民办义务教育“公参民”学校治理路径-基于《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》

民办义务教育“公参民”学校治理路径——基于《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》一、摘要与关键词摘要“公参民”学校作为我国义务教育领域长期存在的一种特殊办学形态，因其产权不清、管理混乱、挤占公共资源等问题，成为教育公平和规范民办教育发展的关键治理对象。2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》，标志着国家层面开启了对此类学校的系统性、强制性治理。本文旨在深入剖析该《通知》下“公参民”学校的治理路径、内在逻辑及其面临的实践挑战。本研究采用政策文本分析与多案例比较研究方法，以《通知》为核心分析文本，并选取东部、中部、西部三个不同地区省份的省级实施方案作为案例，进行跨区域比较。核心发现指出，《通知》所确立的治理路径是一种“分类剥离、重塑产权、回归公益”的系统性改革。其治理逻辑遵循三个步骤：首先，通过“六独立”标准对“公参民”学校进行精准“身份甄别”；其次，基于甄别结果，强制性地将学校划入“转公”、“民转公”、“终止办学”或“继续民办”四种“分类处置”轨道；最终，通过强化财务监管、规范关联交易、严控招生收费等手段，确保所有学校无论归属，都必须回归义务教育的公益属性。研究表明，这一治理路径在实践中面临三大挑战：地方财政的承接压力、既有举办者的资产处置与补偿难题，以及“真民办”学校在失去公办资源支持后的生存与发展困境。本文的主要结论是，《通知》的“公参民”治理是一场以“产权清晰化”为核心的“教育供给侧改革”，它在短期内有效遏制了“假民办”对公共资源的侵蚀，但其长期效果将取决于地方政府能否为“转公”学校提供充足的财政与师资保障，以及能否为真正独立的民办学校营造一个公平、健康的竞争环境。关键词：公参民学校，义务教育，教育治理，《民促法实施条例》，分类管理二、引言义务教育的公益性与公平性，是维系社会公正和促进国家长远发展的基石。然而，在我国义务教育发展的特定历史阶段，一种被称为“公参民”的特殊办学形态应运而生并迅速扩张。“公参民”学校，即公办学校举办或参与举办的民办义务教育学校，其形式多样，包括“校中校”、“名校办民校”以及地方政府和公办学校与社会资本合作举办的学校等。这类学校的初衷，在于利用社会资本扩大优质教育资源供给，满足人民群众多样化的教育需求。在实践中，“公参民”学校的运作模式逐渐偏离了其政策初衷。许多“公参民”学校在享受民办学校收费自主权和招生灵活性的同时，又违规占用公办学校的品牌、师资、管理和场地等公共资源，形成了事实上的“假民办”。这种“公办民办不分、营利公益不分”的模糊状态，引发了一系列深刻的社会问题：它加剧了区域内的“择校热”和教育焦虑；它通过高昂的学费攫取了公共资源的“溢价”，侵蚀了教育公平；它模糊了产权关系，为国有资产流失埋下了隐患；它扰乱了教育生态，对真正独立、规范的民办学校构成了不公平竞争。面对“公参民”乱象愈演愈烈的严峻形势，国家层面的治理势在必行。2021年5月，新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》正式颁布，其中明确规定“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校”，为规范治理拉开了序幕。紧接着，2021年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》（以下简称《通知》），这被视为对“公参民”学校进行全面清理整顿的“纲领性文件”和“行动指南”。《通知》的出台，以前所未有的力度和明确的时间表，要求各地对“公参民”学校进行“分类处置”，标志着我国对义务教育领域民办教育的治理进入了一个“强规范”的新阶段。