行政诉讼中“民告官”胜诉率低问题的制度根源与矫正

行政诉讼中民告官胜诉率低问题的制度根源与矫正摘要：行政诉讼作为民告官的制度化渠道，是衡量一个国家法治水平与公民权利保障程度的核心标尺。然而，在我国司法实践中，原告胜诉率长期处于低位运行的常态，已成为削弱该制度公信力、阻碍法治政府建设的现实瓶颈。本研究旨在系统性地探究民告官胜诉率低问题背后的深层制度根源，并在此基础上，构建一套旨在矫正此种困境的理论框架。研究采用规范分析与制度主义分析相结合的方法，通过对相关法律文本、司法体制以及法院运作逻辑的综合考察，揭示了问题的多重结构性成因。研究发现，胜诉率低并非孤立的司法技术问题，而是由四个相互关联的制度性因素共同作用的结果：其一，司法权相对于行政权的结构性弱势，即法院在人事、财政等方面对地方政府的依赖，从根本上削弱了其独立审查行政行为的底气与能力；其二，行政诉讼法律规则的内在局限性，包括审查范围的有限性、审查标准的谦抑性以及对行政机关专业判断的过度尊重，为司法权的自我限缩提供了规范依据；其三，司法激励机制的扭曲，即以化解社会矛盾、维护社会稳定为导向的考核指标，使得法院倾向于通过协调、撤诉等方式实质性化解争议，而非作出直接判决，从而在统计上拉低了胜诉率；其四，诉讼当事人能力的严重失衡，即作为个体的原告与作为组织的行政机关在信息、资源与法律能力上的巨大差距。本研究认为，提升胜诉率并非终极目的，其核心在于通过制度重构，强化司法审查的实质性与独立性，矫正权力失衡格局，使行政诉讼回归其监督行政、保障权利的宪法本意。关键词：行政诉讼；胜诉率；制度根源；司法审查；权力制衡一、引言在现代法治国家的建构蓝图中，行政诉讼制度被置于一个至关重要的位置。它为公民、法人或其他组织提供了一个当其认为自身合法权益受到行政机关具体行政行为侵犯时，可以诉诸法院寻求司法救济的正式渠道。这一民告官的制度设计，其核心价值不仅在于为个体提供权利修复的可能，更在于通过司法权的介入，对行政权力的行使进行外部监督与合法性控制，从而将权力关进制度的笼子里，推动法治政府的建设。可以说，一个健康、有效的行政诉讼制度，是连接国家与公民的桥梁，是社会矛盾的减压阀，也是法治文明的试金石。自一九八九年《行政诉讼法》颁布以来，我国的行政诉讼制度从无到有，经历了数次重要的修订与完善，在受案范围、审理程序、判决方式等方面均取得了长足的进步。然而，在制度文本不断完善的背后，一个长期困扰学界与实务界的老大难问题始终未能得到根本性解决，那就是原告的胜诉率持续在低位徘徊。尽管不同年份、不同地区的数据略有浮动，但原告胜诉率（通常指判决行政机关败诉的案件比例）长期低于百分之十五，甚至在一些地方低于百分之十，已成为一个不争的、令人尴尬的新常态。这一现象的现实意义极为深刻。过低的胜诉率，首先会严重挫伤公众寻求司法救济的积极性，使得大量本应通过法律渠道解决的行政争议，转向信访或其他体制外方式，不仅无助于矛盾的根本化解，反而可能加剧社会的不稳定。其次，它会削弱行政诉讼制度的监督功能。如果行政机关能够预见到其违法行为在司法程序中被纠正的概率极低，那么其依法行政的外部压力与内在动力都将被大大削弱。最终，这种告不赢的普遍社会观感，将从根本上侵蚀司法公信力与法律权威，使得行政诉讼制度的设立初衷在很大程度上被悬置。因此，本研究的核心问题在于：超越对个案裁判不公的零散抱怨，从更为宏观与深刻的制度层面审视，究竟是什么结构性的、系统性的根源，导致了我国民告官胜诉率的长期低迷？