常熟市镇域综合执法的困境与突破：基于体制、能力与协同的多维度研究

常熟市镇域综合执法的困境与突破：基于体制、能力与协同的多维度研究一、引言1.1研究背景与意义1.1.1研究背景随着中国城镇化进程的快速推进，镇域作为连接城市与乡村的关键纽带，其经济社会发展呈现出蓬勃态势，镇域的管理和治理任务也日益繁重与复杂。在这样的背景下，镇域综合执法改革成为完善基层治理体系、提升治理能力的重要举措。常熟市作为江苏省经济较为发达的县级市，在镇域综合执法改革方面先行先试，积累了一定的经验，但也面临着诸多挑战。在传统的执法体制下，镇域执法存在着多头执法、重复执法、执法效率低下等问题。多个执法部门各自为政，职能交叉重叠，导致在面对一些复杂的执法问题时，相互推诿、扯皮现象时有发生，不仅浪费了执法资源，也影响了政府的公信力。例如，在城市管理领域，涉及到市容市貌、环境卫生、违法建设等多个方面的执法，往往涉及城管、住建、环保等多个部门，由于职责划分不明确，容易出现执法空白或重复执法的情况。同时，随着镇域经济的发展，各类市场主体不断涌现，新的经济业态和商业模式层出不穷，对执法的专业性和综合性提出了更高的要求。传统的执法模式难以适应这种变化，无法及时有效地应对各类新的执法问题。为了解决这些问题，常熟市积极响应国家关于行政执法体制改革的号召，于2014年11月率先在镇域范围启动了以相对集中行政处罚权为基础内容的综合执法试点工作。在试点过程中，常熟市结合各行政单位的区位条件、资源禀赋和发展基础等情况，因地制宜地在全市8镇2街道开展了旨在推进“执法重心下移”的探索性综合执法试点改革。通过整合执法职能、优化执法机构设置、加强执法队伍建设等一系列措施，初步构建了“一支队伍管执法”的综合执法模式。经过多年的实践，常熟市的镇域综合执法改革取得了一定的成效，如执法效率有所提高、执法行为更加规范、群众满意度有所提升等。但在改革过程中，也暴露出一些深层次的问题，如执法职责定位不够清晰、执法人员专业素质有待提高、执法监督机制不够完善等。这些问题制约了镇域综合执法改革的进一步深化，需要深入研究并加以解决。1.1.2研究意义本研究以常熟市镇域综合执法为研究对象，具有重要的理论与实践意义。从理论层面来看，丰富了基层综合执法理论研究。目前，关于基层综合执法的研究多集中在宏观政策解读和一般性问题分析上，针对具体地区的实证研究相对较少。本研究通过对常熟市镇域综合执法改革的深入分析，探讨镇域综合执法在实践过程中的特点、问题及解决路径，有助于进一步完善基层综合执法理论体系，为其他地区的综合执法改革提供理论参考。同时，本研究从镇域这一特定层面出发，深入剖析综合执法中的职责定位、权力运行、执法监督等关键问题，能够为基层治理理论在执法领域的应用提供新的视角和案例，促进基层治理理论的丰富和发展。在实践层面，本研究成果对常熟市及其他地区的镇域综合执法改革具有重要的参考价值。对于常熟市而言，通过深入分析当前镇域综合执法中存在的问题，提出针对性的对策建议，有助于优化执法资源配置，提高执法效率和质量，进一步完善镇域综合执法体制机制，提升基层治理水平，为常熟市的经济社会发展创造更加良好的法治环境。例如，通过明确执法职责定位，可以避免执法部门之间的推诿扯皮现象，提高执法的协同性；通过加强执法人员培训，提升其专业素质和执法能力，能够更好地应对复杂多变的执法任务。对于其他地区而言，常熟市作为镇域综合执法改革的先行地区，其改革经验和教训具有一定的借鉴意义。本研究总结提炼的常熟市在改革过程中的成功做法和存在的问题，可以为其他地区在推进镇域综合执法改革时提供有益的参考，避免走弯路，从而提高改革的效率和效果，推动全国范围内的镇域综合执法改革向纵深发展。1.2国内外研究现状1.2.1国外研究现状在国外，综合执法的理念和实践有着不同的发展路径与表现形式。西方发达国家在城市管理、公共事务治理等领域较早地探索了整合执法资源、提高执法效率的方式。例如，美国在城市管理执法方面，部分城市采用多部门协作的联合执法模式，通过建立跨部门的协调机制，整合警察、卫生、环境等多个部门的执法力量，共同应对城市中的复杂问题，如处理街头流浪人员、整治环境卫生等。这种模式强调不同部门之间的信息共享和协同行动，以提高执法的针对性和有效性。在英国，地方政府在环境健康、食品安全等领域的执法中，注重综合执法与社区治理的结合。通过社区参与、公众举报等方式，拓宽执法信息来源，增强执法的社会基础。同时，英国的执法部门也注重与其他公共服务机构的合作，如与教育机构合作开展食品安全教育，从源头上预防违法行为的发生。日本在城市综合执法方面，形成了一套较为完善的体系。日本的综合执法部门不仅承担着传统的城市管理执法任务，还注重对城市秩序、公共安全等方面的综合维护。例如，在处理城市交通拥堵和乱停乱放问题时，综合执法部门与交通管理部门紧密配合，通过联合执法、宣传教育等手段，提高市民的交通规则意识，改善城市交通秩序。国外在综合执法研究方面，侧重于从公共管理理论、行政法学理论等角度进行分析。在公共管理理论中，新公共管理理论强调政府管理的效率、效果和经济原则，主张将市场机制引入公共管理领域。这一理论为综合执法改革提供了理论支持，促使各国在综合执法中注重资源整合、成本控制和服务质量提升。在行政法学理论中，强调执法的合法性、公正性和程序正当性，为综合执法的规范化、法治化提供了理论指导。例如，对执法权限的界定、执法程序的规范等方面的研究，有助于确保综合执法在法律框架内运行。1.2.2国内研究现状国内关于综合执法的研究起步较晚，但随着行政执法体制改革的推进，相关研究日益丰富。在理论研究方面，学者们从不同角度对综合执法进行了深入探讨。在法学领域，学者们关注综合执法的法律依据、执法权限的合法性以及执法程序的规范等问题。例如，有学者指出，综合执法应当在现有法律框架下进行，通过完善法律法规，明确综合执法机构的法律地位和职责权限，避免执法过程中的法律冲突。在公共管理领域，学者们从政府职能转变、行政效率提升等角度分析综合执法的必要性和可行性。认为综合执法是政府职能转变的重要体现，有助于打破传统部门之间的壁垒，提高行政效率，优化公共服务。在实践研究方面，国内学者对各地的综合执法改革进行了大量的实证研究。对北京、上海、广州等大城市的城市管理综合执法改革进行了深入分析，总结了这些城市在改革过程中的经验和教训。如北京市在城市管理综合执法改革中，通过建立市区两级综合执法协调机制，加强了对执法工作的统筹协调；上海市在综合执法改革中，注重信息化建设，利用大数据、物联网等技术手段，提高执法的精准性和智能化水平。同时，国内学者也关注到基层综合执法改革的问题，对乡镇、街道等基层地区的综合执法实践进行了研究。指出基层综合执法存在执法力量薄弱、执法人员素质不高、执法保障不足等问题，并提出了加强基层执法队伍建设、完善执法保障机制等对策建议。1.2.3研究述评国内外的研究成果为常熟市镇域综合执法研究提供了有益的借鉴。国外的研究和实践在综合执法的体制机制、执法与社会治理的融合等方面有着丰富的经验，其先进的管理理念和技术手段，如多部门协作机制、信息化执法手段等，为常熟市提供了可参考的模式。国内的研究则紧密结合我国的国情和行政执法体制改革的实际，在综合执法的理论基础、实践经验总结以及问题对策分析等方面取得了丰硕成果。这些研究成果有助于深入理解综合执法的本质和规律，为常熟市镇域综合执法改革提供理论指导和实践参考。然而，目前针对常熟市镇域这一特定区域的综合执法研究相对较少，对常熟市镇域综合执法改革中面临的具体问题，如镇域经济发展特点对执法的影响、镇域执法与市级部门的协同机制等方面的研究还不够深入。因此，有必要结合常熟市的实际情况，对镇域综合执法进行深入研究，以推动常熟市镇域综合执法改革的深入发展。1.3研究方法与创新点1.3.1研究方法文献研究法：通过广泛查阅国内外关于综合执法、基层治理等方面的学术文献、政策文件、研究报告等资料，全面了解综合执法的理论基础、发展历程和国内外实践经验。