统筹城乡社会保障制度建设

202X专题之三

统筹城乡

社会保障制度建设一、统筹城乡社会保障制度的客观必然性二、统筹城乡社会保障制度的基本路经与基本原则三、实现城乡社会保障制度“统分融合”的政策措施四、实现城乡社会保障制度“基本统一”的政策措施主要内容（一）现行的社会保障制度在城乡之间严重失衡

改革开放以后，我国对社会保障制度经过一系列改革，已有较大发展，但其改革的整体倾向仍然是沿袭计划经济时代所形成的城乡分割、重城轻乡的二元社会保障制度。从总体上看，城镇的社会保障制度已初步建立，而农村的社会保障在少数地区其制度已初步建立起来，但大部分地区其制度仍未建立起来，城乡之间的差距显著，严重失衡。一、统筹城乡社会保障制度的

客观必然性

（一）现行的社会保障制度在城乡之间严重失衡

⒈覆盖面差异大。一是保障项目覆盖面差异大。二是城乡已有各项目中的覆盖面差异大

①养老保险。

2003年。城镇参加人数达15506万人，占应保人数的60.4%，其中参加职工11646万人，占企业职工总数的83.3%。行政事业单位职工实行离退休制度，均享有养老保障。2003年参加农村社会养老保险的人数仅为5428万人，占应保人数的11.1%。

②医疗保险。参保人数已达10902万人，占应保人数的42.5%，其中参保的在职职工7975万人，占在职职工总数的76%。至2004年6月新型

（一）现行的社会保障制度在城乡之间严重失衡农村合作医疗试点实际参保农民6899万人，仅占农村总人数的9%。

③最低生活保障。2003年底，全国各地均建立了城镇居民最低生活保障制度，领取最低生活保障金的人数达2247万人，占城镇总人数的4.3%，基本做到了应保尽保。农村有部分地区建立了农村最低生活保障制度，其他地区则建立特困户基本生活救助制度，至2003年底，全国农村享受最低生活保障和特困户生活救助的人数为1257万人，占总人数的1.6%。其中，享受最低生活保障的人数仅为367.1万人，占总人数的0.5%，约占应保人数的10%，农村比城市相差极大。

（一）现行的社会保障制度在城乡之间严重失衡⒉筹资方式很不公平。

①养老保险。城镇：国家、企业、个人筹资比例分别为17.3%、59.1%、23.6%。农村：按照“个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以政策扶持”的方式进行。政府、集体、个人筹资的比例分别为3.3%、14.7%、82%。

②医疗保险。城镇：单位6%、个人2%不足部分由政府补齐。2003年单位与职工个人筹资比例分别为75%、25%。农村：政府、集体、个人三者的筹资比例分别为36.8%、12.3%、50.9%，仍是以个人缴纳为主。

（一）现行的社会保障制度在城乡之间严重失衡

③最低生活保障制度。2003年用于城镇居民最低生活保障的资金156亿，全部来源于政府。用于农村最低生活保障的资金仅为9.3亿元，其中来源于各级政府的占73.9%，集体的占26.1%。⒊社会保障水平相差甚远。

2003年城镇人均社会保障支出达1612元，占人均GDP的比重为17.8%，已达到某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平。农村人均为16.7元，占人均GDP的比重为0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的96倍多。

⒊社会保障水平相差甚远

①养老保险。2003年，城镇企业参保退休人员月平均基本养老金达621元，同期农村参保农民月平均养老金仅为15.1元，城市是农村的41.1倍。

②医疗保险。泰安市2003年城镇参保人员人均年医疗保险费支出达614元，而参加新型农村合作医疗保险的农民人均年医疗保险费支出仅为18.7元，城市是农村的32.8倍。

③最低生活保障。城市平均每月在170元。农村平均每年650元左右（如泰安市2003年为700元），城市是农村的3.1倍。⒋运行机制成熟度有明显差距

1998年中国劳动与社会保障部成立后，对城市社会保障进行了一系列改革，现已基本实现了统一管理，其制度化、规范化、社会化程度有很大提高，运行机制开始趋于成熟。相比而言，农村社会保障多头管理的现状并未改变由于建立时间短、管理不统一等原因，其管理效率较为低下，运作不够规范。

⒈农民难以得到基本的社会保障，城乡差距越拉越大⒉社会保障与经济发展极不协调，阻碍了城乡经济的改革与发展。⒊强化了二元社会结构，影响了城乡的协调发展。⒋不利于农村社会的和谐与稳定及计划生育政策的落实（二）城乡间社会保障的严重失衡产生了诸多不良后果

⒈我国整个社会正在转型的大环境为其提供了良好的社会条件⒉我国经济的快速发展为其奠定了一定的物质基础⒊党和政府的高度重视为其提供了领导组织保证⒋各地的实践为其提供了可资借鉴的经验。（三）统筹城乡社会保障制度是可行的