这些根源是如何相互作用，共同塑造了当前的司法实践格局？以及，我们应如何对现行制度进行矫正，以提升行政诉讼的实效性与公信力？本研究的目标，便是通过对这一问题的系统性探究，构建一个关于胜诉率低问题的整合性解释框架，并在此基础上，提出具有针对性的制度完善路径。二、文献综述围绕行政诉讼原告胜诉率低问题的研究，一直是行政法学界的焦点，相关文献已经相当丰富，大体上可以归纳为经验描述、规范分析和体制反思三种主要的研究路径。首先，经验描述性的研究路径，主要运用法社会学与统计学的方法，对胜诉率的客观状况进行呈现与分析。这些研究通过对全国或特定地区法院的司法数据进行收集与梳理，精确地描绘了胜诉率的历时性变化与共时性差异，并尝试将其与地区经济发展水平、法院层级、案件类型等变量进行相关性分析。这类研究的巨大贡献在于，它们以扎实的经验数据，无可辩驳地证实了胜诉率低是一个普遍且持续的现象，为问题的提出提供了坚实的实证基础。然而，其局限性也较为明显，即它们更多地回答了是什么和怎么样的问题，对于为什么——即现象背后的深层制度原因，则往往缺乏深入的、体系化的理论解释。其次，规范分析性的研究路径，主要从现行《行政诉讼法》及其司法解释的文本出发，对其内在的制度设计进行解读与批判。这些研究指出，法律规范本身就存在一些不利于原告的因素，例如，过去较窄的受案范围、对抽象行政行为的不予受理、合法性审查原则的局限性（相对忽略合理性审查）、以及司法变更权的有限适用等。学者们认为，这些规范设计本身就体现了一种对行政权的司法谦抑，为法院作出有利于行政机关的判决提供了法律依据。这类研究的价值在于其对法律文本的精细解读，深刻揭示了纸面上的法所存在的潜在问题。但其不足之处在于，有时未能充分地将文本分析与司法实践中的权力运作逻辑相结合，难以完全解释为何在法律规则不断完善之后，胜诉率依然没有显著提升。最后，体制反思性的研究路径，将视角从法律文本拓展至更为宏观的司法体制与政治结构。该路径的研究者普遍认为，胜诉率低的根本原因在于司法权与行政权之间不平等的权力关系。他们深刻地指出，我国法院在人事任免、财政保障等方面，长期受到地方党委和政府的制约，缺乏真正的独立性。在这种司法地方化的格局下，法院审理以地方政府为被告的案件时，不可避免地会面临巨大的外部压力与内部顾虑，从而缺乏作出不利于政府判决的勇气与动力。这一路径的研究，触及了问题的核心与根源。然而，现有研究在指出这一根本性制约之后，对于这一宏观体制因素，是如何通过具体的、微观的法院运作机制（如法官的激励结构、审判委员会的决策等）来传导并最终影响判决结果的，其间的传导链条尚需更为细致的刻画。综上所述，现有文献从不同层面为本研究提供了坚实的分析起点，但也清晰地揭示了整合性研究的必要性。本文的切入点正在于，试图超越单一维度的分析，构建一个能够将宏观的体制环境、中观的法律规则与微观的法院运作逻辑有机整合起来的、系统性的制度根源解释框架。四、研究方法本研究的核心任务是对行政诉讼中民告官胜诉率低这一复杂现象，进行深度的制度根源剖析，并在此基础上提出矫正性的理论方案。鉴于研究议题的宏观性、结构性与规范性特征，本研究的设计框架并非旨在通过一手数据收集来检验某个具体变量的因果关系，而是一项以制度主义分析为核心，并融合了规范分析与比较法研究的定性理论研究。本研究的整体框架遵循一种现象—根源—对策的分析逻辑。研究的起点是胜诉率低这一被广泛确认的司法现象。