行政管理中行政合同的应用现状及完善策略研究

PAGE行政管理中行政合同的应用现状及完善策略研究中文摘要行政合同是行政管理理念转变和行政任务扩张背景下，为增强公共服务有效供给，提高行政管理效率，而催生出的一种新型“柔性”行政管理方式。行政合同在“行政性”本质属性的整体框架下，最大限度地容许了相对人的意思自由，也变相地赋予了相对人一定空间范围内的行为充分自由，从而使相对人得以利用自身资源，尽情地发挥主观能动性参与行政管理，最终达到行政管理目的、公共利益与个人私利的有效统一。因此，行政合同一直受到国家政策的鼓励、支持和引导，也被多部单行法律、法规明确规定为指令的应用方式，并在广泛应用于行政管理事务的过程中产生了较好的效果。但是，目前，我国并没有专门的《行政合同法》或《行政程序法》，行政合同在管理层面也尚未形成一种制度，加之行政合同的理论研究也多集中于行政法领域，以行政管理视角研究行政合同的著述并不多见，致使行政合同在行政管理实践中出现诸多问题。关键词：行政合同；应用现状；对策建议

目录28254_WPSOffice_Level1绪论 126109_WPSOffice_Level1一、行政合同是行政管理的重要手段 228729_WPSOffice_Level2（一）行政合同概念 220139_WPSOffice_Level3l.依法认定行政合同 22713_WPSOffice_Level32.行政合同与单方具体行政行为的区别 29459_WPSOffice_Level2（二）行政合同特征 212202_WPSOffice_Level3l.主体特征 230113_WPSOffice_Level32.目的特征 322292_WPSOffice_Level33.法律关系特征 310149_WPSOffice_Level2（三）行政合同丰富了行政管理手段 327233_WPSOffice_Level3l.填补法律空白，丰富行政手段 32898_WPSOffice_Level32.推动民主行政，改善社会关系 36595_WPSOffice_Level33.增强服务理念，政府职能转变 321648_WPSOffice_Level1二、行政合同在行政管理中的应用现状 51020_WPSOffice_Level2（一）国家政策对行政合同应用于行政管理指引了方向 524494_WPSOffice_Level2（二）法律法规对采用行政合同进行行政管理明确了要求 512905_WPSOffice_Level3l.行政合同在立法上的体现 523991_WPSOffice_Level32.行政合同在行政法规的体现 612929_WPSOffice_Level33.行政合同在地方性法规的体现 611381_WPSOffice_Level2（三）行政合同在行政管理中的适用类型 78272_WPSOffice_Level3l.特许经营类合同 732650_WPSOffice_Level32.征收征用补偿类合同 720909_WPSOffice_Level33.自然资源出让承包类合同 727457_WPSOffice_Level34.政府采购类合同 74157_WPSOffice_Level1三、行政合同在行政管理中存在的问题 89996_WPSOffice_Level2（一）典型行政合同管理中存在的问题 8136_WPSOffice_Level3l.合作经营类行政合同管理中存在的问题 819655_WPSOffice_Level32.房屋征收补偿类行政合同管理中存在的问题 91699_WPSOffice_Level2（二）行政合同管理中存在的共通性问题及原因分析 917205_WPSOffice_Level3l.行政合同管理中存在的共通性问题 915677_WPSOffice_Level32.行政合同管理中存在的问题的原因分析 1013658_WPSOffice_Level1四、充分发挥行政合同在行政管理中作用的对策建议 1131255_WPSOffice_Level2（一）加快启动行政合同立法，确保有法可依 1117813_WPSOffice_Level2（二）明确行政合同适用标准，防止行政合同滥用 1129481_WPSOffice_Level2（三）加强行政合同审查，防止合同效力瑕疵 1125265_WPSOffice_Level2（四）规制行政主体优益权，保障相对人信赖利益 1129188_WPSOffice_Level1结论 135691_WPSOffice_Level1参考文献 1412082_WPSOffice_Level1后记 15PAGE1绪论随着社会的不断进步，新兴的事务不断涌现，客观上政府的行政管理事务越来越多。