教育公平视角下随迁子女入学政策演进-基于2014年“两为主”到2022年“两纳入”政策变迁

教育公平视角下随迁子女入学政策演进——基于2014年“两为主”到2022年“两纳入”政策变迁一、摘要与关键词摘要：随迁子女（流动儿童）的平等受教育权，是中国城镇化进程中检验教育公平与社会公平的核心议题。自2014年《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出“两为主”政策（以流入地政府管理为主、以公办学校接收为主）以来，到2022年中央提出“两纳入”要求（常住人口纳入城镇基本公共服务保障范围、常住人口随迁子女纳入当地教育发展规划和财政保障体系），随迁子女入学政策经历了从“属地管理”到“均等化保障”的深刻演进。本研究旨在系统分析这一政策变迁的内在逻辑、实施成效与结构性挑战。研究采用政策文本的历时性分析与制度绩效评估的方法，重点考察政策目标、资源配置与实际入学机会的匹配度。核心发现表明，政策已在保障入学总规模和公办学校接收比例方面取得了显著成效，但仍面临区域间执行差异大、优质教育资源配置不均以及以积分制为代表的入学门槛的公平性争议等深层次挑战。研究结论认为，实现随迁子女教育公平的最终目标，需要超越简单的“有学上”，进入到“上好学”的均等化保障阶段，其核心在于将随迁子女教育彻底纳入流入地的教育发展规划和财政保障体系，实现“人随业走、教育随人”的公共服务供给模式。关键词：随迁子女；教育公平；入学政策；两为主；两纳入；城镇化二、引言中国的现代化进程以史无前例的城镇化为突出特征。数以亿计的农村人口迁移至城市，在为城市发展贡献了巨大“人口红利”的同时，也催生了数千万以随迁子女为主体的流动儿童群体。这部分群体的平等受教育权问题，不仅是一个教育议题，更是关乎国家人力资本可持续发展、社会阶层流动以及新型城镇化质量的重大社会公平议题。他们的教育经历和发展机会，直接决定了中国社会的未来形态。随迁子女的入学政策，历经了从最初的“户籍属地”管理到逐步探索“流入地管理”的复杂过程。2014年，国务院出台相关政策，明确要求以流入地政府管理为主、以公办学校接收为主的“两为主”原则，为保障随迁子女基本公共服务迈出了关键一步，标志着政策从“限制”转向了“接纳”。然而，“两为主”原则在执行中，由于其“管理”和“接收”的表述，仍带有一定的模糊性，导致各地政府在实际操作中，对资源配置的责任、公办学校接收的比例以及设置的具体入学条件存在较大差异，随迁子女入学难、入学贵、择校难等问题依然突出，特别是优质教育资源的获取公平性问题尤为尖锐。进入“十四五”时期，随着新型城镇化战略的深化和常住人口基本公共服务均等化的推进，中央在2022年进一步提出了“两纳入”的明确要求，即常住人口纳入城镇基本公共服务保障范围、常住人口随迁子女纳入当地教育发展规划和财政保障体系。这一政策变迁，是从“以流入地管理为主”的责任划分，向“以流入地财政保障和规划纳入为主”的制度性、均等化保障的跨越。它要求各地政府从“勉强接纳”转向“主动纳入”，将随迁子女的教育需求视为城市教育体系的内生组成部分，而非外在的附加负担。然而，从政策理念到实践落地，仍存在巨大的鸿沟。核心的疑问在于：从“两为主”到“两纳入”的政策变迁，其内在的教育公平理念是如何深化的？在实践层面，各地政府在教育规划和财政保障上，是否真正实现了“两纳入”的要求？以积分制为代表的各地入学政策，是否真的实现了公平、公开、可预期的目标，还是制造了新的“制度性门槛”？本研究旨在系统性地分析2014年“两为主”到2022年“两纳入”这一关键时期的政策演进轨迹，评估其在保障入学总规模和优化资源配置上的成效与不足，并据此提出实现随迁子女教育完全公平的战略性建议。三、文献综述本研究的理论基础横跨教育公平理论、社会分层理论、公共服务均等化理论和政策演进分析。（一）教育公平与社会分层：随迁子女的困境教育公平理论将受教育权的保障视为社会公平的基础。随迁子女教育问题，本质上是教育起点公平与过程公平的缺失。