梳理国内外学者在综合执法领域的研究成果，分析不同理论和观点的异同，为研究常熟市镇域综合执法提供理论支撑和研究思路。例如，深入研究新公共管理理论、行政法学理论等在综合执法中的应用，以及国外城市在综合执法实践中的先进做法，如美国的多部门协作联合执法模式、英国的综合执法与社区治理结合模式等，从中汲取有益经验，为常熟市镇域综合执法改革提供参考。同时，对我国关于行政执法体制改革的政策文件进行深入解读，明确改革的目标、任务和方向，准确把握常熟市在镇域综合执法改革中的政策依据和改革要求。案例分析法：选取常熟市具有代表性的镇域综合执法案例进行深入分析，包括执法过程、执法结果、遇到的问题及解决措施等方面。通过对具体案例的剖析，直观地了解常熟市镇域综合执法的实际运行情况，总结成功经验和存在的问题。例如，选择常熟市海虞镇“执法+网格”共建基层治理新格局的案例，详细分析其在整合队伍、统筹融合、同频共振等方面的具体做法和成效，以及在实施过程中遇到的困难和挑战，为研究镇域综合执法与基层治理的融合提供实证依据。同时，对常熟市其他镇域在处理违法建设、食品安全、环境保护等领域的执法案例进行分析，从不同角度揭示镇域综合执法中存在的问题和解决途径，为提出针对性的对策建议提供实践基础。实地调研法：深入常熟市镇域综合执法一线，与执法人员、相关部门负责人、企业代表和居民进行面对面交流，了解他们对镇域综合执法的看法、意见和建议。通过实地观察执法现场、查阅执法档案、参与执法工作会议等方式，获取第一手资料，深入了解镇域综合执法的实际运作情况。例如，在常熟市某镇的实地调研中，与综合行政执法局的执法人员进行座谈，了解他们在日常执法工作中遇到的困难和问题，如执法权限不清、执法力量不足、执法装备落后等；与企业代表交流，了解企业对镇域综合执法的满意度和期望，以及执法过程中对企业经营的影响；与居民进行访谈，了解他们对镇域综合执法的认知和感受，以及对改善镇域环境和秩序的需求。通过实地调研，获取真实、准确的信息，为研究提供客观、可靠的依据。1.3.2创新点研究视角创新：以往关于综合执法的研究多从宏观层面或大城市的角度出发，对县级市镇域综合执法的研究相对较少。本研究聚焦于常熟市镇域这一特定层面，结合常熟市的经济社会发展特点、镇域治理需求以及改革实践，深入剖析镇域综合执法中的问题及对策，为基层综合执法研究提供了新的视角。例如，考虑到常熟市经济发达、镇域产业特色鲜明的特点，研究镇域综合执法如何更好地服务于地方经济发展，保障市场秩序，这在以往的研究中较少涉及。同时，关注镇域综合执法与乡村振兴、基层社会治理的结合点，探讨如何通过综合执法提升镇域治理水平，促进城乡融合发展，为相关研究提供了新的思路。研究内容创新：本研究不仅对常熟市镇域综合执法的现状、问题进行了全面分析，还从多维度提出了针对性的优化路径。在职责定位方面，深入研究如何明确镇域综合执法机构与市级部门、其他基层组织之间的职责边界，构建协同高效的执法体系；在执法能力提升方面，从人员培训、信息化建设、执法规范化等多个角度提出具体措施；在执法监督方面，探讨如何建立健全内部监督与外部监督相结合的监督机制，确保执法权力规范运行。这种多维度、系统性的研究内容，丰富了镇域综合执法的研究范畴，为其他地区的综合执法改革提供了更具操作性的参考。例如，在研究执法能力提升时，提出利用大数据、物联网等现代信息技术，打造智慧执法平台，实现执法信息共享、执法过程监控和执法数据分析，这在以往的研究中尚未得到充分阐述。研究方法创新：综合运用文献研究法、案例分析法和实地调研法，将理论研究与实证研究相结合，全面深入地探究常熟市镇域综合执法问题。通过文献研究梳理理论基础和国内外经验，为研究提供理论支撑；通过案例分析直观展示改革实践中的问题与成效；通过实地调研获取第一手资料，使研究更贴近实际。这种多方法融合的研究方式，克服了单一研究方法的局限性，提高了研究结果的可靠性和说服力。例如，在实地调研中，将问卷调查、访谈、观察等方法相结合，从不同层面、不同角度收集数据和信息，确保研究结果能够真实反映常熟市镇域综合执法的实际情况。二、常熟市镇域综合执法的现状剖析2.1发展历程常熟市镇域综合执法改革起步较早，在国家推进行政执法体制改革的大背景下，积极探索适合自身发展的镇域综合执法模式，其发展历程大致可分为以下几个重要阶段：试点探索阶段（2014-2015年）：2014年11月，常熟市积极响应国家关于深化行政执法体制改革的号召，在镇域范围率先启动以相对集中行政处罚权为基础内容的综合执法试点工作。此次试点改革是对当时企业和群众反映强烈的多头执法、重复执法以及执法缺位等痛点问题的有力回应。常熟市依据各行政单位的区位条件、资源禀赋和发展基础等实际情况，因地制宜地在全市8镇2街道开展综合执法试点改革。在这一阶段，各试点单位深入剖析相对集中行政处罚权和综合行政执法的内在联系，在相对集中行政处罚权的基础上全面推进执法工作改革。一方面，将行政执法工作的日常管理、实施处罚以及监督检查等职能进行有机整合，同时对政府相关执法部门的职责权限和机构设置进行优化调整，从根本上解决行政执法体制中存在的问题；另一方面，各试点单位充分发挥主观能动性，基于自身区域特殊性，积极探索开发利企惠民的创新举措，从机制层面进一步推进综合行政执法改革。例如，在某镇试点过程中，针对镇域内企业众多、监管难度大的问题，建立了企业分级分类监管机制，根据企业的规模、行业风险等因素，对企业进行分类管理，提高了执法监管的针对性和有效性。全面铺开阶段（2016-2018年）：在试点工作取得一定成效和经验的基础上，2016年开始，常熟市逐步将综合执法改革向其他镇域和街道推广。这一时期，常熟市加大了改革的力度和广度，在更多领域推行相对集中行政处罚权，进一步整合执法资源。2017年，市政府发布《市政府关于进一步推进镇域综合执法工作的实施意见》，明确了工作任务和方向。在整合执法监管权力方面，按照镇综合执法局统一行使下放事项监管权和执法权的原则，将各镇（街道）安监、环保等下放事项的监管职能统一整合入综合执法局，原承担日常检查、巡查的执法人员及执法辅助人员也整合到综合执法局，在综合执法局内设相应机构承担监管职责，实现了执法监管力量的统一调配。在规范综合执法行为方面，建立“两法衔接”工作机制，明确综合执法局在“两法衔接”工作中的职责以及具体工作流程和要求，建立综合执法局与公安、检察机关定期会商机制，有效杜绝“以罚代刑”“以罚代管”现象；推行行政执法全过程记录制度，运用镇域综合执法平台、现场执法记录设备等手段，对执法环节进行全面记录，实现执法全过程留痕和可回溯；提高综合执法案件质量，制定综合执法文书制作规范，规范执法案卷管理。在加强执法队伍建设方面，探索执法人员流动机制，畅通镇综合执法局与镇职能部门人员双向流动渠道；配强乡镇法制工作力量，选调具有法学教育背景的人员充实到法制工作岗位；配强综合执法人员力量，通过公务员和事业招考统一招录专业执法人员，提高专业执法人员比例。到2018年3月，综合执法工作延伸到虞山、常福、莫城、琴川四街道，标志着综合执法在常熟市实现了全覆盖。深化完善阶段（2019年-至今）：进入深化完善阶段后，常熟市持续聚焦镇域综合行政执法改革的重点目标与关键环节，以“六化”建设为主要抓手，不断巩固和深化改革成果。在打造标准化、规范化体系方面，制定全市镇（街道）综合行政执法局建设规范，从外部标志标识、内部功能布局、执法装备配置到党建法治氛围营造，全面树立规范统一的基层综合行政执法整体形象。针对执法工作各关键环节，制定出台抽查检查制度、问题发现处置制度、法制审核制度等一系列制度，建立规范健全的基层综合行政执法制度体系。编制全市统一的执法文书、程序、标识、证件、自由裁量权等多项业务流程，印发现场执法工作规程和规范用语指引，形成规范标准的基层综合行政执法行动指南。在提升全科化、专业化能力方面，坚持“片区执法、综合执法”目标导向，编制综合执法“全科”执法指导清单，明确八大类99项“全科”执法事项，为打造综合性执法队伍提供操作规范及行动指南。