同时，“以人民为中心”的发展思想和“服务行政的”理念，对行政管理提出了更高要求。面对数量和质量的双重提升，政府在庞大的事务面前显得捉襟见肘，致使行政管理成本不断增高，行政效率逐渐下降。2013年11月12日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”2017年10月18日《中国共产党第十九次代表大会上的报告》提出了“发挥市场在资源配置的决定性作用”。这样的时代和政策背景，鼓励私营资本进入公共领域，强调加强市场资源在政府管理中的应用。目前，行政合同已经大量运用于我国行政管理领域，例如：国有土地及房屋征收补偿合同、农村土地征收征用补偿合同、房屋拆迁补偿合同、移民安置合同、移民安置补偿合同、异地扶贫搬迁合同、国有林权流转合同、水域使用权出让合同、国有矿产资源出让合同、退耕还林合同、退牧还草合同、土地承包经营权合同、公共交通、出租车经营合同等等。但是，目前，我国并没有专门的《行政合同法》或《行程序法》，行政合同在管理层面也尚未形成一种制度，加之行政合同的理论研究也多集中于行政法领域，以行政管理视角研究行政合同的著述并不多见，致使行政合同在行政管理实践中出现诸多问题。在行政管理过程中，如何最大地适用行政合同和最充分地发挥行政合同作用，促使行政合同规范运行，已是利用行政合同进行行政管理所必须解决的问题。理论上，一直以来，学者们对行政合同的研究，基本都聚焦于行政合同的性质等理论层面问题，关于行政合同是否独立存在的争论也一直在持续。作者认为理论应服务于实践，应用发展的眼光，站在当下研究分析问题。目前，行政合同客观存在且被运用于行政管理的实践不容质疑，我们应该放宽研究视野，跳出局部争议的局限，不再拘泥于无价值的理论空辩，承认并不断完善行政合同制度，以更好地服务于行政管理。作者希望通过本文，能够引发学者们对行政合同研究重点的思考。实践上，立足于从专权行政向民主行政转变、从计划经济向市场经济转变这一大的历史趋势，行政管理理念已由注重行政机关与行政相对人之间命令与服从的对抗关系，转向强调行政机关与行政相对人之间的关系是一种服务与合作的信任关系。公私合作满足了社会管理的需要，使政府可以利用私人部门的资金、技术和能力等要素优势，以较低的成本，较高的效率，实现行政管理目的，在实践中有着强大的功能价值。行政合同作为公私合作的行政管理方式之一，也必将优化行政管理。作者希望通过审视行政合同适用现状，找出存在问题，分析相关原因，提出完善建议，为行政合同制度提供适当参考。

一、行政合同是行政管理的重要手段（一）行政合同概念在理论研究中，行政合同亦被称为行政合同、行政契约、公法合同、政府合同，但这只是表达形式的不同，实质内涵并无本质差异。本文统一采用“行政合同”用语。l.依法认定行政合同关于行政合同的概念，我国很多学者都给出过相关定义，陈光中教授认为，“行政契约是国家行政机关或其他行政主体以实现国家行政管理的特定要求为目的，与行政管理相对人达成的明确双方权利和义务的协议；”国应松年教授认为，“行政合同是行政主体为实现行政目的，在法定权限范围内，依照行政程序，与行政相对人或其他行政主体签订的，具有行政法上权利、义务的协议：”国余凌云教授认为，“行政契约就是指以行政主体为一方当事人的发生、变更或消灭法律关系的合意；”回罗豪才教授认为，“行政合同是行政主体为了行使行政职能、实现特定的行政管理目的而与公民、法人和其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。”2015年5月1日新修正的《中华人民共和国行政诉讼法》正式施行，“行政合同”首次以立法的形式提出，同步实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》就行政合同的概念作出了明确解释。面对理论研学上的概念和法律规定的概念不一致的情况时，在依法治国背景下，政府要严格执法，依法行政。故应根据现有法律的规定对行政合同进行定义，行政合同是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。2.行政合同与单方具体行政行为的区别行政合同与单方具体行政行为在拘束力、自治性、执行力和纠纷机制等方面存在不同，其中行政相对人是否有意思自治是行政合同与行政处分的本质区别。