社会分层理论指出，户籍制度、城市公共服务的排他性等制度性障碍，使得随迁子女面临“双重排斥”：既被户籍原籍地排斥在优质教育资源之外，又被流入地排斥在公办优质教育资源之外。这种制度性排斥导致了随迁子女群体在教育资源获取上处于劣势地位，形成了“代际传递”的风险，可能加剧社会阶层的固化。现有研究普遍证实，随迁子女在公办学校入学比例、优质教育资源获取、教育投入和教育期望等方面，均显著低于本地户籍学生。（二）公共服务均等化与“两为主”的政策绩效公共服务均等化理论强调，公共服务的供给应以常住人口为基准，消除制度壁垒，实现人人平等享有。2014年提出的“两为主”原则，被视为国家在义务教育阶段推进基本公共服务均等化的一个里程碑。大量政策评估文献显示，“两为主”原则的实施，有效提高了随迁子女在公办学校的入学率，遏制了部分城市义务教育阶段“私校化”的趋势，保障了随迁子女的“有学上”底线。然而，研究也批判性地指出，“两为主”原则缺乏“财政保障”和“规划纳入”的刚性要求，导致地方政府在巨大的财政压力下，往往通过设置高门槛的准入条件（如繁琐的证明材料）来控制总量，或将随迁子女集中安置在教育质量相对薄弱的公办或民办学校，造成了新的教育过程性不公平。（三）入学门槛与公平性争议：积分制分析在“两为主”原则下，许多大中城市为了控制入学总量和优化生源结构，普遍采用了以积分制为代表的准入政策。积分制将随迁子女的入学资格与父母的社会贡献度（如社保年限、居住证年限、学历、纳税额）挂钩。对积分制的学术分析主要存在两方面争议：一方面，支持者认为积分制是公平、公开、可预期的管理工具，有助于引导人口有序流入和优化城市人口结构；另一方面，批评者则认为，积分制在实践中成为了“新的户籍门槛”，特别是长期稳定的社保和居住要求，将大量处于非正式就业、收入不稳定的底层流动人口子女排斥在城市公办优质教育资源之外，加剧了教育资源的“精英化”分配，违背了教育公平的本质。（四）现有研究的不足与本研究的切入点现有研究为本研究提供了坚实的理论基础和丰富的实证分析，但仍存在以下不足：第一，对“两纳入”政策的深度理论阐释不足。现有文献多集中于评估“两为主”政策的实施成效，对2022年提出的“两纳入”要求的制度性、财政性含义和对未来教育公平的理论意蕴，缺乏系统、深入的政策哲学和公共财政分析。第二，政策演进的系统性比较研究不足。缺乏一个将“两为主”的“管理和接收”与“两纳入”的“规划和财政”进行系统性对比分析的框架，难以清晰界定政策变迁的“增量改革”和“根本性突破”所在。第三，对入学门槛公平性的微观分析不足。缺乏对不同城市积分制指标的差异化分析，以及这些指标对不同分层随迁子女群体的实际排斥效应的细致评估。本研究的切入点和理论创新正在于此。本文旨在构建一个“政策目标$\rightarrow$财政资源$\rightarrow$入学机会”的政策绩效分析框架，系统分析“两为主”到“两纳入”的政策演进，其核心是揭示从“保障有学上”到“保障上好学”的深层制度逻辑和实践挑战。本文的理论价值在于，将随迁子女教育公平问题，提升到常住人口基本公共服务均等化的制度性、财政性保障高度。本文的创新之处在于，强调只有实现教育“规划纳入”和“财政保障”的刚性约束，才能从根本上解决随迁子女教育公平问题，并为城市公共服务供给模式的转型提供政策建议。四、研究方法本研究旨在系统分析2014年“两为主”到2022年“两纳入”随迁子女入学政策的演进及其教育公平意蕴，将采用政策文本的历时性分析、制度绩效评估以及典型城市案例的比较研究相结合的定性研究范式。本研究的整体研究设计框架遵循一种“政策目标解析$\rightarrow$制度绩效评估$\rightarrow$政策转型构建”的逻辑序列。研究将首先从国家层面解构两次核心政策变迁的制度意图，然后评估其在典型城市层面的实际绩效，并最终构建实现教育完全公平的优化路径。（一）政策文本的历时性分析与制度意图解析1.核心文本选取：“两为主”阶段：主要选取2014年《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》及教育部、财政部等后续出台的配套文件。