地方政府机构改革问题研究

地方政府机构改革问题研究摘要随着社会主义市场经济的发展，我们的市场经济规划逐渐与国际接轨。地方政府机构改革也进入了攻坚阶段，为了进一步推进地方政府的改革与发展，必须深入分析地方政府改革的本质及其与制度创新的相互关系。这才有利于我们找到政府改革的下一步目标和路径选择。中国新一轮政府机构改革能否达到预期目标，主要取决于各级地方政府机构改革的实际成效。作者指出了当前地方政府机构改革面临的主要问题；分析了地方政府机构改革的制约因素及其成因；提出要更新观念，形成改革的精神动力；减少增资和竞争上岗，增加留任者的动力和压力；实行离职补偿和加快配套改革，减少分流阻力；依法定编，为改革提供制度动力，因地制宜，发挥地方政府的创造力。关键字：政府改革；发展；问题

前言在21世纪来临之际，我国的政府机构改革进入最后攻坚阶段——地方政府机构改革阶段，其成败将最终决定这次改革能否最终圆满完成。由于地方政府机构改革有其特殊性和复杂性，难度更大，困难更多，因此引起不少学者和实际工作者的关注与重视。目前地方政府机构一些深层次的矛盾和问题虽经多次改革仍未得到根本解决，而其存在的一些突出问题越来越明显地暴露出来。与市场经济不相适应的地方行政管理体制，严重地制约了地方经济的发展和改革开放的深入。地方政府机构改革已到了非搞不可的程度。响应党中央的号召，加快地方政府机构改革的步伐，有利于建立社会主义市场经济新体制，完善社会主义行政管理体制，推进政治体制改革；有利于提高地方政府机关人员素质，建立优化、精干、高效的公务员队伍；有利于克服官僚主义，密切党和政府与人民群众的关系，保证国家的长治久安。一、导言（一）研究背景改革开放以来，由于行政体制改革总体上滞后于经济体制改革，在市场化进程中自发游离出来的公共事务与政府原来所承担的事务之间，没有及时进行有效地转换，政府部门间的职能配置仍然按照计划经济体制下按行业和产品进行部门分类。这种状况使得私人事务与公共事务共同渗透到政府管辖范围之中，从而造成政府的总体职能难以界定，政府部门间的职能配置也缺乏科学依据。加上部门之间的逐利行为，使得政府各部门纷纷退出资源配置权很小的领域而跨越本部门界线涉足资源配置权很大的领域，从而不可避免地导致政府各部门之间的职能交叉、机构重复、推诿扯皮、管理脱节等现象，更成为政府腐败现象的主要根源之一。为此，要按照市场经济的要求，遵循“趋向综合、宜粗不宜细”的政府部门职能设置的总体原则，重新调整政府部门间的职能结构，做到职责明确、分工科学。对那些带有经济实体性质的部门必须撤销；对边界模糊的政府职能要严格划定所属部门，同时注意加强部门之间的协作；对介于经济实体和行政部门之间的公司”不宜滥设，而应当把组织生产和直接管理经济的权力下放给企业。（二）研究目的和意义政府机构改革是我国行政体制改革的主要内容，其目的之一是精简机构、进行合理设置，从而提高政府工作效率，这是针对我国现行地方政府机构设置臃肿，许多机关部门工作重叠，管辖范围交叉的现状提出的。这一现状，不仅降低了政府机关的工作效率，而且损害了人民政府在群众心中的形象。本文对正在进行的地方政府机构改革进行了全面的分析。（三）本文的研究内容与研究方法1、研究内容本文对正在进行的地方政府机构改革进行了全面的分析。本文共分四个部分。第一部分，导言。主要阐述本文的研究背景及意义，相关领域的研究现状综述。同时，简介本文所阐述的主要研究内容与采用的研究方法，为全文的分析起到提纲挈领的作用。第二部分，主要阐述了当前地方政府改革面临的主要问题，只有了解问题才能更好的对症下药，这样更有利于地方政府改革的推动。第三部分，分析了地方政府改革制度问题存在的原因，地方政府改革即存在内因也有外部因素，只有找出问题存在的原因才能从根本上解决政府改革的问题。