研究的主体部分将运用制度主义的理论透镜，深入挖掘并系统性地揭示导致这一现象的、相互关联的多重制度性根源。最后，在对根源进行深刻诊断的基础上，提出旨在矫正制度失灵的、具有理论融贯性的对策建议。本研究的说服力，主要来源于其解释框架的整体性、逻辑论证的严密性以及所提出方案的理论深度。本研究所依赖的研究资料主要由三部分构成。第一，规范性法律文本与政策文件。这包括了我国《宪法》、《行政诉讼法》、相关的司法解释，以及中央关于司法体制改革的系列文件。这些是本研究展开规范分析与制度解读的权威依据。第二，二手经验数据与典型案例。本研究将广泛援引既有的、权威的法社会学实证研究成果（如关于胜诉率的统计报告），并结合最高人民法院发布的指导性案例以及在学术界引发广泛讨论的典型行政诉讼案件。这些资料将作为佐证理论分析、展示实践困境的经验材料。第三，国内外相关的理论文献。这包括了关于司法独立、权力制衡、行政法基本原则以及新制度主义的经典理论著作。这些理论是本研究构建分析框架的智力资源。在具体的分析技术和方法上，本研究将综合运用以下几种方法。首先，新制度主义分析法。这是本研究的核心方法论。本研究将超越单纯的法律条文分析，将法院视为一个嵌入在特定政治、经济与社会结构中的组织。分析将聚焦于塑造法院及法官行为的正式规则（如法律、考核指标）与非正式规则（如惯例、政治考量），并揭示这些规则是如何共同作用，系统性地导向了低胜诉率这一均衡结果。其次，规范分析法。本研究将以法治国家、权力制衡、程序正义等宪法与行政法的基本原则为价值准绳，对现行制度的运作状况进行批判性审视，论证其与法治理想之间的差距，从而为制度矫正提供规范性的正当理由。最后，逻辑推演与建构法。在剖析制度根源的基础上，本研究将运用逻辑推演的方法，分析不同的改革路径可能带来的制度后果。在提出矫正方案时，将注重方案的内在逻辑一致性，以及其与我国现有司法体制的衔接性与可行性，旨在构建一个既有理论高度又具现实关怀的制度模型。五、研究结果与讨论通过对民告官胜诉率低问题的多维度制度主义分析，本研究发现，这一顽固现象并非源于单一因素，而是由我国特定体制环境下，司法权与行政权关系、法律规则设计、司法激励机制以及诉讼资源配置等四个层面的制度性根源，相互交织、彼此强化而共同塑造的结构性产物。第一重根源：权力格局的失衡——司法对行政的结构性依附这是导致胜诉率低的最为根本的、宏观层面的制度根源。在我国现行的司法管理体制下，地方各级法院在人事任免、财政经费、基础设施建设等方面，均在很大程度上依赖于同级地方党委和政府。这种司法地方化的格局，使得法院与作为其主要监督对象的同级行政机关之间，形成了一种微妙的、非对称的依附关系。法院院长由地方人大选举产生，其政治前途与地方领导的评价密切相关；法院的财政预算，需要地方政府的批准与划拨。在这种权力结构下，当法院审理以同级政府或其职能部门为被告的行政案件时，便不可避免地会面临巨大的有形与无形压力。作出判决行政机关败诉的裁决，在许多情况下，不仅仅是一个单纯的法律判断，更可能被视为一个挑战地方政府权威、给地方添乱的政治行为。这种潜在的负面后果，使得法官在裁判时，会产生一种天然的、趋利避害的审慎乃至畏缩心态。即便近年来通过省以下地方法院人财物统一管理等改革，试图削弱这种地方依附，但长期形成的权力格局与行为惯性，并非一朝一夕可以扭转。这种司法权在与行政权的博弈中的结构性弱势，构成了胜诉率低迷的制度性天花板。