教育财政绩效评价中的“结果导向”改革-基于新西兰“产出预算”制度借鉴

教育财政绩效评价中的“结果导向”改革——基于新西兰“产出预算”制度借鉴一、摘要与关键词摘要：教育财政绩效评价是优化资源配置、提升公共服务效率的关键环节。传统上，教育财政评价侧重于投入合规性和活动过程性，但在将财政投入与最终教育产出有效链接上存在显著不足，导致财政资金使用效益与“立德树人”的教育目标脱节。本研究聚焦于教育财政绩效评价中“结果导向”的改革，以新西兰自二十世纪八十年代末开始推行的“产出预算”（Output-basedBudgeting）制度为核心借鉴对象，旨在解构其在教育领域的应用逻辑、制度框架及其对我国教育财政绩效评价体系的启示。研究采用比较制度分析与政策移植借鉴的方法，系统梳理了新西兰“产出预算”中对教育产出的界定、绩效指标的设计、以及财政支付与绩效结果的挂钩机制。核心发现表明，新西兰的制度实践实现了从“管好钱”到“花好钱”的评价范式转型，其成功关键在于：在产出界定上，清晰区分了“产出”（可控、可测量、如教育服务提供）和“结果”（不可控、如学生学习成就）的层级；在指标设计上，通过协商机制构建了政府与教育机构之间的契约关系，将预算分配与明确的教育服务交付指标相捆绑；在治理结构上，赋予了教育机构高度的自主权，以激发其为实现产出目标而进行创新的内生动力。研究结论认为，我国教育财政绩效评价的“结果导向”改革，必须借鉴新西兰的“产出”与“结果”分级管理理念，建立基于契约的预算挂钩机制，并以充分的自主权激发教育机构的主体性，从而实现财政投入与教育产出之间的实质性链接。关键词：教育财政绩效；产出预算；结果导向；新西兰；财政评价；绩效管理二、引言在全球公共部门改革的大背景下，提高政府财政资金的使用效率和效益，已成为各国政府提升治理能力的核心目标。在教育领域，教育财政投入规模巨大，且关系到国家未来的人力资本积累和创新能力，其资金使用效益的评价尤为关键。长期以来，我国教育财政评价体系受传统公共行政模式的影响，普遍存在“重投入、轻产出”，“重程序、轻结果”的倾向。财政资金的评价重心多集中于预算执行的合规性、支出的合法性，以及资源的公平分配等过程性指标，而对于这些投入最终产生了何种教育产出、提升了多少教育质量等结果性指标，缺乏有效的、系统性的评价工具和机制。这种“投入—产出”间的断裂，导致了教育财政投入的边际效益递减，难以有效支撑我国从“教育大国”向“教育强国”的战略转型。为应对这一挑战，我国近年来大力推动教育评价改革，要求构建以“结果为导向”的教育财政绩效评价体系，强调将财政资金的使用效果与教育事业发展规划、人才培养目标紧密挂钩。然而，“结果导向”的评价在实践中仍面临巨大挑战：教育产出具有长期性、滞后性、多维性和难以精确量化的特点，难以简单地用短期的、经济学的量化指标来衡量。如何科学地界定教育领域的“结果”和“产出”，并设计出能够有效激励教育机构提升产出的评价机制，成为深化教育财政改革的根本难题。在国际上，二十世纪八十年代末以来，许多国家和地区为应对财政危机和提升公共部门效率，推行了以“新公共管理”（NewPublicManagement,NPM）为理论基础的财政管理改革。其中，新西兰作为公共部门改革的典范，率先推行了以“产出预算”为核心的财政管理制度。新西兰的“产出预算”制度，要求政府预算分配不再基于过去的支出项目或投入要素，而是基于各部门承诺交付的、可测量的、有价值的“产出”。这一制度在新西兰的教育领域的实践，为我们提供了从根本上解决“投入—产出”断裂、构建“结果导向”评价体系的宝贵经验。因此，本研究的核心问题是：新西兰的“产出预算”制度是如何在教育领域构建起“结果导向”的财政绩效评价机制的？