及格 恒仁县水行政执法存在的问题与对策研究

PAGE恒仁县水行政执法存在的问题与对策研究摘要依法治水是我国水利可持续发展的基本战略。近些年，为适应我国经济社会发展步伐，水利事业改革也在加快推进，水资源行政管理作为水利事业的重要组成部分就显得尤为重要，水政执法是保障水资源行政管理工作顺利开展的重要手段。水政执法作为国家依法治水、依法管水的重要保障，只有不断提高行政执法能力，才能维护良好的水事环境。水行政执法管理作为行政执法体系中的一员，面临如何正确使用水法律法规，严格执行程序，公正裁量案件、推进法治进程等一系列问题，归根结底依法治水、管水都是依法治国方略在涉水管理方面的具体体现。\o"博罗县"桓仁县水行政执法部门的水行政执法管理经过近些年的发展与完善，不断吸收借鉴外省县经验方法，涉水违法行为得到遏制，服务管理经验得到提升，用法执法效果得到肯定。但仍然存在着一些问题。本文以辽宁省桓仁县为例，探讨了桓仁县水行政执法存在的问题及其存在问题的原因，并提出了相应的解决对策。关键字：水行政执法；桓仁县；问题；对策

一、绪论（一）研究背景及意义行政执法问题事关我国法制化的进程，事关依法治国方略的落实，事关社会主义法制国家和法制政府的建设。随着城市化水平不断提高，人们法律意识进一步増强，对生活水平要求越来越高，行政执法越来越受到人民群众的广泛关注，成为社会的焦点。目前，我国的行政执法工作虽取得了长足的进步，但现状仍不容乐观，一些政府部口的法治意识依然欠缺，一些领导的传统观念和人治思维依然存在，一些深层次矛盾和问题尚未从根本上解决和消除，行政执法领域内，有法不依、执法不严、执法不公、违法不究、暴力执法等现象仍比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在[1]。这些问题若不加以重视并尽快解决，将对我国法治建设、经济社会发展、群众利益维护及和谐社会建设产生重大影响。随着我国提出最严格的水资源管理制度，水事违法行为的查处更是迫在眉睫。尤其作为基层地区，随时都会面对各式各样的水事案件，但有个别水行政主管部门仍然没有把水政执法工作提上日程，甚至认为水政执法工作吃力不讨好，容易造成社会矛盾，不愿意“趟浑水”，严重影响了水政执法工作的开展。另外，就我国而言，在现实生活中，还存在当地政府为发展经济，不惜违背执法原则，为当地企业发展提出不合理的保护政策，导致执法工作难以开展。水行政执法工作直接关系到人民群众的根本利益和社会的公共利益，关系到人居环境的改善，关系到城市经济和社会的可持续发展[2]。一方面，水行政管理部口能否依法行政，在法治的轨道上开展工作，对实施依法治水方略具有极其重大的意义[3]；另一方面，加强水行政执法，对于保障法律法规的实施，促进水行政管理与依法行政，水行政执法又发挥着非常重要的作用。（二）国内外研究综述1、国内研究综述改革开放以来，我国行政管理各领域相继出台了不少法律、法规和规章，虽然尚未达到健全、完善的程度，但以《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政诉松法》、《行政复议法》等法律为基干的社会主义行政法律体系已经形成，已初步实现了有法可依，有章可循，依法治国方略逐步得以体现，法制政府建设稳步推进，全社会法制观念明面増强。我国的行政管理己初步实现了由“管理型”到“服务型”，由“强权型”到“”开放型，由“人治型”到“法治型”的转换，行政管理正朝着追求民主与法治、体现公共利益与责任，兼顾公平与效率的方向不断向前发展。行政执法作为行政管理的重要组成部分和关键环节，离人民的期望和法制政府的建设还有较大的差距，现实中还存在很多不适应、不符合的问题。为了解决这些问题，围绕如何才能更好地提升行政执法水平，我国的一些专家、学者和实际工作者一直在积极地探讨、研究和尝试，并取得了一些重要成果，对于提升我国行政执法水平，推动依法行政工作，建设法制政府，起着十分重要的作用，现简要概述如下：一是着重于斤政执法理论的研究，对行政执法的理念、性质、地位等进行全面的研究与分析[4]。