美国《通胀削减法案》（IRA）绿色补贴对欧盟产业政策的倒逼效应-基于2023–2025年《净零工业法案》立法进程

美国《通胀削减法案》（IRA）绿色补贴对欧盟产业政策的倒逼效应——基于2023–2025年《净零工业法案》立法进程一、摘要与关键词摘要2022年美国《通胀削减法案》（IRA）的通过，标志着全球绿色产业竞争进入一个以大规模、本地化补贴为核心的新阶段。该法案凭借其对电动汽车、可再生能源等领域的巨额税收抵免和“本地成分”要求，对长期以碳市场和监管标准为主要工具的欧盟绿色转型模式构成了前所未有的外部冲击。本文旨在深入探究IRA对欧盟产业政策的“倒逼效应”，核心问题是：IRA的单边补贴措施是如何迫使欧盟对其坚持数十年的、以市场为基础的“监管型国家”模式进行战略性调整的？本研究基于“外部冲击-政策学习-制度变迁”的分析框架，采用过程追踪和政策文本分析法，聚焦于欧盟为应对IRA而出台的核心立法——《净零工业法案》（NZIA）自2023年至2025年的完整立法进程。核心发现指出，IRA的倒逼效应主要通过三个机制传导：一是引发了欧盟内部对“去工业化”的恐慌和对企业外迁的担忧（威胁感知）；二是在欧盟内部催生了关于“美国模式”有效性的激烈辩论，并促使欧盟政策精英对产业政策工具箱进行“政策学习”；三是最终推动欧盟在NZIA中引入了与IRA针锋相对的“本土制造”目标（如40%本土制造目标）、公共采购倾斜和“战略项目”审批加速等一系列防御性产业政策工具。本文结论认为，IRA已成功迫使欧盟从一个规则制定者（Rule-Maker）向一个产业扶持者（Industrial-Player）的角色转变。NZIA的立法进程标志着欧盟正在经历一场深刻的、由外部压力驱动的产业政策范式转型，即从坚守“竞争中立”和“水平式政策”，转向更具选择性和干预性的“垂直式产业政策”。然而，由于成员国利益分歧和财政能力的限制，欧盟的应对仍然是碎片化和防御性的，其长期效果面临巨大不确定性。关键词：通胀削减法案，产业政策，倒逼效应，净零工业法案，欧盟二、引言在应对气候变化的全球议程中，欧盟长期以来扮演着“规则制定者”和“道德领袖”的角色。凭借全球最大的碳排放交易体系（EU-ETS）、严苛的环境标准以及“碳边境调节机制”（CBAM）等创新工具，欧盟构建了一套以市场机制为基础、以监管合规为导向的“监管型国家”模式。这一模式强调“竞争中立”，反对成员国对特定产业进行扭曲市场的补贴，并试图通过其庞大的统一市场，将自身的绿色标准（即“布鲁塞尔效应”）推广至全球。然而，这一长久以来引以为傲的模式，在2022年8月遭遇了来自其跨大西洋盟友的猛烈冲击。美国《通胀削减法案》（IRA）的横空出世，彻底改变了全球绿色竞赛的“游戏规则”。IRA并非一项传统的环境法规，而是一项规模空前的绿色产业政策法案。它计划在未来十年内投入约3690亿美元，通过提供巨额的税收抵免、消费者补贴和政府贷款，来激励电动汽车、电池、氢能、太阳能和风能等关键绿色产业在美国本土的生产和发展。更为关键的是，许多补贴都附带了严格的“本地成分要求”（localcontentrequirements），例如，消费者要获得全额的电动汽车税收抵免，该车辆的电池组件和关键矿物必须有一定比例在北美或与美国有自由贸易协定的国家生产。IRA的这种“美国优先”式绿色补贴，对欧盟造成了双重打击。一方面，它如同一个巨大的“产业磁铁”，可能吸引欧洲的绿色企业（如大众汽车、诺斯沃特电池公司）将原计划在欧洲的投资转移到美国，以获取高额补贴，从而引发欧盟的“去工业化”恐慌。另一方面，IRA的“本地成分”要求具有明显的贸易歧视性，直接将欧洲制造的电动汽车等产品排除在补贴范围之外，损害了欧洲企业的利益。这种单边主义的产业政策，与欧盟所倡导的、基于规则和多边合作的全球治理理念背道而驰。面对来自最亲密盟友的“经济突袭”，欧盟陷入了前所未有的政策困境。是坚持其“竞争中立”的原则，对美国的补贴行为提出抗议和报复？