建立分级分片执法培训机制，开展“线上+线下”“专题+综合”业务指导，通过跟班执法培训、疑难复杂案例研讨、旁听复议诉讼案例审理等多种形式，突出培训实效，全方位助力执法人员提升专业能力。严格执行行政执法人员资格管理、持证上岗制度，健全人员退出机制，完善行政执法辅助人员管理制度，制定落实执法行为负面清单，加强纪律作风建设，切实提升执法透明度和公信力。在畅通协同化、高效化机制方面，出台《关于进一步加强镇域综合行政执法和相关市级部门衔接配合的实施意见(试行)》，明确衔接配合的原则要求、职责分工等，压实市级部门行业监管主体责任及镇街日常监管、行政处罚等责任，有效耦合监管盲区、提升执法实效。健全案件及线索移送机制，制发相关材料模板，明确移送时限及情形，确保移送交接合规合法。建立协作会商制度，市镇两级共商年度执法计划、重大执法行动以及执法争议等事项，针对特殊监管领域行业特点和工作要求，制定具体协作配合细则，确保各项工作衔接顺畅、推进有序。2.2执法体制与机制2.2.1执法体制架构在常熟市镇域综合执法体系中，综合行政执法局是核心执法主体。常熟市在各镇（街道）统一设置综合行政执法局，作为镇政府（街道办事处）的内设机构，以镇政府（街道办事处）名义开展综合执法工作，依法相对集中行使多个领域的行政处罚权及相关行政强制措施权。从职能配置来看，综合行政执法局的职责广泛，涵盖了规划、人社、城管、环保、住建、安监、卫健、水务等12个执法领域的部分或全部行政处罚权，共计603项。在城市管理领域，承担着市容环卫、城市绿化、户外广告等方面的执法职责，负责维护镇域的市容市貌整洁有序，保障城市基础设施的正常运行；在安全生产领域，对各类生产经营单位进行安全检查，督促企业落实安全生产主体责任，依法查处安全生产违法行为，预防和减少生产安全事故的发生。在与市级部门的关系上，市级执法部门在镇域范围不再行使已下放的行政处罚权和相关的强制措施权，但继续承担监管权，负责对乡镇监管执法加强指导监督，定期进行执法质量考评和案卷评审工作。市级环保部门会定期对镇域内的环保执法工作进行业务指导，提供最新的环保政策解读和执法技术支持；在执法质量考评中，对镇综合行政执法局办理的环保执法案件从事实认定、法律适用、程序合规等方面进行全面评估，指出存在的问题并提出改进建议，以提升镇域环保执法水平。镇综合行政执法局在执法过程中接受市级部门的业务指导和监督，同时，对于重大执法事项和疑难问题，需及时与市级部门沟通协调，获取支持和指导。在处理一起复杂的企业环境污染案件时，镇综合行政执法局在调查取证过程中遇到技术难题，及时向市级环保部门求助，市级环保部门派遣专业技术人员协助调查，为案件的顺利办理提供了关键支持。这种体制架构明确了市镇两级的职责分工，有助于提高执法效率，实现执法资源的优化配置，推动镇域综合执法工作的有序开展。2.2.2运行机制为保障镇域综合执法工作的高效运行，常熟市建立了一系列行之有效的运行机制。案件及线索移送机制是确保执法工作连贯性和准确性的关键环节。当综合行政执法局在日常执法巡查中发现不属于自身管辖范围的案件线索时，需按照规定的程序和时限，及时将线索移送至相关市级部门或其他有管辖权的单位。在发现一起涉及食品生产企业的严重违法行为线索时，由于该案件涉及食品生产许可等专业领域，超出了镇综合行政执法局的管辖范围，执法人员立即填写《线索移送单》，详细记录案件线索的来源、发现时间、违法行为初步情况等信息，在规定的24小时内移送至市级市场监管部门。接收单位在收到移送的线索后，需进行认真审查，并及时反馈处理结果。同样，市级部门在监督检查过程中发现已下放权限内的违法行为，也应及时移交所在镇人民政府立案查处，确保违法行为得到及时处理。协作会商制度是加强市镇两级执法部门沟通协调、解决执法难题的重要手段。市镇两级定期召开会议，共同商议年度执法计划、重大执法行动以及执法争议等事项。在制定年度执法计划时，市镇两级执法部门会根据镇域经济社会发展情况、违法行为发生的规律和特点等因素，共同确定执法重点领域和执法频次，确保执法资源得到合理配置。针对特殊监管领域的行业特点和工作要求，还会制定具体的协作配合细则。在环保领域，市镇两级环保执法部门会针对镇域内化工企业集中的区域，制定联合执法方案，明确各自的职责分工、执法程序和协作方式，共同打击环境违法行为，形成执法合力。通过协作会商制度，能够有效整合执法资源，提高执法效率，避免执法冲突和推诿现象的发生。2.3执法队伍建设执法队伍是镇域综合执法工作的核心力量，其素质和能力直接影响着执法的质量和效果。常熟市在推进镇域综合执法改革过程中，高度重视执法队伍建设，从人员构成、资格管理、培训机制以及纪律作风建设等多个方面入手，不断提升执法队伍的整体水平。在人员构成方面，常熟市镇域综合执法队伍呈现多元化特点。既有从原各职能部门划转过来的执法人员，他们在各自原领域积累了丰富的专业知识和执法经验，对相关法律法规和业务流程较为熟悉；也有通过公务员和事业招考统一招录的专业执法人员，这些新入职人员具有较高的学历水平和专业素养，为执法队伍注入了新鲜血液。通过公务员招考进入某镇综合行政执法局的小李，毕业于法律专业，他在日常执法中，凭借扎实的法律知识，能够准确地适用法律法规，为案件的办理提供了有力的法律支持。此外，还有一定数量的执法辅助人员，他们在执法过程中协助执法人员开展工作，如进行现场秩序维护、证据收集等，在执法工作中发挥着不可或缺的作用。在一次大规模的市场整治行动中，执法辅助人员积极协助执法人员维持现场秩序，引导商户配合检查，确保了执法行动的顺利进行。资格管理是保障执法队伍合法性和专业性的关键环节。常熟市严格执行行政执法人员资格管理、持证上岗制度。所有执法人员必须通过相关的执法资格考试，取得行政执法证件后，方可从事执法工作。这一制度确保了执法人员具备必要的法律知识和执法能力，能够依法履行执法职责。同时，健全人员退出机制，对于不符合执法要求、违反执法纪律或不能胜任执法工作的人员，及时予以调整或辞退，保证执法队伍的纯洁性和战斗力。如果执法人员在年度考核中，连续多次不达标，或者存在严重违反执法纪律的行为，如滥用职权、徇私舞弊等，将按照规定程序退出执法队伍。培训机制是提升执法人员专业能力和综合素质的重要途径。常熟市建立了分级分片执法培训机制，开展“线上+线下”“专题+综合”业务指导。线上培训通过网络平台，为执法人员提供丰富的学习资源，包括法律法规解读、案例分析、执法技巧讲解等课程，方便执法人员随时随地进行学习；线下培训则通过集中授课、跟班执法培训、疑难复杂案例研讨、旁听复议诉讼案例审理等多种形式，突出培训实效。在跟班执法培训中，新入职的执法人员跟随经验丰富的老执法人员进行现场执法，学习执法程序、沟通技巧和问题处理方法；通过旁听复议诉讼案例审理，执法人员能够直观地了解执法过程中可能出现的问题以及如何在法律框架内解决这些问题，从而提高自身的执法水平。纪律作风建设是执法队伍建设的重要内容，关乎执法队伍的形象和公信力。常熟市制定落实执法行为负面清单，明确禁止执法人员出现的行为，如严禁接受管理对象的礼品礼金、严禁滥用职权、严禁执法不公等。加强对执法人员的日常监督和管理，通过定期检查、不定期抽查、设立举报电话和邮箱等方式，及时发现和纠正执法人员的不当行为。开展廉政教育和职业道德教育，提高执法人员的廉洁自律意识和职业道德水平，促使执法人员自觉遵守纪律规定，做到公正执法、文明执法。在某镇开展的廉政教育活动中，通过组织执法人员观看警示教育片、参观廉政教育基地等形式，增强了执法人员的廉洁意识，有效预防了腐败行为的发生。2.4执法规范化建设2.4.1制度建设常熟市高度重视镇域综合执法的制度建设，通过建立健全一系列制度，为规范执法行为提供了坚实的保障。其中，行政执法“三项制度”，即执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，在镇域综合执法中发挥着关键作用。执法公示制度遵循合法、准确、及时、便民的原则，要求各行政执法机关按照“谁执法、谁公示”的要求，建立健全该制度，明确公示内容的采集、传递、审核、发布职责，及时、主动公开或者公示行政执法信息。