基层社区管理问题分析与研究-以金域蓝城社区为例

基层社区管理问题分析与研究——以金域蓝城社区为例摘要随着城市化进程的进一步发展，城乡一体化的局面已经逐步形成。作为基层社会管理的重要组成部分，社区管理日益得到了广大学者以及社会各界的关注。社区管理的成功与否直接关系到社会基层是否能够平稳的发展，因此众多的学者都从各个角度对社区管理进行了研究。为了能对社区管理有一定的认识和了解，笔者选取黑龙江省哈尔滨市金域蓝城社区（以下简称金域蓝城社区）作为本次的研究点。通过对金域蓝城社区管理的一些认识来实现对社区管理的了解，首先通过对金域蓝城社区的调查，做到对该社区有一定了解，进而可以对该社区当前的管理现状进行一定总结；其次对金域蓝城社区现有的社区管理进行一定分析，结合已有的观察，分析出金域蓝城社区在管理方面存在的不足与问题。最后，结合已有理论，对金域蓝城社区在管理方面存在的不足提出有针对性的对策与建议。关键词：社区管理；居民；管理水平

目录引言 引言目前，伴随社会经济结构的进一步优化，社区管理模式也在随之变化，网格化管理已经成为街道、社区工作探索出来的新模式，社区化管理在我国大多数城市中已有相当多的经验和优势，但不容置疑，也存在一些矛盾和管理瓶颈，诸如居民不服从社区管理等。针对这些比较尖锐的问题，如何化解和减少矛盾，维护社区管理的秩序就成为当下基层社区管理的核心和重中之重。因此，本文基于对社区管理方式的创新、加强管理力度和水平、优化社区管理的基础设施等若干角度对哈尔滨市金域蓝城社区管理进行分析与研究，以其对该社区管理能力的提升起到一定积极作用，也能为哈尔滨市其他街道或社区的管理方式提供一定借鉴。一、绪论（一）研究背景和目的1.研究背景当前我国经济处在快速发展的阶段，随着社会的进步，社会各方面都在无形中发生着变化，呈现出一片繁荣的景象[[1]刘卓知.城市基层社区网格化管理中的问题与对策研究——以达州市为例[J].四川文理学院学报,2019,29(04):62-69.]。当前的社区管理已经不再是过去那种单位式的管理模式，社区化成为当前整个基层管理的发展趋势。在已有的基层社区管理中有很多成功之处，同时也有少数因管理存在问题而凸显居民与社区管理人员的矛盾。伴随我国逐步实现社区管理化，社区管理中的问题就必然需要得到解决。例如[1]刘卓知.城市基层社区网格化管理中的问题与对策研究——以达州市为例[J].四川文理学院学报,2019,29(04):62-69.本文在前人研究的基础上，对金域蓝城社区进行一定了解和分析，从而可以从中得出一定的社区管理经验，并且分析金域蓝城社区在管理中存在的不足，结合已有的社区管理理论有针对性的提出完善金域蓝城社区管理的对策建议。2.研究目的首先通过对金域蓝城社区的调查，做到对金域蓝城社区有一定了解，进而可以对金域蓝城社区当前的管理现状进行一定总结。其次对金域蓝城社区现有的社区管理进行一定分析，结合已有的观察，分析出该社区社区在管理方面存在的不足与问题。最后，结合已有的理论，对金域蓝城社区在管理方面存在的不足提出有针对性的对策与建议。（二）国内外研究现状1.国外研究综述当前对于社区管理的研究，国外研究主要集中在社区服务和基层民主两个层面，强调社区自治与社区服务在社会治理中的作用。从社区治理的相关概念研究来看，社区一词最早发源于国外，最早见于滕尼斯提出的特定领域内的相互关联的社会群体，其强调社区作为共同体的特征。涂尔干在《社会分工理论》中强调了“机械团结”的思想，认为社区是具有像机械一般的集体类型。而对于城市社区，芝加哥学派的定义最为权威，即“被接受的社区本质特征包括区域的人口、区域和相互依赖的关系。”治理一词源于古希腊语，意思是操纵和控制。而对治理进行较为系统研究的则是罗西瑙（2001），他认为治理与传统的统治有着本质的区别，“治理包括政府机制，也包括非政府、非正式的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望。”而对于治理的进一步深入研究，国外很多学者选择了社区这一领域和平台，如博克斯（2005）总结了社区治理的四项原则，分别包括：规模原则、民主原则、责任原则和理性原则，并对公民治理模型进行了三位分析，即对有关公民资格、选任代议者的服务和公共服务职业化的实践进行了讨论。2.国内研究综述在中国，1986年民政部提出了社会服务的概念，1991年相继提出社会建设的概念。