非洲大陆自贸区（AfCFTA）服务贸易谈判进展缓慢的制度根源-基于2024年54国承诺表提交率分析

非洲大陆自贸区（AfCFTA）服务贸易谈判进展缓慢的制度根源——基于2024年54国承诺表提交率分析一、摘要与关键词摘要：非洲大陆自贸区（AfCFTA）被视为非洲联盟实现经济一体化与结构性转型的旗舰项目，其中服务贸易的自由化是其成功的关键支柱。然而，与其宏大的政治愿景和在货物贸易领域取得的进展相比，AfCFTA的服务贸易谈判已陷入显著的停滞。本文以二零二四年五十四个成员国“具体承诺表”提交率极低这一经验事实为切入点，旨在深入剖析导致这一进展缓慢的深层制度根源。本研究采用新制度主义的分析框架，通过对AfCFTA《服务贸易议定书》及其谈判模式的文本分析和过程追踪，揭示了谈判僵局的内在机制。研究发现，进展缓慢并不仅仅是政治意愿缺失的表象，而是AfCFTA制度设计中三个根本性缺陷共同作用的结果：首先，是谈判模式的“复杂性陷阱”，即采用了类似世贸组织（GATS）的“正面清单”混合模式，这对大多数成员国的技术能力构成了难以逾越的门槛；其次，是“制度模糊性”冲突，即“可变几何”原则与既有“区域经济共同体”（RECs）角色定位不清，导致了多层治理的协调失灵与责任分散；最后，是“能力不对称”危机，即成员国在评估服务部门、制定谈判立场和起草法律承诺表方面存在严重的国内技术能力赤字，而AfCFTA秘书处亦缺乏足够的资源予以全面支撑。本文认为，承诺表的低提交率是制度设计缺陷的直接“症状”，若不进行模式简化或提供大规模的定向技术援助，AfCFTA的单一服务市场恐将沦为“纸面上的协议”。关键词：非洲大陆自贸区,服务贸易,谈判进展,制度根源,承诺表二、引言非洲大陆自由贸易区（AfCFTA）的建立，标志着非洲大陆一体化进程的一个历史性里程碑。作为覆盖五十四个国家、人口超十三亿、潜在市场规模达数万亿美元的全球最大自由贸易区，AfCFTA被寄予厚望，期待其能够根本性地重塑非洲的经济格局，促进产业化、减少对外部市场的依赖，并最终实现非洲联盟《2063年议程》的宏伟目标。在这一框架下，《服务贸易议定书》占据了至关重要的地位。在当代全球经济中，服务业已成为价值创造、就业吸纳和技术创新的主要驱动力。对于非洲而言，一个开放、高效、互联互通的服务市场，是其发展数字经济、提升金融普惠性、优化物流运输网络、释放旅游业潜能以及支撑其货物贸易和制造业升级的“黏合剂”与“倍增器”。然而，在AfCFTA高昂的政治宣示与雄心勃勃的自由化目标背后，服务贸易谈判的现实进展却呈现出令人忧虑的“温差”。与货物贸易谈判（尽管在原产地规则等问题上也充满挑战）相对清晰的进展不同，服务贸易的自由化进程几乎陷入了停滞。这一停滞最直观的经验证据，便是其核心法律文件——各国“具体承诺表”的提交情况。根据AfCFTA秘书处和相关国际组织（如联合国非洲经济委员会）截至二零二四年的公开数据，尽管最初的截止日期一再延长，但五十四个成员国中，最终完成并提交了具有商业意义的、可供市场准入的“具体承诺表”的国家数量，仍远远未达到启动市场所需的“临界质量”。没有这些承诺表，AfCFTA的单一服务市场就无法在法律和实践意义上真正开始运作，《服务贸易议定书》便沦为一纸空文。这就引出了本研究试图深入探讨的核心问题：为什么在政治意愿高度一致、经济重要性不言而喻的情况下，AfCFTA的服务贸易谈判会如此举步维艰？仅仅将其归咎于成员国“缺乏政治意愿”或“担心外部竞争”是否过于笼统？本研究主张，更深层次的原因，潜藏在AfCFTA服务贸易谈判的“制度设计”本身。是谈判的规则、模式、结构和支撑体系中存在的内在缺陷，系统性地阻碍了成员国的参与能力和提交意愿。因此，本文的研究目标是，以二零二四年的承诺表低提交率为“结果变量”，采用制度分析的视角，深入解构导致这一僵局的“制度根源”，即谈判模式的复杂性、多层治理的模糊性以及技术能力的极端不对称性。三、文献综述围绕非洲大陆自贸区（AfCFTA）的研究正迅速成为非洲研究、国际贸易法和发展经济学领域的热点。