丰城市基础设施建设PPP模式应用研究分析 工程管理专业

丰城市乡镇基础设施建设PPP模式应用研究摘要随着我国的城镇化进程加快，公共产品和服务供给的质量和效率需要不断增加，基础设施资金缺口扩大；与此同时，经济增长进入新常态阶段国家财政收入增速明显下降，地方债务受到规范，地方融资平台正在转型，财政负担愈来愈重。在这样的背景下，如何创新基础设施的投入机制、实现基础设施的有效供给成了经济发展中必须解决的难题，PPP模式为此提供了新的思路。从政府角度看，通过动员社会资本参与，可以拓宽政府投融资渠道，缓解财政资金紧缺困难；从效率角度来看，通过发挥公私部门的各自优势，能“让专业的人做专业的事”，并建立激励相容的约束机制，大幅度提升基础设施的供给质量和效率。从市场角度看，通过PPP模式，民间资本能够在公共服务领域进行投融资，民营企业因此能够获得更大的发展空间。PPP模式能够充分发挥政府部门与民营部门各自的优势，实现长期激励相容，成为城镇化过程中基础设施建设的重要融资渠道，为社会公众提供更高效的公共产品和服务。一个城镇的健康发展离不开良好的城镇基础设施建设，良性的城镇基础设施建设系统是城镇健康发展的重要保障。良好的基础设施建设可以改善人民的居住环境、提高城镇运营承载能力、推动城镇化进程、加快推进2020年全面建成小康社会。现如今，我国城镇基础设施建设仍存在供不应求的问题，基建设施需求基数大，但政府用于基建设施建设的资金总量需求不足，传统的融资模式，即利用地方融资平台进行基建项目融资己经初见弊端，地方债务压力迫在眉睫。PPP模式，即政府与社会资本合作模式不但可以有效缓解地方债务压力，而且也可引导社会资本进入公共基础设施建设领域，增加公共基础设施的投资总额，加快公共基础设施建设的速度。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）也引入PPP模式，将其作为地方政府举债融资机制的一部分提出。本文就PPP模式在丰城市乡镇城镇基础设施建设中的应用进行相应研究和分析。为了使政府与民间资本之间能够实现互利互惠，达成共赢的目的，政府应该鼓励鼓励私营企业一并参与一些政府部门所投资建设的公共基础设计的建设环节之中。并且，在现阶段，我们的经济形势依旧不容乐观，整体态势没有改观，特别是乡镇财政收入压力日益增大，研究如何在基础设施中引入PPP模式能够创新乡镇基础设施的投入机制，同时对经济企稳回升、为民间资本开辟投资新渠道、调动民间资本投资积极性等产生积极影响，这样的研究具有重要的现实意义。乡镇基础设施是社会发展不可或缺的重要组成部分，但随着建设资金缺口的逐步拉大，省、市、县、镇无法完全依靠财政投入来投资乡镇基础设施建设，所以必须创新新的基础设施建设运行机制。因此，研究PPP模式在基础设施中的应用既能在公共服务领域引入更多的市场意识和现代管理理念，同时也能够为减轻财政负担、提高财政资金使用效率提供新的理论依据。因此，在丰城市乡镇基础设施建设引入PPP模式无疑有着重要的理论和现实意义。关键词：PPP模式；丰城市；基础设施建设；公共服务引言0.1选题目的及意义乡镇基础设施建设是推动县市进步的重要力量，是社会发展的物质基础。随着我国社会的迅猛发展和人民生活水平的稳步提升，社会的公共需求逐步增加，人们对公共服务质量的要求也不断提高，省、市、县政府对基础设施的建设也更加重视。相对于丰城市经济社会的发展速度来说，丰城市乡镇基础设施建设水平相对滞后，这是由多方面的因素造成，最主要的因素是相关资金短缺。在当前城镇化建设过程中，乡镇集镇人口增加、集镇面积扩增，这势必要求进行大量的基础设施建设，而这意味着投融资资金需求量庞大。一个城镇的健康发展离不开良好的城镇基础设施建设，良性的城镇基础设施建设系统是城镇健康发展的重要保障。良好的基础设施建设可以改善人民的居住环境、提高城镇运营承载能力、推动城镇化进程、加快推进2020年全面建成小康社会。现如今，我国城镇基础设施建设仍存在供不应求的问题，基建设施需求基数大，但政府用于基建设施建设的资金总量需求不足，传统的融资模式，即利用地方融资平台进行基建项目融资己经初见弊端，地方债务压力迫在眉睫。PPP模式，即政府与社会资本合作模式不但可以有效缓解地方债务压力，而且也可引导社会资本进入公共基础设施建设领域，增加公共基础设施的投资总额，加快公共基础设施建设的速度。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）也引入PPP模式，将其作为地方政府举债融资机制的一部分提出。本文就PPP模式在丰城市乡镇城镇基础设施建设中的应用进行相应研究和分析。政府与社会资本合作（PPP，英文全称是PublicPrivatePartnership)是指政府和社会资本通过建立一种“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴式关系来为社会共同提供公共服务，社会资本负责合作项目的建设、运营和维护等任务，政府部门负责合作项目的监管、保证公共利益的最大化。私人部门以向使用基础设施或公共服务的公众收费，并辅之以政府补贴的方式获得投资冋报。这种合作形式能够带来合作各方的双臝，即私人部门在实现其投资营利的同时，公共产品和服务也得到了有效供给，提高了资源的有效利用率。