姜明安教授主编的《行政执法研究》，系统研究了行政执法的理论体系：他从规范研究的角度，对我国行政执法的性质、地位、基本原则、制度及运作程序等进行了全方位的研究，构建了一个全方位的关于行政执法研究的初步的理论体系。他指出，行政执法是使法从文本规定转化为人们的实际行为规范，行政执法使权利从“应然”变成“实然”。并认为，行政执法没有统一的概念，其基本含义应当从具体的场合出发加以确定。同时，他还指出了行政执法的九大原则，并对行政执法程序的基本制度、所涉及的基本问题，行政执法中的法律适用和法律解释，行政执法监督的概念、分类、地位、作用及其体制，以及我国行政执法观念的更新和转变做了探讨。杨解君教授主编的《行政执法研究一理念引导与方式、制度创新》，着重强调执法理念的重要性，并以新的执法“理念”为指导，对执法方式、执法制度的创新进行了系统研究：他指出，行政执法是一个独立的学术概念，行政执法主体不单纯是行政机关、授权组织，还包括行政相对人、行政第王人。他认为行政执法是一个动态的过程，具有双重服务性，既服务于公共利益，又服务于私人利益。为此，他提出了行政执法的法治、民主、服务、契约、和谐等五种理念。指出了在送立种新的理念下，对我国行政执法方式进行系统的、进一步的完善和构建，并建立一套与之相适应的行政执法制度。二是着重于研究行政执法的现实性问题，提出具体的提高执法水平的建议。徐景波与李勇在《论我国行政执法中存在的问题及其对策》、李卫明在《我国行政执法中存在的问题及对策》论文中指出，目前，我国行政执法的问题主要表现在：重复执法、交叉执法，随意变更执法行为，违规增加和扩大罚款、收费项目，不讲程序、违规操作，执法环境差等方面。并且从建立和健全执法机制，理顺执法关系，完善法律、法规，加强执法队伍建设，转换执法思想等方面提出了建议。林依霖在《我国行政执法现状的思考》论文中指出，我国行政执法的主耍问题主要表现在执法体系存在条条矛盾和条块矛盾，执法依据落后、软弱无力，执法人员素质不高，监督机制尚不完善，并就如何提升行政执法水平提出了几点建议[5]。兰是着重研究某一具体行政管理领域或区域的执法问题，并针对问题提出对策和建议。陈伟红在论文中具体研究了食品卫生安全监督的现状与对策；李祝才、陈少平在论文中具体研究了我国环境执法领域中的现状与对策；候康顺在论文中具体研究了南宁市行政执法的现状及对策；袁良灿具体研究了公安机关行政执法中存在的问题与对策。2、国外硏究综述国外发达国家由于市场经济起步早，发展时间长，其对法治的研究起步相对也早，经历的时间也相对较长，因此，在世界中处于较领先的位置。在众多西方先进国家中，尤以法国的行政执法研究最早、最为成熟，已有大约150年的历史，有着“行政法母国”的称号和显赫地位。其对行政法的研究己形成一套完备的理论和制度，成为后来许多国家行政法立法和实践借鉴和参考的依据。行政法基础理论方面，莫里斯·奥里乌的《行政法精义》是法国历史上第一本关于行政法总论的体系书，该书的出版，标志着法国总论性质的行政法学最终定型。奧里乌在《行政法精义》提出了公共服务理论和制度理论。奥里乌认为，公共服务是行政要实现的目的，而公共权力是实现这种目的的手段。奥里乌论强调斤政的公共权力性质与公共服务目的之间的平衡。具体执法领域方面，在国外，由于几乎找不到专ｎ的水利执法部口，因此，对水利执法的研究少之又少，我们只能从国外城市管理的视角来寻找一些研究作为借鉴和参考。20世纪70年代，西方国家关于行政管理的新公共管理理论就开始不断完善，这种理论要求政府强调和重视社会服务和工作效率，倡议政府服务应当向社会进行开放。政府的主要职能就是服务，公共利益是其目标而非副产品，政府在工作中要重视人的权益，将公共服务和公民权放在首要和核也位置。一些专家、学者和实践工作者对欧、美洲等国的城市管理进行了研究，他们认为，在欧美国家中，公共设施建设和运营都是地方政府的职责，地方政府通过委巧、授权、承包、合同等形式，把公共服务职能转移给非政府组织或个人，政府只负责监管[6]。综上所述，我国对行政执法的研究己较为全面，涵盖了行政法学理论研究、整个行政执法存在的问题以及某一区域或某一行政领域的具体执法问题。而国外相关研究多侧重于以行政法学和政府监管的角度进行理论研究。水资源保护、水生态文明建设越来越引起政府和国家的重视，水利执法正成为社会广泛关注的一个焦点。