然而，现有的学术成果在关注点上存在显著的“偏好”，使得对服务贸易谈判“制度性失败”的深入分析，仍是一个亟待填补的空白。第一类文献，是关于非洲区域一体化的一般理论。这批文献历史悠久，主要探讨非洲大陆“一体化”的政治经济逻辑。学者们长期争论“区域经济共同体”（RECs，如东非共同体、南部非洲发展共同体、西非国家经济共同体等）在非洲一体化中究竟是“绊脚石”还是“垫脚石”。这种关于“多速欧洲”模式是否适用于非洲的争论，以及对“泛非主义”政治理想与主权国家现实利益之间张力的分析，为我们理解AfCFTA谈判中“国家-区域-大陆”三层博弈的复杂性提供了宏观背景。第二类文献，是关于贸易自由化（特别是服务贸易）的谈判理论。这批文献主要源自对世界贸易组织（WTO）多哈回合谈判的分析。学者们详细阐述了服务贸易谈判的固有难度：服务具有“无形性”、“不可储存性”等特征，其壁垒主要表现为“边境后”的国内监管措施（而非关税），且涉及复杂的“四种供应模式”。对GATS（服务贸易总协定）“正面清单”模式的僵化、信息不对称以及发展中国家在制定国内监管框架方面的困难，已有大量深刻的讨论。这些理论揭示了AfCFTA所“借鉴”的谈判模式本身可能就“水土不服”。第三类文献，是当前关于AfCFTA本身的实证和政策研究。这是增长最快的领域，但其绝大多数的“火力”都集中在“货物贸易”上。关于原产地规则（RoO）的复杂性、关税减让表的制定、非关税壁垒的消除以及贸易便利化措施，已有大量高质量的分析报告。相比之下，对“服务贸易”的研究则显得“边缘化”和“描述性”。现有的少数文献，大多停留在对《服务贸易议定书》“文本”的解读，或是对其五个“优先部门”（即交通、通信、金融、旅游和商业服务）的“潜在收益”进行经济建模和预测。这些研究回答了AfCFTA“应该”做什么，却很少触及“为什么”它在服务领域“做不到”。综合来看，现有文献的“研究空白”非常清晰。学术界尚未系统性地将“非洲一体化的制度特殊性”（第一类文献）、“服务贸易谈判的固有技术难度”（第二类文献）与“AfCFTA谈判的现实僵局”（即承诺表低提交率这一经验事实）三者进行有机的“因果链接”。本研究的创新之处在于，它试图填补这一空白，明确地将“承诺表低提交率”这一“症状”作为研究的“因变量”，转而深入挖掘其背后的“制度病因”。本文的核心论点是，AfCFTA服务贸易谈判的停滞，并非简单的“执行不力”，而是“制度设计”的“结构性失败”。本文旨在通过解构谈判模式、治理结构和能力支撑这三大制度支柱，来论证这场谈判僵局在很大程度上是其制度设计“先天不足”的必然结果。四、研究方法本研究旨在探究非洲大陆自贸区（AfCFTA）服务贸易谈判进展缓慢的深层制度根源，并以二零二四年的承诺表提交率为核心衡量指标。鉴于研究问题的宏观性、复杂性以及对“制度”与“结果”之间因果关系的探寻，本研究在方法论上主要采用定性研究中的“宏观-因果分析”路径，并结合“新制度主义”的理论视角。本研究的整体研究设计是一个“以结果为导向”的解释性案例研究。本研究将“AfCFTA服务贸易谈判进程（二零一八至二零二四）”视为一个“关键案例”。研究的起点（即“因变量”或“待解释现象”）是二零二四年五十四国“具体承诺表”提交率极低这一明确的、可观测的“结果”。研究的任务是“回溯性”地识别和分析导致这一“失败”结果的“自变量”，即AfCFTA框架内的关键“制度性因素”。本研究将聚焦于三个核心的“自变量”（制度根源）：第一，是“谈判模式的设计”（即法律规则与程序）；第二，是“治理结构的安排”（即大陆-区域-国家三层关系的制度定位）；第三，是“技术能力的支撑”（即秘书处与成员国的能力配置）。本研究假设，这三个制度变量的内在缺陷及其相互作用，共同导致了“承诺表提交停滞”这一结果。本研究的数据收集主要依赖公开的、权威的法律文本、官方报告和二手研究数据。数据来源主要分为三类：第一，是AfCFTA的“一手”法律和制度文件。这包括《建立非洲大陆自由贸易区协定》的文本、《服务贸易议定书》及其附件、以及由AfCFTA部长理事会和国家元首峰会通过的关于“服务贸易谈判模式”和“可变几何”原则的官方决定。