这一深刻的政策转向，为我们提出了一个亟待解答的核心研究问题：《通知》所确立的“公参民”学校治理路径，其内在的政策逻辑和核心机制是什么？这一治理路径是如何通过一系列标准和程序，对复杂的“公参民”存量问题进行“快刀斩乱麻”式的系统性改革的？在从中央政策到地方实践的传导过程中，这一治理路径又面临着哪些现实的挑战与博弈？本研究的目标，正是通过对《通知》的政策文本进行深度解构，并结合部分省份的实施方案进行比较分析，来系统性地回答上述问题。本文将首先梳理我国“公参民”学校的历史成因及相关治理政策的演变；其次，阐明本研究采用的政策分析与案例研究方法；再次，本文将以《通知》为核心，深入剖析其“身份甄别-分类处置-长效监管”的三步治理逻辑，并比较不同地区在落实这一路径时的策略差异；最后，本研究将总结这一治理路径的理论意涵与实践困境，并为后续政策的完善提出展望。三、文献综述围绕“公参民”学校的研究，是伴随着我国民办教育发展历程而展开的一个持续性学术议题。相关文献大致可以沿着三个历史阶段和理论视角进行梳理：早期的“模式探索与功能肯定”研究、中期的“问题诊断与乱象批判”研究，以及《通知》出台后的“政策解读与路径分析”研究。第一阶段，“模式探索与功能肯定”研究（约20世纪90年代末至2010年左右）。这一时期的研究背景是国家鼓励社会力量办学，以弥补公共教育资源不足。学者们将“公参民”（当时更多被称为“名校办民校”）视为一种积极的教育体制创新。研究普遍认为，“公参民”模式具有多重正面功能：它能够有效撬动社会资本，快速扩大优质教育资源的供给总量；它能够嫁接公办名校的管理经验和品牌优势，保证新建民办学校的办学质量；它能够满足部分家庭对高质量、有特色教育的选择性需求。这一时期的文献，多采用案例研究的方法，总结不同地区“公参民”的成功经验，其理论视角主要基于“教育供给理论”和“公共服务多元化”理论。第二阶段，“问题诊断与乱象批判”研究（约2010年至2021年《通知》出台前）。随着“公参民”学校规模的急剧扩张，其负面效应日益凸显，学术界的研究重心也随之转向“问题导向”。学者们从教育公平、国有资产管理和法律规范等多个角度，对“公参民”乱象进行了深刻的批判。在教育公平层面，研究指出“公参民”学校利用公办背景进行“掐尖”招生，并通过高收费形成新的教育壁垒，加剧了教育内卷和阶层固化。在国有资产管理层面，文献揭示了大量“公参民”学校存在产权不清、财务不分、人员混用等问题，构成了事实上的“国有资产流失”。在法律规范层面，学者们依据《民办教育促进法》等法规，论证了大多数“公参民”学校在法人治理、办学自主性等方面的“合法性”与“合规性”危机。这一时期的研究，为后续的强力治理政策出台，提供了坚实的理论依据和事实基础。第三阶段，“政策解读与路径分析”研究（2021年《通知》出台后）。《通知》的发布，成为该领域研究的“分水岭”。近两年的文献迅速聚焦于对这一新政的解读、阐释和影响评估。研究普遍认为，《通知》体现了国家强化义务教育公益属性、规范民办教育发展的坚定决心。学者们详细解读了“六独立”标准的内涵，分析了“转公”、“民转公”、“终止办学”等不同处置路径的政策考量。一些研究开始关注政策执行层面的问题，如地方财政压力、教师编制与安置、社会资本退出机制等。尽管第三阶段的研究已经开始触及《通知》的治理路径，但现有文献仍然存在一个显著的不足：即缺乏对这一治理路径内在逻辑的系统性提炼和跨区域实践差异的比较性分析。目前的政策解读，多停留在对《通知》条文的“分述”和“解释”层面，未能将其提升至一个完整的、具有内在逻辑关联的“治理模型”的高度。同时，对地方实践的分析，多为单一案例的描述，缺乏将不同地区（如东部发达地区与中西部欠发达地区）的实施方案进行系统性比较的视角，从而难以揭示中央政策在地方化过程中因经济、社会条件不同而产生的策略性调适与共同性困境。本研究的创新之处正在于此。本研究的理论切入点是将《通知》所确立的治理路径，conceptualize为一个“身份甄别-分类处置-长效监管”的三阶段治理模型。