“两纳入”阶段：主要选取2022年《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》等中央文件及随后国家发改委、教育部等部门关于推进常住人口基本公共服务均等化的相关政策。2.分析方法——内容编码与对比：对两阶段的核心政策文本进行内容编码，重点对比以下三个维度的表述差异：责任主体：从“流入地政府管理为主”到“纳入当地教育发展规划”。保障内容：从“公办学校接收为主”到“纳入当地财政保障体系”。目标人群：从“随迁子女”到“常住人口随迁子女”。制度意图解析：通过对比，明确“两纳入”相较于“两为主”的制度增量和刚性约束所在，特别是其在规划和财政上的突破性意义。（二）典型城市案例的比较研究与制度绩效评估为评估政策在地方层面的实际绩效和存在的挑战，本研究将选取不同行政级别和人口流入强度的三类典型城市作为案例进行比较研究：1.超大城市（人口净流入强劲）：代表积分制门槛最高、优质资源稀缺的城市。2.特大城市（人口净流入稳定）：代表政策执行难度适中、探索相对成熟的城市。3.大城市（人口净流入相对较弱或平衡）：代表公办接收比例高、政策压力较小的城市。2.评估指标与分析内容：公办接收绩效：考察随迁子女在公办学校的接收比例变化趋势，对比不同城市间的差异。入学门槛公平性：分析三类城市积分入学政策的核心指标（如社保年限、居住证年限、学历等）及其权重设置，评估其对不同收入、不同就业结构随迁子女的实际排斥效应。资源配置公平性：结合现有研究的二手数据，评估随迁子女在流入地优质公办学校的入学比例，以检验政策是否实现了“上好学”的均等化目标。（三）政策优化路径的构建基于对政策演进和实施绩效的分析，本研究将运用公共财政理论和教育公平理论，构建实现随迁子女教育公平的政策优化框架，强调中央财政的均衡化作用和地方教育规划的刚性约束。五、研究结果与讨论通过对政策文本的历时性分析和对典型城市入学政策的比较研究，本研究系统揭示了从“两为主”到“两纳入”的政策演进所取得的成就、面临的深层挑战以及实现教育公平的根本路径。5.1结果呈现一：从“管理为主”到“财政保障”的制度性突破政策文本的对比分析表明，从2014年的“两为主”到2022年的“两纳入”，政策变迁的核心在于将随迁子女教育的保障责任从模糊的“管理责任”升级为刚性的“制度责任”和“财政责任”。1.制度意图的深化：从“接收”到“纳入”的根本转变：“两为主”的“以流入地政府管理为主、以公办学校接收为主”，其制度哲学侧重于“属地管理”和“保障底线”。各地政府在执行中，将其理解为“主要由我来办，但不一定由我来担全部责任”，导致公办接收比例虽有提升，但并未将随迁子女教育彻底纳入到城市教育发展的长期规划中。“两纳入”的“纳入当地教育发展规划和财政保障体系”，则要求地方政府将随迁子女视为常住人口，从根本上改变了教育供给的“临时性”和“外生性”。这意味着：规划纳入：必须将随迁子女的学位需求作为城市教育设施建设和学位供给的刚性需求，纳入到未来五年、十年乃至更长期的教育发展规划中，从源头上解决学位供给不足问题。财政保障：随迁子女的义务教育经费，必须纳入流入地的财政预算和教育经费保障体系，享受与本地户籍学生完全一致的生均公共财政拨款标准。这从根本上切断了随迁子女教育经费与户籍制度的关联，解决了“谁出钱”的根本问题。2.绩效评估：公办接收比例的显著提升：政策的演进，在宏观层面的绩效是显著的。数据显示，自“两为主”政策实施以来，全国随迁子女在公办学校或政府购买服务的民办学校就读的比例持续提升，成功保障了绝大多数随迁子女的“有学上”底线。这一成就遏制了在城镇化初期出现的以盈利为目的的“打工子弟学校”泛滥和低质量教育问题。这印证了公共服务均等化理论中，政府的刚性制度供给是保障公平的必要前提。结果分析一：政策变迁的突破与局限政策从“两为主”到“两纳入”的突破在于，它从“操作层面”的“接收”，跃升到了“制度层面”的“保障”。