其在“产出”与“结果”的界定、指标的设计、以及预算分配与绩效的挂钩机制上，蕴含了哪些对我国教育财政绩效评价改革具有关键启示的制度逻辑？本研究旨在通过对新西兰“产出预算”教育实践的比较制度分析，为我国教育财政绩效评价改革中“结果导向”的深化提供一个具有学理深度和实践操作性的借鉴框架。具体而言，本文将探究：第一，新西兰制度如何清晰地界定“产出”与“结果”的关系，以克服教育产出难以量化的难题？第二，其财政部门与教育机构之间如何通过合同或契约机制，将预算分配与绩效承诺有效连接？第三，这种“结果导向”的评价机制对教育机构的自主权和问责制产生了怎样的影响？本文旨在通过回答这些问题，为我国构建更高效、更科学的教育财政绩效评价体系提供理论支持和政策参照。三、文献综述对教育财政绩效评价、公共预算改革以及新西兰“产出预算”制度的研究，主要涉及公共管理、公共经济学和比较教育财政学领域。（一）传统教育财政评价的困境传统教育财政评价的核心理论基础是泰勒主义和行政控制理论。文献普遍认为，这种评价模式侧重于对投入要素和活动的直接控制，强调预算的合规性、资金的使用去向和财务报表的准确性。然而，大量的研究（如约瑟夫·斯蒂格利茨的公共部门经济学分析）指出，这种“投入导向”的评价，在激励公共部门提高效率方面是无效的。在教育领域，其表现为：财政评价往往只关注“生均预算是否达标”、“教师工资是否按时发放”等投入指标，而难以回答“这笔投入是否提升了学生素养”、“是否优化了教育教学模式”等最终结果问题。这种评价的“目标漂移”和“激励失效”，是导致教育财政投入边际效益递减的根本原因。（二）新公共管理与“产出预算”的理论基础二十世纪八九十年代，以新西兰、澳大利亚、英国等为代表的英联邦国家推行了“新公共管理”（NPM）改革，其核心是引入私人部门的管理理念和市场机制来提升公共部门效率。“产出预算”（OutputBudgeting）是NPM的核心工具。其理论基础包括：委托-代理理论，将政府（委托人）与公共服务机构（代理人）的关系转化为契约关系，通过合同约定产出和服务标准；公共选择理论，强调通过设定激励机制来引导公共部门的行为，使其追求效率而非官僚主义目标。产出预算的核心创新在于：它将预算要素从传统的投入（如工资、设备）转向可交付的产出（Outputs），这些产出必须是可测量的、可归因于代理人的，并且与最终的“社会结果”（Outcomes）保持一致。这种制度设计旨在解决传统公共部门的“目标模糊”和“问责缺位”问题。（三）新西兰“产出预算”在教育领域的实践研究新西兰的《一九八九年财政责任法》和《一九八九年国有企业法》是其改革的制度基石。在新西兰的教育领域，其产出预算机制呈现出鲜明的特点：1.“产出”与“结果”的分级界定：新西兰财政部要求各教育机构明确区分“产出”（如提供100个大学学位、完成50个课程开发项目等，是教育机构直接交付且可控的）和“结果”（如提高国民受教育水平、提升国家创新能力等，是长期、多因素影响的社会目标）。财政评价的直接对象是产出，而非结果。这种区分解决了教育产出“难以量化”的难题，因为“产出”是可合同化的。2.契约化管理：政府财政部门与各级教育机构（大学、学校）通过年度“绩效协议”或“契约”来确定下一年度的预算分配和承诺的产出指标。这种契约关系以法律形式确立了财政问责的基础。3.高度的自主权与问责：与产出预算配套的是，新西兰政府赋予了大学等教育机构高度的自主权，使其可以自主决定资源配置和管理方式，以最大化其产出效率。同时，这种自主权以严格的绩效问责为前提。（四）现有研究的不足与本研究的切入点现有文献对新西兰“产出预算”的制度优势和理论基础已有充分论述，但仍存在以下不足：第一，教育领域应用的深度分析不足。