在事前环节，主动公开行政执法主体和人员信息，包括行政执法机关名称、具体负责行政执法工作的机构名称、办公地址、联系方式和行政执法人员姓名、行政执法证号、行政执法类别等；公开职责权限，如行政执法事项、行政执法岗位责任等；公开行政执法依据，包括实施行政执法事项所依据的有关法律、法规、规章以及委托执法协议或者文件等；公开行政执法程序，如行政执法流程图、行政执法程序、期限等；公开随机抽查事项清单，包括随机抽查主体、依据、对象、内容、比例、方式等；公开救济渠道，告知行政相对人依法享有的权利、救济途径、方式和期限等。在事中环节，行政执法人员在进行执法活动时，主动出示行政执法证件，出具行政执法文书，国家规定统一执法服装、执法标识的，执法时应当按照规定着装、佩戴标识；政务服务窗口明示当班工作人员姓名、服务工号、岗位职责，行政许可或者服务事项的名称、受理机构名称、审批机构名称，办事指南、申请材料示范文本、办理进度查询、咨询服务等信息；依法告知当事人行政执法的事实、理由、法律依据、拟作出的执法决定，享有陈述、申辩、申请听证、申请回避、救济途径等法定权利和依法配合行政执法等法定义务。在事后环节，主动公开双随机抽查情况及抽查结果，行政检查结果，行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收征用等行政执法决定。通过执法公示制度，保障了行政相对人的知情权，增强了执法的透明度，有助于接受社会监督，促进执法公正。执法全过程记录制度明确了行政执法全过程记录规则和程序，要求运用镇域综合执法平台、现场执法记录设备、视频监控设施等手段，对容易引发争议的现场检查、抽样取证、证据保全、听证、行政强制措施等环节通过照相、录音、录像、视频监控等方式进行记录。各镇配备相应的执法装备，建立健全记录管理与使用制度，完善执法台账和案卷的制作、归档、保存和查阅等程序，实现镇域综合执法全过程留痕和可回溯。这一制度的实施，有助于规范执法人员的执法行为，在出现执法争议时，能够提供准确、完整的证据，保障执法的公正性和合法性。在处理一起违法建设案件时，执法人员在现场检查、调查取证过程中，利用执法记录仪进行全程记录，详细记录了执法过程中的各个环节和当事人的陈述、申辩等情况。在后续的案件处理中，这些记录成为了重要的证据，确保了案件的公正处理。重大执法决定法制审核制度要求在作出重大执法决定前，由法制审核机构对执法决定的合法性、适当性进行审核。各镇配强法制工作力量，选调具有法学教育背景的人员充实到法制工作岗位，发挥依法行政参谋助手作用，把好行政执法法制审核的关口。明确法制审核的范围、内容和程序，对执法主体是否合法、执法程序是否正当、案件事实是否清楚、证据是否确凿、适用法律是否正确、处罚是否适当等方面进行严格审核。通过这一制度，有效防止了违法或者不当的执法决定的作出，提高了执法质量，维护了行政相对人的合法权益。在某镇对一家企业作出较大数额罚款的行政处罚决定前，法制审核机构对案件进行了全面审核，发现案件中部分证据的收集程序存在瑕疵，要求执法人员补充完善证据，确保了处罚决定的合法性和公正性。除了“三项制度”，常熟市还制定出台了抽查检查制度、问题发现处置制度、外部民主监督制度等一系列制度。抽查检查制度明确了抽查的主体、依据、对象、内容、比例、方式等，规范了执法检查行为，提高了执法检查的科学性和有效性；问题发现处置制度规定了在执法过程中发现问题后的报告、处置流程和责任分工，确保问题能够得到及时、有效的处理；外部民主监督制度拓宽了监督渠道，邀请社会各界人士参与执法监督，增强了执法监督的力度和广度，促进了执法行为的规范。2.4.2执法标准与流程为确保镇域综合执法的规范性和统一性，常熟市在执法标准与流程方面进行了全面的规范和统一。在执法文书方面，制定了综合执法文书制作规范，确保文书格式统一、要素齐全、结构完整、用语准确。将不同部门专用文书格式纳入综合执法文书模板，既方便综合执法人员使用，又兼顾部门条线要求。规范执法案卷管理，已结案案卷按档案管理要求及时归档入库，严格执法档案管理，明确执法档案使用范围，严格执法档案查阅、复印程序。统一的执法文书格式和规范的案卷管理，有助于提高执法工作的效率和质量，保证执法的严肃性和规范性。在处理各类行政处罚案件时，执法人员按照统一的文书格式制作执法文书，详细记录案件的事实、证据、法律依据和处理结果等信息，使执法文书成为反映执法过程和结果的重要载体。同时，规范的案卷管理方便了后续的查阅和监督，为执法工作的总结和改进提供了依据。执法程序方面，依法规范执法案件线索登记、受理、立案、调查取证、决定、送达、执行、结案等程序。明确每个程序的具体要求和时限，确保执法活动严格按照法定程序进行。在立案环节，规定了执法人员在发现违法行为线索后，应当在规定的时间内进行审查，符合立案条件的，及时立案；在调查取证环节，要求执法人员严格按照法定程序收集证据，确保证据的合法性、真实性和关联性；在作出执法决定前，充分保障当事人的陈述、申辩权，重大执法决定还需经过法制审核和集体讨论。通过规范执法程序，保障了当事人的合法权益，提高了执法的公正性和公信力。在处理一起涉及食品安全的案件时，执法人员严格按照执法程序，从接到群众举报线索开始，进行线索登记、现场检查、调查取证、询问当事人等一系列工作，在充分听取当事人陈述、申辩的基础上，经过法制审核和集体讨论，最终作出了合法合理的行政处罚决定。执法标识和证件方面，统一规范全市镇（街道）综合行政执法局的外部标志标识，树立规范统一的基层综合行政执法整体形象。执法人员在执法时，按照规定统一着装、佩戴标识，主动出示行政执法证件，表明执法身份。统一的执法标识和证件，增强了执法人员的职业认同感和责任感，也便于群众识别和监督执法人员的执法行为。走在常熟市镇域的街头，群众可以通过统一的执法服装和标识，快速识别出综合行政执法人员，这不仅有助于提高执法的权威性，也方便了群众在遇到问题时及时寻求执法人员的帮助。自由裁量权方面，编制全市统一的自由裁量权业务流程，制定并全面运用各执法领域自由裁量基准。明确自由裁量的范围、幅度和适用条件，要求执法人员在行使自由裁量权时，充分考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等因素，做到公平、公正、合理。通过规范自由裁量权的行使，避免了执法的随意性，确保了相同情况相同处理，不同情况不同处理，维护了法律的严肃性和权威性。在对不同企业的环境违法行为进行处罚时，执法人员根据自由裁量基准，综合考虑企业的违法情节、整改态度、对环境的危害程度等因素，作出相应的处罚决定，既体现了法律的严格要求，又兼顾了实际情况，使处罚结果更加合理公正。三、典型案例分析3.1海虞镇“执法+网格”案例海虞镇作为常熟市镇域综合执法改革的先行探索者，在创新基层治理模式方面取得了显著成效，其“执法+网格”共建基层治理新格局的实践经验，为其他地区提供了宝贵的借鉴。在整合队伍方面，海虞镇坚持“一片区一支队伍”的理念，将全镇精心划分为四个片区，通过构建并不断完善“执法+网格”联动机制，实现了网格执法联动的一体化。在海虞镇的王市片区，网格员充分发挥其日常排摸走访的优势，对片区内的商户、企业和居民进行全面细致的信息收集和情况了解。一旦发现有违法经营、安全隐患等问题线索，能够在第一时间上报给综合执法队伍。执法队伍则迅速响应，利用其专业的执法管理职能，对上报的问题进行及时处理。在一次日常巡查中，网格员发现一家小作坊存在违规生产和消防隐患的问题，立即将情况上报。综合执法队伍在接到信息后，迅速组织人员前往现场进行调查核实，依法对该小作坊进行了查处，并责令其限期整改。通过这种紧密的联动机制，形成了“日常巡查、问题上报、迅速反应、联动处置、结案归档”的高效工作责任链条。同时，海虞镇还定期召开会议，组织网格员和执法人员共同协商解决工作中的热点、难点问题，实现了信息的及时共享和问题的有效解决，切实提升了基层治理的效能。