第四部分，完善地方政府改革的策略。通过前三部分的分析以及了解，对地方政府改革有了进一步的认识，得出了相应的改革策略。2、研究方法本文以政府采购现存问题为研究对象，通过查阅国内外相关文献，了解政府行政体制改革过程中的制度等问题的研究动态。同时对实际案例进行分析归纳总结，力求做到系统全面。另外，采取规范分析与实证分析相结合，对地方政府改革存在的问题采用抓住主要矛盾进行详细分析，从而得出相应对策建议。二、当前地方政府改革面临的主要问题在分析具体改革思路之前，我们有必要对要改革的对象的基本情况有一个比较清晰的认识，而且只有首先搞清楚要解决的问题，才能对症下药而最终顺利解决问题。从全国范围看，由于长期受到计划经济体制下旧的传统管理方式和观念的影响，政府职能并未切实按照社会主义市场经济的要求真正转变到位。政企不分，政府严重干预企业的经济自主权的现象仍然非常严重，企业的项目投资、技术改造、人事任免等重大事项的决定权仍掌握在政府手中；机构臃肿，人浮于事，政府很大程度上成为解决就业的场所之一，造成政府财政不堪重负；而由于改革会直接触及许多政府部门的既得利益，因此政府机构改革阻力很大。具体而言，存在的主要问题是:（一）政企职责不分政府过多地对企业进行行政干预。在改革开放过程中，中央政府向企业下放的权力中相当一部分被地方政府截留，企业的自主权并未真正落实。由于各级地方政府集国有资产的所有者与行政管理者于一身，往往造成政府各部门分兵把口行使企业的董事会职能:投资决策权由计划部门掌握，技术改造由经贸委审批，企业领导由政府任命，企业经营业绩由政府考核，结果往往造成“厂长负盈、企业负亏、银行负债、政府负责”，如轰动一时的广东信托投资公司的破产以及珠江三角洲地区内部的产业重复布局问题等。（二）机构人员超编，财政经费负担过高改革开放以来的几次机构改革尽管在减机构裁编制上下了工夫，但都收效甚微。据有关资料报道，一些省级机关厅、处级干部数占干部总数的40%左右，某县的乡镇干部中，副乡级以上者占65%，县直机关副乡级以上干部占55。7%，而地方党政机关超编达60多万人。有些政府机构虽然转成企业单位，但仍然行使政府部门的职权；而由于缺乏良好的社会保障制度，许多地方政府将事业单位、临时机构作为“蓄水池”，仍然占用行政经费。各地都有四套班子、五套班子甚至八套班子之说，这些领导班子下面还要设置层层机构，配备相应的领导职数和人员编制，许多地区和部门“五官科”、“八大处”等现象司空见惯。机构重叠、层次繁多、人员超编、职数失控必然造成职能交叉、推诿扯皮、效率低下、人浮于事，各级政府的财政负担日益严重，政府财政正在变为“吃饭财政和供养财政”；县级情况更为严重，财政赤字率高达50%左右，一些县完全靠借款、贷款和向国家伸手要补贴度日，有的甚至靠摊派和向企业等增加税利来缓解矛盾。（三）机构设置与职能配备片面强调与中央政府对口在传统的高度集中的计划经济体制和单一制的国家结构形式的作用下，地方政府的机构设置与职能配置必须与中央政府保持一致，这样才有利于中央计划管理的实施，但这势必造成无畜牧业目标的地方对口设置畜牧局、无水资源的地方对口设置水产局这些极为荒唐的事情的发生；而且在社会主义市场经济条件下，这种格局对各地区经济社会发展的自主性和积极性起着阻碍作用。（四）各地机构改革缺乏统一的理论指导与操作规范，改革推进千差万别中国地方政府机构改革的整个过程，基本上都遵循“先试点，后推广”的办法，而且由于过分强调地区经济社会发展差异而放权于地方政府，坚持因地制宜和发挥地方自主性，缺乏统一的规范与理论指导，盲目性和随意性较大，各地改革的力度与进度差异明显，有些地方甚至“原地踏步”，无法形成改革的整体效应。