多数研究集中于新西兰公共部门改革的宏观框架或通用性行政部门，缺乏针对其高等教育和基础教育财政评价中，如何平衡“市场效率”与“公共公平”这一内在张力的精细化分析。第二，政策移植的系统性研究不足。国内关于教育财政绩效评价改革的呼声很高，但对于如何将新西兰的成功经验（如“产出”与“结果”的分级管理）系统性地、有针对性地移植到我国的预算体制、问责制度和教育治理结构中，缺乏一个可操作的比较制度框架。第三，对激励机制的剖析不够。新西兰模式成功的关键是其能够激发教育机构的内生动力，而不仅仅是外部约束。现有研究对这种“产出导向”如何转化为教育机构和教师的内部激励的机制分析尚显薄弱。本研究的切入点正在于弥补上述不足。本文将以新西兰的“产出预算”制度为核心案例，旨在系统解构其在教育财政评价中“产出界定”、“契约挂钩”和“自主权问责”这三大制度逻辑，并将其视为我国教育财政绩效评价中“结果导向”改革的可操作性借鉴框架。本文的理论价值在于，它将论证我国教育财政评价改革的关键，在于实现从“财政控制”到“产出治理”的范式转型。本文的创新之处在于，它将重点分析新西兰模式中产出与预算挂钩的“协商契约”机制，并提出适应我国国情的“结果分级”和“自主权激励”的制度重构建议。四、研究方法本研究旨在通过对新西兰“产出预算”制度在教育领域的实践进行系统性解构，为我国教育财政绩效评价的“结果导向”改革提供借鉴框架。鉴于研究对象的性质，本研究采用比较制度分析与规范性政策移植研究相结合的定性研究范式。本研究的整体研究设计框架是一种“问题$\rightarrow$典范$\rightarrow$机制$\rightarrow$借鉴”的递进式分析。研究的逻辑路径是：首先，明确我国教育财政绩效评价中“投入—产出”脱节的核心问题。其次，将新西兰的“产出预算”视为解决这一问题的国际典范。再次，对新西兰模式中的核心制度机制（产出界定、指标设计、预算挂钩）进行系统性、跨学科（公共管理与教育经济学）的解构。最后，在批判性评估其成功要素和潜在风险的基础上，提出对我国政策的规范性借鉴建议。本研究的数据来源主要包括两类：1.核心政策文本与制度文件（新西兰）：包括《一九八九年财政责任法》、新西兰财政部发布的历年《政府财政管理指南》、各年度的《教育机构绩效协议范本》、以及高等教育机构（如新西兰国立大学）的年度报告和预算文件。这些文本是理解新西兰“产出预算”在教育领域操作细节和制度逻辑的第一手资料。2.比较研究文献与官方报告：收集世界银行、OECD等国际组织以及中外学者关于新西兰公共部门改革、教育财政管理和绩效评价的学术专著、期刊论文和官方评估报告。这些资料用于提供对新西兰制度的宏观背景、长期效应和批判性评估。本研究的数据分析技术和方法将分三个步骤进行：第一步：产出与结果的界定机制分析。采用内容分析法，对新西兰财政部和教育部文件中关于“产出”（Outputs）和“结果”（Outcomes）的定义、分类和测量指标进行编码和比对。重点分析新西兰如何构建产出指标的“可控性”（Controllability，即是否在教育机构的权力范围内）和“可测量性”（Measurability），以及如何通过“逻辑模型”或“因果链”将可测量的“产出”与难以测量的“社会结果”进行理论链接。第二步：预算与绩效的契约化挂钩机制分析。运用委托-代理理论和契约理论，分析新西兰年度《绩效协议》的核心条款。重点解析：财政部门与教育机构在预算分配前是如何进行协商和讨价还价的，以及产出目标未达标时所采用的“绩效扣减”和“激励奖励”机制是如何设计的。分析其设计如何确保激励相容性，即既能激励教育机构追求效率，又不诱发其为达标而进行“策略性行为”（如只追求容易测量的产出）。