还是放下身段，效仿美国，也开启大规模的产业补贴竞赛？这一困境，迫使欧盟对其数十年来奉行的产业政策范式进行深刻的自我审视和战略调整。因此，本研究的核心问题是：美国《通胀削减法案》的绿色补贴政策，具体通过何种机制对欧盟的产业政策产生了“倒逼效应”？为了应对IRA的冲击，欧盟在其核心立法回应——《净零工业法案》（NZIA）的制定过程中，发生了哪些显著的政策转向和范式变迁？为了回答这一问题，本研究的目标是：首先，构建一个“外部冲击-政策学习-制度变迁”的理论分析框架，用以解释IRA如何驱动欧盟的政策变化；其次，通过过程追踪的方法，详细梳理欧盟委员会、欧洲议会和欧洲理事会在《净零工业法案》自2023年提出到2025年最终通过的整个立法过程中的立场演变和利益博弈；再次，通过对NZIA最终文本的政策分析，识别出欧盟在产业政策工具箱上的关键创新与转向；最后，评估欧盟这一“防御性”应对的有效性及其对全球绿色产业格局的长期影响。三、文献综述关于美国《通胀削减法案》（IRA）及其国际影响的研究正在迅速积累，形成了三个主要的学术讨论领域：对IRA法案本身的政策分析、对欧美跨大西洋贸易关系影响的探讨，以及关于全球产业政策“新浪潮”的宏观辩论。本部分旨在对这些文献进行梳理，并明确本研究独特的切入点。首先，对IRA法案本身的政策分析是研究的基础。文献普遍认为，IRA是美国自“罗斯福新政”以来最重大的气候与能源立法，标志着美国气候政策从以监管为主转向以产业激励为主的根本性范式转变。学者们详细解读了IRA中复杂的税收抵免机制、消费者补贴结构及其严格的“本地成分要求”。分析指出，IRA的设计核心是试图通过大规模的公共投资来“撬动”私人资本，在美国本土建立起从关键矿物加工到最终产品制造的完整、安全、排他性的绿色产业链。许多研究聚焦于评估IRA对美国国内减排目标、能源转型和就业创造的潜在积极影响。其次，关于IRA对欧美跨大西洋关系的影响，文献主要集中于其“贸易摩擦”的维度。欧盟官员和欧洲学者普遍批评IRA的“本地成分要求”违反了世界贸易组织（WTO）的国民待遇原则，是一种“赤裸裸的贸易保护主义”。早期的研究主要记录了欧盟的“愤怒”和“失望”，以及双方为解决争端而建立的“美欧IRA工作组”的谈判进程。这些研究准确地捕捉到了IRA带来的“冲突性”一面，但它们往往将欧盟的反应描述为一种被动的、外交上的“损害控制”，而较少深入探讨这种外部冲击是否以及如何内化为欧盟自身政策的根本性变革。再次，是关于全球产业政策“新浪潮”的宏观辩论。IRA的出现，与中国的产业政策实践和全球地缘政治竞争加剧的背景相结合，引发了学术界对产业政策“回归”的广泛讨论。一些经济学家担忧，IRA将开启一场全球性的、以邻为壑的“补贴竞赛”，扭曲市场竞争，降低资源配置效率，并最终损害全球福利。另一些政治经济学家则认为，这种“新产业政策”是国家为应对气候变化、公共卫生危机和地缘政治风险等“系统性挑战”而必须采取的“任务导向型”战略。在这一宏观辩论中，欧盟往往被视为一个“十字路口”上的关键案例：它是否会放弃其长期坚持的“竞争政策”核心，转而拥抱更具干预性的产业政策？综上所述，现有文献为我们理解IRA的本质和其引发的国际震荡提供了坚实的基础。然而，一个显著的研究空白在于，缺乏对IRA倒逼效应的机制性分析和过程性追踪。现有研究要么停留在对IRA法案本身的静态解读，要么停留在对欧盟“反应”的宏观描述，而未能深入到欧盟政策制定的“黑箱”内部，去观察和分析IRA这个强大的外部冲击是如何被欧盟的决策精英所“感知”、所“学习”，并最终被“转化”为具体的立法成果的。本研究的创新之处正在于此。本研究将IRA不仅仅视为一个“外部冲击”，更将其视为一个“催化剂”，它催化了欧盟产业政策范式的深刻变迁。本研究的核心分析对象并非IRA本身，而是欧盟为应对IRA而推出的核心立法——《净零工业法案》（NZIA）的完整立法进程（2023-2025年）。