教育券制度对公共教育财政效率的影响-基于Friedman原始模型与智利实践检验

教育券制度对公共教育财政效率的影响——基于Friedman原始模型与智利实践检验一、摘要与关键词摘要：教育券制度（VoucherSystem）作为一种旨在引入市场竞争机制以提升公共教育财政效率和教育质量的革新性政策工具，自米尔顿·弗里德曼（MiltonFriedman）提出以来，就备受争议。本研究旨在回归弗里德曼的原始模型，系统性地阐释教育券制度在理论上对公共教育财政效率的影响机制，并以智利——全球最早、持续时间最长的全国性教育券实践国——的经验为检验案例，对其在现实中的效率、公平效应及其局限性进行批判性评估。研究采用理论模型分析与跨国实践检验相结合的方法，核心发现表明：在理论上，教育券通过引入消费者主权、激励竞争和资金随人头流动，具有提升财政效率的潜在优势。然而，智利实践的检验结果显示，在信息不对称、市场不完善和监管不足的现实条件下，教育券制度的效率效应并不显著，甚至在某些维度上（如学校选择成本、私立学校的“挑生源”）可能降低了总体社会效益。更重要的是，教育券制度的实施显著加剧了教育资源的社会分层和隔离，以牺牲教育公平为代价来追求效率。研究结论认为，教育券的财政效率效应是情境依赖的，其在中国等公共教育体系主导的国家应用，必须以保障教育公平为前提，对弗里德曼的原始模型进行彻底的制度和伦理修正，才能避免其对基础教育体系的结构性伤害。关键词：教育券制度；财政效率；米尔顿·弗里德曼；智利教育；教育公平；市场化二、引言教育，作为涉及人力资本积累和社会公平的核心公共服务，其财政投入的效率问题，一直是公共财政学和教育经济学关注的焦点。传统的公共教育体系，通常由政府垄断供给，采取以行政区划为主的划片入学和统一分配模式。这种模式虽然在保障教育的普及性和基础公平性方面具有优势，但由于缺乏竞争，常被批评存在效率低下、办学质量僵化、对学生和家长需求回应不足等问题。正是在对公共教育垄断的批判声中，以诺贝尔经济学奖得主米尔顿·弗里德曼为代表的新自由主义经济学家，于上世纪五十年代提出了教育券制度（VoucherSystem）的革新性构想。弗里德曼的原始模型构思，是让政府不再直接办学，而是向所有学生发放具有特定面值的教育券（相当于教育补贴），允许学生和家长凭券自主选择公立或私立学校。其核心理论逻辑是，将教育资源配置从行政主导转向市场主导，通过引入竞争机制、资金随人头流动、消费者主权，迫使学校为生存和发展而提升办学质量、降低成本，从而实现公共教育财政效率的整体提升。教育券制度自提出之日起，就引发了持续半个多世纪的激烈争论，它在多个国家和地区（如美国、瑞典、智利）被采纳或试点，成为最具争议性的教育财政改革工具之一。在这些实践案例中，智利的经验尤其具有研究价值。智利于1981年在全国范围内实施了教育券制度，将其视为彻底的市场化改革。作为全球范围内最早且持续时间最长的国家级教育券实践，智利为我们提供了一个难得的“准实验”场域，用以检验弗里德曼的纯粹市场化模型在复杂社会情境下的真实效应。然而，对教育券制度的评估，尤其是在其对财政效率的影响上，学术界尚未形成统一的结论。核心疑问在于：弗里德曼模型中设想的理想市场竞争是否在现实中成立？智利经验的检验结果显示，教育券制度在提升效率的同时，是否以牺牲教育公平为代价？这种效率与公平之间的内在张力，如何从理论上得到解释？对这些问题的深入探讨，对于中国这样一个以公共教育为主体、正在推进教育治理现代化的国家而言，具有重大的理论借鉴和实践警示意义。因此，本研究的核心问题是：教育券制度在理论上如何影响公共教育财政效率？智利近四十年的实践经验，对其效率和公平效应提供了怎样的检验结果？具体而言，本研究旨在：第一，系统性地阐释弗里德曼教育券原始模型中，其提升财政效率的理论机制（如竞争、消费者主权、资金流动性）。第二，聚焦智利的教育券实践，批判性地分析其在教育质量、财政成本和资源分配上的实际效应，并重点检验弗里德曼模型中的理想化假设在现实中是否成立。第三，基于理论与实践的对比，揭示教育券制度在效率与公平之间的内在矛盾，并为中国等公共教育体系国家应用市场机制进行教育治理提供审慎的政策建议。本文的后续结构将按此研究目标展开，深入探讨教育券制度的复杂性与多面性。三、文献综述本研究的理论基础涵盖教育经济学、公共财政学和政策比较研究，核心在于对教育券制度的理论逻辑和实践效果进行批判性审视。