行政合同给予了行政相对人法律范围内的意思自由，这种意思自治包括相对人配合特定行政管理目的而受制于行政主体管理的选择意愿自治，也包括相对人与行政主体就相关行政管理事务进行协商妥协的自由。行政合同一旦缔结，除法定事由外，双方得按协议内容履行各方义务。单方具体行政行为指行政主体按照法律的规定，对权限内的行政管理事务，依自己单方意思表示而对行政相对人做出的行政处理。单方具体行政行为作出之前，不以相对人意思表示为必要条件。（二）行政合同特征l.主体特征行政合同是行政机关与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。根据法律规定，行政主体是行政机关，而且只能是行政机关，只不过此处的行政机关还应当包括法律法规授权的从事行政管理事务的组织。行政相对人是公民、法人或者其他组织，需要特别强调的是行政主体之外的行政机关亦可成为行政相对人，因为行政机关作为行政相对人，对行政合同性质、内容及其签订、履行过程不会产生实质性影响。故两个行政机关，在一方为行政主体的基础上，可以在合意的条件下达成一致签订行政合同。另外，行政主体与行政相对人所签订的协议也并非都是行政合同。2.目的特征实现公共利益或行政管理目的是行政合同的目的特征，这一点也被我国行政相关法律所明确规定。行政合同作为行政管理方式应用于行政管理事务之中，是一个动态的过程。一般情况下，行政机关签订行政合同的目的是进行行政管理，严格依法进行的行政管理往往也就代表着公共利益，行政管理和公共利益此时是高度统一。但实务中，也存在着行政机关以公共利益为借口，单方滥用行政管理职权，损害行政相对人利益的行为。这种情况下，行政管理就不再符合公共利益的要求。将实现公共利益作为行政合同的目的，就可以对行政主体的行政管理行为形成钳制，防止行政相对人权益受到不正当的侵害。3.法律关系特征行政合同是行政主体与行政相对人之间发生行政法律关系的协议，产生的是行政法上的权利和义务。实践中，有些协议符合行政管理目的的条件，但因缺乏行政法律关系特征，不能被认定为行政合同。比如，行政机关为了更好地开展行政管理工作，而购买办公用品的行为。虽然这种行为完全符合行政合同实现行政管理的目的，但却产生的是民法上的买卖行为，而并不产生行政法意义上的权利和义务，因而不能认定行政合同。行政合同实现行政管理和公共利益的目的性特征，只是行政合同的必要条件，行政合同只有符合行政目的和行政法律关系的双重特征时，才能认定为行政合同。（三）行政合同丰富了行政管理手段l.填补法律空白，丰富行政手段随着社会的不断发展进步，行政管理事务呈现多样性、新型化特征。由于立法的滞后性，现行法律无法覆盖行政管理活动的所有事项。如果行政机关想在没有法律明确规定的情况下，通过约束行政相对人并附加行政相对人义务，以实现行政管理目的，那么具有灵活性、意定性的行政合同就为行政机关提供了有效的行政补充手段。在高权行政向服务行政转变的过程中，公众对公共管理提出了更高的要求，行政管理向社会的延伸日益加深，涉及领域不断扩展，行政管理部门仅仅依靠行政主体的单方意志而采取具体行政行为的管理方式显的僵硬且呆板。行政机关采用行政合同等合意性柔和的行政行为方式，越来越受到行政机关关注。2.推动民主行政，改善社会关系行政合同的契约属性，使行政主体与行政相对人能够在法律规定的范围内，就合同事项进行平等自由的协商。在这个过程中，行政相对人可以充分地表达自己的意志，讨论行政管理事项，体现了现代民主行政的客观需求，也是对民主行政理念的认同与践行。行政合同的协商对话形式，缓和了行政主体与行政相对人的强制性不平等关系，使行政相对人更加主动地，负责任地参与到行政管理事务的实践，激发了行政管理方式的生机与活力，更加有助于行政管理目标的实现。由此看来，行政主体以行政合同方式进行行政管理，不仅推动了民主行政的步伐，而且促进了社会关系和谐。3.增强服务理念，政府职能转变计划经济时代，我国的经济、社会、国防、军队等一切事务均由政府大包大揽，高权行政的计划指令和行政管制是当时行政管理的主要手段，民众在经济社会生活领域，基本上没有自由裁量空间。实践中，因为政府行为具有很大的随意性，导致政府对市场和社会的负面干预现象。从相对方的角度看，自身权益被压缩和排挤，只有接受的权力。党的十一届三中全会之后，我国经济体制进行改革，行政理念也不断转变，服务型政府的成为经济社会发展的客观现实需求。行政合同使行政主体以合同一方当事人的角度重新审视自己的位置，用平等的思维考虑行政权利义务关系。在行政机关与行政相对人的碰撞摩擦中，政府开始不断将自己视为公共产品和服务的提供者，行政理念和政府职能不断向着现代行政的目标转变。

