城乡融合发展进程中县级政府行为研究

城乡融合发展进程中县级政府行为研究--以泉州市德化县为例【摘要】：在城乡融合发展的大背景下，县级政府的职能转变是推动城乡协同的关键。本文以服务型政府理论和政府职能理论为相关理论指导，同时以泉州市德化县为例，分析了德化县在推进城乡融合发展的主要举措并列举其带来的成效，主要表现为产业协同发展格局基本形成、基础设施与公共服务均衡化显著提升、跨镇融合与区域协同效应凸显、城乡要素流动与制度保障持续优化。但是在具体实践中，德化县政府仍在制度设计、基层干部数字能力、协同治理等方面存在一些问题。笔者通过分析问题存在的成因并结合理论基础，为城乡融合发展中县级政府的行为优化提出一些对策和建议。【关键词】：城乡融合政府职能泉州德化县县域城乡融合发展习近平总书记指出：“要把乡村振兴战略这篇大文章做好，必须走城乡融合发展之路。”[1]明确了城乡融合发展在推进中国式现代化建设中的重要地位。作为人类生活和生产的两大空间形态，城镇和乡村是互惠互利、共生共存的。处理好城乡关系，不仅关乎城乡共同繁荣发展，更关乎社会主义现代化建设全局。城乡融合发展是走中国式现代化道路、实现全体人民共同富裕的必然选择[2]，而促进县域城乡融合发展是推动城乡融合发展的重要途径。“县域”作为连接城乡的行政层级和社会单位，逐渐成为新城乡二元结构的中间层，也成为城镇化的新一轮承接载体。城乡融合发展本质上是通过发挥政府主导作用，构建出城乡政治、经济、文化等领域相互联系、相互依赖、相互补充和相互促进的动态平衡格局。因而，县级政府作为直接参与城乡融合发展的地方行政机关，对推进县域高质量发展具有重大意义。一、相关概念和理论基础相关概念城乡融合发展融合是指不同事物经过演变最终汇合成一个整体的过程，而城乡融合则是指城市和乡村从过去的分隔状态逐渐走向一体化的过程。受城乡二元结构的影响，城市与乡村在发展上存在显著差距。随着经济的不断发展，城乡之间的不平衡所引发的问题日益凸显。在此背景下，城乡融合作为一种新型的城乡协调发展路径被提出，旨在满足城乡间要素流动、居民需求以及产业发展的需求。从内涵上看，城乡融合发展秉承可持续发展的理念，将城市与乡村视为一个整体，并强调公平性原则。从外延上讲，城乡融合涉及产业、制度，基础设施以及基本公共服务均等化。城乡融合并非行政区域的简单叠加，也非单纯侧重于乡村或城市某一方的发展。它致力于构建一种体制机制，以促进城乡空间规划布局、要素配置、产业发展、公共服务及生态经济等多个方面的相互融合与共同发展。这种融合体现了城市与乡村之间的协调共进、互补互助与深度融合的特色，它强调合理规划城乡空间布局，提升农村建设水平，并根据地方实际情况，协调推进乡村振兴与新型城镇化建设。城乡融合实质上是一条城市与乡村经济联系更紧密、经济效益逐步提升、共同分享发展成果的道路。[3]本文中城乡融合是将城市与乡村作为一个有机整体来考量，其目的在于减少城乡之间的发展差距以及居民生活水平的差异。为实现这一目标需要从空间规划、政策配适，财政监管，政只能划分等方面，打破城乡二元结构的分割状态、进而推动城乡间要素的自由流动与功能资源的相互增进，使得城乡在经济协作、资源配置上共享，生态上宜居，塑造出一个城乡要素融合、产业融合、设施融合的城乡发展新格局。地方政府职责“职责”这一概念在不同情境中有不同的解释。以行政法学为例，职责被界定为公职体系中某一特定职位所需承担的责任。通常而言，职责涉及个体或组织应完成的任务及其应发挥的作用。关于地方政府职责的明确定义，国内外学者尚未达成一致，且它常与政府职能、政府职权及政府责任等概念在某些情况下被混淆。