乡镇基础设施是县市社会发展不可或缺的重要组成部分，但随着建设资金缺口的逐步拉大，县市、乡镇政府无法完全依靠财政投入、上级资金来投资基础设施建设，所以必须创新新的基础设施建设运行机制。因此，研究PPP模式在县市乡镇基础设施中的应用既能在公共服务领域引入更多的市场意识和现代管理理念，同时也能够为国家减轻财政负担、提高财政资金使用效率提供新的理论依据。0.2研究综述国内外研究现状（1）国外研究现状虽然PPP模式应用的时间并不算长，但国外的专家学者很早就开始了关于PPP模式应用于基础设施建设的研究。GholamrezaHeravi，A.M.ASCEandZeinabHajihosseini指出在世界各地政府有限的财政资金和基础设施项目运营效率低下的状况下，政府引入公私伙伴关系，PPP有许多优点，他们包含一些复杂的策划、执行、监测和控制，根据具体的项目和不同国家的条件有着不同的结果，文章分析了PPP项目合同组织，确定最重要的风险，比较PPP项目的组织与成功和失败经验，并且提出建议改进，以达到较好的风险分担项目和推动PPP项目在其它发展中国家的应用。哈维•布鲁克斯(HarveyBrooks)、兰斯•利伯曼(LanceLiebman)和科琳•谢林(CorinneS.Shdling)等则研究了在公私合作伙伴关系中公共部门和私营部门以什么样的角色改善社会效益，以及如何正确地评估私营部门的参与程度，以实现公平和效率，并对跨国公司在发展中国家以公私合作方式参与基础设施建设所涉及的问题进行了初步的探索[1]。失衡风险分配在缔约双方是一个重要的决定导致增加一个特定项目的总成本之间的关系，进而影响了整体缔约双方。由于共同风险分担决策过程是基于经验知识，是主观的，选择平衡风险分担将专家知识和经验变成一个更加可用的系统，利用模糊逻辑分析均衡发展风险分担，该模型融合了模糊逻辑定性研究方法和层次分析法(AHP)自适应能力的评价，确定最佳配置项目风险分担。Hodge，GraemeA.在研究PPP模式下有关项目风险问题是，首先在PPP模式基础上给出了一些定义并设立了框架，进一步将风险转移和分担的概念整理清楚，对于在项目施行过程中的不同风险类型进行了重点研究，并分析了PPP项目与一般项目的差别。在研究发展中国家的PPP项目风险的时候，JonathanP.Doh和RaviRamamurti等人提出这样一个观点，社会资本参与公共设施建设虽然有很多优势，但是也不可避免一些风险，而且这些风险很可能成为项目稳定的致命因素。PPP模式从本质上讲，具有公共事业民营化的趋势，政府在项目中的角色就显得尤为重要，政府需要全程参与项目并对风险进行测评，进而制定出风险应对预案，他们研究公共事业中引入PPP模式的风险主要从政府的角度去分析。他们还提出，政府能否形成与私营企业的合作，关键在于能否合理分配风险，在PPP项目中，所有参与主体必须对风险进行评测并且制定分担机制，在此结果上，建立模型并对风险分担进行一个模糊的评价。由上文论述可以看出，早期国外关于PPP模式的研究理论中，都具备了“公私合作”以及“风险共担”的理念，只是侧重点稍有区别而已，部分学者探索了发展中国家公共事业中采用PPP模式引入跨国企业的合作；有些学者通过建立模型对PPP项目风险管理进行测评[2]；还有在PPP的相关概念定义以及框架构建方面做了深入探讨，这些研究虽然也是理论结合实例，但是基本都是本国的案例，而中国的PPP模式应用具有自己的特色，中国的改革开放主要从计划经济转变为市场经济，那么在公共事业中引入PPP模式就成为一个新的课题，目前的理论研究中缺乏民间资本参与公共事业领域与政府职能转变之间的关系的资料，本文将就这一点进行深入分析。（2）国内对PPP模式研究的现状PPP模式在国内的研究主要从理论体系和实例分析入手。关于理论研究，国内学者主要从PPP 模式的相关分类、内涵、风险、利益等方面进行研究，探讨了其局限性和创新意义；而实例分析则是对交通、污水处理、养老等产业引入一些国际国内的案例进行探讨，分析其经验和教训。陈双以及夏志坚等人在2010年的论著中分析了PPP模式的内涵，分析了我国在公共事业领域引入PPP模式的可行性以及合理性，提出目前我国融投资存在的问题，给出了建设性的意见。叶晓甦和徐春梅学者在2013年的研究中通过一种新模型研究PPP模式的组织结构以及具体的运作流程，将PPP模式的优势与传统投融资进行对比。分析出其优势包含以下几点：一方面，PPP模式给民间资本在项目开始前进入提供了可能，对降低前期风险非常有利；另一方面，通过这种模式可以充分发挥私营企业的技术优势，推动公共事业发展；此外，这种模式最终形成了政府与私营企业主体的合作，资源和优势互补，不断提升我国的公共设施建设水平[3]。何寿奎以及孙立东等在2010年的相关研究中详细分析了PPP模式的定价标准，对PPP项目的估值要根据成本与年收益比率，每年的平均成本比率、物价系数、服务质量以及其他影响价格的因素。PPP模式的价格机制就是在这些因素的基础上制定的，他们还提出了设立听证会，形成完善的监管体系以及建立数据库等建议。2014年，叶建勋以及李琼等人则深入研究了PPP模式中的利益分配，根据项目中的风险归责和风险后果承担原则探讨利益分配的相关问题，提出在PPP模式下，项目风险主要分为政府部门风险、私营企业主体风险以及应该双方共担的风险。