本文将深入论证这三个阶段是如何环环相扣、共同构成一个旨在“重塑产权关系”和“回归公益属性”的完整改革闭环。本研究的方法创新在于，将中央的顶层设计文本分析与跨区域的地方实施方案比较相结合。通过选取东、中、西三个典型省份的案例，本研究旨在揭示这一治理模型在不同社会经济背景下的实践形态与共通挑战，从而为深化对“公参民”治理复杂性的理解，提供一个更具结构性和比较性的分析框架。四、研究方法本研究旨在系统性地剖析《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》下“公参民”学校的治理路径、内在逻辑及其实践形态。为实现这一目标，本研究在整体设计上采用定性研究范式，核心方法是政策文本分析与多案例比较研究的有机结合。（一）研究设计框架本研究的设计是一个嵌入式多案例研究。核心分析单元是《通知》所确立的“公参民”学校治理路径。嵌入的比较案例则是东部、中部、西部三个不同区域省份为落实《通知》而出台的省级实施方案。这一设计旨在实现两个层面的分析目标：首先，通过对中央《通知》的深度文本分析，构建一个关于治理路径的“理论模型”；其次，通过对地方实施方案的比较，检验和丰富这一模型，并揭示其在实践中的多样性与挑战。（二）案例选择与数据收集本研究的案例选择遵循“最大差异化”原则，旨在捕捉我国区域发展不平衡背景下政策执行的多样性。本研究选取了一个东部沿海发达省份（A省）、一个中部人口大省（B省）和一个西部欠发达省份（C省）作为案例。选择标准如下：1.区域代表性：东、中、西三大区域的经济发展水平、财政能力、教育资源分布和“公参民”学校的规模与历史成因均存在显著差异。2.数据可得性：所选省份均已公开发布了其省级层面的“公参民”学校规范治理实施方案或相关政策文件，为文本分析提供了可靠的数据来源。本研究的数据来源主要为官方政策文件：1.核心分析文本：中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》。2.比较案例文本：A省、B省、C省人民政府或教育厅等部门公开发布的省级“公参民”学校规范治理实施方案/意见。3.辅助性政策文本：包括新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》、教育部等部门关于“六独立”标准的解释性文件、以及相关地方政府的年度教育工作报告等。（三）数据分析技术本研究的数据分析过程分为两个步骤：第一步：对中央《通知》的深度文本分析与治理模型构建。本研究将采用定性内容分析的方法，对《通知》的文本进行逐条编码和解码，以提炼其内在的治理逻辑。分析的编码框架将围绕以下核心概念展开：治理对象：如何界定“公参民”学校？治理标准：什么是“六独立”？其具体内涵和操作性如何？治理程序：从“全面排查”到“分类处置”的步骤是什么？治理工具：“转公”、“民转公”、“终止办学”、“继续民办”四种路径的适用条件和政策后果是什么？治理目标：最终要达成的“公益回归”状态是什么？通过对这些编码进行归纳和整合，本研究将构建一个“身份甄别-分类处置-长效监管”的三阶段治理模型。第二步：对省级实施方案的跨案例比较分析。在构建了理论模型后，本研究将运用该模型作为分析透镜，对A、B、C三个省的实施方案进行比较内容分析。比较的维度将严格对应模型的三个阶段：在“身份甄别”阶段：比较各省对“六独立”标准的解释是否有细化或变通？排查的范围和力度有何差异？在“分类处置”阶段：比较各省在选择“转公”、“民转公”等路径上的倾向性。例如，财政实力雄厚的A省是否更倾向于“转公”？财政紧张的C省是否对“继续民办”设置了更宽松的条件？在资产处置、人员安置和债务化解等棘手问题上，各省提出了何种不同的解决方案？在“长效监管”阶段：比较各省在规范“真民办”学校的招生、收费、财务等方面的监管措施有何异同？通过这种系统的跨案例比较，本研究旨在揭示中央政策在地方实践中的具体形态、策略性适应以及所面临的共同挑战，从而为全面理解“公参民”治理的复杂性提供实证支持。