或验证）的分析、综述，技术经济论证

无。

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三、与相关标准的关系分析

1.与国际、国外同类标准水平的对比情况

目前，贵州、重庆、湖南、湖北、江西、江苏等不同省份制定了水

资源论证区域评估相关试行工作导则、实施细则或地方标准，但总的来

看，这项工作仍然处于探索推进阶段，关于工作定位、适用范围、评估

内容、工作程序、评估应用（取用水建设项目准入条件和取用水管理要

求等）等各方面仍有不同的认识和理解，特别是适应于流域水资源刚性

约束制度建设、水资源集约节约利用和跨省江河流域水资源统一管理等

的规范化技术标准、编制导则等尚未形成，无法从源头落实“四水四定”

要求和支撑流域最严格水资源管理。因此，编制本导则对建立流域水资

源论证区域评估技术体系，规范相关管理要求与程序，支撑长江流域取

水许可告知承诺制的建立等具有重要意义。

2.采用国际标准的情况说明

本标准未采用国际标准。

3.与国内相关标准协调性分析

目前，国内与本导则相关的技术标准有GB/T35580建设项目水资源

论证导则、SL/T813规划水资源论证技术导则、SL747采矿业建设项目

水资源论证导则、SL763火电建设项目水资源论证导则、SL/T769农田

灌溉建设项目水资源论证导则、SL/T525.1建设项目水资源论证导则第

1部分:水利水电建设项目、SL/T525.5建设项目水资源论证导则第5部

分：化工行业建设项目、SL/T525.6建设项目水资源论证导则第6部分：

造纸行业建设项目、SL/T777滨海核电建设项目水资源论证导则。

（1）与建设项目水资源论证导则的协调性分析

从服务对象和作用上看，本导则服务于区域水资源承载能力和用水

总量、用水效率控制目标确定，从区域水资源禀赋及开发利用现状出发，

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结合评估区域的功能定位、产业布局，提出评估区域用水总量、效率等

控制目标，促进区域节水减排、绿色发展，为保障人居用水安全、复苏

河湖生态环境、实现水资源高效利用提供技术支撑，并通过强化水资源

区域管控，为区域项目取水许可审批制度改革创造条件，为评估区域落

户项目的取水许可和节约用水管理提供决策依据。建设项目水资源论证

导则是针对具体的建设项目论证其取退水的合理性及影响，从水资源管

理角度为项目的建设进行指导和支撑。

从工作重点和开展阶段上看，本导则着眼于区域全局水安全及关键