（五）地方政府机构改革缺乏配套工程长期以来，人们往往将地方政府机构改革简单地化约为“减机构和裁人员”，忽视干部人事制度和人员分流后的具体安排，忽视党群机构改革和事业单位的改革等，造成政府机构改革单独进而困难重重。三、我国地方政府改革存在问题的原因建国以来，我国已先后进行数次机构改革，但却未能从根本上解决政府机构和管理职能适应现代化建设和社会发展这个根本问题。机构改革能否成功关键是看地方机构改革，对地方机构改革，我们不能盲目乐观，但必须充满信心，既要看到地方机构改革的难度，又要看到希望。(一)政府内在动力不足机构改革是政府自上而下发动的自我革命，是一次权力、利益的再分配，是政府领导体制、管理运行机制的再调整，牵涉到机关工作人员的切身利益。邓小平曾深刻指出:“精简机构是一场革命”，这句话切中了机构改革的要害。政府机构改革需要一定的动力支持，否则，可能半途而废。而政府的内部动力又是最为重要的。从现实情况看，这也是地方政府机构改革最缺乏的。公务员对政府机构庞大、人员臃肿、官僚主义严重等弊端所造成的危害性往往缺乏深刻的认识，使得一部分公务员对政府机构改革缺乏强烈的紧迫感，对即将进行的地方政府机构改革更是抱有观望、怀疑、困惑甚至抵制的态度。他们相当一部分人对政府机构改革的心理承受力不足。(二)当前经济环境的压力虽然现在无法确定还有多大空间可用来进行国企的改组和所有制改革，但市场竞争的压力将使国有企业排挤出大批富余人员。由于我国经济增长本身无法提供足够的就业机会，特别是第三产业的容量不大，因此失业率将会进一步升高。再加上社会保障制度不完善，覆盖面过于狭小，无法对失业者提供长期的生活来源。在这种情况下，如果政府机关的人员分流太多，对劳动就业来说，无疑是雪上加霜。特别是内地有些地方，经济本来欠发达，就业的空间狭窄，从机关中分流出来的工作人员，要实现再就业相当困难。如果把握不当，就会影响社会的稳定。在经济体制改革方面，投融资体制、流通体制、外贸体制、财税体制的改革潜藏着各种难以预料的复杂情况，旧体制的衰落、消亡，新体制的诞生、成长，需要经过一系列阵痛和多次反复。现代企业制度的改革与市场的发育完善也受到多种因素的制约。这就决定着机构改革、政府职能转变有一个逐渐转轨的过程，受到经济体制改革进程和经济发展的制约，也决定人员分流的数目不能过高。(三)社会自治力发展的制约机构改革必须抓住转变政府职能这个关键，这已成为一种共识，但机构改革并没有因转变职能这一思路而走出周期循环的怪圈。一个重要原因是转变职能受环境因素制约，即政府在“让渡”管理权限和职能过程中，不能不受到社会接纳能力的制约。政府放权和退却的程度以社会质量的高低为限度，否则，政府收权的呼声会再度高涨。所谓社会质量，是指社会自身的各种因素进行自我组织、自行运作、自我发展和自我管理的水平和能力。其中市场质量是社会质量的一个重要指标。改革开放以来，我国的市场质量和社会质量虽有大幅度提升，但远未达到这样的水平:政府可以放手让市场和社会来管理自身的事务。这时，政府一厢情愿地把一些政府职能让渡出去，便会造成政府不再管而社会无能为力的局面，产生“管理真空”，进而诱发社会经济领域内大量的失范、无序。当各种混乱、矛盾积累到一定程度，特别是危及社会安定时，政府就不得不出面加强管理，结果导致机构、人员回复原貌，机构改革中断。所以，在地方政府机构改革的过程中，要大力发展社会中介组织，政府要积极培育社会力量和市场力量，为机构改革奠定相应的社会基础。另外，这次地方机构改革还有来自人们观念特别是机关工作人员观念滞后和配套改革滞后的制约。四、如何对我国地方政府进行改革（一）确立正确的指导思想地方政府机构改革一定要按照中央关于机构改革的方针，结合实际情况，积极稳妥地推进。