如果不同主体方的利益和风险关系出现线性关系，而社会化又决定了项目中产品的最优控制权，那么可以通过这两者进一步计算出PPP模式中的分配系数比。学者李闯在212年着重探索关于城市公共设施建设中PPP模式下项目的风险承担机制。他提出，由于政府部门以及私营企业主体没有形成合理的风险承担机制，导致很多PPP项目失败，据此他对风险归责问题进行了详细研究，而且指出风险承担机制对于PPP项目的成败至关重要。2012年，包括张星、陈浩等人在内的众多学者在测评PPP模式下项目风险的时候建立了贝叶斯模型，指出项目价值就是项目的残值，他们首先用WBS-RBS矩阵调研了PPP项目的残值，并找出残值受到哪些因素影响，进一步挖掘出项目各种风险与残值风险的关系，对PPP项目的风险测评提高到了一个新的水平[3]。在PPP模式的研究方面，我国的起步相对较晚，但是也取得了一定的成果，当前国内学术界对于PPP的研究已经深入到该模式的概念、背景、特征等不同方面，同时，对于PPP模式的操作流程、项目监管、收益分配问题以及风险承担等方面也都有涉猎。一些学者在研究是，理论结合实际，通过国内某些城市的具体实例进行了深入的分析。有研究认为，我国PPP模式的推广还缺乏法律体系的支持，所以，在推行PPP模式的时候，政府需要结合项目的实际情况在投资、融资以及担保和税收等政策方面给予一定的扶持，这样才能有效吸引更多的民间资本参与到公共设施建设的PPP项目中来。以BTO项目为例，汉阳黄金口污水处理厂项目、盐城市城南污水处理厂项目，政府给出的扶持政策包括了参与项目的私营企业可以在规定的期限内对厂区内土地无偿使用，而且规定了如果私营企业主体可以履行合同，就可以享受税收优惠政策。研究中很多人提出，风险合理分配和承担机制是保证PPP项目是否可以顺利进行的关键。而科学合理的风险分配和承担机制，也是体现风险原则，共担风险，有效进行风险管理的需要。所以，在PPP模式下的公共设施项目，各参与主体都应该对项目风险有清晰的认识并合理分担风险，做好风险应对计划，做好风险防范，减小风险损失。

0.3本文研究思路与方法研究内容和目的（1）本研究的具体内容本研究以丰城市为例，详细阐述了在乡镇公共设施建设项目中引入PPP模式的重要意义和必要性，并对此设定了具体的推行策略。引言部分首先是提出本文研究的问题，并阐述了研究的背景和重要意义，给出了具体的研究内容，明确研究目的，简单介绍了研究的方式方法。分析了国内对于PPP模式的相关理论成果，并对文中涉及到的相关经济学理论进行阐述，主要包括公共物品、自然垄断以及委托代理等。调查研究了当前丰城市乡镇基础设施的基本状况，然后发现其中存在的问题。根据丰城市乡镇基础设施建设的现状，分析了加强此方面建设的重要性以及必要性。第四章以剑光东门大市场PPP模式为例分析。第五章目前丰城市引入PPP模式进行基础设施建设能够有效的推行下去，并针对这些问题提出解决策略。（2）明确本文研究的目的一直以来，我国公共产品的供给都是通过政府来实现的，但是随着市场经济的发展，应该引入市场机制，推动民间资本参与到公共设施建设中来，通过政府部门与私营企业的合作来满足社会对公共产品的需求，不仅可以有效减轻财政的负担，而且，对公共产品的使用效率提升也是一个很好的方式，有利于社会经济的进一步发展。分析PPP模式理论发展历程，最初学术界只是研究城乡基础设施建设对我国经济发展的促进作用，并且同时研究政府的责任和角色。目前，学术界这一学科的研究已经上升为以满足需求为目的基础设施建设中，在政府能力不足的情况下，如何通过投融资和市场化来促进其改革，随着PPP模式的引入，无论是理论还是实践方面，都得到了越来越多的认可和应用，学术界再次掀起研究PPP模式的热潮。（3）研究方法文献研究法。通过对国际国内在PPP模式方面的研究成果、论著以及文献资料进行整理和分析，归纳总结了当前的研究状况，进一步明确了PPP模式的定义和研究思路。案例分析法。根据我国目前PPP发展的状况，以丰城市乡镇（东门大市场PPP模式）为案例，通过理论与实证两方面的分析，主要运用理论分析，希望可以从现实条件以及经济理论对乡镇公共设施建设引入PPP模式的可行性进行论证，并从理论上说明了基础设施PPP模式的运作程序。0.4本文创新与不足之处。创新之处。1、对PPP模式理论研究的创新：本文不仅从PPP模式的概念、分类、本质、起源与发展等多个角度对PPP模式进行了分析，而且在本文的第2、3章深入剖析了丰城市在进行乡镇公共设施建设中，如何引入PPP模式以及其可行性和重要意义。2、丰城市不同类乡镇PPP模式适用范围、政策建议的全面性与可行性。本文在结合我市实际情况的基础之上，对我市不同乡镇基础设施建设中应用PPP模式的可采取的情况进行了分析，并紧紧围绕我市不同乡镇的情况，提出了实践意义较强的相关建议。（2）不足之处。本论文在搜集我市各乡镇的基础设施建设具体情况及规划数据的全面性和准确性有所欠缺。本文主要采取规范分析法进行相关研究，实证研究有所欠缺，没有建立相应的模型进行更加深入的分析，也没有对PPP模式在乡镇基础设施应用中关于如何做到利益共享、风险共担进行深入分析。第一章PPP模式相关概念和理论研究丰城市乡镇公共设施建设以及如何引入PPP模式的时候，运用了公共物品理论、委托代理理论以及自然垄断理论等众多的理论依据。