DB41∕T 2919-2025 土地储备计划编制指南

ICS91.020

CCSP50

41

河南省地方标准

DB41/T2919—2025

土地储备计划编制指南

2025-08-08发布2025-11-07实施

河南省市场监督管理局发布

DB41/T2919—2025

目次

前言.................................................................................II

1范围...............................................................................1

2规范性引用文件.....................................................................1

3术语和定义.........................................................................1

4总则...............................................................................2

5准备工作...........................................................................3

6调查评价...........................................................................3

7计划编制...........................................................................4

8计划论证...........................................................................6

9成果构成...........................................................................7

附录A（资料性）基础资料收集清单.....................................................9

附录B（资料性）土地储备规模预测方法................................................10

附录C（资料性）土地储备三年滚动计划规模统计表......................................11

附录D（资料性）土地储备三年滚动计划项目统计表......................................12

附录E（资料性）年度土地储备计划项目地块明细表......................................13

附录F（资料性）年度储备土地入库计划表..............................................14

附录G（资料性）年度储备土地出库计划表..............................................15

附录H（资料性）土地储备收支情况统计表..............................................16

附录I（资料性）土地储备三年滚动计划参考文本（提纲）................................17

附录J（资料性）年度土地储备计划参考文本（提纲）....................................18

参考文献.............................................................................19

