公众参与市域社会治理的路径研究

公众参与市域社会治理的路径研究摘要市域社会治理是依据城市区域发展而产生的治理活动。公众参与市域社会治理的热情随着公众意识的觉醒日益高涨，但依然存在公众参与意愿较弱、主动性不强、渠道单一以及效果不佳等一系列亟待解决的问题。本文认为，应当加强和完善党的领导，为公众参与市域社会治理提供政治引领；并从构建公众参与市域社会治理的共同体；打造市域社会治理格局；重构现代治理机制和科技支撑方面提出具体进路。关键词市域社会治理公众参与治理格局治理机制一、研究的背景与问题的提出（一）研究的背景党的十九届四中全会聚焦于国家治理体系和治理能力建设，提出加快推进市域社会治理现代化，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。市域社会治理是国家治理在市域范围的具体实施，是国家治理的重要基石，在国家治理中具有承上启下的枢纽作用。加快推进市域社会治理现代化，必须充分发扬社会主义民主，调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性，实现民事民议、民事民办、民事民管。从中央顶层设计、历史发展沿革、当前社会阶段来看，随着我国政治体制不断改革、经济快速发展及城镇化持续推进，城市人口长时间呈现飞速增长状态，市域社会治理面临社会结构变化、社会矛盾转型、社会阶层分化等新的特点。同时，公众参与社会治理的热情随着公众意识的觉醒日益高涨，当前的市域治理体系已经难以满足和适应新时代公众参与的需求。当下，市域社会治理公众参与依然存在公众参与意愿较弱、主动性不强、渠道单一以及效果不佳等一系列亟待解决的问题。新挑战和新形势需要市域社会治理实现新思路和新路径，有必要探讨公众参与的理论框架及实践路径。（二）问题的提出公共价值管理理论的基本主张包括创造公共价值、拓展公众参与以及建立公共服务获取递送机制等[1]何艳玲.《公共价值管理：一个新的公共行政学范式》[J].政治学研究，2009（6）：62-68.，因此“动员公众参与”是公共价值管理理论赋予公共部门的主要价值之一。在社会治理话语体系下的“公众参与”有其固定内涵，“市民试图影响社会政策和社会生活的一切活动。”[2]俞可平.《公民参与民主政治的意义》[J]./opinion/sixiangpinglun/detail_2014_03/19/34916819_0.Shtml,2014.因此，“公众参与”主要指向社会治理的第三个主体即“社会”。“社会”是公众参与的主场域，政府作为社会治理的“元中心”，是社会治理的决策者、主导者，也是公众参与主场域——“社会[1]何艳玲.《公共价值管理：一个新的公共行政学范式》[J].政治学研究，2009（6）：62-68.[2]俞可平.《公民参与民主政治的意义》[J]./opinion/sixiangpinglun/detail_2014_03/19/34916819_0.Shtml,2014.[3]SherryArnstein.AladderofCitizenParticipation[J].JournaloftheRoyal二、公众参与市域社会治理面临问题的成因分析市域社会治理浓缩了国家治理在市域层面的具体管理与反映，是依据城市区域发展而产生的治理活动。公众参与社会治理的热情随着公众意识的觉醒日益高涨，当前的市域治理体系已经难以满足和适应新时代公众参与的需求。主要表现为公众参与意愿较弱、主动性不强、渠道单一以及效果不佳等问题，其深层次原因在于：（一）“新时代市域社会治理现代化”相关范畴的理论体系缺乏社会治理是一个内涵丰富的概念体系，随着社会的发展和时代的进步，社会治理一直处在一个发展和充实的过程中，社会治理体系之完善和现代化是一项繁重而复杂得工程，需要不断实践和完善。市作为一个特有的行政级别，他的管理既不同于国家、也不同与省域、县域，实践中，市域社会治理过程有其独特性，因此，在这一领域的观点与论断方面，相关的知识和经验还有所欠缺。（二）制度体系建设亟待跟进随着治理工作不断深入推进，市域社会治理现代化成为突破关键点。虽然，我国在国家社会治理领域已经有了相对完整的制度体系，社会治理制度体系也得到了长足的发展，但对于公众参与市域社会治理现代化的领域中依旧存在一些空白领域，如制度体系的空白、规范领域的空白和监管领域的空白。