这一章将着重进行PPP模式的定义介绍、要素分析和具体分类；对相关概念以及其特点进行阐述并试图剖析PPP模式的重要作用。1.1PPP模式的理论基础在研究PPP模式引入乡镇公共设施建设领域的时候，经济学理论发挥了重要作用：通过公共物品理论分析了PPP模式中的政府责任以及可行性；自然垄断理论则进一步论证了基础设施建设中政府参与的必要意义；委托代理理论保障了PPP模式可以顺利施行和推广[4]。1.1.1公共物品理论基于公共物品理论，我们知道在基础设施项目中，政府非常有必要全程参与，但是引入民间资本是完全可行的。首先是政府全程参与的必要意义根据西方经济学的已有定义，产品根据消费对象的不同可以分为公共产品或者是私人物品。一般来说，可以同时为多个用户服务的称之为公共产品，而单独为某个人使用的就是私人物品，其主要特点是公共产品具有非排他性，而私人物品具有排他性。第一、非排他性内涵。一般来说，固定在某一时间段或者是区域，面向全体社会成员而提供的消费使用产品，就是公共产品，也就是无论任何人消费该产品，不能排除他人同时使用，而要实现排除别人受益就需要付出非常高的带价，这是其技术上排他性造成的。公共产品的特性决定了其在技术上排他的可能性，但是经济上的不可能性。第二，非竞争性内涵。这里面包含了两层意思；一层意思是，公共产品几乎没有边际成本，民众的消费公共产品的时候，消费人次的增长不会导致成本增加。例如，公路的建设成本是固定的，无论多少人使用也不会增加成本，第二层意思是，从边际拥挤成本看，公共产品这方面成本也几乎为零，例如一部分人在使用公路的时候，并不能妨碍他人也同时使用。又如社会治安，每个人都可以享受到社会治安带来的安定生活。另外，公共产品是不能分割的，除非其容量饱和，否则不会因为使用者增加而增加成本。第三，因为公共产品存在非排他性以及非竞争性，在处于市场供求调配的时候，经常会导致市场失灵，也就是市场宏观调控并不能实现其效益的“帕累托最优”。究其原因是因为，（1）由于以上特征原因，公共产品在使用时会影响投资者收益，这也是很多私营企业不愿意参与公共产品领域的原因，因为它具有更强的公益性特征。（2）公共产品的外部性很强，而只有政府才能矫正其外部性。乡镇公共设施也是公共产品的一种，也会出现以上情况，因此必须政府全程参与。民间资本参与的可行性在社会生活实践中，公共产品和私人物品之间的界限并不是非常清晰。公共产品又分纯公共产品和准公共产品，纯公共产品不受使用者数量限制，不会饱和，而准公共产品有一定的容量，会出现拥挤。纯公共产品不会因为某部分人的消费而影响他人，例如国家安全、社会治安等属于纯公共产品。而私人物品具有排他性的同时还具有竞争性特征，一般我们将介于这两者之间的公共产品定义为准公共产品，可能会具有排他性或者竞争性。一些公共产品具有竞争性，但是不具有排他性，例如自然资源。还有一些公共产品具有排他性，但不具有竞争性，如无线网络、电力资源等，虽然可以容纳很多人使用，但是会造成拥挤，产生排他作用，但是在使用者中不会造成互相排他，例如，电视信号，一个人在看电视的时候，不会影响其他人看电视。而这里的乡镇基础设施就是属于准公共产品的类别基础设施属于准公共产品，在消费使用时需要私人支付一定的价格，而由于其外部性，政府也要对部分价格进行补偿。从需求曲线来看，私人物品是需求的横向总和而公共产品是需求的纵向总和。从供给的角度进行分析，准公共物品的消费成本不完全是个人承担，但是政府也只承担其一部分，需要个人承担一部分，这是政府对准备公共产品的外部性进行校正。在准公共产品领域吸引社会资本参与，也正是基于这个理论基础上才能实施的。我们前面提到，准公共产品不仅具有非排他性，而且具有竞争性，因为准公共产品无法实现技术排他，或者带价非常高，价格调节机制会失灵，导致市场失灵。所以，政府依然是准公共产品提供的主要来源，但是由于准公共产品具有一定的排他性和非竞争性，这就说明可以在市场机制环境下进行调节，也就是通过引入民间资本来参与进来，实现政府与私营企业的合作，进而满足公众对公共产品的需求，政府部门发挥其监督控制作用，进行外部性校正。对于准公共物品的消费，有一个临界点，在没有达到该临界点之前，消费者对准公共物品的消费是没有竞争性的，但到达并超过该临界点后，消费者消费准公共物品的边际成本就会呈几何倍增趋势，进而影响到其他消费者的消费，也就是说在临界值之后消费者对准公共物品的消费就具有了竞争性，这就是准公共物品的拥挤性。以公路为例，在未发生交通拥挤时，所有个体在使用公路时都互不影响，此时对公路的消费不存在竞争性，但到达交通拥挤临界值时，新增加的公路使用者就会导致交通的拥挤进而影响到其他消费者对公路的使用。可以看出，在未达到准公共物品拥挤临界值时，准公共物品不具备竞争性，这样就可以通过采取收费等手段使得准公共物品具有排他性，进而让其保持非竞争性。对部分准公共物品采用收费手段可以实现对社会需求的有效调节，还能对消费拥挤状况进行缓解，同时收费还能获得一定的收益，从而促进私人资本的引入，较之于单纯地靠政府投资市场效率更高。以公共物品理论为基础对乡镇基础设施进行分类，有由政府完全提供的公共物品、政府与私人合作提供的准公共物品以及由私人部门提供的私人物品三大类，例如，乡镇绿化设施的提供方是政府部门，公共交通、供水系统则由政府与私人部门共同提供，而电力、通信等设施可以由私人部门完全提供。