地方政府机构改革从总体上说与国务院机构改革是相同的，但我国地方政府的多层次性和差异性，又决定了在改革中不能完全照搬国务院机构改革的做法。因此，在指导原则上，既要按照中央提出的改革原则，又要明确符合地方政府机构实际的指导思想。1．坚持政企、政事、政社分开的原则，切实转变地方政府职能地方政府职能转变依然是这次改革能否成功的关键。这次改革，必须首先做好职能分析这项基础性工作，弄清应属政府的职能，应归企业、社会的职能；应属上级政府的职能，应归下级政府的职能；应属某机关的职能，应归其他机关的职能；应需强化的职能，应需弱化或转化的职能。地方政府职能的确定，要遵循“有所不为、方可有所为”的原则，即凡市场能有效调节的，社会、企业、个人办得好的事，政府不必干预；而市场失灵，社会、企业、个人办不了或办不好的事，政府则应责无旁贷地承担。中央把政府的职能定位于宏观调控、社会管理、公共服务，对地方政府来说应主要是后两项，因为除了省级政府担负区域性调控职责外，县及县以下地方政府并不承担宏观调控职责。地方政府职能转变说到底是实现政企、政事、政社分开。2．按照责权一致和精简、统一、效能的原则，调整地方政府的组织机构和职责权限地方政府机构的调整必须根据精简、统一、效能的原则和权责一致的要求，按照大系统综合管理模式(如大农业、大工业、大交通、大城建等)，撤并目前职能交叉重复、业务相相同或相近的机构，调整部门职责权限和职能分工，撤销专业经济管理部门，部分政府职能划归地方政府组成部门的内设机构。改变按“部门管理”原则设立机构的格局。加强综合经济管理部门，健全执法管理部门，调整社会管理部门，以达到优化整个地方政府组织机构的目的。同时，要优化干部队伍结构，调整和改善其地域分布结构、职级结构、知识结构、学历结构、年龄结构，使公务员队伍的整体素质得到提高。3．坚持协调配套、整体推进原则，完善和创新机构改革的制度基础改革开放以来，地方政府的机构改革一直收效甚微，改革不配套是其中的一个重要原因。因此，新一轮地方机构改革，必须站在整体高度，搞好各项配套改革，重视改革的体制环境和制度基础。坚持机构改革与经济、政治体制改革相结合。机构改革也是政治体制改革的应有之义，机构改革必须同社会主义民主建设和法制建设相结合，必须加强机关的法制建设，规范地方政府行为，实现依法行政，建立现代法治政府。完善行政组织法，制定行政机关编制法和行政程序法是这次改革必要的配套工作。地方政府机构改革必须与公务员制度的完善相配套。历次机构改革的实践表明，人员制度与机构改革联系最直接、最密切。地方政府机构改革必须与政府管理方式创新相结合。政府管理方式创新实质是一种制度创新，这次地方机构改革中，在完善行政运行机制方面，要建立行政决策责任制；行政决策与行政执行分离制度；收支分离制度；审监分离制度；积极推广政府采购制度；建立行政协调机制等。地方政府机构改革必须与建立行政经费约束机制相配套。严格按编制核拨行政经费，并加强各部门预算外资金的管理，对行政性收费和罚款进行规范管理，能采用税收形式的一律改为税收，不能改税的，纳入预算，实行收支两条线，断绝机构和人员膨胀的资金来源。另外，在机构改革的同时，要推进事业单位的改革，社会保障制度的改革。4．按照分类指导原则，因地制宜地推进地方政府机构改革中国国土辽阔、人口众多，各地经济文化发展很不平衡。这次地方政府机构改革中，中央给了各省较大的自主权。在改革的模式、改革的方法和步骤等方面，充分发挥地方的主动性和积极性，在改革中应突出本地的特点和优势，在中央统一的方针、原则指导下，结合省情、市情、县情进行分类指导，并在实践中不断补充完善，既不搞“一刀切”，一个模式，也不能各行其是。