第二重根源：法律规则的谦抑——为司法退让预留的规范空间如果说权力格局是外部的制约，那么行政诉讼法律规则体系的内在设计，则为法院进行司法退让提供了内部的、规范层面的依据。尽管《行政诉讼法》历经修改，但其整体上仍然贯穿着一条司法谦抑主义的暗线。其一，审查标准的有限性。我国行政诉讼明确以合法性审查为基本原则，即法院主要审查行政行为是否符合法律规定，而对于其是否合理的审查，则持非常谨慎的态度，仅在行政处罚显失公正等极少数情况下介入。这种设计，使得法院在面对那些虽然合法但明显不合理的行政行为时，缺乏直接予以撤销的法律武器。其二，对抽象行政行为的绝缘。行政诉讼的受案范围主要限于具体行政行为，而对于作为大量具体行政行为依据的、具有普遍约束力的规范性文件（即所谓的红头文件），法院并无权直接审查其合法性并宣告其无效。这种审下不审上的模式，大大限制了司法监督的深度与广度。其三，对行政专业判断的尊重。在环保、规划、食药监管等专业性较强的领域，法院倾向于尊重行政机关的专业判断，只要其决策程序合法、理由不明显悖谬，法院一般不愿进行实质性的干预。这些规则设计，共同构建了一个有利于司法权自我限缩的规范环境。第三重根源：激励机制的扭曲——从定分止争到案结事了法院及其法官的行为，深刻地受到其绩效考核与激励机制的引导。在传统的考核体系中，案件的审结率、调解率、上诉率、发回重审率等是核心指标。近年来，一个更具影响力的指导思想是强调实质性化解行政争议，追求案结事了、政通人和的社会效果。这一指导思想的初衷是好的，旨在避免程序空转、真正解决问题。但在实践中，它却可能对胜诉率产生一种意想不到的抑制效应。为了实现案结事了，当法官经过审查，认为原告的诉求具有一定的合理性，而直接判决行政机关败诉又可能引发行政机关的不满与后续的执行难题时，一个理性的选择便是积极进行协调。法官会运用其权威，一方面向行政机关施压，促使其作出一定的让步或补偿；另一方面劝说原告，在获得实际利益后主动撤诉。最终，案件以原告撤诉告终，原告获得了实质性的胜利，行政机关避免了败诉的面子损失，法院也获得了一个案结事了的良好业绩。然而，在司法统计上，这却是一个零胜诉的结果。这种以撤诉为主要形式的非判决结案方式的大量存在，成为导致原告名义胜诉率与实际获益率之间产生巨大反差的关键原因。第四重根源：诉讼能力的悬殊——武装不平等的竞技场行政诉讼的法庭，本应是一个控辩双方平等对抗的场域。然而，现实却是，作为原告的普通公民或小企业，与作为被告的、拥有整个国家机器作为后盾的行政机关之间，在诉讼能力上存在着巨大的、难以弥补的鸿沟。行政机关拥有专业的法制部门、稳定的律师顾问团队，能够轻易地调取和组织所有对其有利的证据材料，并对相关的法律政策有着最为权威的解读。而原告一方，则常常面临着请不起律师、无力进行专业法律论证的困境。更重要的是，证明行政行为违法的关键证据，往往掌握在行政机关内部，原告的取证能力极为有限。尽管法律规定了行政机关的举证责任，但在信息严重不对称的情况下，原告方很难对行政机关提供的证据材料进行有效的质证与反驳。这种诉讼能力上的武装不平等，使得即便在一些行政行为确实存在瑕疵的案件中，原告也可能因无法在法庭上进行充分有效的攻击与防御，而最终导致败诉。六、结论与展望本研究通过对民告官胜诉率低问题的系统性制度分析，得出以下核心结论：该现象并非法官个人偏见或司法技术不精所致，而是由司法对行政的结构性依附、法律规则的内在谦抑性、以案结事了为导向的司法激励机制以及诉讼当事人能力的严重失衡这四重制度性根源，