1.1.2政府失灵理论在市场经济下，由于信息的不对称性、外部性经济、公共物品的非排他性与非竞争性及价格粘性等市场缺陷的存在，导致市场失灵现象的发生。此时，往往需要政府部门进行调节与干预。而政府在调节经济时也会出现政府失灵现象，即指政府在弥补市场失灵的过程中由于主客观原因的存在会带来干预无效或低效，无法达到社会资源配置最优状态。著名经济学家萨缪尔森将政府失效定义为“当政府部门釆取一定的手段但却无法改善经济效率或道德上可接受范围之内的收入分配时，便产生了所谓的政府失效现象”。造成政府失效的原因主要是：一是相对于私人部门，政府部门所承受的竞争程度较小；二是政府干预经济时所依据的信息是不完全准确的；三是政府调节经济的行为和结果的表现具有一定的时滞性；四是缺乏对政府行为的有效监督与约束机制。正是由于上述原因的存在，进而可能会导致以下结果的出现：一是政府决策出现失误甚至错误现象；二是政府寻租行为的出现；三是政府机构设置与人员配备的臃肿及扩张的不必要；四是政府提供公共物品的低效率状态。因为政府干预经济时不可避免会出现政府失灵现象，即政府部门单独提供公共物品时，会出现公共物品供给质量和数量的不当性，如滋生腐败现象、豆腐渣工程、盲目追求政绩的行为等，因此需要私人部门在一定程度上参与公共物品的提供。在公共物品供给中采用PPP模式，可以在一定程度上可以通过增加竞争性与透明性而提高项目建设的效率，在一定程度上避免政府失灵现象的发生，引用PPP模式具有必要性与合理性。1.1.3委托代理理论针对代理人和委托人因追求各自利益最大化而产生的诸多问题，相关学者提出了委托代理理论，在委托代理关系中，往往会出现代理人为追求自身效用最大化而不足以维护委托人利益的情况，其决策往往以自身利益最大化为原则。因此，针对委托代理关系中的信息不对称及所有权与控制权不一致等问题，委托代理理论着重研究如何实现委托人效用的最大化。上述委托代理理论产生的主要原因有：信息不对称：在委托代理关系中，双方所掌握的信息往往各有不同，互不一致，通常是代理人比委托人掌握着更为充分的信息，因此在关系中占据有利地位。在可以实现充分监督的前提下，代理人是可以为委托人提供效用最大化服务，但由于委托人很难做到对代理人的一切行为进行充分监督，在代理人掌握更多信息的情况下就极其容易引发委托代理问题。契约不完备：委托代理关系借助于契约来对双方的权利义务进行约定。一个完备的契约要能对委托代理交易在未来所有可能出现的状况进行一个完整的描述，并且明确约定双方在各种状况下的权利义务关系。但在实际中，契约很难明确对代理人的工作努力程度进行明确规定，并因此而引发委托代理问题，并且成为其问题产生的主要原因。人们在充满不确定因素的环境里对可能出现情况难以准确预测、所掌握信息的不对称以及无法实现充分监督等，都可能导致契约的不完备性。存在不确定性：不确定性的产生主要有三方面的原因：首先是因可预见的偶然事件引发的不确定。尽管这种情况是可以预见的，但往往因预测成本过高而使得人们不愿对该类情况进行预测；其次是因难以预见的偶然事件引发的不确定；第三是因信息掌握的不对称性引发的不确定。不确定性的存在也是委托代理问题产生的一个关键因素。委托代理关系的达成需要由委托人支付一定的代理成本来实现。代理成本的高低受两个因素的影响：一是代理成本与所有权和控制权的分离程度成正比，二者的分离程度越大，代理成本也就越高；二是代理成本与委托代理的层级范围成正比。范围越广、层级越多，委托人所需支付的代理成本就越高。就传统基础设施建设而言，由于基础设施建设由全社会共有，具有资产庞大、复杂且分散等特点，政府部门在其中充当着代为管理的代理人角色，使得基础设施建设中存在严重的委托代理问题。采用PPP模式可以明确定义传统模式中的产权关系，从而有效解决产权缺位问题。总体来说，在委托代理问题中引入PPP模式，可以有效改善委托代理问题，主要体现在以下几个方面：引入PPP模式，可以实现政企分离，从而降低市场经济受政府干扰的程度，越来越多的投资主体参与其中，进而有利于在不同主体之间形成相互监督促进的效应，最终达到乡镇基础设施供给效率的提高。在乡镇基础设施建设中，传统的做法是政府部门受公众委托对基础设施建设进行管理，政府再将其委托给企业进行建设实施，从而使得存在较多的委托层级。在PPP模式中，通过引入私人资本，可以有效简化委托关系及委托层级，其中公众作为委托方，直接将基础设施建设委托给政府或企业，而不需要借助于政府再向企业进行委托，这样有助于代理成本的降低。采用PPP模式，通过将私人资本引入乡镇基础设施建设，有助于促进建设实施企业由政府任命转向市场化选择，而代理人从利益最大化出发，也会通过市场考核来进行选择，最终实现经营效益的提高。采用PPP模式，通过市场实现对乡镇基础设施建设的融资，有利于资金市场效率的提高。传统的政府融资由于受国有资金内在约束及产权主体的缺失，往往存在使用效率低下等问题。而通过PPP模式实现的市场融资具有资金流动性大的特点，资金总是向高效益产业聚集，最终实现资金使用效率的提高。1.2PPP模式的内涵1.2.1PPP模式定义截止目前，不同机构对PPP的定义各有不同，尚不统一。