通过采用“过程追踪”的方法，本研究旨在打开欧盟决策的“黑箱”，详细展示欧盟委员会最初的提案、欧洲议会的修正以及成员国（特别是法国和德国）之间的激烈博弈，如何共同塑造了NZIA的最终形态。本文将论证，NZIA的诞生过程，就是欧盟在IRA的倒逼下，进行政策学习、利益妥协和范式转型的生动写照。这一研究路径将超越对欧美关系“冲突”的简单描述，转而深入到欧盟“适应与变革”的制度内核，从而为理解外部压力如何驱动区域一体化组织的政策演进提供一个独特的案例。四、研究方法本研究旨在深入分析美国《通胀削减法案》（IRA）对欧盟产业政策的“倒逼效应”，其研究设计采用定性研究方法，核心是过程追踪（ProcessTracing），并结合政策文本分析法，以期重构欧盟《净零工业法案》（NZIA）从动议到最终立法的完整因果链条。本研究的性质并非检验变量之间的相关性，而是旨在揭示一个特定政策（IRA）如何通过一系列中介机制，导致另一个特定政策（NZIA）的产生与形态塑造。（一）整体研究设计与理论框架本研究的整体设计是一个以机制为中心的案例研究。选取的案例是“欧盟制定《净零工业法案》以应对IRA冲击”这一具体的政策过程。本研究的分析框架建立在“外部冲击-政策学习-制度变迁”的理论逻辑之上：1.外部冲击（IndependentVariable）：美国《通胀削减法案》（IRA）的通过及其包含的大规模绿色补贴和“本地成分”要求。2.中介机制（MediatingMechanisms）：威胁感知与议程设置：欧盟决策者如何感知到IRA对其产业竞争力和绿色转型领导地位的威胁。政策学习与辩论：欧盟内部关于是否应效仿“美国模式”的激烈辩论，以及对不同政策工具（如补贴、采购规则）的利弊权衡。内部利益博弈：成员国之间（如主张强力干预的法国与坚守市场原则的德国）以及欧盟机构之间（如欧盟委员会与欧洲议会）的立场协调与妥协。3.制度变迁（DependentVariable）：《净零工业法案》（NZIA）最终文本中所体现的欧盟产业政策工具和范式相较于IRA出台前的显著变化。（二）数据收集与过程追踪过程追踪方法要求研究者收集和分析能够揭示“因果过程”的证据。本研究的数据收集时间范围集中于2022年8月（IRA通过）至2025年初（NZIA最终立法完成）。数据来源主要包括：1.官方政策文件与立法草案：核心文本：欧盟委员会于2023年3月提出的《净零工业法案》初始草案；欧洲议会和欧洲理事会分别提出的修正案；以及经过三方协商后达成的最终立法文本。这些不同版本的文本是追踪政策变化的关键。相关文件：欧盟委员会发布的关于IRA影响的评估文件、绿色新政产业计划（GreenDealIndustrialPlan）、《临时危机与转型框架》（TCTF）等。2.决策者话语与官方声明：收集和分析欧盟委员会主席冯德莱恩、内部市场委员布雷顿、竞争委员维斯塔格等关键决策者，以及法国总统马克龙、德国总理朔尔茨等成员国领导人在此期间关于IRA和NZIA的公开演讲、新闻发布会记录和媒体采访。3.议会辩论记录与投票结果：查阅欧洲议会的辩论记录，分析不同党团（如欧洲人民党、社会党与民主党进步联盟、绿党）对NZIA草案的立场和提出的修正案。4.智库报告与行业协会立场文件：收集欧洲主要智库（如布鲁盖尔研究所）和行业协会（如欧洲汽车制造商协会）发布的关于IRA影响和NZIA立法的分析报告与立场文件，以了解社会层面的反应与游说活动。（三）数据分析技术本研究的数据分析过程将严格遵循过程追踪的方法论要求：1.建立时间序列：将收集到的所有数据按照时间顺序排列，构建一个从IRA出台到NZIA最终通过的详细“事件时间线”。2.识别因果机制的“可观察意涵”：对每一个中介机制，提出其在现实中应有的“可观察证据”。例如，“威胁感知”机制应表现为欧盟官员频繁提及“去工业化”风险；“政策学习”机制应表现为官员们开始讨论“税收抵免”、“本地成分”等以往欧洲不常用的政策工具。3.