（一）弗里德曼教育券的理论逻辑与效率机制弗里德曼（1955,1962）提出教育券制度的核心出发点，是基于公共选择理论对政府在教育供给中垄断地位的批判。他认为，教育作为一种具有正外部性的公共产品，政府的职责仅在于确保供给和融资，而非直接供给。弗里德曼原始模型中，教育券提升财政效率的机制主要基于三个经济学假设：1.竞争激励：资金随着教育券流向学生选择的学校，迫使学校为获得生源和资金而展开竞争。这种竞争将激励学校提升教学质量、降低单位成本、创新教育服务，从而提升整体教育系统的效率。2.消费者主权：家长作为“消费者”享有选择权，他们的选择成为资源配置的信号，打破了官僚机构对教育供给的垄断，使教育供给更能回应市场需求。3.成本最小化：教育券的固定面值对学校形成成本约束，迫使学校在既定预算下寻求效率最大化，并通过私立学校的进入形成更有效的成本价格机制。然而，公共选择理论的批判者指出，弗里德曼的模型基于理想的市场假设，忽视了教育市场中的信息不对称、市场失灵、教育的非营利性本质以及公平价值，这使得其效率机制在现实中充满不确定性。（二）教育券制度的公平与社会分层争议教育券对公平的影响是学术界争论的焦点。1.支持公平的观点：教育券的支持者认为，制度通过赋予贫困家庭与富裕家庭相同的选择权，打破了公立学校的垄断和“居住地决定教育质量”的局面，具有促进机会公平的潜力。2.批判公平的观点：反对者认为，教育券实际上加剧了教育的社会分层和隔离。研究表明，在教育券制度下，社会经济地位较高的家庭更容易获取和使用有关学校质量的信息，并利用自身资源（如交通、时间成本）将孩子送往优质学校。而私立学校在追逐利润的激励下，往往会通过“挑生源”（Cherry-picking，如设置入学门槛、筛选高能力学生）的方式，进一步排挤那些教育成本高、绩效低的弱势学生，最终导致公共教育体系成为“教育贫民窟”。（三）智利教育券实践的经验检验与复杂性智利（1981年开始实施）作为教育券的典型实践案例，吸引了大量的实证研究。智利的教育券模式是高度市场化的，允许私立学校自由进入、退出市场，并按照学生人头领取固定面值的教育券（补贴）。1.关于效率和质量的发现：早期的研究（如哈南等）发现，智利的教育券系统在提高学校效率和学生成绩方面效果不一且争议较大。一些研究发现，私立教育券学校的学生成绩略高于公立学校，但一旦控制了学生家庭背景、入学时的前测成绩等因素，这种优势便不再显著或消失。另有研究指出，竞争确实提升了教育系统的整体成本效益，但这种提升主要发生在私立教育券学校，而非传统的公立学校。2.关于公平和社会分层的发现：智利经验的共识性结论是，教育券制度显著加剧了教育的社会分层。研究发现，私立学校的快速增长与社会经济地位的隔离呈正相关。富裕家庭和高学历家长更倾向于将子女送往私立学校，导致公立学校的学生群体日益集中于低社会经济地位和高教育风险的弱势学生。这种“隔离效应”严重损害了教育的整合功能和机会公平。（四）现有研究的不足与本研究的切入点现有文献虽然丰富，但仍存在以下不足：第一，缺乏对弗里德曼原始模型与实践结果之间“断裂点”的系统性机制分析。现有研究多是“实证验证”与“理论批评”的并列，缺乏一个机制性的分析框架，来系统解释弗里德曼的理想化假设（如理性选择、自由竞争）在智利实践中是如何失效或产生负面后果的。第二，效率与公平的内在张力揭示不足。虽然研究普遍指出智利教育券的公平问题，但未能深入探讨这种“公平的损失”是否正是“效率的来源”，即效率的实现是以“挑选优质学生”来降低教育成本为前提。第三，对中国等体制的政策警示不足。对教育券理念在中国等高度重视公共教育、区域差异巨大的国家应用，应汲取哪些具体的制度警示，现有研究的针对性不足。本研究的切入点和理论创新正在于此。本文旨在构建一个“理想模型$\rightarrow$现实约束$\rightarrow$效应检验”的分析框架，系统性地揭示弗里德曼模型在智利实践中的“结构性失灵机制”。本文的理论价值在于，将教育券的效率争议置于公平—效率权衡的伦理困境中进行机制性解释。本文的创新之处在于，提出了“市场不完善下的择校成本”和“竞争异化下的挑生源行为”是教育券效率机制失灵和公平受损的关键联结机制，并以此为基础，为教育财政改革提供了审慎的政策建议。