（一）统筹城乡社会保障制度的基本路经由相互分割→统分融合→基本统一，到2025年建立起与社会主义市场经济相适应的项目（内容）齐全，形式多样、覆盖面广、标准适当的城乡一体化的基本社会保障制度。第一阶段（2006—2015年），用10年左右的时间，实现城乡社会保障制度由“相互分离”向“统分融合”过程的转变。第二阶段（2015—2025年），再用10年左右的时间，实现城乡社会保障制度由“统分融合”向“基本统一”的转变。二、统筹城乡社会保障制度的基本路经与基本原则

⒈城乡并重原则。在指导思想上必须明确，社会保障作为保证社会经济安全运行的公共措施，是典型的公共产品或准公共产品，每个公民都有享受的权利。农民是我国最大的利益群体，也是公民，也照章纳税，为国家经济发展也做出了巨大贡献，理应享有与城镇居民同样的社会保障的权利。在行动上，必须城乡统盘考虑，发挥政府的主导作用，在农村社会保障制度上要推动其建立与完善，在财力上要切实提高支持农村社会保障制度建设的比例，并逐步提高，最终实现城乡平等。（二）统筹城乡社会保障制度

应遵循的基本原则

统筹城乡社会保障制度的进程有赖于经济发展。不同地区的经济发展有很大差异。因此必须与经济发展水平相适应。在城乡统筹的第一阶段应是“低水平，广覆盖”。因为目前我国经济发展水平总体上仍较低，而社会保障的普遍性原则决定了要广覆盖，只有“低水平，广覆盖”才能使统筹工作尽快起步。在城乡统筹的第二阶段，则应是“小康水平，全面覆盖”。因为到2025年我国经济已有很大发展，但仍未达到中等发达国家水平，其保障水平只能是小康（中下等）水平，但在社会保障项目和受益人群上应是全面覆盖。⒉与经济发展水平相适应

统筹城乡社会保障制度是一项涉及面广、政策性强、难度较大的系统工程，在推进中不可能一蹴而就，必须积极稳妥，循序渐进。一是由“相互分割”到“基本统一”要有一个从量变到质变的较长的时间过程。各个制度的这种转变速度可以有所不同。二是应立足地区差异，从东向西梯度、分层次推进，切不可一刀切。三是各制度的保障水平应根据经济发展情况进行适度调整，特别是农村社会保障水平应调整的更快一些，使之逐步向城市的水平靠近四是各项制度应在改革与发展中逐步完善起来，走上规范化、法制化的轨道。

⒊循序渐进原则

一是城乡之间要相互协调二是各不同制度之间在建立与完善时也要相互协调三是社会保障制度与社会保障服务网络之间要相互协调⒋相互协调原则

鉴于农村社会保障制度尚未真正建立，与城市相比差距甚大的状况，在统分融合阶段的工作重点是农村基本社会保障制度的建立健全；目前城镇基本社会保障制度还存在不少问题，还须对其进一步改革与完善；条件较为成熟的地区，找准城乡融合的突破口，对部分制度实行“制度统一，标准有别”的试点，为实现“基本统一”创造条件。三、实现城乡社会保障制度“统分融合”的政策措施

⒈采取措施，加快建设，努力扩大覆盖面。一是搞好统一规划。二是抓好宣传，提高认识三是充分发挥政府推动作用四是因地制宜，抓好重点五是扩大试点，带动发展（一）重点抓好农村社会保障制度建设，逐步缩小城乡差距

（1）农村社会养老保险。应彻底改变“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的筹资方式，强化政府的养老责任，建立个人和国家为主，集体补助为辅，社会为补充的筹资机制。根据农民收入状况、集体经济薄弱的实际和国家经济状况，目前较合理的农村养老保险的筹资比例应为农民个人45%--55%、国家40%--50%、集体5%-15%为宜，以后随着经济的发展，国家支持的比例可再适当提高。⒉建立更能体现政府责任的、便于城乡统筹的筹资机制，不断提高保障水平

同时，应科学确定城乡统筹的筹资标准主要应考虑三个因素：一是能满足农民养老保险的需要，这可结合现行城镇居民最低生活保障水平来考虑。二是农民的收入水平和承受能力。这可借鉴城镇职工养老保险筹资标准确定的办法，按照农民上年人均纯收入的一定比率上缴保费。三是物价上涨因素和政府的承受能力⒉建立更能体现政府责任的、便于城乡统筹的筹资机制，不断提高保障水平

（2）农村合作医疗：要改变长期以来遵循“个人缴纳为主，集体出资为辅，国家政策扶持”的筹资方式，建立以政府补助与农民个人缴纳为主，集体和社会为补充的多元化的筹资机制。根据我国目前农民收入、国家财力及村集体经济实力等状况，各渠道较为合理的筹资比例应该是：政府占70—75%、农民个人占20--25%，集体量力解决不足部分，同时也要积极争取社会资金援助。⒉建立更能体现政府责任的、便于城乡统筹的筹资机制，不断提高保障水平