在统筹融合方面，海虞镇以网格化为重要切入点，深入开展“网格大融合”工作。在福山片区，综合执法队伍与网格员紧密配合，将日常巡查作为发现问题的“探头”。网格员在巡查过程中，对各类违法线索进行仔细筛查，并按照不同类别进行分类上报。执法人员根据上报的线索，迅速展开联动处置，确保问题能够在第一时间得到有效解决。为了提升队伍的综合素质和履职能力，海虞镇按照“一队多能、一岗多能、一人多能”的高标准要求，通过上级指导、邀请专家授课、举办综合执法大讲堂等多种形式，常态化地组织开展网格管理、应急（消防）、综合执法等业务知识的学习培训。在一次综合执法大讲堂中，邀请了消防专家为执法人员和网格员讲解消防安全知识和火灾应急处置方法，通过实际案例分析和现场演示，有效提升了大家的消防安全意识和应急处置能力。通过这些举措，实现了一支队伍能够统筹高效地做好综合执法、网格管理等各项工作，切实做到了问题发现在一线、协调解决在一线、工作推动在一线，有力地保障了面上问题的有效管控。在同频共振方面，海虞镇通过广泛征集社情民意，畅通日常巡查、投诉举报、上级交办、网格上报等多渠道线索来源，全面准确地掌握片区基础数据，成功建立起涵盖横向到边、纵向到底、一员多责的综合行政执法责任体系。在周行片区，网格员与执法人员密切协作，一方面对辖区开展安全（消防）拉网式检查和走访巡查，认真细致地落实隐患排查治理工作；另一方面，共同积极参与市容管理工作，推动网格执法联动从传统的“末端执法”向更加积极主动的“源头治理”转变。在一次市容管理工作中，网格员和执法人员发现一处街道存在乱摆摊点、占道经营的现象，不仅影响了交通秩序，也给居民的生活带来了不便。他们立即对摊主进行耐心的劝导和教育，向其宣传相关法律法规和城市管理规定，并协助摊主寻找合适的经营场所。通过这种柔性劝导和刚性执法相结合的方式，既解决了当前的问题，又从源头上避免了类似问题的再次发生。此外，海虞镇还聚焦执法办案主业，全面加强综合行政执法规范化建设，让网格员深度融入到综合执法队伍中，协同执法人员共同实现柔性劝导和刚性执法的有机结合，有力地推动了基层综合行政执法效能的全面提升。海虞镇“执法+网格”模式在基层治理中成效显著。通过这种模式，实现了执法力量与网格治理的深度融合，有效打通了基层执法的“最后一公里”。在日常工作中，能够更加及时、准确地发现和解决各类问题，提升了基层治理的效率和质量。在处理一些涉及多部门职责的复杂问题时，通过执法与网格的协同配合，能够迅速整合各方资源，形成工作合力，避免了部门之间的推诿扯皮现象，提高了问题的解决效率。该模式还增强了群众对基层治理的参与感和满意度。通过畅通社情民意渠道，群众的诉求能够得到及时回应和解决，增强了群众对政府的信任和支持，促进了社会的和谐稳定。海虞镇“执法+网格”模式在整合资源、提升效率、促进和谐等方面具有明显优势，为推动基层治理体系和治理能力现代化提供了有益的实践范例。3.2辛庄镇综合执法案例辛庄镇在镇域综合执法改革中积极探索创新，通过一系列举措有效提升了执法水平，为镇域的经济社会发展营造了良好的法治环境。在体制健全方面，辛庄镇致力于优化基层执法架构。按照全科化、扁平化原则，将全镇划分为辛庄、杨园、张桥三个片区，依据各片区的实际情况，如人口密度、经济活动活跃度、产业分布特点等，合理配置全局执法资源。在辛庄片区，由于商业活动较为集中，人流量大，分配了较多的执法人员负责市场秩序、市容市貌等方面的监管；而在杨园片区，工业企业相对较多，则重点安排了熟悉安全生产、环境保护等领域执法的人员。同时，调整原有人员分工，将相同专业领域的队员分配到不同片区，促进他们之间的互帮互学、互促互进，推动各条线队伍从简单的人员聚合的“物理融合”向深度协同、高效协作的“化学融合”转变。在处理一起涉及环境污染的案件时，来自不同片区但都具备环保执法专业知识的队员共同参与调查，他们结合各自片区的执法经验，从不同角度收集证据、分析问题，最终成功办理了该案件，为企业和周边居民解决了困扰。规范办案流程是辛庄镇提升执法水平的关键环节。全面规范办事流程、执法依据、办事规则等执法制度，并将这些制度上墙公示，落实政务公开，让执法工作在阳光下运行。全面推行“双随机、一公开”监管，建立多领域事项检查清单，明确检查的内容、标准和方式。探索实施“一次上门、全面体检”的执法模式，在对企业进行执法检查时，综合考虑安全生产、环境保护、劳动保障等多个方面的事项，一次性完成全面检查，减少执法扰企扰民的情况，同时推动资源整合、执法增效、市场减负。在对一家制造业企业的检查中，执法人员依据检查清单，一次性对企业的生产车间安全设施、污染物排放情况、员工劳动合同签订及社保缴纳等方面进行了检查，避免了以往各部门分别检查给企业带来的负担，提高了执法效率。辛庄镇推行“司法行政+综合行政执法”共融机制，建立横向执法监督制度。镇司法所常态化参与综合执法工作，对执法程序、证据收集、执法规范等方面进行严格监督，及时指出存在的问题并通报整改，确保行政处罚合法合规。2022年以来，共组织召开重大执法决定法制审核会7次，审核案件78起。通过司法所的专业审核，有效避免了执法过程中的程序违法和法律适用错误等问题。定期邀请法律顾问、专职律师开展法律培训，组织队员参与执法证考试及学法考试，不断提升队伍的专业水平。在一次法律培训中，律师结合实际案例，详细讲解了行政处罚中的证据收集和固定要点，使执法人员对证据的重要性和收集方法有了更深入的理解，在后续的执法工作中，能够更加规范地收集和运用证据。在模式创新方面，辛庄镇以一体化思维开展毗邻执法。打破区域壁垒、突破行政区划限制，与周边地区开展毗邻区域联动执法。建立联动联席会议制度，定期围绕案件办理进展及难点问题进行会商，共同研判形势、商讨工作计划。架设难点热点通报预警机制，实现执法动态双向流转、违法线索协同追踪。与相邻的乡镇在处理跨界环境污染问题时，通过联动执法，共享执法信息，共同对污染企业进行查处，有效增强了执法效力，解决了以往因区域界限导致的执法难题。以用户思维优化营商环境，辛庄镇打造“综合执法会客厅”品牌。定期组织开展企业见面会、典型案例分析会、执法局开放日等活动，搭建政企沟通桥梁。通过“走出去”办案件，主动深入企业了解实际情况，为企业提供精准的执法服务；“请进来”听诉求，邀请企业代表到执法局交流，倾听企业的困难和意见。在一次企业见面会上，企业代表反映在环保执法检查中，对一些新的环保标准理解不够清晰，导致在整改过程中存在困难。执法人员当场进行了解答，并安排专业人员到企业进行指导，帮助企业顺利完成整改，同时也增强了企业的法治意识，推动了“执法+普法+守法”的良性发展。以数字化思维推动全民共治，辛庄镇架设毗邻区域百姓城管联盟，鼓励百姓城管协助执法队员参与社会治理，形成协调配合、多方参与的执法合力。在微信公众号推出“文明啄木鸟”模块，发动市民群众随手拍、随手传，及时发现并上报城市管理问题，为辖区治理建言献策。市民通过“文明啄木鸟”模块上报了一处乱倒建筑垃圾的问题，执法人员根据线索迅速前往现场进行处理，及时制止了违法行为，并对相关责任人进行了处罚，共同维护了区域的生产生活环境。在队伍建设方面，辛庄镇注重严管厚爱，树立良好队伍形象。拧紧思想“总开关”，常态化开展政治理论学习和实践活动，将主题教育目标任务融入到日常执法工作中。引导队员学好专题党课，坚定理想信念，坚持亮身份、亮职责、亮承诺，营造比作风、比能力、比担当的良好氛围，不断转变工作作风，发挥党员先锋模范作用。在一次整治违法建设的行动中，党员执法队员冲锋在前，积极向当事人宣传法律法规，耐心劝导，同时严格按照执法程序进行处理，为其他队员树立了榜样。筑牢管理“篱笆墙”，紧扣纪律作风、工作质效等重点方面，重新修订《辛庄镇综合行政执法局人员手册》，完善考核及奖惩制度。对不同身份的队员实行一体管理、一体培训、一体考核，落实日常体检、定期督查、互评互比，提升队伍管理精细化水平。如果队员在执法过程中存在违规违纪行为，将根据考核制度进行严肃处理；而对于表现优秀、工作成效显著的队员，则给予相应的奖励，激励队员积极工作。