学者们主要从多个角度来解读政府职责。首先，从行政法学及宪法学理论出发，政府职责可被理解为行政机关系统所需履行的责任，具体而言，它指的是行政机关及其工作人员基于特定行政职位所需承担的责任，即“政府”应该做什么、必须做什么以及不能做什么。其次，从政府职责的涵盖范围来看，广义上，政府职责是指政府在社会经济管理中所行使的职权与所承担责任的综合体现，或可视为社会公众广泛认可的政府权力的表现。狭义上，政府职责则是政府各部门及其辅助机构所有职责的总和，即根据政府的不同功能与分工，各机构分别承担相应的事权，这些事权的总和构成了政府职责。最后，从政府行政的角度来看，政府职责可被理解为政府作为行政机关系统所必须履行的责任和义务。在政治学中，政府职责也被称为政府职能，指的是政府在一定时期内根据国家和社会发展的实际需要，通过行政手段解决社会问题所发挥的功能和作用。政府作为国家当局，其职责构成了政府职能的重要组成部分，代表了政府应完成的核心工作任务，同时也体现了政府对社会所必须承担的基本义务。理论基础服务型政府理论随着时代的持续发展，政府职能也在逐步演变，服务型政府的理念日益受到学者们的推崇。这种政府模式以社会为核心，强调人的价值，体现了政府从权力导向转向义务导向。在在建设过程中，政府逐渐从主要的生产建设者转变为公共服务的提供者，这反映了服务型政府职能的根本变化。在城乡融合发展的进程中，各类要素的流动既是民众的普遍需求，也是服务型政府的重要任务之一。面对城乡融合发展当前所遇到的挑战，过去政府常用的强制管理方式已不再适应当前社会形势。在当今快速发展的社会大背景下、政府在推动城乡融合的过程中，政府应该积极引导社会组织、企业和个人等多方社会力量参与到城乡建设中来，构建一个共建共治共享的社会治理模式。通过广泛听取各方意见，集思广益，汇聚全社会的智慧和力量，共同推动城乡融合的深入发展。综上所述，服务型政府理论在城乡融合发展中的应用，旨在构建以民为本、服务至上的政府治理模式，通过优化公共服务，增强政府透明度和责任性、加强政府与社会互动合作等方式，推动城乡融合发展，实现社会经济的全面进步与和谐发展。采用行政指导、监督与服务等非强制性手段进行社会管理是服务型行政权力的体现，这种管理方式逐渐以服务为导向取代了以政府为中心的理念，通过倡导所有社会成员共同参与决策和计划，最大限度地满足社会对资源的需求，针对城乡融合发展所需的资源制定并提出有效的资源配置方法。因此，本文以服务型政府理论为指导，结合地方政府在城乡融合发展中履行职能的实际情况进行深入研究。政府职能理论政府职能理论作为行政管理领域的关键内容，其核心在于分析政府在推动经济社会进步时需要发挥哪些作用、完成什么任务以及怎样高效完成这些任务。换言之，该理论研究的是政府“负责哪些事务”与“如何执行”的课题。伴随着时代变迁和政府职能理论的持续发展，政府职能从最初单纯的“守夜人”逐步演变为如今的服务型政府模式，其涉及范围和具体内容都获得显著拓展。21世纪以来，全球化、信息化与城市化的迅猛推进使政府面临更复杂的局面。城乡发展不均衡、区域经济差异扩大、环境恶化等问题均要求政府采取更积极的措施，所以现代政府职能理论着重突出政府的“服务功能”与“引导作用”，即政府既要保障基础公共服务，又需通过政策指引与资源协调推动经济社会实现长远发展。以城乡融合发展为例，政府在此过程中必须发挥多重作用：通过政策引导与资源分配促进城乡要素自由流动和优化配置；强化基础设施建设以缩小城乡差距；借助制度创新破除城乡二元结构，推进城乡一体化进程。