四、研究方法本研究旨在对教育券制度的财政效率影响进行理论与实践的双重检验，其核心在于对理想模型与现实约束之间的断裂机制进行深度分析。因此，本研究将采用理论模型分析与跨国实践比较相结合的定性研究范式。本研究的整体研究设计框架遵循一种“理论解构$\rightarrow$机制约束识别$\rightarrow$实践案例检验$\rightarrow$效应批判评估”的逻辑序列。（一）理论模型分析：解构弗里德曼原始模型1.核心机制解构：通过对弗里德曼原创文本的解读，系统性地分解其教育券提升财政效率的三大理论机制（竞争激励、消费者主权、成本约束）。2.理想化假设识别：识别弗里德曼模型赖以成立的关键理想化假设，包括：教育服务的同质性、信息的完全透明性、所有家庭的平等择校能力、以及学校作为理性主体的纯粹竞争行为。3.效率概念界定：本研究将财政效率界定为广义的社会效益，包括教育质量提升（产出效率）、单位教育成本降低（投入效率），以及资源配置的帕累托效率。（二）现实约束机制的识别：智利实践的制度背景本研究将通过对智利教育体制的分析，识别弗里德曼模型在现实中遭遇的关键制度与社会约束。重点关注：1.信息不对称：公立与私立学校质量信息的可得性与透明度。2.择校成本差异：不同社会经济地位家庭在交通、时间、信息获取上的择校成本差异。3.私校准入与退出机制：智利私立学校（特别是私立教育券学校）在学生选择和学费补充上的自主权。4.社会经济隔离：智利社会的高度分层对择校行为和学校构成的深刻影响。（三）实践案例检验与批判性评估1.核心数据来源：主要依赖对已发表的、关于智利教育券制度的实证研究（尤其是控制了家庭背景的计量研究）和政策评估报告的二次分析。2.检验维度：将智利实践结果与弗里德曼的理论预测进行逐一对比，重点检验以下效应：效率效应：教育券对学生学业成绩、单位成本效率的影响。公平效应：教育券对校际间学生社会经济地位隔离度、择校参与度差异的影响。3.批判性评估：将实践结果与弗里德曼的理想化假设进行对比，揭示择校成本差异、挑生源行为等现实约束，如何成为教育券效率机制失灵和公平受损的联结机制。五、研究结果与讨论通过弗里德曼教育券原始模型的解构和智利实践的经验检验，本研究的结果系统地揭示了教育券制度对公共教育财政效率影响的复杂图景：理论上的高效能，在现实中被多重结构性约束所抵消和异化。5.1结果呈现一：弗里德曼原始模型的三大效率机制及其失效本研究首先证实了弗里德曼模型所强调的竞争激励、消费者主权、成本约束三大效率机制在理论上的逻辑自洽性。然而，智利实践的结果却表明，这些机制在现实中遭遇了深刻的结构性失灵。1.竞争机制的异化：从“质量竞争”到“生源竞争”：弗里德曼设想的竞争，是学校通过提升教学质量来吸引生源的“良性竞争”。然而，智利的经验表明，在现实中，竞争的焦点发生了显著的异化。私立教育券学校，在追求利润和生存的压力下，发现通过“挑生源”（Cherry-picking）的方式来提升绩效报告，比通过投入资源改进教学质量更为高效和低成本。通过设置非学术性入学门槛、筛选高能力学生、或劝退学习困难学生，私立学校可以显著提高其学生的平均学业成绩，从而在公开排名中获得优势，吸引更多优质生源。结果分析：这种“生源竞争”本质上是教育成本的外部化，而非内部效率的提升。私立学校通过将教育风险和高成本学生推回给公立学校，人为地降低了自身的单位教育成本，从而实现了“虚假效率”。这不仅未能提升整体教育系统的效率，反而导致公共教育系统承担了更大的教育责任和更集中的弱势群体，整体社会效益受损。2.消费者主权的名存实亡：信息不对称与择校成本差异：弗里德曼模型的核心假设是“消费者主权”，即所有家庭都能理性、平等地行使选择权。然而，智利实践的检验结果显示，这种平等性是名存实亡的。信息不对称：教育质量信息并非完全透明。社会经济地位较高的家庭，更容易获取、解读和使用学校的复杂绩效报告，并能通过非官方渠道获取更真实的学校信息。择校成本差异：贫困家庭在交通、时间、信息获取方面的成本远高于富裕家庭。教育券的面值仅覆盖学费，但不覆盖择校所衍生的“交易成本”。这使得“择校能力”成为一种新的、与社会经济地位高度相关的稀缺资源。结果分析：消费者主权在实践中被“择校能力差异”所取代。教育券制度的受益者主要是具备择校能力的中产阶级和精英家庭，他们利用教育券流向优质私立学校，导致公立学校的生源和财政基础进一步被削弱。3.