2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（23号文件），这是指导我国城市社区建设的纲领性文件，该文件指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”对于治理的研究，俞可平（2006）的研究最具代表性，他认为治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式，并总结出善治的十大原则：合法、法治、透明、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。国内学者对近年来我国各地社区管理创新进行了调查研究与比较研究，形成了大量的研究报告。这方面以个案研究为主，比较研究为辅。实践案例的研究集中于周红云对上海普陀区社区民间组织管理体制的研究[[2]周红云.政府与公民社会的伙伴关系——上海普陀区社区民间组织管理体制改革“长寿模式”案例分析[J].社团管理研究,2010(08):6-9.]；周宇宏对北京鲁谷社区的研究[[]周宇宏.社区管理体制改革的创新与启示——以北京鲁谷社区为例[J].江西社会科学,2010(12):247-250.]；李雪萍等分析了宁波市海曙区郡庙社区[[4]李雪萍,陈伟东.社区管理:多元互动网络——以宁波市海曙区郡庙社区为例[J].社会主义研究,2002(03):95-97.]；刘同昌调查并研究了青岛浮山后社区[[5]刘同昌.政社分开、居民自治的新型社区管理模式[2]周红云.政府与公民社会的伙伴关系——上海普陀区社区民间组织管理体制改革“长寿模式”案例分析[J].社团管理研究,2010(08):6-9.[]周宇宏.社区管理体制改革的创新与启示——以北京鲁谷社区为例[J].江西社会科学,2010(12):247-250.[4]李雪萍,陈伟东.社区管理:多元互动网络——以宁波市海曙区郡庙社区为例[J].社会主义研究,2002(03):95-97.[5]刘同昌.政社分开、居民自治的新型社区管理模式——青岛浮山后社区管理模式的调查与思考[J].中共青岛市委党校.青岛行政学院学报,2005(02):63-68.[6]曾锡环.城市社区管理模式的改革与创新──深圳市福田区试行“居委会”改“社区管理委员会”实践的理论思考[J].广东社会科学,2000(05):82-87.[7]付英.兵团城镇社区治理模式创新的若干思考——武汉百步亭社区治理的经验探索与启示[J].兵团党校学报,2015(01):25-28.而对社区治理创新的比较研究上，新加坡国立大学杨沐博士、深圳大学新加坡研究中心主任吕元礼教授先后对新加坡社区管理模式与我国南山模式进行了对比分析。同时国内学者通过与国外社区管理模式的对比分析了国外社区管理创新的经验及启示。（三）研究方法文献研究法。本研究通过查阅图书馆资料、期刊数据库文献、报纸文献以及网站，对金域蓝城社区管理进行系统梳理，总结了金域蓝城社区已有的社区管理经验。调查分析法。一是访谈法，走访了金域蓝城社区部分居民并对社区工作者进行了访谈。二是参与观察法，对金域蓝城社区管理等相关活动进行参与观察，体验了社区管理的部分内容。二、社区管理概述（一）社区的概念社区的实践研究在我国起步较晚，直到80年代人们才在现实生活中广泛的接触到“社区”这一概念。1986年民政部第一次提出“社区”，并提出开展“社区服务”。1996年中央要求大力加强“社区建设”。1998年国务院赋予民政部在“指导社区服务管理工作，推动社区建设”过程中的重要职能。1999年在北京建设实验区的实践基础上颁发了《关于在全国推进城市社区建设的意见》。由此，社区建设和发展工作在全国范围内展开，社区服务、建设、发展成为了普遍关注的热点。2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（23号文件）中定义了社区的概念“是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。在我国，社区的概念除了23号文件所给定义外，学者们为了研究方向及实践需要，对“社区”概念作了不同界定，明确研究对象和范围。例如，有学者认为社区是“具有共同联系和某种互动关系的人们结成的地域性社会生活共同体”。