这些职能的实现不仅依赖政府自身的执行力，还需要政府与市场、社会形成协作关系。城乡融合发展进程中德化县政府行为及成效德化县政府推进城乡融合发展的主要举措德化县在城乡融合发展进程中，通过多维度的政策创新与实践探索，形成了具有地方特色的推进路径。其中，包括以下几个举措：1、积极推进城乡产城融合驱动德化县政府在推进产城融合驱动过程中，以产业与城市空间重构为核心抓手，通过系统性政策设计与行政机制创新实现双向赋能。政府通过主导实施“退城入园”专项行动，将分散布局的陶瓷企业集中引导至专业化园区，按照功能分区打造陶瓷智造、电商物流、建筑卫浴等六大产业集群，通过制定差异化用地政策与税收优惠机制，推动4800余家传统陶瓷企业完成空间重组与技术升级，同步配套建设园区标准化厂房、共享研发中心及仓储物流基地，破解“小散弱”企业布局的碎片化难题。同时，统筹产业规划与城市空间扩展，在城区周边布局“陶瓷+电商”融合产业带，将生产线、供应链与居民社区进行模块化整合，创新“以产定城”的开发模式，依托旧城改造释放存量土地资源，优先保障产业用地与公共服务设施建设，通过调整行政区划将工业园区纳入城市管理单元，实现产业园区与居住、教育、商业等功能区块的无缝衔接。此外，德化县建立“产业链长+项目专员”联动机制，由分管副县长牵头协调跨部门审批事项，针对重点产业项目实行“一企一策”全程代办服务，动态优化产业准入清单与负面清单，确保产业升级与城市功能提升同频共振。2、深化政务服务改革赋能德化县政府在深化政务服务改革赋能过程中，以流程再造与数字化治理为突破口，着力构建高效协同的行政服务体系。通过整合全县28个部门、1565项审批事项，创新推出“一窗集成”的服务模式，设立政务服务“综合受理”专窗，推行“前台综合收件、后台分类审批、统一窗口出件”的运作机制，打破部门间数据壁垒；同步开发“闽政通德化分厅”线上平台，将企业开办、工程建设项目审批等高频事项纳入“一网通办”范围，并嵌入智能预审、电子证照共享等模块，实现审批材料压减率达42%。针对企业群众跨层级办事痛点，建立“县镇村三级联办”标准化清单，在乡镇便民服务中心配备“跨域通办”自助终端，配置“帮代办”专员队伍，通过权限下放与远程视频核验技术，使178项县级事项实现“家门口办理”。此外，德化县首创“政务服务体验官”制度，邀请企业代表、行业协会参与办事流程设计，动态调整“容缺受理”“告知承诺”事项清单，针对陶瓷产业特色推出“外贸出口一件事”主题套餐服务，形成“需求导向+精准供给”的政务服务体系，全面重塑政府服务职能的响应效能。3、构建城乡跨镇联建协作机制德化县在构建跨镇联建协作机制中，以党建引领为核心，通过行政统筹与制度创新推动片区协同发展。县政府将非城关的16个乡镇划分为东部、西南、西北三大片区，由3名党员县领导挂钩联系，指导各片区成立功能型党委并建立联席会议制度，定期协调解决跨镇联建难题，形成“片区党委统筹、联建支部联动、部门资源下沉”的组织架构。在产业协作方面，政府主导整合片区资源禀赋，例如西南片区联合成立生姜产业发展联盟，规划设立跨镇生姜集散中心，推行“国企+乡镇+市场运营主体”模式，统筹资金与政策支持产业链延伸；西北片区则通过“十联机制”推动休闲农业示范带建设，联合打造蜜柚基地、德化梨品牌，并建立片区联合招商队伍，制定“飞地招商、利益分成”制度，促进跨镇项目签约与资源互通。此外，政府创新公共服务协同机制，在乡镇间推行“三级联办”标准化清单，配置跨域通办自助终端与帮代办专员队伍，实现178项县级事项“家门口办理”；同时德化县建立“党建+”邻里中心与新时代文明实践站，整合片区力量开展矛盾调处、巡回医疗等联合服务，推动教育、医疗等优质资源向乡村倾斜。