但在水利行政执法方面，专口对水利执法进行全面系统的总结、分析和研究探索仍处于是空白状态，本文正是运用行政法学、公共管理、公共关系等理论，结合恒仁县水行政执法的实践，对现状及存在的问题进行研究分析，提出相应的对策，以求对实际执法工作起到一定的现实指导作用。二、水行政执法概述（一）水行政执法管理的概念根据2000年水利部第13号令《水政监察工作章程》，对水政监察做出的定义是指水行政执法机关依水法规对公民、法人或其他组织遵守、执行水法规的情况进行监督检查，对违反水法规的行为依法实施行政处罚、采取其他行政措旋等行政执法活动。水利部的规定中，对水行政执法机关依法执行监督检查活动所赋予的范围仅仅是依照水法规，此处应做扩大解释，不仅仅是水法律法规还应包括其他关于涉水方面的法律条文、地方性的水法律法规和部门及地方政府的规章。水政监察涵盖的内容不仅仅是水政执法，还包括了代表政府部门进行宏观管理、水行政政策研究制定、例行监督检查等公共管理方面的内容，而水行政执法的定义却忽略了公共管理方面的内容，据此，水行政执法管理的定义为：水行政执法管理是水行政主管机关依法律、法规对涉水事物行使管理职能的执法行为[7]。（二）水行政执法管理的内容及其特点1、水行政执法管理的内容（1）对涉水事物进行行政检查抽查水行政主管部门在水法律、法规、部门规章规定的权限内，依法对行政管理对象遵守涉水法律法规等情况进行检查、抽查。如，对采砂船只检查、抽查其采砂证(正本)是否随船携带，若随船未携带采砂证件依法根据检查结果做出警告或处以200元罚款的行政处罚决定。（2）对涉水行为进行行政监督巡查水行政主管机关根据水行政审批机关的审批(此处审批特指赋予申请人从事涉水项目管理经营的权利)，对获得审批权的个人或企业依法进行监督、巡查的行政行为。如，行政申请人经审批获得河道清淤的经营权，水行政执法管理部门有权对其进行监督，确保其清淤不会损坏河堤。（3）对涉水违法行为进行行政处罚水行政主管部门依法对违反涉水法律、法规的单位和个人处以行政处罚。水行政处罚包括警告、罚款、采取补救措施、没收违法所得、吊销许可证等类型。如，未按照批准的取水许可规定进行取水的，情节严重处以吊销其取水许可证的处罚[8]。（4）对不履行行政责任的行政相对人予以强制执行水行政主管部门做出行政处罚决定后，行政相对人既不起诉又不执行处罚决定，超过法定期限后，水行政主管部门依法采取措施进行强制执行以达到履行行政决定的目的。如行政行为人或单位在河道内从事工程建设严重影响防洪，水行政主管部门责令其限期拆除，行为人或单位逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由其自行承担。2、县域水行政执法管理的特点（1）主体特定性根据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称“行政处罚法”)第16条、第17条的规定，行政处罚可以由行政机关或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在授权范围内实施[9]。按照法律的规定，水行政执法管理的主体必须是行政机关或法律、法规授权的组织，若主体不合法，则无法实施水行政执法管理。（2）执法管理合法性涉水执法管理行使职权必须符合法律的规定，《行政处罚法》第8条已严格设定了行政处罚的种类。限制人身自由以外的行政处罚行政法规可以设定，地方性法规设定的行政处罚种类则更少，水行政执法管理在行使行政处罚权时要严格遵循以上规定，若根据地方性法律吊销执照或根据行政法规限制人身自由，则必然违法，不仅需要承担败诉风险，更对涉水执法公信力造成损害。（3）综合管理性水行政执法管理目前存在区域管理和流域管理两种管理方式。区域管理指管理本行政区域的涉水管理行为[10]；流域管理指以江河湖泊的自然流向划分管理区域的涉水管理行为。综合全世界管水经验，发达国家绝大部分实施流域管理，我国也有七大流域综合管理机构，流域管理也是治水的趋势之一，流域管理具有综合管理的特性，超越了行政区域，涵盖了涉水部门的各项执法管理职能，目前水利部已在部分地区开展流域综合执法管理试点。