文本的比较分析：核心分析步骤是将NZIA的初始草案与最终文本进行逐条对比。通过识别两者之间的“差异”，并结合过程中的决策者话语和议会辩论记录，来解释“为什么会发生这些变化”。例如，如果最终文本中加入了更强硬的“本土制造”条款，我们将回溯到过程中，寻找是哪个行为体（如法国、欧洲议会）在哪个时间点，以何种理由推动了这一改变，以及反对者是如何妥协的。这构成了倒逼效应机制的直接证据。通过以上方法，本研究旨在超越对政策结果的简单描述，而是在过程中重现政策的动态生成，从而对IRA的倒逼效应提供一个有深度、有证据支持的机制性解释。五、研究结果与讨论通过对2022年8月至2025年初这一关键时期欧盟政策制定过程的追踪，本研究系统地揭示了美国《通胀削减法案》（IRA）对欧盟产业政策的倒逼效应。其效应并非一次性的冲击，而是一个包含“威胁感知”、“政策学习”和“内部博弈”的动态过程，并最终在《净零工业法案》（NZIA）的立法中留下了深刻的烙印，标志着欧盟产业政策范式的重大转型。（一）第一阶段：威胁感知与议程的紧急设置（2022年8月-2023年2月）研究结果显示，IRA的通过在欧盟内部迅速引发了强烈的威胁感知，这种感知是倒逼效应的起点。过程追踪的证据表明，从2022年秋季开始，欧盟决策层的话语焦点迅速从庆祝跨大西洋关系的“修复”转向了对IRA的“震惊”和“担忧”。1.“去工业化”的恐慌：欧盟委员会主席冯德莱恩、法国总统马克龙等高层领导人频繁在公开场合表达对IRA可能引发欧洲绿色产业（特别是电池、氢能和电动汽车）投资外流的“生存性威胁”的担忧。欧洲主要行业协会，如欧洲汽车制造商协会和欧洲化学工业理事会，密集发布报告，量化IRA可能导致的投资损失和就业岗位流失，为政策制定者提供了“问题严重性”的证据，成功地将此议题提升至欧盟议程的最高优先G级。2.“不公平竞争”的愤怒：欧盟贸易官员和法律专家普遍认为IRA的“本地成分”要求是歧视性的，违反了WTO规则。然而，过程追踪发现，欧盟很快认识到，诉诸WTO争端解决机制耗时过长，远水解不了近渴。这种对多边主义工具“失灵”的认知，迫使欧盟不得不转向“单边”的、更具产业政策色彩的应对工具。分析与讨论：在这一阶段，IRA成功地扮演了“议程设置者”的角色。它迫使欧盟从其原有的、按部就班的“欧洲绿色新政”议程中抽身，紧急应对一个由外部施加的、以产业竞争力为核心的新挑战。正是这种强烈的、普遍的威胁感知，为后续欧盟采取非传统的、更具干预性的政策措施提供了政治上的“合法性窗口”。（二）第二阶段：政策学习与内部激烈辩论（2023年3月-2023年底）面对IRA的冲击，欧盟内部展开了一场关于“如何回应”的激烈辩论，这构成了倒逼效应的“政策学习”阶段。这一阶段的核心是欧盟委员会于2023年3月提出的“绿色新政产业计划”及其核心立法《净零工业法案》的初始草案。1.政策学习的体现：欧盟委员会的初始提案本身就体现了对“美国模式”的复杂学习。放松国家援助规则：委员会推出了《临时危机与转型框架》（TCTF），暂时放松了欧盟严格的国家援助规则，允许成员国在特定情况下为面临IRA竞争的企业提供对等的补贴。这是对IRA“补贴竞赛”的直接回应。引入“战略项目”概念：NZIA草案首次引入了“净零战略项目”的概念，并为其提供审批“绿色通道”。这学习了IRA对关键产业进行重点扶持的“垂直式”产业政策思路。2.内部的深刻分歧与博弈：然而，欧盟的“学习”并非简单的“复制”。过程追踪显示，内部存在深刻分歧：法国vs.德国：法国是“产业政策干预主义”最积极的倡导者，主张设立一个由共同债务支持的“欧洲主权基金”来与IRA的财力抗衡，并要求在公共采购中明确偏向“欧洲制造”。而德国则出于对“保护主义”和“市场扭曲”的担忧，以及其作为出口大国的利益考量，对此持保留态度，更倾向于通过谈判解决问题。欧盟委员会内部：竞争委员维斯塔格代表了坚守“竞争中立”的传统立场，对放松国家援助规则持谨慎态度，担忧这会破坏欧盟单一市场的公平性，导致富裕的成员国（如德国）能够提供更多补贴，从而损害较贫穷成员国的利益。