修炼执法“真功夫”，围绕热点问题、聚焦执法规范，制定年度学习培训计划。涵盖案卷制作、执法事务等实操性训练，以及应急、城管、劳动保障等多领域课程，形成系统性、模块式、全覆盖的学习模式。通过考学结合、案件研讨、交流分享等方式，实行“精准滴灌”、落实“科学施教”，稳步提升队伍专业化素质和规范化水平。在一次案卷制作培训中，通过对实际案例的案卷进行分析和点评，让执法人员深刻认识到案卷制作中存在的问题和改进方向，提高了案卷制作的质量。辛庄镇通过在体制健全、模式创新和队伍建设等方面的积极探索和实践，有效提升了综合行政执法水平。在处理各类执法问题时，能够做到执法规范、高效，兼顾法律效果和社会效果。在优化营商环境方面，通过与企业的良好沟通和服务，赢得了企业的认可和支持；在社会治理方面，通过全民共治的模式，增强了群众的参与感和满意度，为镇域的和谐稳定发展提供了有力保障。3.3交叉联合执法案例为进一步强化常熟市镇域（街道）综合执法工作，严格落实职业病防治和疫情防控等卫生健康领域的法律法规要求，压实执法主体责任，常熟市开展了职业卫生镇域交叉联合执法检查。本次检查由市司法局、卫健委、应急局三方牵头，抽调安全生产执法人员和卫生监督执法人员组成工作专班，由镇域综合执法人员陪同，分两组对全市10个板块内存在职业病危害的企业开展随机抽查，共检查企业30家。此次交叉联合执法主要采用查看台账、现场检查相结合的方式。检查发现，多数企业逐步意识到预防职业病危害的重要性，在职业病危害因素检测、评价、个人防护用品配备、建立职业健康监护管理档案、设置职业病危害警示标识、职业禁忌症调离、疫情防控等方面有明显提升。仍存在不少问题，部分企业未按规定申报职业病危害项目，这使得监管部门难以全面掌握企业的职业病危害情况，无法及时采取有效的监管措施；一些企业未定期对工作场所的职业病危害因素进行检测、评价，不能及时发现和整改潜在的职业危害隐患；还有企业存在职业健康检查未做到“应检尽检”以及未督促员工规范佩戴个人防护用品等问题，这些都严重威胁着员工的身体健康和生命安全。在此次执法检查中，充分展现出交叉联合执法模式的显著优势。通过市、镇两级联合，各镇交叉的模式，破除了镇域（街道）执法区域壁垒。以往镇域执法受限于区域范围，对于一些跨区域或边界模糊地带的违法行为，容易出现执法空白或相互推诿的情况。通过交叉联合执法，不同镇域的执法人员相互协作，能够有效覆盖这些执法盲区，确保执法的全面性和公正性。加强了职业卫生领域各职能部门的执法工作经验交流。安全生产执法人员、卫生监督执法人员以及镇域综合执法人员在检查过程中，分享各自在不同领域的执法经验和专业知识，相互学习、取长补短，提高了整个执法队伍的业务水平。在查看一家化工企业的台账时，卫生监督执法人员凭借专业知识，发现企业在职业健康监护档案记录方面存在问题，同时安全生产执法人员指出企业在危险化学品储存管理方面的隐患，双方交流经验后，对企业提出了全面的整改建议。这种联合执法行动营造了打击职业卫生违法行为的高压态势，对企业形成了强大的威慑力，推动了常熟市镇域（街道）综合执法工作再上新台阶。对于检查发现的问题，各部门共同梳理违法线索清单，根据职权分工，严格进行后续调查处理。卫生监督部门针对企业在职业健康检查、职业病危害因素检测等方面的违法行为进行立案查处，责令企业限期整改，并依法给予相应的行政处罚；应急管理部门对涉及安全生产的问题进行跟踪监管，督促企业落实安全生产主体责任，整改安全隐患。通过各部门的协同合作，确保了违法问题得到及时、有效的处理，切实保障了劳动者的职业健康权益。四、存在的问题与挑战4.1执法体制方面4.1.1职责划分不清晰在常熟市镇域综合执法中，市镇两级及不同部门间职责不清的问题较为突出。尽管在改革过程中，对执法职责进行了一定的划分，但在实际操作中，仍存在一些模糊地带。在环境保护执法领域，市级环保部门与镇综合行政执法局之间的职责划分不够明确。对于一些跨区域的环境污染问题，市级部门认为应由镇综合行政执法局负责日常监管和查处，而镇综合行政执法局则认为自身执法力量有限，且跨区域问题需要市级部门的协调和支持，容易出现相互推诿的情况。在城市管理领域，镇综合行政执法局与其他相关部门如住建、交通等之间也存在职责交叉。在处理违法建设和占道经营问题时，由于涉及多个部门的职能，容易出现执法主体不明确、执法责任难以落实的情况。职责划分不清晰给镇域综合执法带来了诸多负面影响。导致执法效率低下，在出现执法问题时，各部门相互扯皮，无法及时有效地开展执法工作，延误问题的解决时机。在处理一起突发的食品安全事件时，由于市场监管部门与镇综合行政执法局之间职责不清，对事件的调查和处理工作进展缓慢，给群众的生命健康安全带来了潜在威胁。影响了执法的公正性和权威性，由于职责不明，可能会出现执法过度或执法缺位的情况，损害行政相对人的合法权益，降低政府的公信力。如果在执法过程中，不同部门对同一违法行为的处罚标准和方式不一致，会让行政相对人感到不公平，对执法部门产生质疑。职责划分不清晰也不利于执法资源的合理配置，容易造成资源的浪费和重复投入。不同部门可能会针对同一执法事项进行重复检查和执法，增加了执法成本，降低了执法效益。为解决职责划分不清晰的问题，需要进一步明确市镇两级及不同部门间的职责边界。通过制定详细的职责清单，明确各部门在不同执法领域的具体职责和权限，避免职责交叉和模糊。加强部门之间的沟通协调机制建设，建立定期的联席会议制度、信息共享平台等，及时解决执法过程中出现的职责争议和问题。在处理重大执法事项时，相关部门应共同协商，明确各自的职责分工，形成执法合力。还应加强对职责履行情况的监督考核，建立健全责任追究机制，对不履行或不正确履行职责的部门和人员进行严肃问责，确保职责落实到位。4.1.2权力下放与承接的矛盾在常熟市镇域综合执法改革中，权力下放与基层承接能力之间存在一定的矛盾。部分权力下放不合理，一些对执法技术和执法人员能力要求较高的行政处罚权事项下放到镇域后，基层难以有效承接。在生态环境执法领域，涉及到复杂的环境监测、污染评估等专业技术，镇综合行政执法局的执法人员在专业知识和技术装备方面相对薄弱，难以准确判断环境污染的程度和责任，导致这些权力下放后行使率偏低，权力闲置。一些权力下放的配套政策和措施不完善，如人员编制、经费保障、技术支持等未能及时跟上，影响了基层对权力的承接和行使。基层承接能力不足也是一个重要问题。镇域综合执法队伍在人员数量、专业素质、执法装备等方面存在短板。在人员数量上，随着执法事项的增加，执法人员数量相对不足，难以满足日益繁重的执法任务。在专业素质方面，部分执法人员缺乏系统的法律知识和专业技能培训，对新下放的执法权力所涉及的法律法规和业务知识掌握不够，在执法过程中容易出现法律适用错误、执法程序不规范等问题。在执法装备方面，一些镇域的执法装备落后，缺乏先进的执法技术手段，如环境监测设备、信息化执法平台等，影响了执法的效率和质量。权力下放与承接的矛盾导致基层在执法过程中面临诸多困难，无法充分发挥综合执法的优势。一些违法行为得不到及时有效的查处，影响了镇域的社会秩序和公共利益。为解决这一矛盾，应科学合理地进行权力下放。在权力下放前，充分考虑基层的承接能力和实际需求，对拟下放的权力进行评估和论证，确保权力下放的科学性和合理性。对于那些基层难以承接的权力，可以采取委托执法、联合执法等方式，由市级部门与镇综合行政执法局共同行使，待基层承接能力提升后再逐步下放。加强基层承接能力建设，加大对镇域综合执法队伍的人员配备和培训力度，提高执法人员的专业素质和执法能力；加大对执法装备的投入，配备先进的执法技术装备，提升执法的信息化水平；完善权力下放的配套政策和措施，确保人员编制、经费保障等落实到位，为基层承接权力提供有力支持。4.2执法能力方面4.2.1专业人才短缺在常熟市镇域综合执法中，专业执法人员短缺是一个较为突出的问题，这对执法工作产生了多方面的不利影响。随着镇域经济社会的快速发展，执法领域不断拓展，执法事项日益复杂，涉及到的法律法规和专业知识也越来越广泛。