二、行政合同在行政管理中的应用现状（一）国家政策对行政合同应用于行政管理指引了方向从国家政策层面，我国政府一直鼓励、支持和引导运用行政合同进行行政管理。早在1985年1月1日，中共中央、国务院发布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，明确提出了“商业部门与农民签订粮食、棉花定购合同制度”Q；1987年10月25日《中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》，提出了以“契约形式确定国家与企业之间、企业所有者与企业经营者之间的责权利关系”：1988年11月25日《中共中央、国务院关于夺取明年农业丰收的决定》继续对粮食定购合同进行了详细规定：2004年3月22日国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定了改变行政管理方式，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用内容。Q2004年6月28日，国务院召开《全面推进依法行政努力建设法治政府》电视电话会议，时任国务院总理温家宝再次强调“对不需要行政许可但需要政府管理的事项，要强化间接管理和事后监督，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同的作用。”；2013年11月12日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”@2017年10月18日《中国共产党第十九次代表大会上的报告》提出了“发挥市场在资源配置的决定性作用”，继续强调加强市场资源在政府管理中的应用。（二）法律法规对采用行政合同进行行政管理明确了要求l.行政合同在立法上的体现通过对现有法律的查找，作者共梳理和归纳出23部法律对行政合同进行了规定，具体详细如下：2001年8月31日的《防沙治沙法》规定了治理者与土地所有者签订土地承包合同；2004年8月28日《土地管理法》规定了国有土地和农民集体所有的土地在承包经营时，发包方和承包方应当订立承包合同；2007年8月30日《城市房地产管理法》规定了土地管理部门与土地使用者应当签订土地使用权出让合同；2010年2月26日《国防动员法》规定了军事订货合同：2010年4月29日《保守国家秘密法》规定了保密协议；2011年6月30日《行政强制法》规定了行政机关与当事人可以达成执行协议”；2012年2月29日《清洁生产促进法》规定了节能减排协议”；2014年8月31日《政府采购法》规定了委托代理采购协议；2015年4月24日《电力法》规定燃料供应、运输和接卸合同；2016年7月2日《节约能源法》规定了合同能源管理、节能自愿协议；2016年11月7日《煤炭法》规定了矿区工程协议；2017年9月1日《行政复议法》规定农业承包合同复议内容；2017年11月4日《公路法》规定了勘查设计、工程施工、工程监理合同。2.行政合同在行政法规的体现在众多的行政法规中，作者共梳理出15部行政法规规定了行政合同。具体如下：1988年2月27日《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》规定了承包经营责任制合同；1989年1月15日《国务院批转国家教委等部门关于深化改革鼓励教育科研卫生单位增加社会服务意见的通知》规定了任务、编制、质量和经费包干合同；1990年5月19日《外商投资开发土地管理办法》规定了外商使用土地使用权出让合同；1990年5月19日《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定了国有土地使用权出让合同；1999年1月28日《国务院关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》规定了政策性供销委托合同；2002年12月14日《退耕还林条例》规定了政府与土地承包经营权人行军床退耕还林合同；2003年3月18日《关于下达2003年退牧还草任务的通知》规定了行政主管部门与农牧户签订退牧还草合同；2003年5月27日《企业