通过“村社结对共建”模式，如大铭村与龙浔镇鹏都社区结对，建立联席会议与帮扶机制，促进城乡党组织资源共享，并选派村干部驻城挂职，协同开展社区治理与文化活动，强化城乡治理联动。4、优化公共服务资源配置德化县在促进公共服务均等化进程中，以制度设计重构为政策工具，通过整合城乡资源、优化服务供给模式，系统性缩小城乡服务差距。政府主导推行“全县通办”机制，打破乡镇地域限制，在行政服务中心、进城党群城市家园及18个乡镇便民服务中心设置收件专窗，实现20个服务网点互联互通，群众可跨镇办理1565项审批事项，并通过“村两委免费代办”服务，为留守老人等特殊群体提供上门代办、农资代购等延伸服务。针对农村医疗资源不足问题，组建县级医院与乡镇卫生院联动的巡回医疗团队，定期深入挂钩村开展义诊巡诊，并在人口密集村设立中心卫生室，通过坐诊与上门服务结合，实现“送医进村”替代“村民进城就医”。同时，德化县创新公共法律服务体系，建成覆盖县、镇、村三级的法律服务网络，通过政府购买服务实现法律顾问全覆盖，并培育1702名“法律明白人”和217名“法治带头人”，强化基层法律咨询与矛盾调解能力。文化服务方面，依托“进城创业者文化共享家园”和图书馆分馆建设，在工业区布局免费开放的公共文化空间，并整合企业资源开发“筑梦”志愿服务平台，通过“群众点单、中心派单”模式精准对接文化、健康等需求。此外，推行“党群驿站”便民服务平台，提供城乡间物品寄送、探亲顺风车等爱心服务，打通公共服务“最后一米”。德化县政府推进城乡融合发展取得的成效1、城乡产业协同发展格局基本形成德化县通过产业协同发展格局的构建，实现了城乡生产要素的优化配置与产业链深度耦合。陶瓷制造业依托“一区多园”空间布局形成梯度分工体系，传统陶瓷产业集群与电商物流、文化创意等新兴产业在城区周边形成“生产-设计-营销”闭环生态，带动全县80%以上乡镇嵌入陶瓷产业链配套环节，实现年产值超400亿元的产业辐射效应。跨镇联建机制推动西南片区生姜种植与西北片区德化梨栽培形成“种产销”的区域协作网络，农产品加工企业向中心镇集聚后反向激活乡村原料基地建设，促进农业产业链向精深加工环节延伸。工业园区的产城融合实践则催生出“陶瓷+文旅”的新兴业态，30余个工业旅游示范点串联起城区与周边乡镇的消费场景，推动制造业服务化转型与城乡三产融合互促。2、基础设施与公共服务均衡化显著提升德化县基础设施与公共服务均衡化建设取得显著突破，城乡要素流动壁垒有效破除。德化县县域内实现“15分钟便民服务圈”全覆盖，新建及改造农村公路里程超800公里，自然村光纤宽带通达率达100%，城乡供水一体化项目惠及80%以上农村人口，山区群众生活便利度与城区差距大幅缩减。在医疗方面，医疗资源均衡配置成效凸显，县域医共体实现乡镇卫生院全覆盖，农村居民县域内就诊率达91.2%，基层医疗机构CT、彩超等设备配置率与城区持平。同时，德化县公共文化服务供给质量显著提升，建成村级综合文化服务中心217个，年均开展“送戏下乡”“非遗进村”等活动超1500场次，城乡居民人均公共文化设施面积差距缩小至0.3平方米，城乡公共服务均等化水平跃上新台阶。3、跨镇融合与区域协同效应凸显德化县将14个乡镇划分为三大片区，构建“凤凰展翅一体两翼”全域旅游格局，推动县域内差异化协同发展效应充分释放。