五、研究结果与讨论通过对中央《通知》的深度文本解构以及对东、中、西三个代表性省份（A、B、C省）实施方案的比较分析，本研究系统性地揭示了“公参民”学校治理的内在逻辑、实践形态与核心挑战。研究结果表明，这一治理路径是一个以“产权清晰化”为核心、旨在重塑义务教育供给格局的“三阶段”改革工程。（一）治理模型的构建：“身份甄别-分类处置-长效监管”的三阶段逻辑对中央《通知》的文本分析表明，其治理路径并非一系列零散政策的集合，而是一个逻辑严密、环环相扣的系统性改革框架。本研究将其提炼为一个“三阶段治理模型”。第一阶段：以“六独立”为标尺的“身份甄别”《通知》的核心起点，是为长期以来身份模糊的“公参民”学校进行一次强制性的“身份甄别”。其甄别的唯一标尺，就是著名的“六独立”：独立的法人资格、独立的校园校舍及设施、独立的专任教师队伍、独立的财会核算、独立的招生、独立的毕业证发放。分析与讨论：“六独立”标准的设计，其本质是一个产权与经营权的“切割器”。它不再纠缠于“公参民”学校复杂的历史成因或“贡献”，而是采取了一种“形式合法性优先”的原则。任何一所学校，无论其宣称的办学理念或质量如何，只要在上述六个方面与公办学校存在“人、财、物”的混同，就会被初步认定为“不规范”的“公参民”学校，从而进入下一步的“处置”程序。这一阶段的政策逻辑是釜底抽薪，通过一个清晰、刚性的标准，将所有“假民办”学校从其赖以生存的“公办资源”母体上剥离出来。第二阶段：以“剥离”为核心的“分类处置”在完成“身份甄别”后，《通知》为被认定为“不规范”的学校设计了四条泾渭分明的“出路”：1.转为公办（转公）：对于地方政府和公办学校举办的、实际使用公共资源的学校，直接转为公办学校。2.民办转公办（民转公）：对于社会资本举办，但严重依赖公办资源、无法在规定时间内完成“六独立”整改的学校，由地方政府收购后转为公办。3.终止办学：对于既不能转公，又无法继续民办的学校，予以关闭。4.继续民办：对于能够且愿意在规定时间内完成“六独立”整改，并与公办学校彻底脱钩的学校，可以继续作为民办学校办学。分析与讨论：这一阶段的政策逻辑是重塑产权。这四条路径的核心区别，在于学校资产所有权的最终归属。前三条路径（转公、民转公、终止）都意味着学校的“民办”身份终结，其资产或转为国有，或进行清算。只有第四条路径保留了“民办”身份，但其代价是必须成为一个产权清晰、独立运营的“真民办”实体。这是一个非此即彼的选择，彻底终结了“公参民”学校长期以来“左右逢源”的模糊状态。第三阶段：以“公益”为导向的“长效监管”对于那些通过整改得以“继续民办”的学校，《通知》并未“一放了之”，而是构建了一个更为严格的长效监管框架。其核心措施包括：严禁公办学校以任何形式（品牌、师资、管理）输出资源；对民办义务教育学校的招生范围、收费标准进行严格限制和政府指导；加强对学校财务，特别是与举办者之间关联交易的审计与监管。分析与讨论：这一阶段的政策逻辑是回归公益。它旨在确保，即使是“真民办”的义务教育学校，也必须严格遵守其“非营利”的公益属性。通过斩断其与公办学校的“输液管”，并对其招生、收费、财务进行“全链条”监管，政策旨在构建一个所有义务教育学校（无论公办民办）都在“公益”这一底线之上进行公平竞争的新生态。（二）跨区域实践的比较：策略性调适与共同挑战对东部A省、中部B省、西部C省实施方案的比较分析，验证了上述“三阶段治理模型”的普遍适用性，同时也揭示了因地制宜的“策略性调适”与无法回避的“共同挑战”。1.策略性调适：财政能力决定路径选择研究发现，地方财政能力是影响“分类处置”路径选择的最关键变量。东部A省：作为经济发达省份，A省的实施方案明确提出了“以‘转公’为主要方向”的原则。对于大量由地方政府主导的“公参民”学校，A省财政有能力直接承接，将其转为新增的公办学位，并解决教师的编制和待遇问题。中部B省：作为人口大省和“公参民”存量大省，B省的方案则显得更为“谨慎”和“多元”。方案中对“民转公”的资产