I

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前言

本文件按照GB/T1.1—2020《标准化工作导则第1部分：标准化文件的结构和起草规则》的规定

起草。

请注意本文件的某些内容可能涉及专利。本文件的发布机构不承担识别这些专利的责任。

本文件由河南省自然资源厅提出。

本文件由河南省自然资源标准化技术委员会（HN/TC25）归口。

本文件主要起草单位：河南省国土空间调查规划院、河南省自然资源监测和国土整治院、河南投资

集团丹阳岛开发有限公司。

本文件主要起草人员：许友民、许爱国、李春香、贺来喜、任春太、杨永、李雪昂、朱媛媛、黄雪

红、丛珍妮、王永峰、张玉飞、赵晓莹、张秋玲、王雨虹、王平平、庞振宇。

II

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土地储备计划编制指南

1范围

本文件提供了土地储备计划编制的指导性建议，包括总则、准备工作、调查评价、计划编制、计划

论证和成果构成。

本文件适用于县级（含）以上土地储备计划的编制。各类开发区等特定区域的土地储备计划编制参

照执行。

2规范性引用文件

下列文件中的内容通过文中的规范性引用而构成本文件必不可少的条款。其中，注日期的引用文件，

仅该日期对应的版本适用于本文件；不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本

文件。

GB/T18508城镇土地估价规程

GB/T43214—2023省级国土空间规划编制技术规程

3术语和定义

下列术语和定义适用于本文件。

土地储备

县级（含）以上人民政府为增强对土地市场的调控和保障能力、促进土地资源合理利用，依法取得

土地、实施资产管护、组织前期开发、储存以备供应的行为。

土地储备计划

根据城市建设发展和土地市场调控的需要，对土地储备项目在空间布局、用地规模、实施进度、供

应时序、资金来源与收支等方面做出实施性安排，是开展土地储备活动的实施性文件。包括土地储备三

年滚动计划和年度土地储备计划。

储备土地

尚未设立使用权或使用权已灭失、以国家所有权形态存在的，并通过依法收储的国有建设用地。

拟收储土地

已纳入土地储备计划或经县级（含）以上人民政府批准，已启动收回、收购、征收等工作，但未取

得完整产权的土地。

入库储备土地

土地储备机构已取得完整产权，纳入土地储备库管理的土地。

1

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土地储备项目

根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划等，将拟收储或入库土地按照宗地、区域、工作时序、

资金平衡等条件适当划分并纳入土地储备计划后形成的管理基本单元，可以包含一宗地或多宗地。

储备土地前期开发

按照储备土地的详细规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施

建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。

储备土地管护

土地储备机构对未供应的储备土地采取自行管护、委托管护或临时利用等方式进行管理和维护，防

止储备土地权利遭受侵害。

4总则

编制原则

4.1.1节约集约、高效利用

坚持保护优先、节约集约，盘活存量、严控增量，优先将空闲、低效利用等存量建设用地纳入土地

储备计划，高效利用存量土地空间资源，提高节约集约用地水平。

4.1.2因地制宜、保障重点

坚持实用、可操作，合理划定储备片区，确定土地储备项目，优先保障城镇重点功能区、重要基础

设施、公共服务设施、民生项目、重点产业等领域用地。

4.1.3科学精准、有效衔接

坚持规划引领，科学开展调查分析，计划编制与土地征收成片开发方案相协调，与年度供应计划相

衔接，与城市更新、低效用地再开发相结合，对土地储备时序做出统筹安排。

编制范围

下列土地列入土地储备计划编制范围：

a)依法收回且原使用权已注销的国有建设用地；

b)收购的国有建设用地；

c)行使优先购买权取得的国有建设用地；

d)已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；

e)其他依法取得的国有建设用地。

编制期限

土地储备三年滚动计划编制期限为三年，每年滚动编制；年度土地储备计划的期限为一年。

编制主体

土地储备计划由县级（含）以上自然资源主管部门会同有关部门组织编制。具体编制工作由土地储

备机构承担，根据工作需要，也可由土地储备机构委托第三方机构编制。

2

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主要任务

4.5.1编制土地储备三年滚动计划

根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划及其他相关规划，结合土地征收成片开发实施安排，

建立（更新）未来三年土地储备项目库，开展土地储备项目收支平衡分析，对未来三年土地储备规模、

用途、结构、布局、时序等做出统筹安排。

4.5.2编制年度土地储备计划

根据城市建设发展和土地市场需求等，在土地储备三年滚动计划基础上，明确当年实施的土地储备

项目，确定储备地块位置和范围，对土地储备入库、前期开发、管护和临时利用、出库供应、资金保障

等做出安排，并进行成本收益分析和效益分析。

编制程序

包括准备工作、调查评价、计划编制、计划论证。

5准备工作

制定工作方案

明确技术路线，确定计划编制的主要内容、成果构成、工作进度安排和任务分工等。