东部片区以石牛山景区为核心发展山水旅游辐射带动周边4个乡镇联动开发温泉度假、峡谷探险等12类特色业态，实现旅游综合收入年均增长23.6%，带动景区周边村民人均年增收1.2万元，西南片区依托九仙山打造生态康养，整合5个乡镇的森林康养资源，建成标准化民宿聚落6处、药膳养生基地3个，年接待康养游客突破50万人次，形成“生态+医疗+文旅”的复合产业链。西北片区聚焦现代农业，形成农旅融合的差异化发展模式，其中汤头乡通过土地流转形成的2380亩葡萄产业园，带动周边3个行政村形成从种植、采摘到深加工的完整产业链，产品溢价率达40%，创造季节性就业岗位300余个。三大片区差异化定位催生协同发展动能，建成跨镇域旅游环线86公里，串联起12个特色景点和8个乡村旅游示范村，形成“东部观山、西南养心、西北品果”的立体化消费场景，2022年全域旅游人次突破650万，较片区联建前增长2.3倍。区域协同机制更推动公共服务共享升级，三大片区联合运营的智慧旅游平台整合200余家商户资源，实现“一码通游、全域结算”，形成“特色分明、优势互补、联动共荣”的城乡融合发展新范式。4、城乡要素流动与制度保障持续优化德化县通过城乡要素流动与制度保障的持续优化，构建起城乡资源双向配置的良性机制。其中，土地制度改革释放出显著效能，德化县累计盘活闲置农房4146栋、整治低效用地1.2万亩，新增耕地占补平衡指标3057亩，反哺城镇建设项目42个，带动3.6万农民通过"以地换房""林权两换"实现市民化转型，户籍城镇化率提升至68.3%。同时，要素交易平台建设成效显著，德化县基本建成覆盖全县的农村产权交易中心，推动土地经营权抵押融资突破8.7亿元，促成156个行政村集体资产入股县域国企，形成年分红超3000万元的共享机制。金融创新不断激活乡村发展动能，德化县推出的“生姜贷”“陶瓷供应链贷”等特色产品累计发放贷款23.6亿元，精准扶持5800余家农业经营主体，带动生姜产业年产值突破15亿元，农产品电商交易额增长至42亿元。制度性保障体系日臻完善，德化县创新推出“新市民积分制”，将社保缴纳、技能证书等12项指标纳入公共服务获取标准，实现12.8万进城人员平等享有教育、医疗等38项城镇权益，城乡居民人均可支配收入比缩小至1.82:1，要素流动的制度性障碍基本破除。德化县采取产业延伸、治理创新以及资源统筹等多种方式使得城乡差距明显缩小，这一经验成为县级政府职能由“管理型”向“服务型”转型的关键借鉴。为实现更高水平的城乡融合发展，当地仍需加强制度保障并促进城乡要素双向流动。三、城乡融合发展进程中德化县政府行为困境及成因分析总结德化县推进城乡融合发展的进程可以发现，积极、有序地发挥政府职能是推进和完善城乡一体化进程的关键。面对城乡融合发展进程中县级政府职能调整面临的困境，德化县政府遵循我国各级政府的经验，从经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能定位，积极推动经济发展并不断创新发展模式。但是，德化县在城乡融合发展进程的实践过程中仍存在些许问题亟待解决：（一）城乡融合发展进程中德化县政府行为困境1、制度瓶颈：城乡土地流转与生态补偿政策衔接不清德化县在城乡融合中虽推动土地流转与生态补偿机制创新，但两类政策的协同性不足，导致资源利用效率受限与生态价值转化不充分，具体可表现为：其一，政策目标冲突导致利益失衡。土地流转政策以提升经济效率为导向，而生态补偿政策侧重生态保护，二者缺乏统筹规划。在2023年，德化县汤头乡因集中流转林地种植刺葡萄，与生态保护区红线重叠面积达380亩，引发村民补偿诉求争议，最终需政府额外支付生态修复费用120万元。