成本约束的失效：公立学校效率未得提升：弗里德曼预期，来自私立学校的竞争将迫使公立学校提升效率。然而，智利研究发现，公立学校的效率提升不显著。机制分析：公立学校在面对竞争时，缺乏提升效率的结构性激励和管理自主权。同时，由于承担了教育体系中集中化的弱势学生群体，公立学校的教育成本天然高于私立学校，且其学生成绩的提升难度更大。这使得公立学校在竞争中处于系统性劣势，而非被激励提升效率。5.2结果呈现二：效率提升的非显著性与公平的结构性损失对智利教育券的长期实证研究得出的共识是：教育券在提升学生平均学业成绩这一核心效率指标上，其效应是非显著或极度微弱的，而其对教育公平的损害却是结构性和显著的。1.学业效率的微弱性：大量的计量经济学研究（尤其是采用PanelData控制个体异质性的研究）发现，在控制了学生入学时的起始成绩和家庭社会经济地位后，就读于私立教育券学校的学生，其学业成绩优势几乎消失或变得微不足道。这表明，私立教育券学校的“高绩效”主要来源于其生源优势（即“挑选”），而非其教学效率的真正提升。这直接证伪了弗里德曼模型关于竞争将显著提升教育质量的预测。2.教育公平的结构性损失：智利经验最明确的教训在于其对教育公平的结构性损害。研究发现，教育券制度实施后，智利公立和私立学校之间的学生社会经济地位（SES）隔离度显著上升，位居全球前列。机制分析：这种隔离是“择校能力差异”与“挑生源激励”相互作用的结果。富裕家庭将公立学校视为“跳板”或“安全网”，而私立学校则通过筛选进一步强化这种隔离。这导致智利的教育系统从一个“公共整合体系”演变为一个“社会分层复制体系”。在社会学意义上，这种隔离效应本身就是社会效益的巨大损失。3.公平与效率的内在张力：智利经验揭示了教育券制度在效率与公平之间存在一种负向的内在张力。私立学校“效率”的实现，正是以牺牲公平为代价的。如果私立学校被禁止“挑生源”，必须接受所有学生，其单位成本和管理难度将大幅增加，其所谓的“效率优势”便会立即消失。因此，教育券所带来的“效率”，是一种不完全成本核算下的、建立在教育公平外部化基础上的虚假效率。5.3贡献与启示：教育券的本土化警示与弗里德曼模型的修正理论贡献：本研究的核心理论贡献在于，构建了一个“理想模型$\rightarrow$结构失灵机制$\rightarrow$效应异化”的分析框架，将教育券财政效率的非显著性，归因于“竞争异化为生源筛选”和“消费者主权异化为择校能力”的两大联结机制。这深化了对公共政策市场化改革的情境依赖性和制度修正必要性的理解。实践启示：对中国教育财政改革的警示基于智利教育券的经验检验，本研究对中国等以公共教育体系为主导的国家，在推进教育治理的市场化改革时，提出以下审慎的政策警示：1.公平优先于效率的伦理修正：中国在教育财政改革中引入任何形式的竞争或选择机制，都必须以保障教育公平为最高前提。弗里德曼的原始模型本质上是一种纯粹的效率模型，它将教育的社会整合功能和公平价值置于次要地位。在中国的基本教育体制中，任何竞争机制的设计，都必须内嵌公平约束，即确保择校权利不会被富裕家庭制度性地“俘获”。2.严格禁止“挑生源”的监管刚性：任何形式的教育券或资金随人头流动政策，都必须伴随着严格的“反挑生源”监管。必须在法律和制度层面，强制要求所有接受公共资金资助的学校（包括私立教育券学校）实行“随机摇号或划片入学”，彻底消除学校通过入学考试、面试等方式进行生源筛选的可能性。3.强化公共教育体系的兜底与激励：教育券的引入不应以削弱公立学校为代价。政府应加大对公立学校的投入保障和管理自主权，使其能够有效应对私立学校的竞争。同时，应将“接纳弱势学生”和“提升弱势学生增值”作为公立学校的核心绩效考核指标，通过财政倾斜来补偿其承担的高成本教育责任。4.保障择校信息的完全透明与择校成本的均等化：政府应建立一个独立、权威的教育质量信息发布平台，确保所有学校的绩效信息（特别是经过家庭背景控制后的增值信息）的完全透明和易于获取。同时，通过交通补贴、信息辅导等方式，降低弱势家庭的择校交易成本，以保障择校权的实际平等性。六、结论与展望本研究对教育券制度的财政效率影响进行了理论与实践的双重检验。研究的核心结论是：弗里德曼教育券原始模型所设想的理想竞争机制，在智利等现实社会中，因信息不对称、择校能力差异和私立学校“挑生源”的趋利行为而遭遇结构性失灵。其对学业