国有资产监督管理暂行条例》规定了经营业绩合同；2007年1月4日《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》规定了以合同方式规范调查行为；2007年5月9日《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法》（试行）规定了免费教育承诺协议；2007年11月8日《廉租住房保障办法》规定了廉租住房租赁合同；2012年9月23日《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》规定了事务性和管理服务事项委托、招标和外包合同；2012年10月24日《国务院关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣工作情况的报告》规定了公共文化设施外包合同；2015年4月25日《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定了特许经营合同；2015年5月19日《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》规定了公私合作合同。3.行政合同在地方性法规的体现虽然国家没有出台行政合同的专门法律，但地方性法规早已经开始先行先试。早在2008年湖南省就率先出台了《湖南省行政程序规定》，首次以专门章节的形式将行政合同规定为特别行为程序，并规定了“行政合同定义、适用事项、订立原则和形式、生效条件、行政优益权的规制”事项；2011年广东省汕头市出台了《汕头市行政程序规定》，内容与《湖南省行政程序规定》关于行政合同内容基本一致；2013年陕西省西安市出台《西安市行政程序规定》，该法规相比较《湖南省行政程序规定》增加了“保障第三人利益、变更解除合同条件程序、赔偿责任和补偿责任”的内容；后来，2011年《山东省行政程序规定》、2013年《海口市行政程序规定》、2015年《江苏省行政程序规定》、2015年《宁夏回族自治区行政程序规定》、2015年《兰州市行政程序规定》、2018年《浙江省行政程序办法》也都对行政合同进行了专门规定，总体来看，法规内容相比较《湖南行政程序规定》，增加了“合同变更、解除条件，对行政相对人的无过错补偿”的内容。（三）行政合同在行政管理中的适用类型l.特许经营类合同政府特许经营合同，是政府为了授予企业从事公共资源开发或者公用事业基础设施建设与经营的特权，而与企业达成明确双方在特许经营项目中的权利与义务的约定，通常以BOT（BOT，是英文“Building-Operation-Transfer”的缩写）特许权合同为表现形式。一般情况下，属于政府特许经营合同的有：（1）公共交通、出租车经营合同。（2）道路、轨道基础设施建设与经营合同。（3）供应水、气、电基础设施建设和经营合同。（4）污水处理基础设施建设和经营合同。（5）烟草专卖合同。（6）其他公共基础设施或服务项目建设和经营合同。2.征收征用补偿类合同由于公共利益的需要，国家有权对私人财产进行征收征用，并给予相关补偿。在征收过程中，行政机关享有作出行政征收决定的决策权，这一决策权是根据公共利益需要的理性判断，不需要与行政相对人进行协商。但在既定征收事实的基础上，如何对行政相对人进行补偿，则属于行政合同的适用领地。行政机关与行政相对人可以就补偿方式、补偿金额等相关问题，进行充分协商，以合同的方式确定各自的权利义务。这类合同一般适用于城市开发建设、公共交通、国家重大项目基础建设等领域，如国有土地及房屋征收补偿合同、农村土地征收征用补偿合同、房屋拆迁补偿合同、移民安置合同、移民安置补偿合同、异地扶贫搬迁合同等合同。3.自然资源出让承包类合同国有土地使用权出让合同是比较典型的自然资源出让合同，是指土地行政管理部门为实现合理有效利用有限土地资源的目的，而与土地使用者，根据平等、自愿的原则，在充分沟通协商的基础上，通过招、拍、挂的法定方式，签订的规定各方权利义务的合同。国有土地使用权出让合同，而且也是一种公认的行政合同。1994年通过、2007年修订的《城市地产管理法》规定土地使用权出让，应当由市、县人民政府管理部门与土地使用者签订书面出让合同。0另外，国有林权流转合同、水域使用权出让合同、国有矿产资源出让合同、退耕还林合同、退牧还草合同、土地承包经营权合同等均属国有自然资源出让合同。4.政府采购类合同政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。根据政府采购合同的规定，政府采购合同可以分为两类，一类是政府作为普通民事主体而进行的采购合同，如政府购买办公用品的行为：另一类是政府作为行政主体采购行政权利义务性质物品或服务的行为，比如通过劳务派造公司，采购辅助性行政劳务的行为。