第三步：自主权与问责的制度关联分析。采用比较制度分析，将新西兰教育机构在人员招聘、资金使用、课程设置上的高度自主权，与其在财政绩效上的严格问责制进行关联分析。重点阐释这种“放权问效”的治理逻辑，如何构成了“产出预算”在教育领域成功的制度环境前提，以及对我国“管办评分离”改革的启示。通过这种规范性与比较性相结合的分析路径，本研究旨在为我国教育财政绩效评价改革提供一个具有深度洞察和实操价值的“新西兰模式”借鉴框架。五、研究结果与讨论通过对新西兰“产出预算”制度在教育领域的政策文本与实践进行系统性解构，本研究发现了其在构建“结果导向”财政绩效评价体系上的三大核心制度逻辑。这些逻辑不仅解决了教育产出难以量化的技术难题，更重塑了政府与教育机构之间的治理关系。5.1结果呈现一：产出与结果的精细分级管理机制新西兰“产出预算”在教育领域的首要贡献是，它从制度层面解决了“教育产出难以精确量化”的难题，通过一套精细的“产出与结果分级管理机制”。1.产出（Outputs）的可控性界定：新西兰的教育财政评价对象，首先是产出。这些产出是教育机构直接交付、可归因、可测量的服务和产品。例如，对于大学而言，产出可能包括：按合同数量培养出合格学位的毕业生、开展特定数量的高质量研究项目、为政府提供专业咨询服务。这些产出指标的特点是，它们处于教育机构的管理控制范围之内。2.结果（Outcomes）的宏观性界定：而“结果”则被定义为政府希望实现的最终社会目标，例如“提高国民平均收入”、“增加高科技产业人才储备”、“提升全民健康水平”等。结果是长期、多因素影响且不可控的，财政评价不直接以其为问责对象。3.逻辑链接机制：新西兰的制度设计要求教育机构必须在其年度报告和战略规划中，清晰地阐述其所承诺的产出与政府所追求的结果之间的逻辑关联（即逻辑模型）。这种关联并非问责机制，而是解释机制，要求教育机构证明其资源使用的战略价值。结果分析一：技术性解决“量化难题”这一机制的矫正逻辑在于将目标分解为可管理的部分。传统评价失败的原因在于，政府试图直接对“结果”（如学生学习成绩的提高）进行问责，但结果受到家庭背景、社会经济环境等诸多不可控因素的影响，导致问责不公和激励失效。新西兰模式通过专注于“产出”这一可控、可合同化的中间环节，将问责焦点集中于教育机构的“交付能力”和“运营效率”。这种技术性的制度分解，既维持了评价的客观性（产出可测量），又避免了问责的无效性（只问责可控部分），从而为“结果导向”评价体系的构建奠定了坚实的技术基础。5.2结果呈现二：基于协商契约的预算与绩效挂钩机制新西兰“产出预算”的核心操作机制是契约化管理。年度的财政拨款并非自动获得，而是通过政府部门与教育机构之间签订的《绩效协议》来确定。1.预算分配的契约化：政府财政部门根据教育机构承诺交付的产出数量和质量来分配预算，而非根据其历史支出或投入要素（如教师人数）。这种契约关系将财政拨款从“福利”转变为“购买教育服务”的对价。财政拨款被视为对教育机构所交付产出的“购买价格”，这为预算的调整和问责提供了市场化的定价基础。2.绩效扣减与激励机制：绩效协议中明确规定了产出未达标时的扣减条款。如果教育机构未能交付合同约定的产出数量或质量，政府有权扣减下一年度的财政拨款。更重要的是，制度中也设置了激励机制，例如，允许教育机构保留其因提高效率而节省下来的资金（即盈余）用于自主发展，或在超额完成关键产出时给予额外的奖励性拨款。结果分析二：重塑治理关系与激励结构这一机制的矫正逻辑在于重塑政府与教育机构的治理关系。它将两者从传统的“上下级行政隶属关系”转变为“购买者与服务提供者的契约关系”。