（4）具有行政权与管理权的双重属性涉水执法管理是依照涉水法律法规，行使依法授予的权力管理公共事务，是国家权力的行使者。行使公共权力必须涉及对公共事务的管理，而这正与整体性政府理论相印证[11]。整体政府理论与水行政执法管理的综合管理性相符合，流域管理更多体现了职权的整合，整体性的行使行政权和管理权有利于增强水行政执法管理的延续性和公信力[12]。（三）县级政府水行政执法职责1.负责有关水利法律法规的实施和监督检查，负责全县水政监察和水务行政执法工作，对违反水务法律法规的行为依法进行处罚，协调并裁决各县（市）区之间的重大水事纠纷，查处重大水事案件。2.负责有关水务行政复议受理和行政诉讼应诉工作。3.负责统一管理全县水资源（含空中水、地表水、地下水），组织实施取水许可制度和水资源费征收制度，负责建设项目的水资源和防洪论证工作。4.负责全县河道、水库、湖泊（包括人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区）、河口滩涂的行政管理及管护范围内砂石资源等的开发、利用和保护，实施河道采砂许可，负责河道管理范围内的建设项目审批，审批湖泊、水库、河道排污口的设置、改建和扩建。5.负责对临时占用城区河道、河堤通道的行政监督管理。6.负责全县水务基本建设项目前期工作，初审基建项目建议书和可行性研究报告，负责水利工程建设项目环境影响报告书或者环境影响报告表的预审。7.对水务基本建设工程实施行业监督管理，组织建设和管理具有控制性的或跨县（市）区的重要水利工程，组织指导水库、大坝的安全监管，负责水利工程初步设计审批，负责水利工程建设招投标活动的监督执法，负责水利工程质量监督工作。8.负责全县农村水利工作，负责全县农田水利基本建设，实施占用农业灌溉水源、灌排工程设施审批，征收占用农业灌溉水源、灌排设施补偿费。9.负责全县水土保持工作，审批开发建设项目水土保持方案；负责开发建设项目水土保持设施验收，征收水土保持设施补偿费和水土流失防治费。10.负责全县水产渔政工作，负责全县水产品质量安全的监督管理，负责全县水生动物的防疫、境内检疫工作，负责全县水产资源和水生野生动植物的保护工作，主管本行政区域内水生动植物自然保护区的管理工作，负责本行政区域内的水产种质资源和水产苗种管理工作，组织实施渔业许可证制度，负责本行政区域内水生野生动物经营许可证、驯养繁殖许可证、特许运输证、特许捕捉证核发，主管渔业船舶检验和登记工作，协调裁决重大渔事纠纷，依法查处渔政违法行为，负责渔船、渔港的监管，依法管辖市内较大渔业水域污染事故。11.组织指导全县水利系统的科技、教育工作，组织重大水利项目的科学研究和技术推广工作。12.指导全县地方小水电建设工作，组织协调农村水电电气化建设。13.统一管理全县城乡防汛工作，承担市政府防汛指挥部的日常工作，负责组织、协调、监督、指导全县防洪抢险工作。14.承办市委、市政府和上级有关部门交办的其他事项。三、桓仁县水行政执法存在的问题分析 （一）恒仁县简介桓仁满族自治县，隶属于辽宁省\t"/item/%E6%A1%93%E4%BB%81%E6%BB%A1%E6%97%8F%E8%87%AA%E6%B2%BB%E5%8E%BF/_blank"本溪市，地处\t"/item/%E6%A1%93%E4%BB%81%E6%BB%A1%E6%97%8F%E8%87%AA%E6%B2%BB%E5%8E%BF/_blank"辽宁省东部山区，东与吉林省\t"/item/%E6%A1%93%E4%BB%81%E6%BB%A1%E6%97%8F%E8%87%AA%E6%B2%BB%E5%8E%BF/_blank"集安市相接，南与\t"/item/%E6%A1%93%E4%BB%81%E6%BB%A1%E6%97%8F%E8%87%AA%E6%B2%BB%E5%8E%BF/_blank"丹东市\t"/item/%E6%A1%93%E4%BB%81%E6%BB%A1%E6%97%8F%E8%87%AA%E6%B2%BB%E5%8E%BF/_blank"宽甸满族自治县相连，西与\t"/item/%E6%A1%93%E4%BB%81%E6%BB%A1%E6%97%8F%E8%87%AA%E6%B2%BB%E5%8E%BF/_blank"本溪满族自治县和\t"/item/%E6%A1%93%E4%BB%81%E6%BB%A1%E6%97%8F%E8%87%AA%E6%B2%BB%E5%8E%BF/_blank"抚顺市\t"/item/%E6%A1%93%E4%BB%81%E6%BB%A1%E6%97%8F%E8%87%AA%E6%B2%BB%E5%8E%BF/_blank"新宾满族自治县相依，北与\t"/item/%E6%A1%93%E4%BB%81%E6%BB%A1%E6%97%8F%E8%87%AA%E6%B2%BB%E5%8E%BF/_blank"吉林省\t"/item/%E6%A1%93%E4%BB%81%E6%BB%A1%E6%97%8F%E8%87%AA%E6%B2%BB%E5%8E%BF/_blank"通化市毗连，介于北纬40′54″～41′32″，东经124′27″～125′40″之间，面积3547平方公里。2018年，桓仁满族自治县地区生产总值106.6亿元，同比增长3.5%；公共财政预算收入5.81亿元，同比增长10%；固定资产投资30.6亿元，同比增长10.4%；社会消费品零售总额51.9亿元，同比增长5.2%；城镇居民人均可支配收入24380元，同比增长6.5%；农村居民人均可支配收入15530元，同比增长6.7%。桓仁满族自治县水域面积39.8万亩，水资源总量156357万立方米，其中地表水123400万立方米，地下水32957万立方米，可利用水量70479万立方米，实际利用水量7971.3万立方米。全县有大小河流70条，其中流域面积在100平方公里以上的有10条，流域面积在10平方公里至100平方公里的19条。浑江全长447公里，其中在桓仁境内160公里，总流域面积17500平方公里，境内流域面积3547平方公里。（二）桓仁县水行政执法的现状目前的桓仁县水行政执法，队伍已初具规模，机制已日臻完善，执法成效己初步显现。正朝着规范、完善、有序的方向不断发展。具体现状如下：１、水行政执法队伍不断壮大，执法网络已初步成型根据水行政法律、法规和规章，按照《水利部水行政监察工作章程》的规定，桓仁县水行政执法机构及人员从无到有，从少到多，从无序到逐步规范，整体队伍素质不断提升，执法能力不断增强，逐步满足执法的需求。2015年，县人民政府成立了桓仁县水政监察支队，为原桓仁县水利局下属正科级事业单位，核定编制6人，并受其委托负责恒仁县水利执法工作。目前，全县已基本形成了县级水行政执法格局，现全县共有培训合格的执法人员30余人。全市水政执法人员在实践中摸索，在锻炼中成长，适应恒仁县经济社会发展的需要，依法行政，不断增强执法能力，规范执法行为，提高执法水平，加大执法力度，为营造人水和谐的城市人居环境贡献自己的力量。２、水法律法规宣传初获成效。为有效增强市民的水法律法规意识，桓仁县每年不断加大水法律法规的宣传力度。每年以“世界水日”（3月22日）和“中国水周”（3月22日至28日）为契机，狠抓宣传工作，创新宣传方式，转换宣传机制，开展内容丰富、形式多样的水法律法规宣传：召开讲座、论坛、座谈会，组织节水等水利相关技术交流和展示，开展中、小学生的水情宣传教育，利用车辆进行流动宣传，在城市主干道悬佳宣传横幅、条幅和气球，设置宣传标语，在人流聚集地发放宣传资料、摆放宣传板报，在电视节目中制作专题宣传片进行播放，开展专项执法行动。此外，在宣传上实行多个结合：节日宣传与平常宣传相结合，重点项目宣传和一般项目宣传相结合，正面宣传和反面宣传（典型水事违法案例）相结合，不断扩大宣传的广度和深度，力求宣传工作收到实效。３、水行政审批日趋规范随着桓仁县经济的快速发展，城市建设的日新月异，水行政审批项目不断增加。包含水利工程项目建设审批、涉水（河）建设项目审批、采砂许可审批、取水许可审批、排污口设置审批、建设项目水土保持方案审批等等。这些行政许可和审批，从水中到岸上，从乡村到城镇，涉及经济、社会的方方面面，关系人水和谐城市人居环境的建设，通过多年的努力，桓仁县水行政许可窗口已纳入全市政务中也统一管理，实现了规范化管理，做到了依法审批，正朝着依法行政的方向不断前行。