本文对PPP模式作如下定义：PPP模式是一种存在于政府与私人组织间的伙伴式合作关系，二者之间基于某0一项目通过特许权协议的方式提供公共产品。在该模式下，项目的风险与责任并非全部属于归属于某一方，需要由企业和政府共同承担。通过合作，可以实现合作各方利益的最大化，其本质就在于将私人资本引起公共事业领域。1.2.2PPP模式的要素PPP模式的四个基本要素为：一是项目的确定性及可行性。政府与私人之间要在PPP模式下建立合作关系必须以某个确定且可行的项目为基础。一个项目是否确定、可行，需要通过以下几个方面来判定：①项目的属性是否为准公共物品，由市场提供的纯私人物品及由政府提供的纯公共物品均不能确保项目的确定性及可行性；②投资者投资该项目能否收到相应的经济回报。私人部门参与项目积极性的高低直接受到项目经济回报值的影响，一个高经济回报值的项目必然激发私人部门参与的热情，相反，如果一个项目无法为投资者带来足够的经济利益，则会直接影响到私人部门投资项目的积极性；③项目是否具有一定的自然垄断性。私人部门参与项目的意愿还受到项目自然垄断性高低的影响，并与项目的自然垄断性成正比。二是合约的完备性。委托代理中的诸多问题可以通过提高合约的完备性而得到有效解决，一份足够完备的合约可以对项目各方的权利与义务作出充分的明确，从而使得项目各方通过各方优势的充分发挥来实现各方利益的最大化。其中，要确保PPP的成功实施就离不开风险分配充分的激励合约。三是合作目标的一致性。在PPP模式中，政府及私人部门基于同一目标而建立合作关系。以城市地铁项目为例，在PPP模式中，政府部门的目标在于通过公共交通设施的建立更好的服务公众，而民营部门的目标却在于盈利，其最终也需要通过为公众提供更好的服务来实现，在该合作关系中，双方的共同目标就在于以更为优质的服务来服务于更多乘客。因此说，要确保PPP模式的成功，就必须在合作双方之间明确一个高度一致的目标，即在提供最优质的公共产品的同时实现利益的最大化。四是参与方式的多样性。在政府部门与私人部门的合作关系中，参与合作的政府部门或私人部门都可以是单独的或多方联合的。多个私人部门可以自行构建一个联合体，再统一参与到与政府部门的合作中去。此外，保险公司等往往作为第二方参与到政府与私人部门的合作中去。1.2.3PPP模式分类由于PPP模式的定义不同，导致有关机构对PPP模式的分类也各有不同。通常意义上来讲，主要有外包类、特许经营类及私有化类等三类PPP项目。外包类的PPP项目通常由政府作为主要投资方，私人部门只对项目的某一项或几项职能提供承包服务，比如说只负责项目建设部分或者只对项目后期的设施维护及公共服务提供全部或部分服务，其收益实现也通过政府来实现。在该类项目中，政府部门是风险的主要承担者，私人部门不承担主要风险。特许经营类的PPP项目则大大增加了私人部门的参与度，私人部门通过订立相关合约实现与政府部门在项目中的利益共享与风险共担。政府部门根据项目的收益实现情况对私人合作方进行一定的补偿或收取一定的收益，这就对政府部门在项目公益性及盈利性之间做好权衡，所以说政府部门是否具有有效协调多方利益的能力及水平是特许经营类PPP项目能否成功地关键因素。在有效的监管机制下，通过采用特许经营类PPP项目，可以实现多方优势的充分发挥，从而有效降低整个项目的成本，并提供高质量的公共服务。在该类项目中，政府部门是项目资产的最终保管者，也就是在项目结束后，项目的所有权或使用权需要由私人部门移交至政府部门。而私有化类PPP项目则需要私人部门作为主要投资方进行投资，以政府监管为保障，向用户收取费用来最终实现收益。通过该模式实现的项目，私人部门拥有项目的所有权，政府部门不保留有限追索权，也意味着该类PPP项目的风险主要由私人部门承担。1.2.4PPP模式的优点采用PPP模式，可以将政府部门对整个社会的规划及责任以及政府部门所具有的多方协调能力与私人部门所具有的高效管理、创业精神以及自由的民间资金实现有效结合，通过合作双方优势的充分发挥达到效用最大化，其优点主要体现在以下几个方面：一是有效降低项目成本。在PPP模式下，合作双方共同对项目的可行性进行研究，并全程参与项目的融资过程，从而有助于项目经济及技术可行性的提高，通过缩短前期工作周期来实现项目成本的降低。此外，私人部门要想通过PPP项目获利，首先需要确保项目完成并通过政府的审批，有助于促使私人部门为降低工程造价以及提高工程施工效率而努力，从而有效降低工程的资金及完工风险。二是有助于政府职能的转变及财政负担的降低。采用PPP模式，政府部门由公共服务的提供者转变为监管者，有效减少了政府部门的繁重事务，从而有助于公共服务质量的提高，同时还能有效降低政府财政负担。三是方便更多的投资主体参与其中。在PPP模式中，政府部门通过与私人部门进行合作来获得更为丰富的技能及资金，从而实现对投融资体制的变革。此外，充分运用私人部门的创新性，可以实现对项目设计、管理及施工等方面的不断创新，从而实现对制度、理念等的不断创新。四是可以合理分配风险。区别于BOT等模式，PPP项目风险在初期及可以进行合理分配，其中，政府部门也承担一定的风险，从而有助于投资商及承建商所担风险的降低，通过风险的合理分配提高项目的融资水平。在PPP模式下，政府部门和私人部门通过各自优势的充分发挥，取长补短，最终实现效用最大化。