有学者认为社区“是指城市中社区居委会为单元的基层社区”。出于实践研究的需要，本文按照我国研究的通用做法，采用社区建设中的操作性定义，认为现代意义的社区泛指未设立政府权力机构的城市基层行政区域街道及居委会两级行政区划所属的地域[8]。（二）社区管理及基本特性社区管理主要是指一个固定的区域范围内的社区为满足社区居民的生活基本活动，并由社区内部不同的组织机构和社会团体组织组成一个管理框架，它发挥着为促进社区的宏观发展和和谐繁荣，对社区正常秩序的维持和创新起着管理协调作用。社区管理要达到的目的就是围绕社区居民日常的物质和精神等各方面的需要，有效利用社区内的有限资源，使各种资源发挥其最佳综合利用价值，从而使社区居民的生活质量不断得到提高，基层民主建设不断扩大，促进社区的全面协调与可持续发展。从社区管理的含义可以看出，社区管理具有下列特点：1、社区管理的区域和人群构成相对稳定，他们集中在一个区域范围内受到统一的方式管理，我国的户籍管理制度使在社区生活的人群固定下来，流动性不明显；2、社区管理的性质侧重于最大限度地发挥公众性的自我监督管理和自我服务管理，强调社区内部公众的参与性，社区的主体是公众，他们在社区管理中起到举足轻重的作用；3、社区管理的组织形式多样化，社区管理不单是社区内部的管理问题，它要受到特定的党政机构管理，根据党政机构的职能机构设置，承担着各职能部门的部分职责。街道党工委和办事处是社区的主要行政管理主体，其它政府职能机构的派出机构起着辅助作用[9]。三、金域蓝城社区管理现状及存在的问题（一）金域蓝城社区管理的现状1.基层服务体系初步建立社区居委会虽然在名义上是管理机构，但是在实质上是对居民的服务机构。金域蓝城社区作为大型的居民生活社区，在哈尔滨市各级政府的关注之下，社区管理委员也在社区建设完成后不久就建立起来。在规划中居委会需要完成上级政府安排的基本工作，以社区为中心开展各类活动，以达到积累社区管理经验的目的。在居委会的工作中，社区基层管理人员除了要开展管理工作之外，还需要对该社区中的外来人员进行管理以保证了解社区所有的人员。同时居委会还对社区的社保、医疗、子女入学等情况进行了登记，来确保后续工作可以平稳的过度。而这些都在金域蓝城社区居委会的共同努力下得到了解决，并且社区居委会同样致力于调解社区中居民的一些矛盾，从而保证社区内居民能够友好的相处。2.居民生活条件得到改善社区要保证居民的生活条件，有几个条件是必须的，首先就是社区的基础设施要健全。其次就是社区周边的生活设施要完备。最后就是社区要具备自身的管理模式。具备这三个方面的条件，一个社区的居民生活才可能得到改善。在金域蓝城社区中，在社区基础设施建设方面，在社区中的绿化首先得到了解决，作为寸土寸金的哈尔滨城区，社区中仍然将绿化放在了重要的地位，在充分考虑楼间距的情况下，在居委会的响应下社区中进行了大量的绿化工作。另一个基础设施建设就是社区中的健身设备，在社区设立之初，居委会就向当地政府进行了申请，在社区中建立了众多的健身设备，以此提高居民的生活质量。在周边生活设施方面，通过观察发现在金域蓝城社区附近共有1家中型超市、1家医院和近4个银行网点。并且金域蓝城社区紧邻哈尔滨西站和地铁1号线，从而更加方便居民生活。在社区管理模式中，金域蓝城社区现有的管理模式虽然在创新方面有所不足，但是对社区内的居民而言却正合适，因此管理模式方面可以说金域蓝城社区同样是适合自身社区的。3.流动人口管理成效显著流动人口是我国当前任何城市和社区都必须面对的问题，与常住人口相比较，流动人口在管理方面给社区管理者以及城市管理者带来了诸多的困难，这是因为流动人口的居住时间是不一致的，部分流动人口可能本月在此居住，而在下月就会更换居住地点，使得居委会难以对流动人口进行有效的管理。哈尔滨作为黑龙江省省会城市，流动人口较高，其流动人口的管理更加具有难度。而笔者在金域蓝城社区观察发现，金域蓝城社区的流动人口管理却是井井有条，没有一丝的混乱。通过观察发现，金域蓝城社区在流动人口方面的管理有以下几个措施：首先流动人口登记制度。在金域蓝城社区的流动人口不管是进入居住还是离开，都要进行登记。为了能够做到对流动人口的管理，金域蓝城社区社区居委会在人员设置上聘用了部分本社区的居民，虽然社区内人流量过大，但是居委会仍然可以识别哪些是流动人口。