此类矛盾反映出政府在政策设计中对“经济—生态”双重属性的协调缺位。其二，跨部门数据共享与执行协同不足。土地流转由农业农村局主导，而生态补偿由生态环境局实施，两部门数据平台尚未互通，造成政策执行盲区。2023年雷峰镇将83亩生态林流转给陶瓷企业建设原料仓库，因未触发生态补偿预警机制，直至项目开工才被叫停，直接经济损失超300万元。与此同时，乡镇干部反映“土地用途变更需跨6个部门审批”，流程耗时长、协调成本高，仅2023年一年因审批滞后就导致了12个生态友好型产业项目流产。2、能力短板：基层数字治理素养能力不足德化县在推进城乡融合数字化进程中，基层干部的数字治理能力与新型治理需求之间存在显著差距，制约了政务服务效率与政策执行精准性。首先，基层干部的技术应用能力不足导致“数字鸿沟”加剧。德化县顺应数字政务的大趋势搭建了“智慧政务云平台”与“城乡融合数据中台”，但部分基层干部存在“重建设，轻应用”的倾向，并不能够很好的使用已搭建的数字平台。2023年的调查显示，乡镇干部中仅32%能熟练操作“德化掌上办”APP后台管理系统，村级干部对“智慧党建平台”的使用率不足45%。同时，关于基层干部的数字治理培训体系有待完善。当前的培训存在“形式化、碎片化”缺陷，2023年全县基层干部年均数字技能培训仅有6.8课时，且72%为理论授课，缺乏实操演练。考核机制中数字素养指标占比不足15%，导致干部学习动力不足。从美湖乡干部在“生态银行”数字化管理中，因不熟悉GIS地图操作，误将3处生态保护区纳入开发规划，引发村民集体信访；龙浔镇在“陶瓷产业大数据监测平台”使用中，因缺乏数据建模能力，未能及时预警2024年第一季度外贸订单下滑趋势，错失市场调整窗口期这两个事例中可以总结出，对于基层干部的数字化培训有待增加。3、参与局限：多元主体职能协调不力德化县在城乡融合中虽推动政府职能转型，但社会力量参与治理的广度与深度仍显不足，社会组织与村民自治尚未形成有效协同。首先，社会组织参与渠道狭窄且能力受限。截至2023年，德化县登记注册的社会组织仅217家（其中乡村占比23%），且多集中于文体娱乐领域，参与城乡治理的公益性组织不足15%。例如，“瓷都公益联盟”作为县级枢纽型社会组织，因缺乏政策支持，2023年仅承接2个政府购买服务项目，资金总额不足50万元。在生态补偿、土地流转等关键领域，社会组织参与率低于7%，村民更倾向于依赖政府调解纠纷，2023年涉及土地矛盾的信访案件中仅12%通过社会组织介入化解。其次，村民自治机制形式化问题突出。然后，政社互动存在“行政吸纳”倾向。政府通过“乡贤回归工程”“乡村振兴顾问团”等机制吸纳社会精英，但普通村民与草根组织仍处边缘地位。2024年统计显示，乡镇重大决策征求村民意见的比例仅38%，且67%的征求意见会提前设定选项框架。在葛坑镇“生态移民安置”项目中，镇政府直接指定5家建筑企业承接工程，未按规定组织村民代表参与招标评审，引发对工程质量与资金使用的持续质疑。（二）城乡融合发展进程中德化县政府行为困境的成因分析德化县政府在职能转变过程中面临的瓶颈，本质上是制度性政策壁垒、治理惯性与协同治理生态缺位共同作用的结果，其成因可从以下三方面展开系统性分析：1、政策协同困难制度设计的碎片化与政策执行的多维冲突所引发的土地流转与生态补偿政策衔接不畅在德化县城乡融合发展过程中尤为突出。我国现行的土地管理制度中，土地流转政策侧重于通过确权颁证、市场交易等机制激活农村土地资源价值，而生态补偿政策则强调对生态保护区域的限制开发与利益回馈，两类政策在目标导向上存在内生性矛盾。