城投企业起源、历程及发展趋势

一、城投企业概念界定（201019号（城投企业系地方政府及其部门和机构等通过传统城投企业通常具有以下特点（1PPP（3重大投资决策及融资计划大多须报经政府或相关职能部门审批或备案。（2008年以前（2（2008－2013年201019（2014－2016年201443（201－2022年（2023年至今20237增融资受限，城投债发行规模和净融资额均有所下降。资料来源：联合资信根据公开资料整理图.1 城投发展脉络图200－025年（单位亿元）二、城投企业的起源与初步发展（2008年以前）20世纪902008相对单一。2090人民共和国预算法（1994年版第二十八条规定人资格而成为替代主体。19927（（））成立。随后，各地政府纷纷借鉴上海城投模式，设立各类平台企业，以“重庆八大投”（集团（集团（集团200830002006200706冀建投债（10.00亿元072（15.00亿元）先后发行。三、快速扩张与初步规范（2008－2013年）2008－2013年，我国四万亿经济刺激计划下城投企业数量超过1投资、金融业务等领域，并出现债务期限错配、融资成本高等问题；2010〔2010〕19号文为核心的政策文件先后出台，通过分类清理规范城投企业、禁止地方政府违规担保、强化城投融资及银行信贷管理等措施加强监管。2008年下半年，美国次贷危机引发全球金融动荡，中国出口导向型经济承受压（1994年版20083000多家快速增长，2010年全国纳入名单管理的融资平台1173.80亿元。资，20106题的通知（201019号3.12010（现国家金融监督管理总局2010244号2011342011191表3.1 2008－2013年部分重要城投政策发布主体发布日期政策/文件名称要点国务院2010.06《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）地方各级政府不得为融资平台提供担保；承担不同职能的融资平台按要求进行清理；公益性资产不得作为资本注入融资平台财政部、发展改革委、人民银行、银监会2010.07《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台有关问题的通知》（财预〔2010〕412号）明确融资平台公司及债务范围，按偿债来源精细分类债务，对公益性项目、在建项目等概念给出详细界定国家发展改革办公厅2010.11《关于进一步规范地方通知》（发改办财金〔2010〕2881号）凡是申请发行企业债券的投融资平台公司，其偿债70%（必须来自公司自身收201019文件的要求财政部、发展改革委、人民银行、银监会2012.12《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）未经有关监管部门依法批准不得吸收公众资金进行公益性项目建设；不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务（财预〔2010〕412号）（财预〔2012〕463号）已废止资料来源：联合资信根据公开资料整理四、规范治理与转型探索（2014－2016年）20142014号确立了政府债务开前门、堵后门的基本原则。2014－201620148月，十二届全国人大常委会第十次会议通过《全国人民代表大会常务201511（地方政府债券，（成为基础设施项目建设的重201410（国2014〕43号，国发〔2014〕43确立了开前门（发行政府债券、堵后门（严禁违规担保举债）的基本原则。与此同（国办发〔2015〕40号（2014921日之前已签订合同并开工的项目而停工。表4.1 2014－2016年部分地方政府性债务理发布主体发布日期政策/文件名称要点全国人民代表大会常务委员会2014.08《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措；只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；式举借债务；除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保国务院2014.10《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）严禁新增政府债务，划清政府与企业债务界限；一般债纳入公共预算，专项债实行项目收益自平衡；12（2015－2018年（7项风险指标预警机制，实施财政重整和终身追责制度；发展替代模式：推广PPP合作框架，要求财政支出责任不得超过年度预算10%的“红线”；止注资公益性资产、禁止平台新增政府性债务资料来源：联合资信根据公开资料整理2015（扩展至非上市公司（用于补充营运资金1（AAAA+主体1资料来源：联合资信根据公开资料整理图4.1 2014－2016年城投债发行及净融资况单位：亿元）资料来源：联合资信根据公开资料整理图4.2 2014－2016年主体信用评级A+级及以上投企业债券发行情（位：亿元）2015现金流、市场化运作的实体化国有企业转型。表4.2 2014－2016年部分涉及城投企业转文件发布主体发布日期政策/文件名称要点财政部、发展改革委、人民银行2015.05意见》（国办发〔2015〕42号）通过与政府签订合同方式，明确责权利关系国家发展改革委办公厅2015.12险防范和改革监管方式的意见》（发改办财金〔2015〕3127号）平台的发债申请不予受理财政部2015.12《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）明确取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制资料来源：联合资信根据公开资料整理从这一阶段的城投企业表现来看，截至2016年底，样本城投企业2全部债务为12.80201442.43%。从偿债能力指标看，2014－2016城投企业短期偿债能力指标表现持续增强，长期偿债能力指标表现持续下降。截至2016（中位数和全部债务中位数）1.6924.74倍。资料来源：联合资信根据公开资料整理图4.3 2014－2016年样本城投企业全部债规及同比增速（单位亿）2为保证样本数据可比性，本文根据联合资信行业分类标准筛选2014－2024年财务数据完整的城投企业，最终获得样本城投企业999家。资料来源：联合资信根据公开资料整理图4.4 2014－2016年样本城投企业偿债指表（单位：倍）五、严监管与风险化解（2017－2022年）2017－2022指标表现持续下降，长期偿债指标表现有所波动。