三、行政合同在行政管理中存在的问题（一）典型行政合同管理中存在的问题l.合作经营类行政合同管理中存在的问题1999年长春市政府决定通过招商引资方式，与汇津公司共同建设经营北郊污水处理厂。本案是国内第一家外商投资参与的中外合作公用事业项目典型案例，案件整个过程也是一件生动的行政合同实践展现，透过本案，可以发现行政合同在实践中的如下问题：（1）相对人知情权难以保障本案中，长春市排水公司与汇津公司已经签订了《合作企业合同》，在履行合同的过程中，长春市政府单方废除了《专营办法》，使《合作企业合同》存在的基础性条件丧失，致使合同难以履行。长春市政府废除《专营办法》的具体行为，对双方签订的行政合同所规定的行政法意义上的权利义务关系有实质影响，故市政府将采取废除的行为置于行政合同的约束之下，充分尊重汇津公司的知情权。即使，市政府出于公共利益的需要而采取废除行为，也应当保障汇津公司的知情权，并听取汇津公司意见。（2）相对人信赖利益易受损本案中，从《合作合同》的签订、履行直至最后解除，作为行政相对人的汇津公司并没有过错。而且，自合同成立开始，汇津公司就对污水处理厂进行了投资，并一直履行着合同确定的权利义务。后来，长春市政府在没有通知汇津公司的情况下，单方决定解除《合作合同》的行为，表面上看，是严格执行相关法律法规的规定，纠正之前的违法错误，严格进行依法行政的行为。但从另一方面看，市政府废除合同的行为也致使无过错的汇津公司的信赖利益受损。本案中，污水处理项目经过数年的纠纷处理，最终被长春市政府回购，但汇津公司大量的资金、技术、人力投入却没有得到补偿，这不仅造成了政府失信，而且增加了行政相对人参与公共事务的畏惧。（3）相对人权利救济困难本案中，汇津公司权利救济困难，一是行政主体强权思想严重，发生纠纷后，行政机关基本不能平等地与行政相对人进行协商，导致行政相对人维权被动：二是纠纷解决时间跨度长，自2003年至2005年，近三年的努力才以政府回购的方式解决纠纷：三是行政调解效果差。本案中，汇津公司先寻求吉林省经贸厅进行了多次调解，但因行政机关的调解没有强制性，而最终没能调解成功：四是司法救济难以达到法律效果和社会效果的统一。本案中，汇津公司向长春市中院提起诉讼后，长春市中院驳回了汇津公司的诉求。后汇津公司上诉，在上诉期间，吉林省高院并没有对该案作出终审判决，而政府对项目进行回购结案。在实践中，司法机关不想判、不敢判、不能判的情况，在一定范围内存在。（4）行政主体随意行使单方优益权本案中，长春市政府单方废除《专营办法》后，长春市排水公司直接停止向合作企业支付任何污水处理费。从合同的角度单纯看，长春市排水公司的行为构成违约，应依法继续履行《合作合同》的约定。但是，政府部门以维护法律等国家利益为由，直接行使合同中不对等的，由政府单独享有的权利，以拒付所有污水处理费的方式，解除了行政合同。本案中，长春市政府行使单方行使的优益权的行为，没有进行各种利益的权衡对比，也没有进行充分的论证，应予以规范，并明确行政主体行使单方优益权的条件。2.房屋征收补偿类行政合同管理中存在的问题2015年5月10日，某市政府开展棚户区改造工程，并委托市房屋征收补偿中心进行具体征拆补工作。在现代化城市发展过程中，房屋征收补偿合同大量出现，因此而发现的问题和纠纷也不断涌现。通过本案，可能发现行政合同适用过程中的如下问题：（1）信息公开不充分信息公开是公众监督的阳光方式，有利于防止暗箱操作和内部交易等腐败问题，同时向一定范围内的公众公开，也有利于保障行政相对人的知情权，维护相对人的合法权益。本案中，市房屋征收与补偿中心作为受委托的组织，依法律规定可以直接行使市政府所授权的征收补偿相关权力。征补中心在开始实施征收工作之前，应采取多种形式发布《棚改区房屋征收公告》，并保证较长时间的公告期限。但实际中，征补中心却没有对相关信息进行充分的公开，导致刘某对签订征补协议的事情一无所知，从而致使别有用心的王某伪造了相关材料，与征补中心签订了《房屋征收补偿协议书》。（2）相对人资格被冒用行政合同的行政相对人是指，为了实现公共利益或行政管理的目的，在行政主体在履行行政职务时，而与行政主体签订的具有行政法上权利义务内容的自然人、法人或相关组织。