德化县作为兼具生态敏感区与城镇拓展需求的县域单元，既需通过土地流转推进新型城镇化建设，又要承担闽江流域重要水源涵养区的生态保护职责，这种双重政策诉求在缺乏顶层制度衔接框架时必然产生执行张力。与此同时，另一方面，部门权责分割加剧了政策协同困难，自然资源部门主导的土地利用规划与生态环境部门制定的生态保护红线存在空间上的重叠，但其补偿标准却不清晰，农业农村部门推行的集体经营性建设用地入市改革与林业部门管理的生态公益林补偿机制尚未形成有效对接。这种制度性壁垒导致基层政府在处理具体案例时，常面临土地开发收益与生态维护成本难以精准核算、补偿资金缺乏可持续来源、市场主体参与积极性不足等现实难题，最终制约了城乡要素的有机融合与协同发展。2、传统治理惯性制约在城乡融合发展中，数字治理需求不断增加，然而，现有的行政治理模式却可能未能及时适应这种新的发展模式。一方面，县域治理长期形成的“经验主导型”行政文化形成路径依赖，基层干部普遍存在“重事务处理、轻数据思维”的认知惯性，在面对城乡融合中涌现的智慧农业、网格化治理等新型治理场景时，基层干部往往延续纸质台账、人工巡查等传统方式，缺乏运用GIS地理信息、物联网监测等数字工具重构治理流程的意识与能力。同时，作为山区县，德化县财政能力较难持续支撑全域数字治理平台迭代升级，乡村地区5G基站覆盖率、政务云平台响应速度等硬性指标显著滞后于城镇，而既懂基层治理又具备数字素养的复合型人才流失严重，2022年全县数字化专业技术人员占比不足3%，导致智慧城管、生态大数据监测等系统常陷入“有设备无运维、有平台无分析”的尴尬境地。另一方面，条块分割的行政架构更加加剧了数字资源碎片化，农业农村、自然资源等部门各自搭建信息孤岛，缺乏县域层面的数据共享标准和协同治理机制，使得跨部门的城乡人口流动分析、生态产品价值核算等数字治理场景难以实现有效贯通。这种能力短板的持续存在，不仅制约了“数字德化”战略的落地效能，更在实质上影响着城乡要素配置的精准性和公共服务均等化水平。3、社会化协同机制缺失社会化协同机制缺失是造成城乡融合发展中多元主体协调不利的关键因素之一。县级政府长期形成的“大包大揽”治理传统，在城乡要素配置、产业协作等领域形成强势主导路径，致使企业、社会组织等主体仍被定位为政策执行客体而非平等治理伙伴。这种权力结构的刚性化造成市场主体参与城乡产业融合时，常面临政策知情不完整、项目介入滞后等制度性障碍。更深层次矛盾在于社会化协同的制度供给不足，当前德化县的政策框架尚未建立清晰的权责清单与利益分配机制，尤其在生态产品价值实现等领域，政府、村集体、新型经营主体间的风险分担与收益共享缺乏法定依据，导致德化戴云山生态资源开发中频繁出现“政府热、企业冷、村民疑”的博弈困局。这种系统性协同机制的缺失，不仅降低资源配置效率，更制约着政府职能从“划桨者”向“掌舵者”转变的深度改革进程。德化县问题的根源在于制度转型滞后于治理需求升级，需通过加强政策协同、创新治理模式、建立健全社会化协同机制等系统性改革，破解“路径依赖—能力赤字—参与不足”的复合型治理困局。四、城乡融合发展进程中县级政府行为优化的对策建议制度创新：“构建城乡融合政策工具箱”在城乡融合发展的大背景下，地方政府迫切需要健全城乡融合相关政策。这一政策的完善，不仅能够有力推动城乡协调发展，更为社会经济可持续发展提供重要保障。县级政府在制定城乡融合相关政策时，不仅需要立足城乡要素双向流动的现实需求，同时还需要整合国土空间规划、产业协同、公共服务供给等相关模块，共同形成动态调整的政策组合机制。