制度体系得不完善，不利于公众投身加入市域社会治理水平提升；规范领域的不完整，不利于公众参与市域社会治理行为的有序；监管领域的不完备，不利于公众投身加入该项工作环境的馥郁。无论是出于以人为本的中心思想，还是为了加强公众参与市域社会治理程度，完善社会治理现代化制度体系，这一问题都应该引起高度重视。（三）市域社会治理的权能受限“市域”概念的关键，不在行政层级，而是“市域”乃包含一定乡村在内的自成一体的空间聚落，聚集了一定的人群，内部形成了相对完整的分工和交换，同时也在全球分工体系（产业链）中居于特定的位置。之所以强调市域，是因为市域在适应外部变化和调整内部结构上，具有一定的自主性。城市之间的竞争，成为当今时代的重要特征。市域社会治理的提出，也是为了应对基层社会治理创新中的问题。强调社会治理重心的下沉，是必须的，因为只有这样，才能接地气，走到群众中间，直面民生问题。但同时我们也必须看到，基层社会治理的限度所在：不少社会矛盾源于不平衡不充分的发展，是结构性的问题造成的，是属地原则或基层组织解决不了的。而从市域层面，则可统筹安排发展的问题，直至理顺体制机制的问题。（四）公众参与的主体能力不足随着公众参与社会治理的渠道越来越多，也出现了一些不良现象，其根本原因在于公众参与的政治素养和文化素养距离时代和社会发展还有一些距离。公民参与社会管理，主观因素较强，在看待某些问题的时候不能够做到完全的冷静客观，甚至在一些热点问题出现的时候，轻信虚假消息，情绪被激化，随意发布观点，带来不良的影响。让公众参与到社会治理中来，也必须认清因为一些客观因素的存在而出现的诸多问题，政府必须考虑实际情况，寻找合理得解决办法，增强群众政治辨别及参与水平。三、公众参与市域社会治理的路径研究公众参与市域社会治理的现状是优势与风险并存，在未来较长时间段内，在政策宣传、城市建设等很多领域仍难以脱离这类参与途径，因此需要进行基础理论的侧重和价值目标的权衡。具体而言，需要以下几个方面进行改善：（一）加强和完善党的领导，为公众参与市域社会治理提供政治引领社会治理既具有鲜明的社会属性，又具有突出的政治属性。市民参与不是个体生理行为、不是市场经济的驱动等，而是具有“行政吸纳政治”功能和特征的社会现象，需要鼓励和动员，也就是党要鼓励促发市民产生参与的“需要”即“归属、胜任和自主”需要。市域社会治理既具有鲜明的社会属性，又具有突出的政治属性。公众参与市域社会治理不是个体生理行为、不是市场经济的驱动等，而是具有“行政吸纳政治”功能和特征的社会现象，需要鼓励和动员。公共价值管理理论主张重视政治的作用，认为具有道德调节功效和伦理教化作用的政治作用是整合和提升社会成员思想观念的重要手段，是传播和推崇价值取向的有效路径，具体地说，就是政治作用可以对社会成员进行世界观、人生观、价值观和道德观方面的宣传、说服和动员，从而将主流文化价值观内化到人民群众日常生活中，通过改变人们的偏好来创造一个具有合作精神的环境。在我国，党的领导是全面性的，体现在国家现代化建设的各个领域，具有动员公众参与市域社会治理先天性优势。“重视政治作用”与公众参与的“自主”需要形成契合耦合的互动关系，公共部门重视政治作用的结果往往表现为公民认同主流价值观、增强达成共识的意识、自觉自愿参与社会治理。因此，党对公众参与进行动员有多重合法合理性依据，要坚持把加强党的领导贯穿于市域社会治理的全过程，充分发挥各级党委在市域社会治理中的领导核心作用，更好发挥基层党组织在社会治理中的战斗堡垒作用，把推进市域社会治理现代化的过程变成夯实党的执政根基的过程。既要民主科学决策，又要保证各项政策的全面落实。坚持把党建引领作为市域社会治理的重要制度安排，按照“党建带社建”要求，最大限度把群团组织、社会组织和人民群众发动起来，引导社会各界团结一心听党话、跟党走。这一过程中，市域社会治理的全面优化是与党的领导的全面加强互为依托的。（二）构建公众参与市域社会治理的共同体德国学者滕尼斯最早提出“共同体”一词，“共同体是古老的”“共同体是持久的和真正的共同生活”[4]欧燕银.《浅析滕尼斯对共同体与社会的解释》[J].2016,02(7).。构建市域社会治理公众参与的共同体能够满足公众参与的归属感，有助于政府公共价值中的确立集体偏好；能够提升公众参与的胜任感，有助于社会治理中的实效性与公平效率的体现；能够培养公众参与的自主意识，有助于政府确立政治的作用。构建共同体可以从以下几个方面入手：第一，树立公共价值的理念。