行政合同相对人的资格是指行政相对人具有签订行政合同的能力，其与行政合同的约定行政权利义务存在真实直接的关联，并受合同内容的实质性影响。本案中，刘某对被征收房屋享有唯一合法的产权，是征收补偿合同所规定内容的直接关联者，征拆工作将对其合法权益产生直接的实质性影响，其才是《房屋征收补偿协议书》的适格行政相对人。而王某采取伪造授权委托书的方式，冒用刘某名义，成为了形式上的行政相对人。（3）行政合同侵害第三人利益行政合同是由行政主体与相对人就双方之间的行政性权利义务进行签订的，因而通常情况下，行政合同只对合同双方产生权利义务实质影响。但在某些情况下，行政合同的成立及履行也会为第三人加设义务或者侵害第三人现有利益。当行政合同的履行可能侵害他人的合法利益时，合同是否有效应当书面征求第三人的意见，并依第三人的书面意思表示决定合同是否有效。本案中，刘某是房屋唯一的产权所有人，而王某未经刘某同意与征补中心签订了《房屋征收补偿协议书》，该协议已经严重侵害刘某的物权权益。（二）行政合同管理中存在的共通性问题及原因分析l.行政合同管理中存在的共通性问题（1）行政相对人合同权益易受侵害这类问题主要表现在：①行政管理事务公开不充分，行政相对人知情权难以保障。②行政相对人资格被冒用，个人合法利益被侵害。③行政相对人与行政主体不能平等地签订合同。④行政相对人之间不能公平地参与以行政合同方式实施的行政管理之中。⑤行政相对人依赖利益在相对人无过错情况下，不能得到补偿。⑤行政相对人经司法裁判而确定的合同权益，难以顺利执行。（2）行政主体随意实施违法违约行为这类问题主要表现在：①行政主体滥用行政合同方式，片面追求经济效益。②行政主体滥用行政合同指导权、监督权。③行政相对人依约履行合同义务后，行政主体拒不履行、怠于履行或不合格履行行政合同对等义务。④行政主体无正当理由，随意变更、解除、废除行政合同。⑤行政主体从自身利益的角度出发，任意解释行政合同条款内容。⑥行政主体无正当理由，随意增加相对人合同外负担。（3）行政合同侵害第三人或公共利益这类问题主要表现在：①行政合同约定的内容或在履行过程中，损害了第三人的权益，或者附加了第三人的义务。②行政相对人片面追逐私利，不顾及公共利益，导致公共利益受损。③行政主体与行政相对人恶意串通，损害国家、集体或第三人利益。（4）行政合同丧失既定约束效力这类问题主要表现在：①行政合同违反法律法规的强制性规定而无效。②行政合同因其行政性特性，需要遵照一定的程序才能合法有效，如果缺乏必要的程序步骤则导致无效。③行政合同以“公益性”为首选价值目标，因此个别情况下，需要首先满足相对人的行政给付利益，导致行政合同对违约相对人无强制约束力。2.行政合同管理中存在的问题的原因分析（1）专门立法缺位目前我国还未制定《行政程序法》或《行政合同法》，行政合同在《合同法》起草之初就已经被民法学者拒之门外，现有关于行政合同的法律规定，大都存在于各单行法、条例、办法的零散条款中。由于地方性法规的位阶较低，普适性差，因此难以对全国范围内的行政合同进行有效规范。当前，行政合同在我国已经呈现实践先行，理论立法滞后的现状。由于行政合同本质是具体行政行为，因此要受法律的严格限制，在专门立法缺位，法无明确规定的情况下，行政合同领域必然会导致行政裁量权膨胀、执法混乱、司法不定等一系列问题。（2）制度规定缺失制度是从外围角度对具体事务提供的保障。既使在没有法律规定的前提下，齐备完好的制度，也可以使行政行为向着正义良性的方向发展。由于我国没有明确的行政合同配套制度，致使行政管理中行政合同的应用更加混乱。概括来说，行政合同制度包括公开制度、竞争制度、听证制度、申辩制度、审查备案制度、公证制度等。（3）政府遵法守约意识差政府作为行政管理行为的实行者和行政合同的发起者，兼具管理者与当事人的双重身份，其行为也必须符合“合法性”与“合约性”双重要求。行政管理实践中，政府违法违约而引起的行政合同纠纷占较大比重。所以，政府能否在合法性下行使必要的行政权，在合约性下充分履行合同义务，是充分发挥行政合同作用的关键。在合法性方面，政府有时滥用职权，明知法律法规的禁止规定，但为追求经济效益或其他方面的目的，而仍然进行行政合同行为；政府有时也怠于行政职权，往往以行政管理事务已经通过行政合同方式转交给行政相对人实施为由，而放弃监管责任和事项担保责任，导致公共利益受损。政府的合法意识差，导致的是一种非行政合同约定责任，而是行政主体作为公共管理者，依法所应承担的职责，否则就是失职。