（3）农村最低生活保障制度：应将“以政府为主、集体为辅”的筹资方式，改为“以政府为主，集体为补充”的筹资方式。同时，根据近些年经济发展较快的情况，应适当提高最低生活保障线。最低生活保障线的确定，除应考虑维持农民最基本生活的物质需要、农村经济发展水平、地方财力的承受能力和物价上涨指数外，还应考虑城市居民最低生活保障水平，以逐步缩小城乡差距，并根据这些因素的变化而作适当调整。综合以上因素，较为科学可行的农村最低生活保障标准应为占农民人均纯收入的30%-35%为宜。⒉建立更能体现政府责任的、便于城乡统筹的筹资机制，不断提高保障水平

一是各级政府应建立健全农村社会保障的组织管理机构，配齐管理与业务人员，并加强对管理与业务人员的培训，不断提高其业务素质。二是制定与不断完善财务、人事、日常运作、资金营运等各项管理规章制度，并严格执行。三是建立健全农村社会保障的监督机制，如设立农村社会保障监督委员会等，定期与不定期的对其运作情况进行监督、监察，发现问题及时处理。四是积极稳妥地、多渠道地搞好农村社会保障基金的运营，以保值增值。五是尽快出台相关法律法规，以指导、规范农村社会保障行为，使之健康发展。⒊强化管理，提高效率，确保健康发展

一是各级政府要加大投入，将工作经费和补贴列入财政预算，由市、县、办事处按比例分担。二是理顺社区与企业及各部门的关系，明确社会保障工作职责与权限，确定统一的社区机构来承担社会保障的走访、调查、建档、动态管理和服务等基础性工作。⒋加快以社区为核心的

社会保障平台建设

⒈继续扩大覆盖面一应强制性地将私营企业、“三资”企业、个体户等职工纳入社会保障范围，做到应保尽保。二应强制性地将在城镇工作的农民工纳入城镇社会保障范围三是加快行政事业单位的社会保障制度的改革。⒉整合与优化社会保障项目⒊完善筹资机制，控制保障水平（二）进一步改革与完善城镇社会保障制度

1.确定可以实行城乡“制度统一，标准有别”的社会保障项目

条件：一是该地区经济较发达，有财力的支持；二是农村经济较发达，城乡差距相对较小；三是该项目已在农村实行了一段时间，有一定的经验。

发达地区：最低生活保障制度、公共卫生制度，社会救助制度及优抚安置。待经济进一步发展后，可逐步扩大至社会养老、医疗、工伤、失业、生育保险及社会福利等项目。

其他地区：过一段经济发展后可以进行最低生活保障、公共卫生等社会保障项目城乡“制度统一，标准有别”的试点。试点时应积极稳妥，循序渐进，逐步完善。（三）努力搞好城乡“制度统一，标准有别”的社会保障改革

“制度统一”：要在整个制度上保持一致，包括统一发展规划，统一组织管理机构，统一管理原则，统一基本管理制度，基本统一运作与运营。

“标准有别”：一是保障对象的标准城乡有别，如最低生活保障和社会救助对象的确定其标准在城乡之间有所不同；二是保障标准城乡不同，一般来说农村可比城市低一些，但要随着经济的发展逐步缩小。⒉明确城乡“制度统一，标准有别”的社会保障项目的内容

十年后随着城乡经济差距的缩小和“统分融合”的社会保障制度的发展与完善，城乡社会保障已开始具备由“统分融合”逐步向“基本统一”转变的条件，应不失时机地把“制度统一，标准有别”的社会保障试点逐步扩大到所有地区、所有项目中，到2025年实现城乡社会保障的“基本统一”。这里的“基本统一”，就是将城乡社会保障制度合二为一，实行统一制度，统一规定、统一征收和统一管理，但在项目的标准上根据地区、城市与农村的情况不同而略有差别。四、实现城乡社会保障制度“基本统一”的政策措施

一是可以切实保障农民社会保障的国民待遇，实现真正的社会公平；二是便于对社会保障的统一管理与运营，提高工作效率和基金保值增值能力，实现规范化、制度化、社会化；三是有利于政府对社会保障的宏观调控，优化配置社会保障资源，使有限的社会保障资源得到充分、合理的利用；四是能有力地促进社会经济资源在城乡之间的合理流动，推动城乡社会经济的协调发展。（一）实现城乡社会保障

“基本统一”的好处⒈建立统一的社会保障管理体制

①社会保障管理委员会。下设三个部门：社会保障宏观管理委员会、社会保障事业管理中心、社会保障基金运营中心。

②社会保障监督委员会。社会保障监督委员会与社会保障管理委员会应是平行的机构，隶属于政府或人大。（二）实现“基本统一”的城乡社