４、水事违法行为得以有效遏止随着执法队伍的不断壮大，经济发展与环境保护矛盾的日益显现，近年来，桓仁县不断增大了各类水事违法行为的打击力度，文明执法，依法办案，查处了一大批水事违法案件，案件主要包含破坏水利工程，损坏供水、排水设施，在河道管理范围内乱挖乱弃、乱搭乱建，违规开采砂石、偷卸砂石，偷盗城市供水，擅自开启城市消防栓取水，擅自取用地下水和地表水，建设项目未编制水土保持方案就开工建设且逾期不补做方案的，拒不缴纳水资源费、水王保持设施补偿费、河道采砂管理费，二次供水未按规定进行清洗消毒等行为。案件的查处有效地维护了水行政法律法规和规章的尊严，震慑了违法分子，保护了人民群众的合法权益，对促进经济发展，改善和保护水生态环境，构建人水和谐的城市人居环境，发挥了至关重要的作用。（三）桓仁县水行政执法的问题分析1、水行政执法管理法律法规与行政强制法规定存在冲突目前所适用的《本溪市市河道管理条例》等涉水执法管理条文当中，部分法条均属于创设管理职权的范畴，从上位法中无法找出对应条文，而强制性规定的创设根据《行政强制法》的规定，应由法律赋予，但目前多数行政强制行为均由地方法律、法规创设，与上位法冲突，理应废止[13]。如《本溪市市河道管理条例》第三十六条所赋予的强制执行、三十七条第一款的暂扣采砂设备，《取水许可和水资源费征收管理条例》第四十九条的拆除或封闭取水工程，《本溪市观洞水库饮用水水源保护条例》第三十四条强制拆除排污口等多项条文均与行政强制法规定冲突而无效。2、执法人员素质参差不齐市、区两级执法队伍人员学历差距较大，县级执法队伍目前研究生学历占40％左右，专业大多为水利、法律、公共管理，而区级执法队伍中仍有部分人员未达到大学本科学历，同时区级执法人员的年龄结构偏大，执法管理任务较重，缺少基本的法律素养和日常培训管理，存在野蛮执法，人情执法，损害了水政监察队伍形象。如2017年4月23日，法制日报发表题为《本溪市国土局被指修建豪华别墅会所，级别不够不能迸》的专题报道，指出道外区东江湿地上建有多座别墅，而湿地起到行洪的作用，不应建有阻碍行洪的建筑物，这与某些涉水行政执法人员的管理缺失有不可推卸的责任，正是水政监察人员素质低下，滥用手中的权力，未行使监督管理的权力，才造成如此后果，而该水务部门主要责任人也受到了相应的处罚。3、涉水执法管理未与市场调控机制形成对接发达国家的治水经验都是将水权管理引入市场竞争机制，通过市场的交易规律来调节，但桓仁县沿江涉水管理权并未引入足够的市场机制与之对接。目前的沿江采砂市场采取的是“申请进入制”，在不增加采砂总数的基础上，放开竞争，可以由乡级水务部门进行提名，交由县级审批部门审批，但是目前看执行效果欠佳，区级水务部门不愿承揽承担责任的审批权，而县级审批部门也以区水务部门没有提名而驳回采砂请求，正是缺乏正常的市场调控机制，使涉水管理造成了如此尴尬的局面。4、水行政执法管理宣传服务未落到实处虽然近年来水法宣传被逐渐重视，但往往只在每年的“世界水日”、“中国水周”和“法制宣传日”时进行水法律法规的宣传[14]。在宣传时所采用宣传方法也只是发放传单、发表讲话、车体宣传等一些陈旧单一的做法，内容更是千篇一律。如，桓仁县水法宣传的内容仅停留于“节约用水”层面，大多数桓仁县民只知道存在“水法”，却根本不知道水法律法规的内容，还仅仅局限于征收水费、偷水漏水等基本问题上，不了解本溪市水务部门的执法管理各项职责。目前，涉水法律法规宣传大都局限于法律法规条文和节水报道的宣传，只是从表面上反映问题，要求广大人民群众应该怎么做、不应该怎么做，并没有将原因和意义解释清楚，缺乏深层次教育和报道。在桓仁县水法宣传活动中，基层水务部是告知群众节水的益处和危害，却没有深层次说明群众参与治水的重要性，割裂了执法管理部门与人民群众的联系，并没起到深入群众，带动涉水执法管理的宣传目的。四、桓仁县水行政执法存在问题的成因分析（一）涉水执法管理体系不够完善目前国家层面所颁布的各类涉水法律、法规都存在两大问题：一是过于原则化，导致执法无据；二是水务部门的规章和地方性法规的配套规定不完备。