收集整理基础资料

根据土地储备计划编制需要，收集相关基础资料，包括社会经济发展、土地利用、土地市场、生态

环境、自然人文资源、储备资金来源等基础数据，以及相关规划计划成果、审批资料，并进行筛选、核

查、整理、归档。涉密数据按保密要求进行收集整理。基础资料收集清单见附录A。

统一基础数据和标准

5.3.1以上一年度国土变更调查数据成果为基础，将其转化为国土空间调查、规划、用途管制用地用

海分类数据。

5.3.2图件制作统一采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础，根据图件类

型和精度，确定比例尺。

6调查评价

计划实施评价

6.1.1对上期土地储备计划执行情况进行总结、分析和评价，包括土地储备项目实施进度、前期开发

情况、运作效率、项目绩效，以及储备规模、结构、布局及时序安排的合理性。

6.1.2对上期土地储备三年滚动计划和年度土地储备计划调整情况、存在问题进行说明。

6.1.3提出本轮土地储备三年滚动计划和本年度土地储备计划编制建议。

调查分析

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6.2.1社会经济发展状况

调查分析当地社会经济发展水平、区域经济一体化发展情况、城市化水平、人口状况、重点项目建

设、重大产业布局及民生项目保障情况等。

6.2.2土地市场状况

分析近年来已供应土地的空间分布、用途、供应规模、供需关系、供应方式、交易价格和开发利用

等情况，综合研判土地市场运行状况和发展趋势，重点分析不同用途土地需求量和需求结构。

6.2.3土地储备潜力

根据国土空间规划、土地供应政策、低效用地再开发、城市更新等要求，结合市政、公共设施配套

等情况，对可收储的土地资源潜力进行分析评价。

6.2.4土地储备适宜性

结合当地实际，从国土空间规划符合性、土地区位、基础设施配套、土壤污染状况、文物遗存、矿

产压覆、地质灾害、洪涝隐患、土地权属等方面综合分析土地储备适宜性，科学确定拟收储土地。

6.2.5计划衔接性

加强与国民经济和社会发展规划、国土空间规划、土地征收成片开发方案、国有建设用地供应计划

等相关规划计划的衔接，明确土地储备保障重点、时序安排。

6.2.6土地储备资金保障

分析近年来土地出让收入情况，近年来安排用于土地储备的土地出让收入、国有土地收益基金和其

他财政资金情况，提出土地储备资金需求及保障措施。

7计划编制

土地储备三年滚动计划编制

7.1.1确定收储规模

通过分析近年来已供应土地的空间分布、用途、供应规模、供应方式、交易价格和开发利用等情况，

结合近期建设规划、土地储备资金安排及年度土地利用计划等测算未来三年土地收储规模。土地储备规

模预测方法见附录B，土地储备三年滚动计划规模统计表见附录C。

7.1.2建立项目库

按照位置相近、成片开发、整体推进原则确定（更新）土地储备项目，形成土地储备项目清单。依

托全民所有土地资产管理系统实行项目库管理，反映项目名称、地块区位、储备期限、预期土地出让收

入、项目成本、收益和融资平衡、政府净收益等信息。土地储备三年滚动计划项目统计表见附录D。

7.1.3评估项目建设潜力

7.1.3.1基于土地利用现状和规划条件等基础资料，从地理区位、土地供应、周边环境及配套、市场

发展状况、国土空间规划、城市未来发展战略等角度，评估项目建设潜力，作为拟定土地储备时序的依

据。

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7.1.3.2储备潜力低的项目不宜纳入计划编制范围。

7.1.4收支平衡分析

分析土地储备项目从土地报批、征收、储备到供应全生命周期的预期储备土地收入、成本、收益及

资金来源等，对土地储备项目进行收支估算，开展项目总体收支平衡分析。

7.1.5综合确定结构与时序

根据当地人民政府未来三年对土地储备工作的总体安排，结合项目潜力分析、收支平衡分析，综合

确定储备土地结构和实施储备的时序安排，优先保障重大项目、重点区域、重要产业、民生工程等。

年度土地储备计划编制

7.2.1确定当年实施项目

根据当年城市建设发展情况和土地市场调控需求，结合国民经济和社会发展规划、财政资金预算、

土地权属状况、土地前期开发程度及土地利用计划等，从建立的项目库中确定当年实施的土地储备项目。

7.2.2确定储备地块

按照当年确定实施的土地储备项目区位、规划条件等，确定具体实施储备地块（包括上年度结转地

块、新增地块）的位置、范围。年度土地储备计划项目地块明细表见附录E。

7.2.3明确土地取得方式

根据储备土地具体情况，明确储备土地资产来源，确定储备地块征收、收回、收购等产权取得方式，

对土地取得手续、实施进度等情况做出说明。

7.2.4储备土地入库

7.2.4.1入库储备土地是取得方式及程序合规、补偿到位、权属清晰的土地。

7.2.4.2储备土地根据以下标准完成入库验收：

a)产权清晰，土地取得方式及程序合规，征收补偿落实到位（政府无偿收回的除外)，地块内原

土地及房屋有关权证注销完毕，无法律、经济纠纷；

b)对土壤污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害危险性等情况进行查询和评估、治

理。

年度储备土地入库计划表见附录F。

7.2.5编制前期开发实施方案

对纳入储备的土地按照地块的规划，进行必要的前期开发，根据不同规划用途，明确地块内的道路、

供水、供电、供气、排水、通讯等基础设施建设要求，测算前期开发费用。

7.2.6编制管护与临时利用方案

7.2.6.1根据土地供应时序安排，在土地储备供应前，采取自行管护、委托管护、临时利用等方式对