在这个共同体中，无论是政府、市场、社会组织、还是公民个人，都应以促进公共价值的实现为治理的最终目的，维护公共价值、实现公共价值，这是共同体成立的前提。第二，共同体的治理框架是达成共识与合作。无论是政府层面的政治精英还是公众层面的社会大众在公共价值的取向上是趋于一致的、达成共识的。政府居中发挥[4]欧燕银.《浅析滕尼斯对共同体与社会的解释》[J].2016,02(7).（三）打造市域共建共治共享社会治理格局共建共治共享其要义在于全体社会成员都能公平合理地共享发展的权利、机会和成果，“参与”、“共享”是对包容性增长的内在固定性[5]马海韵.“共建共治共享社会治理格局”的理论内涵--基于社会治理创新的视角[J].北京：北京交通大学学报(社会科学版).2018(4)。共建是根本，推动市域社会治理进程必须充分发挥人民的能动作用及创造技能，这样才可推动形成有效的社会治理。共治是关键，共治即共同参与社会治理。形成多元主体参与治理的格局，树立平等社会观、善治观，打造全民参与的开放治理体系。共享是目标，即共同享有治理成果是中国特色社会主义的本质要求。市域共建共治共享社会治理格局是上述思路在市域层面上的体现，即全市社会成员或者说一市所有市民都能公平合理地共享发展的权利、机会和成果，参与建设和治理的全过程。打造市域共建共治共享社会治理格局，可以从以下几个方面入手：第一，坚持以人民为中心的城市发展价值观。市政府需要将更好地满足广大人民群众的发展需求，更大程度地增进社会福社和提高和谐程度为主要价值观，向治理共同体传输尽忠职守、公平正义、民主法治等价值理念。第二，加强市域社会力量的培育。利用社区平台，社区牵头，引导社会组织与社工积极参与社区治理类事务。拓展外来人口参与社会治理途径和方式，加快形成社会治理人人参与、人人尽责的多元共治体系。建立政府向社会组织购买公共服务机制。积极培植和发展满足居民需求、促进居民发展的社会组织，提高社会自治和公共治理的能力。第三，建立完善的市域社会治理制度保障。建立权责机制理顺条块关系，明确市域内各职能部门、街道和基层自治组织之间的关系。建立联动机制整合资源，通过网格化平台实现社会治理的精准化。建立共享机制打破信息孤岛，实现“[5]马海韵.“共建共治共享社会治理格局”的理论内涵--基于社会治理创新的视角[J].北京：北京交通大学学报(社会科学版).2018(4)（四）重构网格化社会治理等现代治理机制网格化治理是依托网络信息技术建成的一套准确、规范、及时的综合服务体系，能够有效形成治理网络，将各利益相关主体全部吸纳进治理网络中，倾听、吸纳、协调各方利益诉求，有效处理民主、公平、效率等关系；实现了网格内多种资源的整合，特别是其中的党建引导，可以体现“政治作用”。近年来，除了网格化治理各地还实行了其他的新兴治理机制，比如大接访、大联勤、大调解等一系列专项治理机制。市域社会治理要求思考、构建上述机制，突破、改革原有应用形式及应用范围，重新思考建构在市域层面的运用。重构网格化社会治理等现代治理机制，可以从以下几个方面入手：第一，从管理到服务的转变。将被动接受问题举报向主动发现并处理问题转变，唤醒沉睡的社会资源，缓释基层社会矛盾。在划分市域综合网格与专属网格的基础上，对所有网格进行特点提炼、特性归属，实现网络化治理服务的“菜单”“套餐”模式。第二，从问题为导向到以需求为导向的转变。打破行政壁垒，解决部门之间的争权诿过，充分发挥各主体的治理功能与治理优势，始终以社区居民需求为导向，如辅助建立居户“云备忘录”，通过对每个家庭里孩子学业、老人健康、党员信息、就业以及其他关键事项进行记录，随时或定期更新完善相应内容，形成一个自下而上的、具有时效性的“网格家庭单元数据库”。第三，从政府包办一切到积极盘活社会资源转变。市政府在提供日常公共服务外，致力于实现政府、社会、企业间两俩合作互助，激活社会资本活力；搭建和整合社会公众网络，改变以往动员式的参与格局，有效发挥业主委员会、社区网络委员会等作用,激发公众参与的积极性。（五）公众参与市域社会治理的科技支撑习近平总书记指出，要加快推进网络信息技术自主创新，加快提高网络管理水平，加快增强网络空间安全防御能力，加快用网络信息技术推进社会治理。现代信息技术是提升社会治理效能的“倍增器”，要发挥信息技术的支撑作用，运用智能化手段推动社会治理创新。要充分运用大数据和人工智能，提升社会治理预见性、精确性、高效性。要强化互联网思维，建设智慧城市，用智能化助推决策科学化、防控一体化、服务便捷化。要运用现代科技手段