合作双方已长期互利为目标进行合作，在实现私人部门利益最大化的同时也能为公众提供更好的公共服务。1.3乡镇基础设施的内涵1.3.1乡镇基础设施定义进行乡镇基础设施建设的目的在于为社会生产及居民生活提供基本服务与保障，因此乡镇基础设施建设囊括了一个乡镇为保障和服务生产生活提供的所有物质工程设施及服务。乡镇基础设施主要包括经济基础设施及社会基础设施两大类，其中，经济基础设施也称为生产性基础设施，主要用于为经济生产及居民生活提供服务，该类设施的服务是永久性的，主要包括了交通设施、排水防洪公共工程及水、电、卫生、排污等公共事业等三方面的内容；而社会基础设施则主要是为了用于为居民提供医、教育、文化、卫生、体育等服务而开发的基础设施。1.3.2乡镇基础设施特点乡镇基础设施具有种类多、涉及面广等诸多特点，集中体现在以下几个方面：一是设施建设的基础性。社会基础设施建设被视为社会发展的先行资本，强调的就是设施建设的基础性。城镇居民的生产生活离不开基础设施建设的基本保障。并且，社会生产生活及各项服务的成本也受到基础设施及服务等价格的影响，因此说社会各部门的生产生活都受到基础设施价格及功能的影响。二是设施建设的外部性。从经济学来讲，外部性是指因经济主体的经济活动而对社会生产及相关部门造成经济收益或损失，但收益的获得不以付出代价为前提且遭受的损失也得不到相应补偿的现象，而正外部性指的就是收益者未付出代价便获得一定收益的现象。社会基础设施建设对社会生产生活的各个方面都有积极的影响，以公共污水处理设施为例，建设污水处理基础设施可以实现对水体污染的改善，从而对城市生活环境及居民生活质量的改善和提高都有积极作用，所以说城镇基础设施建设的外部性是正外部性，其提供的产品对公众而言是有益的，对社会的影响是积极的。三是设施建设的垄断性。城镇基础设施建设垄断性主要体现在以下几个方面：①基础设施建设的基础性决定了其较其他项目具有更高的进入门槛，几乎不存在市场竞争者。同时，由于基础设施建设的高投入和低回报性，也影响到市场竞争者进入的积极性。这就使得基础设施建设具有天然的保护性，从而具有垄断性。②对基础设施提供的产品及服务消费需要在原产地就地进行，且不同基础设施所产生的效用是不同的，基础设施一旦建成便在当时当地就地使用，无法在时间或空间上进行转移，从而使得基础设施在时间、地点等方面具有较强的不可替代性，进而使形成垄断特性能。四是设施建设的共享性。城镇基础设施服务于全体公众，任何社会公众都具有享用的权利，不能单纯地为某类或某部分提供服务。也就是说，城镇基础设施是非排他的，不能为了不让某部分民众享用而提高使用基础设施的代价，基础设施所提供的产品和服务是适用于整个社会的，其共享程度只受到项目不同的影响。五是设施建设的高投入和长期收益性。在基础设施建设项目初期需要投入大量的资金，且成本投入持续整个建设及后期维护的全阶段，因此在项目投入初期往往是亏损的。且基于城镇项目建设的特性，投资建成的部分项目是免费投放于社会生产生活的，投资者需要通过另外一部分项目的运营来获得收益，但也存在收益期长、收益缓慢等问题。但基础设施一般拥有较长的生命周期，且随着时间的推移基础设施的平均成本呈递减趋势，同时受设施建设垄断性的影响，基础设施的收益是长期的。丰城市乡镇基础设施建设引入PPP模式必要性分析2.1丰城市乡镇基础设施建设存在的问题2.1.1乡镇基础设施投资总量不足2016年，以丰城市袁渡镇集镇建设为例，在基础设施建设上投入相对较多（修路、建卫生院、篮球场、绿化景观带），新建、维护以及配套人员费用总数已经超过800万元，但基础设施仍然有待完善，基础设施总量仍然显不足（小学教学楼需扩增、破损道路需重修、路灯、绿化带需整理）。究其根本原因是因为虽然城镇化的速度越来越快，国家在乡镇基础设施的投入上也不断加大，建设也取得一定发展，但是还没有形成配套，目前的乡镇基础设施还不能满足人民对秀美乡镇的预期。2.1.2财政对城市基础设施的支持方式单一在长期的调查研究中发现，丰城市就目前的状况来看，大部分的乡镇还是以“投资”的方式来改善基础设施建设，只要关系到乡镇基础设施配套，如果有立项计划，那就执行既定计划，如果没有立项计划，则主管单位提交报告，财政审核后直接拨款。实际情况是，目前还没有完善的政策或者法规制度等对乡镇基础设置建设进行支持，无论是建设还是对设施的管理，都是直接主管单位在操作，没有一套具体的制度或者规范形式，这样在乡镇基础设施的立项、建设包括后期的使用以及管理方面都显得滞后；此外，即使项目获得了财政投资，但是往往是投资建设以后就再与财政无关，当地乡镇府必须要承担这些设施的后续维护资金，因乡镇政府的财政压力日益增大，难以支撑后续管理及维护资金的需要。2.1.3乡镇基础设施项目投资效率不高按照目前丰城市范围内的乡镇基础设施建设状况来分析，基本每年都能完成建设计划，但是总体投资效率还是很低。一方面是回报效率很低，虽然投资金额的规模对于社会服务来讲基本足够，但是深入分析就能发现，这些投资缺乏计划性，很多乡镇的基础设施都是想到什么建设什么，没有总体规划和布局；另一方面是没有形成管理配套，仍然沿用传统的管理模式，管理效率低下。乡镇基础设施建设存在重建设轻管理的情况，虽然一直推动多渠道融资来弥补这一方面的资金缺口，但是实施非常困难，而且风险也比较高。2.1.4乡镇基础设施融资渠道单一1、财政投入方面存在资金不足的状况。