第一个问题导致了很多法条均是原则性规定，在“法律责任”一章中，没有对应的执法条款，经常导致执法没有法条依据，只能采用口头制止、口头警告等非强制性执法方式，以至违法行为反复发生[15]；第二个问题暴露了国家、省、市的水法律法规设置缺乏体系性，使水行政执法管理缺乏配套性适用规范，地方性执法中缺乏适合本地化的规定，操作性弱化，成为“鸡肋法条”。桓仁县曾发生个人引水损害他人利益并存在毁坏国家行洪用地的案例，但依据《水法》第28条，个人引水不得损害他人及公共利益，没有对应的罚则，而桓仁县涉水法律法规对此也无任何规定，最终执法管理人员无法可用，只得依法做出警告，责令其恢复原状结案，受损利益人只得通过民事诉讼解决争议。（二）缺乏透明化鼓励激励机制稳定运行的鼓励和晋升机制可以增强水务执法管理人员的工作积极性和主动性，但以现行水政执法奖惩机制来看，存在以下几方面问题：第一，奖惩缺乏透明化，晋升和奖励与工作并无太多实际关系，领导的认知并不是出于工作完成的好坏，工作量的多少，往往是亲疏远近和利益往来，缺乏透明化的奖励机制[16]；第二，工作绩效评定制度缺失。水政执法管理人员的工作评定全凭领导的好恶，而不是根据实际工作做出，有时为阻止违法行为，而造成得罪某些部门，反而得到不领导得认可，认为这是为其找麻烦；第三，对执法人员缺乏必要的保障。执法人员面临的危险和现实困难，并没有引起足够的重视，无论从出行装备、保护设备、执法保障、人身保险、执法设施都与城市管理等执法部门存在较大差距。如，桓仁县打击非法采砂行动中需要大量时间押送采砂船只至扣押地点，但加班工作没有任何实施补偿，只能得到领导口头上的肯定，既无物质奖励也不能为晋升提供优势，致使部分基层水政执法管理人员存在消极心理，怠于执法。（三）缺乏对涉水执法管理的应有重视中央一号文件多次提出加快水利事业改革发展，我国对水利工程和水利基础设施的支持有目共睹，各级政府都对水利基础设施建设非常重视，但目前又存在矫枉过正，过分重视水利基础设施建设却忽略了水政执法管理[17]。以桓仁县政府为例，县级主管领导只有在汛期来临时，为顺利度汛才会到水务部门布置落实防汛事项。目前的行政体制对涉水事物的执法管理，存在两套制度，既有政府垂直管理制度，又有效仿发达国家流域管理的趋势，但两套制度存于一套体制内存在冲突。流域管理的制度是将整条江河作为一个统一的管理对象，虽然目前东江也属于\t"/item/%E5%B9%BF%E4%B8%9C%E7%9C%81%E4%B8%9C%E6%B1%9F%E6%B5%81%E5%9F%9F%E7%AE%A1%E7%90%86%E5%B1%80/_blank"广东省水利厅管辖，但监管方式只是监督与指导，具体水政执法仍属于桓仁县政府的垂直管理。这种畸形的管理模式从水法制定至今仍在沿用，最根本原因就是国家层面和地方政府不够重视水政执法管理和水权的改革，以致无法适应水行政执法管理的发展。（四）欠缺有效的监督制约从全国来看，水政执法管理部门并未像城市管理部门一样设置执法督查机关，从自身影响力看，水政执法确实没有城市管理职责那么宽泛，但是这也暴露了水政执法管理缺乏应有监督的问题[18]。以本溪市市水政执法为例，平级的监督来自于同级部门和政府，上级的监督来自于上级部门、上级政府、流域管理部门，越多的部门监管就越容易出现监管权的缺失，从而出现推诿扯皮，失去监督的作用，而且政府对部门的监督，等于“关起门来论是非”，在处理上往往大事化小，很难真正起到监督的作用。而外部监督无外乎是新闻媒体、网络的监督，但新闻媒体与网络多报道吸引人眼球有爆炸力的新闻，对于影响力甚微的日常水事违法，媒体不会报道[19]；而较大的事故对当地的官员会造成负面影响，又会造成当地媒体的选择性忽略，这使得媒体也没起到监督的关键性作用。桓仁县东江水政管理同时又受到“涉企执法规定”和“本地12315市长热线”的监督，前一项规定从行政法角度看，有保护企业的趋势，后一项监督电话模式又存在时效性偏差，不可能接到举报马上转交，而是需要层层上报后送达至被举报单位，环节较多，存在一定时间差，虽然对执法起到了监督作用但都未起到“立竿见影”的效果。五、完善桓仁县水行政执法的对策（一）完善配套涉水法律法规中共本溪市市委十三届九次全体会议强调，要全面提高法治本溪市建设水平，深入推进依法治市水平[20]。