20172018严禁地方政府违规担保和20187月，国务院常务会议提出“引导金融机构按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需350”限制32020202020SCP0033报告期内，发行人来自所属地方政府的收入占比不得超过50%。2017－20222022用事件冲击、城投债偿付高峰等因素共同作用的结果。表5.1 2017－2022年部分地方政府性债务理发布主体发布日期政策/文件名称要点财政部、发展改革委等2017.04《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）PPP资的各类投资基金等方式违法违规变相举债财政部2017.05《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建（收资财政部2018.03《关于规范金融企业（财金〔2018〕23号）要求不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金国务院2018.10《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）鼓励通过发行公司信用类债券、转为合规的政府和社会资本（PPP）目和补短板重大项目的信贷投放力度，支持开发性金融机提供融资。性债务资金链断裂风险资料来源：联合资信根据公开资料整理资料来源：联合资信根据公开资料整理图5.1 2017－2022年城投债发行及净融资况单位：亿元）2017－20225.2增强自身造血能力。表5.2 2017－2022年部分涉及城投企业转文件发布主体发布日期政策/文件名称要点国家发展改革委2018.03《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》（发改规划〔2018〕406号）分类稳步推进地方融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目国务院办公厅2018.10《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）支持转型中的融资平台和转型后市场化运作的国有营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任国家发展改革委2019.04《2019年新型城镇化建设重点任务》（发改规划〔2019〕617号）全面推进地方融资平台公司市场化转型，打造竞争力强的地方基础设施和公共服务投资运营主体资料来源：联合资信根据公开资料整理从这一阶段的城投企业表现来看，2017－2022年，样本城投企业全部债务持续2018年，受债务监管政策密集出台影响，样本城投企业全部债务增速较20177.47个百分点；2019（－2022年样本城投企业全部债务同比增速均有所下降。从偿债能力指标看，2017－20222022企业现金短期债务比（中位数）0.44倍；样本城投企业长期偿债能力指标表2018年全部债务中位数21.21密集出台背景下全部债务增长放缓影响。资料来源：联合资信根据公开资料整理图5.2 2017－2022年样本城投企业全部债规及同比增速（单位亿）资料来源：联合资信根据公开资料整理图5.3 2017－2022年样本城投企业偿债指表（单位：倍）六、一揽子化债与加速转型（2023年至今）2023年7加快。2023年以来，样本城投企业全部债务增速显著下降，短期偿债指标和长期偿债指标表现均有所弱化。202372024202766万亿+4万亿+220252025年发布主体发布日期政策/文件名称发布主体发布日期政策/文件名称要点中共中央政治局2023.04中共中央政治局会议要加强地方政府债务管理，严控新增隐性债务中共中央政治局2023.07中共中央政治局会议要更好发挥政府投资带动作用，加快地方政府专项债券发行和使用。要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案国务院办公厅2023.09意见》（国办发〔2023〕35号）参照地方政府平台管理的国有企业（针对新设平台12国务院办公厅2023.12府投资项目管理办法（试行）》（国办发〔2023〕47号）12个重点省份严控新建政府投资项目、严格清理规范在建政府投资项目国务院办公厅2024.02《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》（国办发〔2023〕14号）121912债国务院2024.032024年政府工作报告严防新增债务风险；健全风险防控长效机制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型国务院2024.07国发〔2024〕134号文35202761借新还旧央行、财政部、发改2024.08“150号文”20276由省级政府认定并向主管部门申请退名单全国人大常委会2024.11全国人大常委会办公厅新闻发布会批准增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案，在压实地方主体责任的基础上，增加6方政府债务限额置换存量隐性债务，新增债务限额全29.5235.5220248000420292万亿元，仍按原合同偿还/2025.01“99号文”进一步明确退出融资平台的相关要求。明确退出时间20252023340%，2025年底与2026年底平台数量分别较2023年3月底累计压降75%6其对应债务作为市场化经营主体债务存在，不再纳入35号文及系列配套文件给予的相关政策国务院2025.032025年政府工作报告度，坚决遏制违规举债冲动。加快剥离地方融资平台政府融资功能，推动市场化转型和债务风险化解中共中央政治局2025.07中共中央政治局会议有力有序有效推进地方融资平台出清数据来源：联合资信根据公开资料整理在一揽子化债政策背景下，城投企业新增融资受限。城投债发行呈现下降趋势。分季度来看，2023年以来城投债发行量波动下降，其中有4个季度为净偿还。从募集资金投向来看，借新还旧占比整体呈上升趋势，2023年下半年来城投债借新还旧规模占比均高于70%，其中2025年二季度发行的城投债用于借新还旧的比例高达84.43%。资料来源：联合资信根据公开资料整理图6.1 2023年以来城债发行及净融资情（位：亿元）借新还旧 偿还有息债务 补流 项目建设 其他资料来源：联合资信根据公开资料整理图6.2 2023年以来城债募集资金流向2023－202581370约622家城投企业宣布转型成为自主经营、自担风险的市场化经营主体。图6.3