在安全生产执法领域，不仅需要执法人员熟悉安全生产相关的法律法规，如《安全生产法》《危险化学品安全管理条例》等，还需要具备一定的化工、机械等专业知识，能够准确识别生产过程中的安全隐患。在环境保护执法方面，执法人员需要掌握环境监测、污染防治等专业技术，了解各类污染物的排放标准和处理方法。然而，目前常熟市镇域综合执法队伍中，具备这些专业知识和技能的执法人员相对较少。这导致在执法过程中，执法人员难以准确判断违法行为的性质和危害程度，影响执法的准确性和公正性。在处理一起涉及化工企业的环境污染案件时，由于执法人员缺乏专业的环境监测知识和技能，无法准确测定企业排放污染物的种类和浓度，使得案件的处理缺乏有力的证据支持，难以对企业的违法行为进行准确的定性和处罚。专业人才短缺也制约了执法工作的创新和发展。在面对新的执法问题和挑战时，缺乏专业人才的执法队伍往往难以提出有效的解决方案。随着互联网经济的发展，出现了一些新型的市场主体和经营模式，如电商平台、共享经济等，这些新的业态给市场监管执法带来了新的难题。由于执法人员对相关领域的专业知识了解不足，难以制定出针对性的执法监管措施，影响了对这些新兴业态的监管效果。为吸引和培养专业人才，常熟市可以采取一系列措施。在吸引人才方面，制定优惠政策，提高镇域综合执法岗位的吸引力。提供有竞争力的薪酬待遇和良好的职业发展空间，吸引更多的专业人才加入镇域综合执法队伍。对于具有环境科学、法学、安全生产等专业背景的人才，可以给予一定的人才补贴和住房优惠等政策。加强与高校、科研机构的合作，建立人才输送渠道。通过开展实习基地建设、联合培养等方式，吸引高校相关专业的毕业生到镇域综合执法岗位实习和就业。可以与本地的高校合作，建立实习基地，让学生在实习期间参与镇域综合执法工作，了解基层执法的实际需求，毕业后优先录用表现优秀的学生。在培养人才方面，加大对现有执法人员的培训力度，制定系统的培训计划，定期组织执法人员参加专业知识和技能培训。可以邀请专家学者、行业资深人士进行授课，培训内容涵盖法律法规、执法技巧、专业技术等方面。定期组织执法人员参加安全生产专业培训，邀请安全生产专家讲解最新的安全标准和隐患排查方法；组织执法人员参加法律知识培训，提高其法律素养和执法水平。鼓励执法人员参加职业资格考试和继续教育，提升自身的专业素质。对于通过相关职业资格考试的执法人员，给予一定的奖励和晋升机会，激发执法人员学习的积极性。4.2.2执法培训效果不佳当前，常熟市镇域综合执法的培训工作在内容、方式和针对性方面存在一些问题，影响了培训效果。在培训内容上，存在理论与实践脱节的现象。部分培训课程过于注重法律法规的理论讲解，缺乏实际案例分析和执法实践操作指导。执法人员在培训中虽然学习了大量的法律条文，但在实际执法过程中，面对复杂多变的执法场景，仍然不知道如何运用所学知识解决实际问题。在一次关于食品安全执法的培训中，培训内容主要是食品安全相关法律法规的条文解读，没有结合实际的执法案例进行分析，导致执法人员在遇到实际的食品安全问题时，无法准确判断违法行为的性质和适用的法律条款。培训方式较为单一，多以集中授课为主，缺乏互动性和实践性。这种培训方式容易使执法人员感到枯燥乏味，参与度不高，影响培训效果。集中授课时，执法人员往往只是被动地接受知识，缺乏与培训教师和其他执法人员的互动交流，无法及时解决自己在工作中遇到的问题。而且，集中授课的时间和空间有限，无法让执法人员充分进行实践操作，难以将所学知识转化为实际执法能力。培训的针对性不强也是一个重要问题。没有根据不同执法领域、不同执法岗位的需求，制定个性化的培训方案。不同执法领域，如城市管理、安全生产、环境保护等，对执法人员的专业知识和技能要求存在差异；不同执法岗位，如一线执法人员、法制审核人员等，其工作重点和能力要求也各不相同。如果采用统一的培训内容和方式，无法满足不同执法人员的实际需求，导致培训效果不佳。对于一线执法人员，应重点培训执法技巧、现场处置能力等；对于法制审核人员，则应加强法律知识和审核能力的培训。为改进培训工作，可采取以下措施。优化培训内容，注重理论与实践相结合。在培训中增加实际案例分析、模拟执法、现场观摩等实践环节，让执法人员在实践中加深对理论知识的理解和运用。在安全生产执法培训中，可以组织执法人员到企业生产现场进行观摩，实地了解企业的生产流程和安全隐患排查方法，同时结合实际案例，讲解如何运用法律法规对企业的违法行为进行查处。创新培训方式，采用多样化的培训手段。除了集中授课外，还可以开展线上培训、小组讨论、案例研讨、实地演练等培训活动，增强培训的互动性和实践性。利用网络平台开展线上培训，让执法人员可以随时随地进行学习；组织执法人员进行小组讨论和案例研讨，分享执法经验和解决问题的方法；开展实地演练，模拟执法场景，让执法人员在实践中提高执法能力。加强培训的针对性，根据不同执法领域和岗位的需求，制定个性化的培训方案。对不同执法领域的执法人员，设置不同的培训课程，突出专业特色；对不同执法岗位的执法人员，根据其工作重点和能力要求，有针对性地进行培训。针对城市管理执法人员，设置市容市貌管理、违法建设查处等培训课程；针对一线执法人员，加强执法技巧和应急处置能力的培训；针对法制审核人员，强化法律知识和审核技能的培训。通过这些措施，提高执法培训的效果，提升执法人员的专业素质和执法能力。4.3执法协同方面4.3.1部门间协同困难在常熟市镇域综合执法中，部门间协同执法面临诸多障碍。尽管建立了协作会商制度等协同机制，但在实际执行过程中，部门之间的协同仍存在问题。不同部门之间的利益诉求和工作重点存在差异，导致在协同执法时难以形成统一的行动目标。在处理一些涉及多个部门职责的环境执法案件时，环保部门更关注环境污染的治理和违法行为的查处，而经济发展部门则可能更注重企业的生产经营和地方经济的稳定，这种利益诉求的差异使得部门之间在执法过程中难以协调一致，影响执法效果。信息沟通不畅也是部门间协同困难的一个重要原因。目前，虽然建立了一些信息共享平台，但部分平台的功能不完善，信息更新不及时，导致部门之间无法及时获取准确的执法信息。在处理一起涉及安全生产和环保的案件时，由于安全生产部门和环保部门之间的信息共享不及时，双方对企业的相关情况了解不一致，在执法过程中出现了重复检查和执法标准不一致的问题，不仅浪费了执法资源，也给企业带来了不必要的困扰。职责分工不明确也影响了部门间的协同执法。虽然在改革过程中对各部门的职责进行了划分，但在一些具体执法事项上，仍然存在职责交叉和模糊地带。在处理违法建设问题时，住建部门、城管部门和镇综合行政执法局之间的职责分工不够清晰，导致在执法过程中出现相互推诿、扯皮的现象，无法及时有效地解决问题。为加强部门间的协同执法，需要进一步完善协同机制。明确各部门在协同执法中的职责和任务，制定详细的协同执法工作流程和操作规范，确保各部门在执法过程中有章可循。建立健全信息共享机制，加强信息共享平台的建设和管理，确保信息的及时、准确传递。定期召开部门间的协调会议，加强沟通交流，及时解决协同执法过程中出现的问题和矛盾。还可以建立联合执法工作考核评价机制，对部门间协同执法的工作成效进行考核评价，对协同执法工作表现突出的部门和个人给予表彰和奖励，对协同不力的进行问责，以提高部门间协同执法的积极性和主动性。4.3.2与社会力量合作不足在常熟市镇域综合执法中，与社会组织、公众合作参与执法的现状不容乐观，存在诸多问题。社会组织参与执法的程度较低，目前，常熟市镇域综合执法主要依靠政府执法部门，社会组织在执法中的参与度不高。在城市管理领域，虽然有一些志愿者组织参与城市环境整治等活动，但在执法决策、执法监督等核心环节，社会组织的参与较少。这使得社会组织的专业优势和资源无法得到充分发挥，限制了执法工作的多元化和社会化发展。公众参与执法的渠道不够畅通。虽然设置了一些投诉举报渠道，但在实际操作中，存在举报处理不及时、反馈不明确等问题，影响了公众参与执法的积极性。