一方面，县级政府需要破解农村产业用地困境就必须要建立起城乡政策耦合平台，将农业农村优先发展政策与新型城镇化政策进行有机衔接，例如通过形成“标准低＋农业园区”等模式或运用数字化手段构建城乡统一的要素交易市场来破除此类困境。与此同时，县级政府还应该健全政策弹性适配机制以此避免“一刀切”式治理模式。比如针对城郊融合类、特色保护类等不同的乡村类型，应该配备差异化的财政激励、土地增减挂钩等政策工具。特别是在生态产品价值实现、集体经营性建设用地入市等改革领域，县级政府还需要构建风险共担和利益分配的政策保障体系，通过建立起政策试验容错清单和动态评估机制，以确保制度和政策的改革既符合县域实际，又具有可持续性。县级政府构建“城乡融合政策工具箱”，其本质是要求政府从“被动执行者”转向“主动设计者”，在上级政策框架下对其进行创造性转化，最终形成具有县域特色的城乡融合制度。技术赋能：打造“县域治理数字中台”城乡融合发展过程中，县级政府有必要主动推进“县域治理数字中台”建设，通过运用技术手段强化治理效率以解决城乡二元结构导致的信息不畅与行政效能低下等问题。县域治理数字中台体系应当汇集政务数据、产业资源、公共服务等多方面信息，从而形成覆盖全域的数字化治理框架。各县域政府可以基于省级政务云平台建立标准化数据共享交换中心，连接发改、农业、住建等部门的业务系统，使得城乡人口流动、土地交易、产业布局等重要数据能够及时汇总并进行智能化处理。同时为促进城乡融合发展，县级政府可以通过开发城乡融合专题数据库为产业协同规划和基础设施布局提供科学依据。比如，运用时空大数据可以更加准确地掌握农村人口迁移规律，进而优化教育医疗资源的分配；采用区块链技术构建农产品溯源和集体资产监管系统则能够提升农村市场主体的信用水平。此外，基层数字治理能力的培养也是促进城乡融合发展的关键环节。县级政府有必要在乡镇便民服务中心配置智能终端并将“一网通办”服务推广至村级单位，使数字化便利真正惠及农村居民。不过为避免数字化带来的负面效应，各县级政府还需制定数据安全保障机制和政企合作规范，避免数字中台建设过度侧重技术而忽视治理需求，保证技术赋能始终围绕城乡公平发展这一根本目标，最终形成“用数据决策、靠数据治理”的现代政府运作模式。协同治理：完善“政府--市场--社会”三元机制随着城乡关系在时代发展中发生深刻转变，地方政府职能的重新界定变得尤为必要，这要求各县级政府加快构建更为科学合理的地方政府职能体系。在此背景下，县级政府应当突破传统行政主导模式的局限，充分调动多元主体参与城乡融合的积极性。同时面对多元主体并存的现实，地方政府还需承担统筹协调的职责，通过搭建常态化沟通平台和利益协调机制，逐步引导市场主体与社会组织有序地参与城乡融合发展。针对政企合作模式过于陈旧的问题，政府可以在基础设施、产业园区等项目实施过程中推广PPP模式，并健全监管评估体系，防止市场化运作偏离公共服务的本质。另外，针对社会组织参与治理能力不足的问题，政府可采取购买服务、公益创投等方式支持行业协会、合作社等组织承接公共服务，尤其是在乡村文化保护、社区养老等市场机制难以覆盖的领域，推动形成政府支持与社会运作相互促进的局面。然而在具体实践中可能出现政府过度干预市场和社会组织自主性的情况，资本下乡也可能带来农民权益受损等问题。因此，三元协同治理必须构建清晰的权责划分和风险分担机制以规避潜在风险。例如，政府可通过定期召开三方联席会议、建立联合监督评估制度等方式，确保不同主体在城乡融合中实现功能互补与利益平衡，最终达成政府、市场与社会共建共治共享