这些文件是分析“制度设计”的原始依据。第二，是关于“结果变量”的实证数据。本研究将系统性地搜集和梳理来自AfCFTA秘书处、联合国非洲经济委员会（UNECA）、世界银行、国际货币基金组织（IMF）以及权威的区域贸易法研究中心（如TRALAC）在二零二三至二零二五年间发布的、关于AfCFTA服务贸易承诺表提交状态的“进度报告”、“监测数据”和“政策简报”。第三，是高质量的“二次分析”文献，即学术界和智库对AfCFTA谈判进程的分析性文章，用以佐证和丰富本研究对制度障碍的解读。本研究的数据分析技术将主要采用“过程追踪”和“制度-功能失调”分析。首先，本研究将清晰地“呈现”因变量的事实，即二零二四年承诺表提交率的“危机”状态。其次，本研究将对三个制度变量（谈判模式、治理结构、技术能力）的“设计文本”进行解构，揭示其“纸面上”的规定。最后，本研究将运用“过程追踪”的方法，来“链接”制度设计与失败结果之间的“因果机制”。例如，本研究将详细论证：为什么“正面清单”这一“谈判模式”，会“必然地”导致“技术能力”不足的国家“无法”按时提交承诺表？为什么“可变几何”这一“治理结构”，会“必然地”引发“协调失灵”，从而导致“提交延迟”？通过这种方式，本研究旨在构建一个关于“制度设计缺陷”如何传导至“谈判执行失败”的完整逻辑链条。五、研究结果与讨论通过对AfCFTA服务贸易谈判的制度框架与其实际进展（以二零二四年的承诺表提交率为核心指标）进行对照分析，本研究识别出导致谈判进展缓慢的三个相互关联、层层递进的制度性根源。这些根源共同构成了一个“制度性陷阱”，使得大多数成员国在履行其谈判义务时“心有余而力不足”。（一）经验事实的呈现：二零二四年的“承诺表危机”AfCFTA服务贸易谈判的进展，在法律上取决于成员国提交其“具体承诺表”。这份文件是自由化的核心，它详细列出了一个国家愿意向其他成员国开放的具体服务部门（如“跨境卡车运输”或“移动银行业务”）、开放的模式（如允许跨境提供，或允许设立商业存在）以及任何限制条件（如外资股比限制）。AfCFTA的谈判模式要求成员国首先在五个“优先部门”（交通、通信、金融、旅游、商业服务）上提交承诺表。然而，自二零一八年谈判启动以来，原定的截止日期被一再推迟。截至二零二四年，根据AfCFTA秘书处和联合国非洲经济委员会等机构的公开披露，尽管已有超过四十个国家提交了“初步的”承诺表草案，但真正完成了国内磋商、技术审核、法律校验并提交了“最终的”、“具有商业意义的”承诺表的国家数量，据估计仍处于极低的水平，远未达到启动市场准入所需的“临界质量”。许多已提交的承诺表，其开放水平甚至低于该国在WTO框架下（GATS）的既有承诺，呈现出“自由化回撤”的迹象。这一“承诺表危机”清晰地表明，谈判进程在最关键的“执行环节”遭遇了系统性障碍。（二）制度根源之一：谈判模式的“复杂性陷阱”导致这一僵局的首要制度根源，在于AfCFTA《服务贸易议定书》所选择的谈判模式。该模式在很大程度上复制了世贸组织《服务贸易总协定》（GATS）的“正面清单”混合路径。这一模式要求每个国家（或区域集团）对其庞杂的服务业进行“自下而上”的“扫描”。以“金融服务”为例，一个国家必须首先将其细分为“银行”、“保险”、“证券”等子部门，再进一步细分为“核心银行服务”、“资产管理”、“再保险”等数十个具体条目。然后，针对每一个条目，再分别就“模式一”（跨境交付）、“模式二”（境外消费）、“模式三”（商业存在）和“模式四”（自然人流动）作出“市场准入”和“国民待遇”的承诺，并列出所有“限制性”的国内法规。这种模式的“复杂性”是压倒性的。它为成员国（特别是最不发达国家）设置了一个极高的“技术门槛”。一个国家在作出承诺之前，必须：第一，全面了解本国服务业的现状（缺乏可靠的服务业统计数据）；第二，评估每个子部门的国际竞争力（缺乏评估模型）；第三，协调国内不同监管机构（如央行、交通部、通信管理局）的利益和立场（国内协调成本极高）；第四，用GATS的法律语言起草一份数百页的、不留法律漏洞的承诺表。