在一些食品安全问题的举报中，公众向相关部门举报后，长时间得不到处理结果的反馈，导致公众对举报渠道失去信任，不愿意再参与执法监督。公众对执法工作的了解和支持程度也有待提高，部分公众对镇域综合执法的职责和工作内容不了解，甚至存在误解，在执法过程中不配合执法人员的工作，给执法工作带来困难。为加强与社会力量的合作，应拓宽社会组织参与执法的途径。鼓励社会组织参与执法宣传、法律咨询、纠纷调解等工作，充分发挥社会组织在专业领域的优势。在环保执法中，可以邀请环保社会组织参与环境监测、污染治理等工作，为执法提供专业技术支持；在城市管理执法中，引导社会组织参与社区环境治理、文明劝导等活动，协助执法部门维护城市秩序。完善公众参与执法的机制，畅通投诉举报渠道，建立健全举报处理反馈制度，确保公众的举报能够得到及时处理和反馈。加强对公众的宣传教育，通过多种形式向公众宣传镇域综合执法的职责、工作内容和执法程序，提高公众对执法工作的认知度和支持度。开展执法开放日活动，邀请公众走进执法部门，了解执法工作的实际情况；利用新媒体平台，发布执法工作动态和典型案例，增强公众对执法工作的了解和信任。还可以建立公众参与执法的激励机制，对积极参与执法监督、举报违法行为的公众给予一定的奖励和表彰，激发公众参与执法的热情。五、对策与建议5.1优化执法体制5.1.1明确职责边界为解决常熟市镇域综合执法中职责划分不清晰的问题，应从以下几个方面着手。制定明确详细的职责清单，对市级部门、镇综合行政执法局以及其他相关基层组织在各个执法领域的职责进行全面梳理和界定。明确在环境保护执法中，市级环保部门负责制定全市性的环保政策、标准以及对重大环境违法行为的统筹监管；镇综合行政执法局则承担镇域内日常环境巡查、对一般环境违法行为的查处以及协助市级部门开展重大案件调查等职责。在清单中，对每一项执法职责都应细化到具体的执法事项、执法权限和执法程序，避免出现职责模糊和交叉的情况。通过官方网站、政务公开栏等渠道，向社会公开职责清单，接受公众监督，确保各方对职责划分有清晰的了解。建立健全协调机制至关重要。定期召开市镇两级及相关部门参加的联席会议，在联席会议上，各方可以就执法过程中遇到的职责争议、重大执法事项以及跨部门执法协作等问题进行充分沟通和协商。在处理一起涉及多个部门的食品安全案件时，市场监管部门、镇综合行政执法局以及农业农村部门等相关部门通过联席会议，共同商讨案件的调查方向、证据收集以及处罚措施等问题，明确各自在案件处理中的职责和任务，避免出现推诿扯皮的现象。利用现代信息技术，搭建信息共享平台，实现执法信息的实时传递和共享。各部门将执法过程中的案件信息、检查记录、处罚结果等及时上传至平台，其他部门可以随时查阅，便于及时掌握执法动态，协同开展执法工作。在城市管理执法中，住建部门发现一处违法建设线索后，通过信息共享平台及时将线索传递给镇综合行政执法局，镇综合行政执法局迅速组织人员进行调查处理，提高了执法效率。加强对职责履行情况的监督考核，建立相应的考核评价体系。定期对各部门的职责履行情况进行评估，考核结果与部门的绩效、经费分配以及人员奖惩挂钩。对于认真履行职责、执法工作成效显著的部门和个人，给予表彰和奖励；对于不履行或不正确履行职责，导致执法工作出现问题的部门和个人，进行严肃问责。如果在某一执法领域出现长期职责履行不到位的情况，对相关部门负责人进行约谈，并责令限期整改；情节严重的，依法依规给予相应的处分。通过明确职责边界和建立健全协调机制，提高镇域综合执法的效率和公正性，确保执法工作的顺利开展。5.1.2科学调整权力下放针对常熟市镇域综合执法中权力下放与承接的矛盾，需要采取科学合理的措施进行调整。在权力下放过程中，应进行充分的评估和论证。组织相关领域的专家、学者以及实际执法人员，对拟下放的权力进行全面分析。考虑基层的承接能力，包括人员素质、执法装备、技术水平等方面的情况。对于一些专业性强、技术要求高的执法权力，如涉及复杂技术检测和鉴定的环境执法、特种设备安全执法等，在基层承接能力不足的情况下，不宜盲目下放。在决定是否下放某项环境执法权力时，对镇综合行政执法局的环境监测设备、专业技术人员配备等情况进行详细评估，如果发现其无法满足执法要求，则暂时保留该项权力由市级部门行使，或者采取委托执法、联合执法等方式，确保执法工作的有效性。同时，要根据镇域的实际需求进行权力下放。不同镇域的经济发展水平、产业结构和社会治理需求存在差异，应根据这些特点，有针对性地下放权力。对于工业发达的镇域，适当下放安全生产、环境保护等与工业生产密切相关的执法权力；对于商业繁荣的镇域，加强市场监管、城市管理等方面的权力下放。在某工业重镇，根据其产业特点，将部分危险化学品安全监管执法权力下放到镇综合行政执法局，并配套相应的培训和技术支持，使其能够更好地履行监管职责，保障镇域工业生产的安全。加强基层承接能力建设是确保权力有效运行的关键。加大对镇域综合执法队伍的人员配备力度，通过公开招聘、人才引进等方式，充实专业执法人员。提高执法人员的待遇和职业发展空间，吸引更多优秀人才加入镇域综合执法队伍。加强对执法人员的培训，制定系统的培训计划，定期组织执法人员参加业务培训、法律知识培训和技能培训，提高其执法水平和业务能力。在培训中，邀请专家学者进行授课，组织执法人员到先进地区学习经验，开展模拟执法演练等活动，增强培训的实效性。加大对执法装备的投入，配备先进的执法设备，如执法记录仪、无人机、快速检测设备等，提升执法的信息化和智能化水平。在城市管理执法中，配备无人机进行高空巡查，及时发现违法建设、违规广告等问题，提高执法效率。完善权力下放的配套政策和措施，确保人员编制、经费保障等落实到位。根据权力下放的情况，合理调整镇域综合行政执法局的人员编制，确保有足够的人员行使下放的权力。加大对镇域综合执法的经费投入，保障执法工作的正常开展，包括执法人员的工资待遇、执法设备的购置和维护、执法办案经费等。建立健全权力下放的监督机制，加强对权力行使的监督和评估，及时发现和解决权力下放过程中出现的问题，确保权力下放科学合理，基层能够有效承接和行使权力。5.2提升执法能力5.2.1加强人才队伍建设为解决常熟市镇域综合执法中专业人才短缺的问题，应从人才引进和培养两方面着手。在人才引进方面，制定具有吸引力的政策至关重要。提高镇域综合执法岗位的薪酬待遇，结合当地经济发展水平和物价情况，合理调整执法人员的工资、津贴和补贴标准，使其与岗位的工作强度和责任相匹配。提供完善的福利保障，包括住房补贴、交通补贴、餐饮补贴等，解决执法人员的生活后顾之忧。拓宽职业发展空间，建立科学合理的晋升机制，对于表现优秀、能力突出的执法人员，在职务晋升、职称评定等方面给予优先考虑。设立专业技术岗位，为具有专业技能的执法人员提供发挥专长的平台，鼓励他们在专业领域深入发展。通过这些优惠政策，吸引更多具有环境科学、法学、安全生产等专业背景的人才加入镇域综合执法队伍。加强与高校、科研机构的合作，能够建立稳定的人才输送渠道。与高校相关专业建立实习基地，为高校学生提供实践机会，让他们在实习期间深入了解镇域综合执法工作，熟悉执法流程和业务要求。邀请高校专家学者到镇域综合执法部门开展讲座和培训，分享最新的学术研究成果和行业动态，为执法人员提供专业指导。与科研机构合作开展课题研究，针对镇域综合执法中的重点难点问题，共同探索解决方案，提升执法的科学性和专业性。在处理环境执法中的复杂污染问题时，与环保科研机构合作，借助其专业的检测设备和研究能力，对污染情况进行深入分析，为执法提供科学依据。在人才培养方面，加大对现有执法人员的培训力度是关键。制定系统全面的培训计划，根据不同执法领域和岗位的需求，设置针对性的培训课程。对于安全生产执法人员，重点培训安全生产法律法规、安全检查技术、事故应急处置等方面的知识和技能；对于城市管理执法人员，加强城市管理法律法规、市容市貌管理、群众沟通技巧等方面的培训。定期组织执法人员参加专业知识和技能培训，邀请行业专家、资深执法人员进行授课，通过案例分析、模拟执法、实地演练等方式，增强培训的实效性。在一次安全生产执法培训中，邀请安全