其次定期排查制度。在金域蓝城社区中，共有少部分房屋是由租客居住的，为了掌握哪些房屋是由租客居住，社区居委会对全社区居民进行定期回访，社区中的常住居民在一次访问后就不再进行访问，而租户就会进行定期的访问，以便掌握具体情况。最后是实行租住管理条例。在条例中最重要的一条便是禁止群租，这一规定直接保证了社区可以对流动人口进行有效的管理。通过诸多方面的努力，金域蓝城社区在流动人口管理方面取得了一定成效，保证了社区的稳定环境。（二）金域蓝城社区管理存在的问题虽然金域蓝城社区在社区管理方面有一定成效，但是其自身也有不足之处，具体表现如下：1.管理方式单一，居民参与力度不高虽然金域蓝城社区管理与社区相适应，但是其仍存在一些不足之处，那就是管理方式上的单一化，在社区管理中居民对于社区管理的参与力度不足等，其具体的表现有：一是区政府在社区管理中仍然占据主导地位。一方面，在金域蓝城社区中，区政府的行政职能仍然在社区管理中占据主要方面，社区管理工作在一定程度上仍然是政府工作与物管工作的结合，社会管理内容较少，这导致社区管理的主体一定程度成为政府职能的履行主体，加之社区内的活动经费和人员工资福利皆来源于政府，很多社区居民甚至将社区自治组织等同于政府，将社区工作人员等同于政府公务人员。另一方面，社区居民的依赖度仍旧较高，社区居民更认为“政府更应该解决问题，而且政府能够解决问题”，对于政府的这种依赖也导致了居民形成了“有困难，有问题找政府”的导向，这成为金域蓝城社区社区管理的一个不足之处。二是社区管理工作与其他社会组织之间的合作较少。社区管理在当前不能仅仅依靠社区的居委会，还应该与当地的社会组织进行适当的合作，才能更好的实现对社区的管理和服务。但是在金域蓝城社区中，社区管理多数是依靠居委会，而社会中的第三方组织与社区的合作机会比较少，这也就造成一些先进的管理理念难以进入社区，给社区的管理创新带来不便之处。三是公民参与社区治理水平较低。社区管理的核心在于公民对于社区治理的参与，公民参与既是推进社区治理有效科学的保障，也是保障社区治理合法性基础的重要内容。但是在金域蓝城社区管理中，居民的参与意识却不足。主要表现为公民参与社区治理的意识淡薄，即公民并未将社区治理的参与作为自身权利的体现和维护自身利益的手段，很多居民仍然认为“参与只是个形式和过程，无法发挥实质的作用”，这导致大量居民选择了对社区事务的不参与，而部分参与的居民更是将参与作为一种“游戏活动”，导致参与效果低下。公民参与社区治理的能力不足，一方面公民缺乏参与的专业能力，无法或者难以有效的表达自身利益诉求，造成过高的参与成本；另一方面，公民缺乏参与的公共精神，很多公民只是将参与作为自身利益诉求表达的通道，而并未考虑他人或群体的利益诉求，使社区治理难以实现有效的决议。公民参与社区管理的机制不健全，当前很多公民的社区管理参与仍是“运动式参与”和“问题式参与”，缺乏长效的参与机制，这使得公民参与难以作为一种持久的力量在社区管理中发挥效用。2.基层工作人员整体能力不足社区管理与传统的管理有很大的不同，在旧的社区管理中只需要对人和物进行有效管理即可，但是社区管理需要社区委员会从全局角度考虑社区发展和居民权益的保障，所有需要高素质的管理人员。但是现实中却有些不足之处，正如上文中所描述的，为了能对流动人口有确切的认识，社区大量使用社区内的居民进行工作，这就造成了以下的问题：首先就是人员年龄偏大的问题，社区管理中居委会的成员年龄比较大，从而造成对于新事物的接受能力比较缓慢，同时会暴露出对于全局的把握能力不强的缺点，从而造成管理水平不足。其次是基层干部后备不足的情况。社区要发展必须要有足够的人才准备，但是当前社区居委会中对于年轻人的提拔比较少，造成后备人才不足的情况发生。最后是社区政务公开力度不够。优秀社区管理人员不仅仅体现在能力方面，在信息的公开透明度方面也同样可以做到让居民充分了解，但是在金域蓝城社区中其政务信息难以及时有效的对社区居民公开。3.社区基础设施有待进一步完善上文曾提到，金域蓝城社区的基础设施建设比较完善，但是通过进一步的观察发现，其在基础设施建设方面也存在不足之处。首先是学校。在金域蓝城社区周边共有幼儿园4所、小学1所（花园小学）、初中3所（47中、69中、163中）、高中1所（哈师大附中）。