而内部市场委员布雷顿则更倾向于采取强硬的产业政策来捍卫欧洲的工业基础。分析与讨论：这一阶段的博弈揭示了倒逼效应的复杂性。IRA像一面镜子，照出了欧盟内部长期存在的、关于“市场”与“国家”角色之争的结构性矛盾。欧盟的政策回应，是在IRA的巨大外部压力下，内部不同利益和理念相互妥协的产物。它既学习了IRA的某些工具，又受制于其自身的制度约束（如缺乏共同财政能力、坚持单一市场规则）。（三）第三阶段：制度变迁的锁定——《净零工业法案》的最终形态（2024年初-2025年）经过欧洲议会和成员国的多轮修正与协商，最终版本的《净零工业法案》体现了倒逼效应的最终结果——欧盟产业政策范式的显著转变。1.引入量化的“本土制造”目标：这是NZIA相较于初始草案最重大的变化，也是对IRA“本地成分”要求最直接的回应。最终法案明确提出，到2030年，欧盟应力争使其战略净零技术（如太阳能电池板、电池、电解槽等）的本土年制造能力至少满足欧盟年度部署需求的40%。这一量化指标的设立，标志着欧盟正式从“水平式”（即创造公平竞争环境）转向“垂直式”（即设定特定产业目标）的产业政策。2.在公共采购中引入“韧性”标准：虽然没有像法国要求的那样明确写入“购买欧洲货”的条款，但最终法案在公共采购规则上做出了重大妥协。它要求政府机构在采购净零技术产品时，除了价格之外，还必须考虑其对“供应链韧性”的贡献。这一模糊的表述，为偏向欧洲本土或“可信赖”伙伴国的产品提供了合法的政策空间，是对IRA“本地成分”的一种“防御性”模仿。3.对核能和碳捕获技术的纳入：在法国等国的强力推动下，最终法案将核能（包括小型模块化反应堆）和碳捕获与封存技术（CCS）也纳入了“战略净零技术”的范畴。这反映了成员国在地缘政治压力下，为实现能源自主而进行的现实主义政策调整。分析与讨论：NZIA的最终形态，清晰地展示了IRA的倒逼效应是如何将欧盟推向一个更具干预性、选择性和防御性的产业政策新范式的。欧盟从一个纯粹的规则制定者（致力于制定全球通用的、非歧视性的规则），开始越来越多地扮演一个产业参与者（致力于扶持和保护本土的特定产业）的角色。这种转变，是对其坚持数十年的“奥尔多自由主义”（ordo-liberalism）经济哲学的重大修正。（四）理论贡献与实践启示：作为“范式转型催化剂”的外部冲击本研究的发现对“外部冲击驱动制度变迁”的理论做出了贡献。它表明，一个足够强大的外部冲击（如IRA），可以通过改变决策者的“认知框架”和“利益计算”，来克服一个成熟制度（如欧盟竞争政策）的“路径依赖”。IRA的成功之处不在于其在经济上有多“高效”，而在于其在政治上足够“震撼”，以至于它迫使欧盟的政策精英们不得不重新思考那些曾被视为“理所当然”的政策原则。实践启示在于，NZIA的诞生标志着全球进入了一个“产业政策常态化”的时代。欧盟的转向表明，即使是最多边主义和市场导向的经济体，也无法在全球性的补贴竞赛中独善其身。然而，欧盟的应对也暴露了其深刻的结构性弱点。与IRA由美国联邦财政统一支持不同，NZIA的资金来源主要是成员国各自的预算和有限的欧盟基金，这加剧了成员国之间的“补贴竞赛”和内部市场的分裂风险。欧盟的应对在本质上仍然是防御性的、碎片化的和迟缓的，其能否真正与IRA的规模和效率相抗衡，仍是一个巨大的未知数。六、结论与展望本研究通过过程追踪的方法，系统分析了美国《通胀削减法案》（IRA）如何通过一系列传导机制，对欧盟产业政策产生“倒逼效应”，并最终在《净零工业法案》（NZIA）的立法中得以体现。研究的核心结论是，IRA作为一次强大的外部冲击，已成功迫使欧盟对其长期坚持的、以市场为基础的“监管型国家”模式进行深刻的战略调整，标志着欧盟产业政策正在经历一场从“水平式”向“垂直式”、从“竞争中立”向“战略干预”的重大范式转型。本研究发现，IRA的倒逼效应通过三个环环相扣的中介机制实现：首