本研究认为，AfCFTA“照搬”GATS模式是一个重大的制度设计失误。GATS模式在WTO多哈回合中已被证明是极其低效和僵化的。AfCFTA作为一个旨在“快速启动”的一体化项目，却选择了一个以“缓慢”和“复杂”著称的谈判工具。这种“目标”与“工具”的错配，是导致各国技术官僚“望而却步”、无法按时提交高质量承诺表的首要制度原因。（三）制度根源之二：“可变几何”引发的“多层治理”僵局如果说谈判模式的复杂性是“技术障碍”，那么AfCFTA与既有“区域经济共同体”（RECs）之间模糊的制度关系，则是“政治-程序障碍”。AfCFTA协定明确承认RECs是AfCFTA的“基石”，并确立了“可变几何”（variablegeometry）的原则，允许“准备好的”国家或集团先行先试。同时，《服务贸易议定书》也规定，在RECs内部已经实现了更高水平自由化的，将予以保留。这一设计的初衷是灵活和务实，但在实践中却制造了巨大的“协调失灵”。它在谈判桌上制造了“行为体”的混乱：到底谁是谈判方？是“五十四个成员国”单独谈判，还是“八个RECs”作为集团谈判？以南部非洲发展共同体（SADC）为例，其内部既有南非这样的服务业出口大国，也有莱索托这样的最不发达国家，利益极不一致，导致SADC难以形成“共同承诺表”。而东非共同体（EAC）虽然一体化程度较高，但其内部的自由化议程与AfCFTA的“五大优先部门”并不完全重合，如何“协调”两份承诺表（一份对EAC内部，一份对AfCFTA外部）成为了新的难题。这种“制度模糊性”直接导致了谈判的“责任分散”和“集体拖延”。成员国可以将提交承诺表的延迟，归咎于“正在等待REC内部的协调”；而RECs则可能因为内部利益难以平衡，而无法向AfCFTA秘书处提交共同立场。AfCFTA秘书处作为一个新成立的、权威尚在建立中的“大陆机构”，缺乏足够的政治杠杆和法律授权去“强制”RECs或主权国家服从统一的时间表。因此，承诺表的低提交率，也是这种“多层治理”结构性僵局的必然产物。（四）制度根源之三：“能力赤字”对前两大根源的放大效应谈判模式的“复杂性”和治理结构的“模糊性”，共同作用于第三个、也是最根本的制度根源——成员国压倒性的“技术能力赤字”。本研究的分析发现，AfCFTA服务贸易谈判的“阿喀琉斯之踵”，在于其制度设计远远超越了大多数成员国的“国内执行能力”。在五十四个成员国中，有三十三个是最不发达国家。这些国家的贸易部（或商务部）中，真正有能力独立评估本国服务业、分析GATS“四种模式”并起草法律承诺表的专业技术官僚，往往屈指可数。服务贸易谈判并非一个简单的“政治决策”，而是一个高度依赖数据、法律和经济模型的“技术过程”。当一个国家缺乏服务业的“行业普查数据”时，它如何能评估“开放”的风险与机遇？当一个国家的央行与通信管理局对“金融科技”的监管权责不清时，它如何能在“金融”和“通信”两个优先部门作出“交叉承诺”？AfCFTA秘书处和联合国非洲经委会等国际伙伴虽然提供了大量的“能力建设”研讨会和“示范文本”，但这种“外部输血”是零散的、短期的，无法替代成员国“国内监管体系”和“数据收集体系”的“内生性”缺失。因此，当一个能力有限的国家，面对一个极其复杂的谈判模式（根源一）和一个充满不确定性的谈判结构（根源二）时，其最“理性”的策略就是“规避风险”和“拖延”，即“不提交”或“提交一份没有意义的（低于现状）”的承诺表。二零二四年的低提交率，正是这一“理性规避”行为的集体体现。六、结论与展望本研究以二零二四年非洲大陆自贸区（AfCFTA）服务贸易“具体承诺表”提交率极低这一经验事实为出发点，深入探究了导致谈判进展缓慢的深层制度根源。研究的核心结论是，AfCFTA服务贸易谈判的停滞，并非简单的“政治意愿”问题，而是一场深刻的“制度设计”危机。其根源在于三个相互锁定的制度缺陷的“共振”：即谈判模式的“过度复杂性”、治理结构的“高度模糊性”以及成员国技