四、充分发挥行政合同在行政管理中作用的对策建议（一）加快启动行政合同立法，确保有法可依行政合同的立法缺位，已经导致行政合同在行政管理实务中出现诸多问题。为确保行政合同价值效能可以充分发挥作用，行政合同立法已经成为现实的迫切需要。行政合同一般作为《行政程序法》的特别程序或特别条款，近年来，学者们一直强调《行政程序法》的重要意义，呼吁制定《行政程序法》，并为之潜心研究，这为行政合同立法提供了理论支撑。我国湖南、江苏、山东、浙江等地出台了《行政程序规定》或《行政程序办法》，已经运行了数年，并取得了一定的效果，为行政合同立法提供了实践参考。所以从理论、实践、现实的角度出发，启动行政程序立法已经时机成熟。通过行政程序立法应明确以下问题：1.行政合同的行政性定位。行政合同是行政机关为实现行政管理目的或公共利益，而与相对人签订的具有行政法意义上的权利义务内容的协议，其吸收了契约的意志要素，但本质属性仍是具体行政行为。2.行政合同的原则。（1）合法性原则。行政合同的第一属性是行政性，因此行政合同首先应当坚持合法性原则。（2）公共利益原则。行政合同的目的是实现行政管理与公共利益，而行政管理与公共利益往往是有机统一的，在价值位阶上只有公共利益可以超越私人利益。（3）诚实信用原则。（4）平等原则。（5）自愿原则。3.行政合同的适法规则。行政合同兼具公法特征和私法特征，在适法过程中难免会遇到冲突矛盾的情况。因此，应当明确行政合同以公法适用为主为先，在公法的整体框架下，可以适用私法规范。（二）明确行政合同适用标准，防止行政合同滥用随着行政管理向给付行政、服务行政不断转变，行政合同越来越多地运用于行政管理实践。根据有无法律明确规定，行政合同分为法定合同和意定合同。法定行政合同，是法律要求行政机关必须采用的合同方式，当然被容许使用，从依法行政管理的角度来看，对其无需再探讨容许性问题。但对于法律没有明确规定的意定行政合同，为防止行政双方以合同方式将行政权“遁入私法”，必须明确行政合同的容许标准，指出行政合同适用的限制性条件，促进行政合同方式良序发展。（三）加强行政合同审查，防止合同效力瑕疵行政合同的成立，并不意味着合同生效。行政合同应当经过必要的审查程序，确定无违法情形时，才能生效。为此，政府应当指定法制部门或委托社会机关负责合法性审查，也可以将行政合同提交公证，以确定其合法性。对行政合同的审查，是一种执法把关，并不以纠纷争议为必要，审查部门可以直接对行政行为的合法性进行审查。（四）规制行政主体优益权，保障相对人信赖利益行政合同中行政主体优益权最早出现于法国“超越普通法范畴的条款”的规定，该条款可能是私法合同中的违法条款、不可能出现的条款、不常见的条款或具有公法特征的条款。田在德国和我国台湾地区，理论上也一直认为行政合同双方当事人“所受法律保护的不同”。我国余凌云教授认为“为促成行政机关所预期的行政目标的实现，就必须赋予行政机关在契约中适度的主导性权利。”行政机关在行政合同中的这种不对等的，适度主导性权力即为行政优益权。概括来讲，行政合同中行政主体优益权是行政主体为实现公共利益或者行政管理目标，依据行政法律法规所单方享有的，不需经过行政相对人同意即可行使的超合同的行政特权。行政法学者王名扬先生对行政优益权的内容进行了列举，主要包括：“（1）要求对方履行权。（2）对合同履行具有绝对权威的领导权。（3）发生不可抗力时对合同单方变更权与解除权。（4）解除合同以对相对人进行制裁的权力。（5）在相对人不履行合同义务时的强制履行权。”由于行政权力具有天然的扩张性，为保障相对人的信赖利益，应对其进行合理规制，明确行政主体行使行政优益权的条件。而信赖利益，是指行政主体与行政相对人在签订、履行行政合同的过程中，其中一方当事人，基于对相对方按真实意思实施合同行为，而应如期获得的各种利益。如果一方擅自违背当初的意愿，实行违反合同的行为，则对方可以要求该方赔偿其基于信任而应获得的各种利益及因此而遭受的各种损失。这种损失包括行政合同签订后，行政相对人针对合约投入的人力、物力、财力等支出。由于行政权力具有天然的扩张性，为保障相对人的信赖利益，应对其进行合理规制，明确行政主体行使行政优益权的条件。

结论现代行政管理过程中，行政合同已经成为重要的行政管理方式，在实践中被大量广泛应用。由于缺乏详细的法律规定和制度规范，加之行政机关遵法守约意识差，相对人片面追求私利，导致行政合同在实践中出现一系列问题。按行政合同运行的流程节点特征，提出充分发挥行政合同在行