这种关系带来的最重要变化是激励结构的重塑：外部压力转化为内生动力：绩效协议的签订迫使教育机构从被动的预算执行者转变为积极的产出管理者，必须主动思考如何以最低成本交付最高质量的产出。预算挂钩机制使得教育机构不得不从投入要素（如多招人、多盖楼）向产出效率（如提高教学效率、优化资源配置）进行思维转变。资源配置的优化：通过将预算与产出捆绑，制度有效阻止了教育机构将稀缺资源浪费在与核心教育产出无关的活动上，从而强制性地将资源流向能够提升产出效率的关键领域。5.3结果呈现三：自主权与严格问责的制度对偶新西兰“产出预算”制度并非孤立存在，它与教育机构的高度自主权和严格的绩效问责制构成了一对不可分割的对偶关系。1.高度的管理自主权：新西兰的教育机构（尤其是大学）被赋予了高度的自主权，包括在人员招聘、工资设定、资金调配、课程设置等方面的自由。这种放权的核心意图是，既然政府只购买“产出”，那么教育机构就应该拥有实现这一产出的最大自由度。2.严格的透明度和问责：作为交换，教育机构必须接受严格的绩效问责和信息披露。它们需要每年向议会提交详细的年度报告，该报告必须包括对《绩效协议》中承诺产出的完成情况、财务状况以及未来战略规划的详细披露。这种披露要求对产出、效率和资金使用进行公开透明的解释。结果分析三：激发创新与规避策略行为这一机制的矫正逻辑在于激发创新和规避策略性行为。如果评价只关注产出而缺乏自主权，教育机构会因为无法灵活调整资源而无法有效提高效率。新西兰的制度设计是：“目标我定，但怎么实现目标你来决定”。这种放权极大地激发了教育机构为达到产出目标而进行管理和教学创新的内生动力。同时，这种对偶关系也是防止策略性行为的关键。例如，如果政府只购买“合格毕业生人数”这一产出，教育机构可能通过降低标准来凑数。但新西兰的制度通过严格的第三方审计、行业标准评估和高度的透明度来制约这种行为。此外，由于教育机构拥有自主权，它们就没有理由为产出不达标寻找借口，从而强化了其问责主体性。这种自主权与问责的平衡，是“产出导向”评价能够持续有效运行的制度前提。5.4贡献与启示：我国教育财政评价改革的借鉴框架本研究对新西兰模式的解构，为我国教育财政绩效评价改革提供了具有高度可行性的理论借鉴框架。理论贡献：本研究的理论贡献在于，它将新西兰的实践提炼为一个“产出治理”的范式，证明了在教育这种服务领域，实现“结果导向”的关键在于中介变量（产出）的精确定位和契约化。这超越了以往停留在原则层面的“结果导向”呼吁，提供了具体的操作机制。实践启示：1.实行“产出与结果”分级管理：我国应在制度上借鉴新西兰模式，将教育财政绩效评价对象划分为“产出”（教育机构可控的教学服务、培养规模、课程开发等）和“结果”（学生学习成就、就业质量等社会效益）。财政部门应主要对“产出”进行问责，而“结果”则作为宏观评价的参考。2.构建“协商式绩效契约”机制：将财政拨款与教育机构签订年度或周期的绩效契约。这种契约应基于政府对教育服务的“购买”而非“拨款”，明确产出指标、质量标准和未达标时的扣款公式。3.以自主权对价问责：在建立严格的产出评价机制的同时，必须配套赋予教育机构，尤其是高等学校，在资源配置、人事管理上的高度自主权。只有将“目标问责”与“资源自主”相结合，才能真正激发教育机构提升效率和产出质量的内生动力。六、结论与展望本研究通过对新西兰“产出预算”制度在教育领域的比较制度分析，系统解构了其在教育财政绩效评价中实现“结果导向”的三大核心机制：产出与结果的精细分级管理、基于协商契约的预算挂钩以及自主权与严格问责的制度对偶。研究的核心结论是，新西兰模式的成功在于其构建了一个将财政控制转化为产出治理的范式，解决了教育产出“难以量化”和“激励失效”的关键难题。研究总结：新西兰的制度设计将财政评价的重心从传统的投入