然而，其局限性在于，这种“纳入”主要是一种中央层面的制度要求，在地方执行中，仍面临巨大的财政压力和土地规划约束，特别是对于超大城市而言，将数百万随迁子女的教育彻底纳入财政保障体系，地方政府缺乏足够的激励和财力支持。5.2结果呈现二：入学门槛的公平性争议——积分制的“制度性排斥”对三类典型城市入学政策的比较研究发现，以积分制为代表的入学门槛，在保障“有学上”的同时，却制造了新的“制度性排斥”，限制了随迁子女获取“上好学”的机会。1.积分指标的“精英化”倾向：在超大城市和特大城市的积分入学政策中，社保年限、居住证年限被赋予了极高的权重，学历、职称、纳税额也成为重要的加分项。例如，某超大城市要求社保连续缴纳五年以上才能获得基本的公办入学资格。对底层流动人口的排斥：这种指标设置，实际上是对稳定就业、高学历、高纳税的“精英流动人口”的倾斜。而对于大量从事非正式就业、收入不稳定、社保缴纳年限短的底层流动人口而言，这些门槛构成了不可逾越的“制度性门槛”，迫使其子女要么返回原籍地，要么只能选择质量较低的民办学校。公平性争议：积分制将公民的基本受教育权与父母的经济贡献度挂钩，从教育公平的起点理论来看，这违背了义务教育的非歧视性、普遍性原则。教育权不应成为“城市贡献”的附属品。2.资源配置的非均等化：比较研究显示，即便随迁子女通过积分制获得了公办学校的入学资格，其入学学校也往往集中在新建校、薄弱校或城市边缘的学校。在超大城市，随迁子女进入优质公办学校的比例显著低于本地户籍学生。这表明，政策虽然解决了“有学上”的问题，但未能解决“上好学”的问题。城市优质教育资源的排他性，成为了随迁子女教育公平的“最后一公里”障碍。这种资源配置的非均等化，进一步加剧了教育过程和结果的不公平。结果分析二：制度设计与教育公平的悖论积分制在“控制人口规模”和“教育公平”之间产生了深刻的制度悖论。虽然积分制在行政管理上具有可操作性，但其本质是将社会管理目标凌驾于教育公平目标之上。这种制度设计将公共服务的责任转嫁给了个人，使得随迁子女的受教育权，依赖于其父母的“城市生存能力”。解决这一悖论的唯一途径是，必须将随迁子女的入学资格与其父母的经济贡献彻底脱钩，回归到居住地原则，将教育视为保障常住人口的基本公共服务。5.3贡献与启示：实现“人随业走、教育随人”的政策构建理论贡献：本研究的核心理论贡献在于，构建了一个以“财政保障”和“规划纳入”为核心变量的政策绩效分析框架，揭示了“两为主”到“两纳入”的政策变迁，是从“弱责任”到“强保障”的制度性跨越。研究指出，只有实现财政和规划的刚性约束，才能从根本上解决随迁子女的教育公平问题，深化了公共服务均等化理论在义务教育领域的应用。实践启示：实现教育公平的最终目标，需要构建一个“人随业走、教育随人”的公共服务供给模式。1.建立中央与地方的教育财政均衡机制：将随迁子女教育经费纳入中央与省级政府的共同财政事权，建立跨区域教育财政转移支付和均衡机制。中央财政应加大对特大城市和超大城市义务教育设施建设和教师编制的专项投入，以减轻地方政府的财政压力，增强其“主动纳入”的激励。2.强制性落实“教育发展规划纳入”：在城市教育发展规划、土地利用规划和城市总体规划中，必须将未来随迁子女学位需求作为刚性约束指标。将义务教育设施的建设与新增居住用地、产业园区建设同步规划、同步实施，从源头上解决教育资源的供给问题。3.废除以“经济贡献”为标准的入学门槛：在义务教育阶段，应逐步废除以社保年限、纳税额为核心指标的积分入学制度，回归到居住证为主要依据、简化入学证明材料的居住地登记入学原则。将随迁子女入学与父母的职业、收入彻底脱钩，保障其最基本的受教育权。4.优化优质教育资源的均衡配置：通过学区制、校长教师轮岗制度等手段，推动优质教育资源的均衡配置，确保随迁子女不仅“有学上”，更能“上好学”。六、结论与展望本研究系统分析了2014年“两为主”到2022年“两纳入”随迁子女入学政策的演进轨迹。研究的核心结论是，政策的演进是从“保障有学上”到“制度性保障上好学”的深刻跨越，其突破点在于中央首次将随迁子女教育的保障责任提升到“规划纳入”和“财政保障”的制度刚性层面。研究总结：尽管“两为主