社区范围内小学较少给社区居民带来了一定的不便，而学校的建设及可容纳学位也难以满足现有学生的求学所需，也难以满足广大家长对优质学校资源的渴求，这都是金域蓝城社区在基础建设方面没有充分考虑周全的表现。其次是社区周边的交通规划不完善，虽然金域蓝城社区紧邻地铁1号线，但距离接近2公里，且社区周边的公交线路规划也没有体现人性化，每逢上下班高峰期，在公交站点附近会出现长龙现象，对社区形象有一定的影响。四、优化金域蓝城社区管理对策与建议针对金域蓝城社区在管理方面存在一些问题，在充分考虑社区已有工作的基础上，通过以下方法可以有针对性的解决上文中提到的问题。（一）管理方式创新，调动居民参与积极性首先调动居民的积极性。一方面培养社区居民的认同感，在社区中居住的居民很大程度上是相互不认识的，因此在认同感上可能由于相互不熟悉而存在不认可。因此要想将社区居民糅合成一个相互认同的社区从而调动居民参与社区建设首先要做的就是培养居民相互的认同感，如通过举办社区文化活动的方式调动居民的认同感。在社区中，可以定期举办全社区参与的文娱活动，从而实现全社区共同参与。另一方面积极宣传新型社区建设的益处。对居民而言，有利可图、有所收获才会去支持。居委会在建设社区前要将新型社区会给居民带来的益处详细的给居民讲解，同时要成立宣传小组，争取挨家挨户的通知并且宣传，调动居民的积极性。其次加强与社会组织的合作力度。社会组织具有基层政府所不具有的一些优势，比如可以提供更加完善的服务、提供当前比较先进的管理方式等。在某些方面可以实现外包，如可以将社区内的安全问题交由具有资质的安保公司负责，从而可以减少居委会的巡查压力。通过与社会组织的合作，可以减轻居委会的工作负担，同时可以学习一些更为先进的管理方式。（二）提高现有的管理水平首先是加强基层干部的培训。对基层干部培训可以分为两个方面：一方面就是离岗培训。既将现有的基层干部分批次的离开工作岗位，聘请专业化培训人员，在某个单位对离岗干部进行统一的业务培训，培训合格者可以再次进入工作岗位工作，如果经过培训不能满足条件，将延长培训时间直到合格为止。这样可以在最短时间内完成对基层干部的培训工作。另一方面是进行在岗培训，在岗培训相比较离岗培训而言就比较繁琐，需要合理的对工作和培训进行安排。这时需要将专业培训人员请到工作单位，在周末或者工作中对干部进行适当的讲解，这样提高他们的认识水平。其次是实施人才引进计划。人才引进是当前各基层政府普遍采用的政策，同样分为两个部分：一方面是借用上级下基层锻炼的干部；另一方面是吸引优秀毕业生来社区就职。这两种方法都可以在一定程度上增强社区的管理水平，提高社区管理队伍的年轻化趋势。最后确立政务公开制度。一方面确立政务监督机制。在社区中政务都是各基层管理人员一手经办的，其中涉及的信息都只在管理人员中传达，为了实现对基层人员的监督，就要首先建立起监督机制。政务监督机制的确立需要上级政府部门的批准，在社区中每周确定工作日为政务公开日，由社区居民到政务工作地点对工作人员的工作情况进行工作情况进行全面了解，然后设立举报机制，如果发现某位工作人员存在徇私舞弊的情况，可以直接通过相关部门进行举报。另一方面建立政务信息公开栏，在我国某些社区普遍存在着政务信息墙的政策，这项政策可以在社区中使用，在社区比较引人注目的地方设立信息公开栏，定期将政府工作情况在公告栏公示，但是信息的公开仅限于非涉密信息。在政务公开栏中尤其需要对于财务信息的公开。同时社区管理部门要及时的接待对于政务信息情况不满的居民，并且给予合理的解释。（三）进一步完善现有基础设施社区学校和公交线路等基础设施的建设并非社区可以进行有效建设的，但是社区却可以在利民项目上做出建设。首先根据社区内部的幼龄儿童数量，多建设几所优质小学，要满足社区内部居民所需要，从而可以减少居民接送孩童的烦恼。其次就是在临近社区的道路实行禁止鸣笛的政策，虽然车流量难以减少，空气污染很难缓解，但是噪音污染却可以通过禁止鸣笛行为得到一定缓解。另外居委会要同当地的交警部门进行有效沟通确保道路的畅通，从而在一定程度上减少空气污染。结论在对我国社区管理的研究中，众多学者都对不同的社区进行了研究以便完善和发展已有的社区管理理论。在本文中笔者通过对金域蓝城社区社区的社会管理进行观察和总结，从而得出在金域蓝城社区在社区管理方面总体是合适的，例如有适合当地居民的管理方式，虽然不尽完美但是在管理上是有效的，并且其社区管理尤为重视基础设施建设从而保证