储备地块进行管护。

7.2.6.2管护与临时利用方案应明确管护方式，测算管护所需相关费用。

7.2.6.3临时利用期限一般不超过两年。

5

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7.2.7确定储备土地出库时序

根据城市建设、土地市场调控和前期开发情况，确定储备土地出库供应时序安排，并做好与土地供

应计划的衔接。已发证的储备土地出库供应前需收回并注销其不动产产权证书及不动产登记证明，并在

不动产登记簿中予以注销。年度储备土地出库计划表见附录G。

7.2.8核算土地储备资金

7.2.8.1土地储备资金需求

根据当年计划储备地块资金支出测算结果，对当年各项土地储备资金支出规模进行汇总分析，包括：

土地取得成本、前期开发费用和其他相关支出。

7.2.8.2土地储备资金来源

统筹协调各类资金保障渠道，对当年实施储备的土地项目安排年度储备资金，确保当年储备工作顺

利实施。资金筹集渠道包括：

a)财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费

用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；

b)财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；

c)发行地方政府债券筹集的土地储备资金；

d)经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金。

7.2.9成本收益分析

对当年储备土地收益和成本支出平衡情况进行分析。分析指标包括年度总收益和年度收益率。按照

GB/T18508的技术方法，结合土地市场情况，测算土地价格，合理预测土地出让收入；测算土地储备成

本和有关财务费用，合理确定土地储备支出。土地储备收支情况统计表见附录H。

7.2.10效益分析

对土地储备实施过程、可能结果和影响进行深入研究和系统分析，完善土地储备管理和决策，提高

土地储备综合效益。效益分析主要包括：

a)经济效益，包括新增投资、重大项目建设、土地出让收入、财税收入等；

b)社会效益，包括城市基础设施、公共服务设施、重点产业落实等情况；

c)生态效益，包括城市生态品质提升、节能降碳、单位GDP建设用地下降等情况。

8计划论证

计划编制应遵循经济、社会发展规律，充分听取专家、有关部门和公众意见建议，对计划编制过程

中的重大问题和计划编制成果进行论证，提高计划编制的规范性、科学性和可行性。

a)强化公众参与，在计划编制主要阶段，可采用座谈会、听证会、问卷调查等多种方式，广泛

征求听取公众意见建议，拓宽思路、充实计划内容，不断提高公众参与度、社会知晓度。

b)广泛征求发展改革、财政、生态环境、住房和城乡建设、交通运输、应急管理等相关部门意

见建议，共同完善计划方案。

c)充分发挥专家作用，组建由土地、规划、经济、法律、环保、产业等方面专家组成的专家委

员会，就计划编制过程中的重大问题、重要专题和计划方案编制开展专家咨询论证。

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9成果构成

文本

土地储备计划文本一般包括：指导思想、编制原则、编制依据、编制期限及范围、调查评价、土地

储备计划、保障措施等内容，文字表达应当规范、准确、清晰。土地储备三年滚动计划参考文本（提纲）

见附录I、年度土地储备计划参考文本（提纲）见附录J，各地可根据工作实际，对参考文本内容进行适

当调整。

附表

土地储备计划表格包括但不限于：

a)土地储备三年滚动计划规模统计表；

b)土地储备三年滚动计划项目统计表；

c)年度土地储备计划项目地块明细表；

d)年度储备土地入库计划表；

e)年度储备土地出库计划表；

f)土地储备收支情况统计表。

图件

9.3.1图件应直观地反映计划成果，通过不同的符号、颜色、注记等方式来反映计划内容要素，并进

行必要的图面整饰。

9.3.2图件数据采用2000国家大地坐标系统，高斯－克吕格投影，1985国家高程基准；图件采用任

意自由分幅，根据项目用地范围大小，适当调整图件比例尺。

9.3.3图件要素、注记、图幅配置按照GB/T43214—2023中E.3的制图要求。

9.3.4成果图件包括但不限于：

a)储备土地现状图；

b)储备土地规划图；

c)土地储备项目分布图。

编制说明

编制说明内容包括但不限于：

a)目的及意义：计划编制的可行性、必要性；

b)编制过程：各阶段主要工作开展情况、工作组织方式；

c)基础数据：主要数据来源及采集情况；

d)主要思路：采取的技术路线、工作方法；

e)意见征求情况：征求相关部门、公众及专家意见情况及处理结果；

f)其他：其他需要说明的重要问题。

其他资料

其他资料包括土地储备计划编制过程中形成的工作报告、调研报告、基础资料、会议纪要、部门意

见、专家论证意见等。

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数据管理

土地储备计划数据管理应当符合自然资源部全民所有土地资产管理信息系统以及河南省国土空间

规划“一张图”的数据汇交要求。

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附录A

（资料性）

基础资料收集清单

A.1社会经济发展状况资料

主要包括人口、经济发展水平、产业发展、区域经济等资料。

A.2土地利用状况资料

主要包括反映储备土地面积、区位、权属、用途等的基础图件资料，闲置、空闲和低效用地调查以

及土地节约集约利用评价等土地开发利用相关成果资料。