客观来讲，本溪市市对于涉水执法管理法规的完善是值得肯定的，但与发达地区的涉水法规完善程度相比仍有提升的空问。地方政府也应参照上述建议，对地方性法规进行修改完善，对于涉水法规的落实完成情况进行关注。制定完善本溪市桓仁县采砂管理办法、涉水合法建筑物构筑物征收办法、本地区水政执法管理规定等涉水规范性文件。在制定地方性法规过程中，要严格遵循上位法，尤其是《行政处罚法》，确保执法主体的合法性，执法权限的合规性，形成自上而下符合内在逻辑的涉水法律法规体系，未涉水执法管理提供法律保障。涉水法律条文应与时俱进，十多年前的法条根本无法适应目前经济社会的情况，首先需要更新本溪市涉水法律法规来不断填补水行政执法领域的空白，推动经济发展和社会进步。其次，根据本溪市的涉水情况对涉水法律法规进行补充，建议在《本溪市市河道管理条例》或《本溪市市滩涂管理保护条例》中，增加暂扣非法倾倒残土等废弃物执法车辆的条文；修改《本溪市市河道管理条例》第22条，增设非法设置砂场的罚则。最后，对于不适应本溪市市经济发展要求的涉水法律、法规进行修改，对于不符合现行社会要求的涉水法律、法规进行删除。（二）重视水政执法管理人才梯队建设桓仁县水务部门存在人才流失，骨干断层的局丽。老一批的执法骨干年龄较大，面临退休；中年骨干已逐步走上领导岗位，有很多行政任务需要完成[21]；青年执法力量虽然众多，但骨干执法人员面临考入其它单位、辞职转型、调离执法岗位等问题，后续执法力量不足。本溪市市各区部门则存在年轻执法人员不足、一人身兼数职、执法人员学历较低等问题，必须抓好人才梯队建设，对骨干执法人员重点培养，放开手脚给予其执法任务历练，才能完成新老交替任务，为桓仁县水行政执法管理注入新鲜血液。桓仁县各级水行政执法管理部门首先应建立公开透明的晋升机制，并严格按制度执行才能留得住人才：其次应该在考核和评审时加入基础执法人员的互相匿名评定，并将其作为晋升的主要标准，而不是走形式随手填写问卷；再次，应在评选和晋升时，全局进行演讲汇报，列出自己的优缺点，工作的成绩和不足之处，当场由群众投票，主持人唱票，由投票决定最终结果，而不是关门讨论，评选规则每次不统一的晋升管理体制。也只有采用如此方法，才能拓宽桓仁县水行政执法管理人员的晋升渠道，将人才留住用好。（三）创新桓仁县水行政执法管理宣传方式桓仁县水政监察局应积极宣传国情水情，增强全县节水意识，充分运用法治理念进行水法宣，为“十三五”水利改革发展奠定坚实法治基础。将社会主义法治理念教育与水法宣传相结合，普及涉水法律法规，在水法宣传工作中，将水法律法规与百姓日常生活进行密切联系，将冰冷的法条制作成生动的动画和宣传册，用通俗易懂的语言解读水法律法规[22]。在大众传媒和平面媒体的基础上，利用微信订阅号建立本溪市水政监察团总支部，推动网络媒体法治传播，执法人员也利用微博、微信、手机媒体等新兴媒体进行水法宣传，为全社会提供更多、更便捷的学习水法使用水法接受法治教育的渠道和平台。（四）建立综合监督管理机制只有切实加强对执法队伍和执法人员的监督,才能保证水行政执法的公平和公正。一是上级水行政主管部门应当加强对下级水行政主管部门及水事单位的监督检查工作，及时纠正行政执法过程中的违法行为。定期或不定期的进行检查，发现问题及时指出；对下级执法人员进行培训，提高执法水平；及时答复下级提出的问题；对一些共性的问题进行研讨；对行政许可、行政处罚等文书进行评查，发现问题及时纠正；认真履行行政复议职能，正确处理行政纠纷等。二是要充分发挥纪检监察机关的监督检查作用，进一步健全和完善监督工作机制,不断创新监督工作方式,切实提高监督能力和水平,把监督检查与依法行政结合起来,深挖行政执法背后存在的问题。同时，水行政执法机关也要充分认识监督的必要性,并自觉接受检察机关的监督。三是自觉接受社会监督，对与群众利益密切相关的行政执法工作要及时向社会公开，赢得广大群众的理解、支持，接受群众监督。要积极主动利用舆论监督，把握群众思想脉搏；正确对待舆论监督，不断发现水政执法工作中存在的问题和不足；自觉接受舆论监督，确保行政执行的合法、公平和公正。水行政执法活动只有自觉