我国对部分层次的地方政府实行了指标分类制度，这一次地方政府机构改革应进一步完善。首先，对全国省、自治区、直辖市、市、县、乡(镇)等全面建立等级分类制度。其次，在分类的指标参数和选项上，除了人口、面积、行政区划等社会指标外，要增加国内生产总值、财政收入、人均收入等经济指标，增强其对决定地方政府规模、机构数量制约的力度。特别强调的是，政府规模必须与政府财政承受力相一致，政府行政费用来自财政收入，而一定时期财政收入的数量一定，必须合理确定政府行政费用占整个财政支出的比重。对经济发达的地方政府，要根据地方事权规模来确定机构设置，不能单纯因经济发展，而任意扩大机构和人员编制。（二）地方政府机构改革的目标取向我国正处在深刻的社会变革时期，处在由传统的计划经济向现代市场经济过渡的转轨时期。这一方面给整个社会的发展注入了新的活力，另一方面也给政府管理提出了新的要求。因此，机构改革必须符合我国目前经济体制改革和政治体制改革的基本方向。具体说要达到以下几个目的:1．优化地方政府体制政府机构改革不单是撤并机构和裁减人员，强调的是通过改革优化行政系统结构乃至整个行政体制。行政管理体制的内涵包括两个基本方面:一是行政管理的组织结构体制；二是行政管理的运行机制。机构改革一方面是对行政管理体制存在的组织结构性弊端进行改革，从而优化行政组织结构体系；另一方面是对行政管理体制存在的障碍性机制进行完善，形成运作高效的运行机制。改革组织机构固然重要，但如果没有触动整个管理体制，就不能从根本上解决问题，从机构改革拓展到行政管理体制改革既是巩固发展机构改革成果的需要，也是机构改革的必然趋势。因此，在地方政府机构改革中，不能就机构论机构，就编制论编制，而要以机构改革为契机，全面推进地方政府管理体制的改革。2．实现地方政府廉价目前，困扰我国地方政府的一个重大问题就是:行政经费庞大，财政不堪重负。许多地方政府的财政收入的70%，甚至100%用于机关工作人员的工资费用，还有少数地方政府要靠借贷来发工资，政府财政成为“吃饭财政”，这严重制约着地方经济的发展。地方政府机构臃肿、人员庞杂、职能交叉、政出多门、内耗严重、效率低下，必然导致政府管理的非经济性:一是导致政府直接管理费用(主要是人头费)即直接行政成本的增长；二是导致政府管理交易费用即间接行政成本的增长。这次地方机构改革必须从根本上改变超大的政府规模，实现“小政府、大社会”格局，从而实现廉价政府的目标。3．提高地方政府效能这次地方机构改革应走内涵式改革之道。不仅要优化行政系统结构，而且要提高地方政府的行政效能和行政能力。政府高效主要取决于三个因素:一是行政组织结构优化；二是行政运行机制高效；三是行政人员高素质。而这三个因素都是地方机构改革的内容。当前我国地方政府组织结构不合理、行政运行机制不完善、行政人员总体素质不高的情况十分严重，这与高效行政根本相悖。中外行政实践表明:高效政府必然以精干的组织和人员、健全的行政运行机制为基础。4．促进地方政府法治现代政府管理是一种法制管理即依法行政，任何行政行为都不是政府机关和公职人员的随意行为，而是一种组织行为和规范行为。依法行政不仅意味着依据宪法和法律、法规对社会公共事务进行管理，也意味着对政府自身事务进行法制化管理。长期以来，我国政府(包括地方政府)机构处于精简———膨胀的恶性循环之中，原因之一就是缺乏完备而有效的行政组织法律规范，导致了机构设置、人员配置的主观随意性。这次地方政府机构改革必须按照中央的要求，加强行政体系的法制建设。5．推动地方政府廉洁当代中国，包括地方政府在内的政府腐败已成为社会一大公害，政府腐败的原因很多，其中一个重要原因就是行政机构、行政体制存在着弊端。机构