A.3土地市场状况资料

主要包括近年来一级、二级土地市场供应面积、用途、方式、交易价格资料；基准地价、标定地价、

公示地价、监测地价以及宗地评估地价等资料。

A.4相关规划、计划成果资料

主要包括国民经济和社会发展规划、国土空间规划、产业发展规划、土地征收成片开发方案、城市

更新规划、低效用地再开发规划、城中村改造计划、重点项目建设计划、国有建设用地供应计划、土地

储备计划等资料。

A.5生态环境、自然人文资源状况资料

主要包括地质灾害、矿产资源压覆、文物调查、文物遗存、土壤污染、生态环境评估与监测等方面

的资料。

A.6土地储备资金情况资料

主要包括土地储备资金预算、土地储备资金收支决算、土地储备专项债券发行与使用情况等相关资

料。

A.7其他资料

主要包括省政府、地方人民政府制定的征地拆迁补偿安置标准、地上附着物和青苗补偿标准、征收

农用地区片综合地价及土地储备相关政策性文件等资料。

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附录B

（资料性）

土地储备规模预测方法

B.1预测方法

B.1.1趋势预测法

根据已有土地供应历史资料拟合曲线,反映土地供应总量变化态势，然后按照该趋势曲线，对计划

期的土地需求量进行预测，确定土地储备规模。

B.1.2特尔斐法

征求本地区发展改革、财政、土地利用、土地供应、国土空间规划方面专家对土地储备意见建议，

对每轮征求意见情况进行汇总，并作为下轮征求意见的参考资料，可往复进行多次，确定土地储备规模。

B.1.3指数平滑法

利用平滑系数对反映变量历史变化情况的统计数据修正平滑，以分析变量的演变趋势，预测计划期

的土地储备规模。

B.1.4用地定额指标法

根据项目或行业建设用地定额标准，预测土地需求量，确定土地储备规模。

B.1.5灰色模型法

通过分析近年土地供应与国内生产总值、总人口、城镇人口、固定资产投资、人均国内生产总值、

第二产业产值、第三产业产值等相关影响因素之间的关系，采用灰色系统模型法建立灰色GM（1，1）

模型，进行用地需求量预测，确定土地储备规模。

B.1.6多因素综合分析法

综合考虑国土空间规划、经济发展、土地市场、人口变化、产业政策等多个因素，对每个因素赋予

不同权重，综合确定土地储备规模。

B.2预测方法的选择

B.2.1土地储备总规模预测

建议采用两种以上方法，结合土地储备潜力、土地储备适宜性分析，综合确定土地储备总规模。

B.2.2各类用地储备规模预测

城镇住宅用地、商业服务业用地、工矿用地、仓储用地建议采用趋势预测法、特尔斐法、指数平滑

法、灰色模型法、多因素综合分析法预测。

公共管理与公共服务用地、绿地与开敞空间用地、交通运输用地和特殊用地建议采用定额指标法预

测。

10

附录C

（资料性）

土地储备三年滚动计划规模统计表

土地储备三年滚动计划规模统计表见表C.1。

表C.1土地储备三年滚动计划规模统计表

拟收储规模土地储备资金来源土地储备成本

hm²万元万元

住宅商服工业……已供应

年度国有土土地储

储备土其他财土地取前期开其他

合计合计地收益备专项合计

面积占比面积占比面积占比面积占比地出让政资金得成本发成本成本

基金债券

收入

ⅹⅹ年

ⅹⅹ年

ⅹⅹ年

合计

注：表格统计内容可在本表基础上增加。

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—

2025

11

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附录D

（资料性）

土地储备三年滚动计划项目统计表—

2025

土地储备三年滚动计划项目统计表见表D.1。

表D.1土地储备三年滚动计划项目统计表

土地来源

项目面积新增存量投资额预计收入

序号项目编号项目名称项目位置原用途规划用途拟收储时间拟入库时间拟供应时间备注

hm²建设用地建设用地万元万元

hm²hm²

合计

注1：项目编号按照“土地储备机构名录代码+年份+项目序号”规则进行编号，例如“TC41××××20××001”。

注2：项目包含多个地块、具有多个原用途或规划用途的，可逐项列明或填列主用途。

注3：表格统计内容可在本表基础上增加。

附录E

（资料性）

年度土地储备计划项目地块明细表

年度土地储备计划项目地块明细表见表E.1。

表E.1年度土地储备计划项目地块明细表

土地来源

预计预计土地预计

新增存量土地取得拟入库时是否进行

类型序号项目名称地块编号地块位置总面积规划用途总成本出让收入总收益备注

建设用地建设用地方式间前期开发

hm²万元万元万元

hm²hm²

结转在库

项目

小计

当年新增

项目

小计

合计

注：表格统计内容可在本表基础上增加。

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—

2025

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附录F

（资料性）

年度储备土地入库计划表—

2025

年度储备土地入库计划表见表F.1。

表F.1年度储备土地入库计划表

地块面积拟入库面积资产价值成本费用

序号项目名称地块编号规划用途入库时间前期开发程度管护利用方式备注

hm²hm²万元万元

合计

注：表格统计内容可在本表基础上增加。

附录G

（资料性）

年度储备土地出库计划表

年度储备土地出库计划表见表G.1。

表G.1年度储备土地出库计划表

入库面积拟出库面积

序号项目名称地块编号规划用途出库时间拟供应方式容积率预计出让收入备注

hm²hm²