要想推进乡镇基础设施的不断完善，首先要解决资金问题，一般来说这个方面的资金主要由当地的村委或者是镇政府来筹集，也有一部分是来自于国家的资金补贴。如果本地镇政府的资金不足，就会严重影响本乡镇的建设进度。2、当地财政体制存在问题，导致投资困难。这也是影响乡镇基建的主要制约因素之一。按照国家的既定财政体制，乡镇基层财政是基础设施建设的主要职权承担者，而各乡镇的实际财政收入较低，很难推动当地的基础设施建设发展。3、提出多元化融资，但是缺乏政策支持。一般来说，乡镇基建的融资要比城市困难得多，这就需要当地政府出台更为优惠的政策进行刺激，这样才能吸引更多的市场主体加入到乡镇基础设施建设中来。2.2PPP模式应用于丰城市乡镇基础设施建设的必要性2.2.1丰城市乡镇基础设施建设的必要性乡镇新型城镇化建设是我国城镇化建设最具活力的组织部分和主导力量，它处于城市之尾，乡镇之首，起到连接城市经济和乡镇经济桥梁的作用，加快新型城镇建设与发展具有十分重要的意义。乡镇基础设施是新型城镇化建设的重要内容,要推进乡镇基建事业的发展，提高公共服务水平，仅仅依靠当地群众的力量或者是政府的力量是完全不够的，很难满足当前发展的要求。笔者认为，既然我们现在处于市场经济，那么市场微观主体的充分挖掘就显得可能和必要，最为主要的就是政府与私营主体进行合作来加强乡镇的基础设施建设和管理，也就是PPP模式，这样非常有利于推进乡镇基建的快速发展，也对推动新型城镇化非常有效。乡镇基础设施是基层乡镇居民的共享产品，是提升基本生活水平的物质条件，也是各项基础服务的前提，这些基础设施可以促进乡镇企业或者是农业生产降低成本，提高市场竞争力。所以，推动乡镇及农村的发展，加强基础设施的建设是非常必要的，它是提高人民生活水平、促进乡镇经济发展、改善生活条件的关键。好的基础设施，可以吸引更多的外来投资，对推动本地经济增长有非常重要的意义。2.2.2新型城镇化的必然要求近年来，我国不断推进城镇化的步伐，乡镇不仅要在发展经济上做文章，更要关注生态建设以及改善人民生活的问题。也就是说，人们不断提升公共服务的品质要求，也不断追求多元化的公共产品以及公共服务。并且需要注意的是，群众对公共产品等的需求不仅是质量提高，数量也在激增，比如，以前只在城市建设的绿化和建设器材，现在也逐步发展到广大农村。随着社会城镇化水平不断提高，人们对公共设施的要求不断提高，那么在基础设施建设上的投入也要相应提高。2.2.3丰城市乡镇基础设施建设资金缺口大按照目前的情况看，丰城市对于本市的乡镇基础设施建设投入了很大资金，但是由于历史遗留问题比较多，新建项目的资金缺口仍然很大，需要进一步投入。2.2.4依靠公共财政融资的困境一直以来，丰城市建设本市的乡镇基础设施都是依靠公共财政来投入资金的，各级政府也在积极努力通过各种渠道进行融资，配合市政府的基建工程推进。然而，乡镇基建需要的资金一般都比较大，公共财政由于体制等各方面原因难以满足，仅仅依靠公共财政很难完成如此大规模的基础设施建设。2.2.5解决市场失灵和政府失灵的基本途径市场在某些情况下会出现失灵的情况，因此，解决市场失灵也就成为一种必要，一般来说，市场失灵的情况分以下几种：（1）如果出现自然垄断，市场无法完成资源优化配置，就会失灵；（2）如果市场出现外部效应，外部正效应会促使民间资本投资减弱，导致投资力度降低，市场资金不足，如果市场外部为负效应，就会促使大量民间资本进入市场，市场资金就会过剩。所以，一旦出现外部效应，市场的资源配置也会减弱，导致市场失灵；（3）公共物品具有非竞争性，大多数时候不能通过市场供给来调配。而基础设施同时具有这些特征，市场调配力度很低，一旦失灵，政府必须保证调配。除了市场失灵，政府有时候也会出现失灵的情况，也就是说，政府控制的领域也需要市场发挥效率，如果政府脱离市场效率，即政府过度干预市场，就会导致市场效率降低。这种现象在基础设施领域特别明显，政府基本完全承担了基础设施攻击，自然会出现建设缓慢，管理不佳的情况。要解决市场失灵和政府失灵的情况，必须改变当前政府主导基础设施攻击的局面。市场追求的是高效，而政府追求的是公平，这两者必须要结合，才能同时实现高效和公平。不管是单依靠市场和单依靠政府都无法对市场资源进行优化配给，也就不能实现帕累托最优效果。作为基础设施攻击，效率和公平必须兼顾，所以要依靠政府与市场资本的联合，才能实现资源优化配给，满足民众的公共需求。一直以来，我国的基础设施基本依靠政府在投资建设，导致了很多问题出现，例如成本高，效率低等情况，笔者建议政府要合理引入市场资本，加大民间资本的参与力度，有利于推进基础设施建设的推进。丰城市乡镇基础设施建设引入PPP模式分析3.1丰城市乡镇基础设施建设基本情况丰城市有31个街道、乡镇，市政府、乡镇政府每年直接投资和上级项目资金用于基础设施建设的投资金额总数逐年递增，资金压力逐年增大。近三年丰城市基础设施、学校、亿元建设清单（丰城市统计局提供）2015年丰城基础设施、学校、医院等建设清单所属单位项目名称总投资（万元）丰城市洛市镇卫生院乡镇卫生院基础设施建设项目7400丰城市洛市镇人民政府2000吨/日生活污水处理工程项目9000梅林镇政府集镇“六位一体”基础设施建设8854梅林镇政府集镇路面黑化项目9756同田乡政府集镇基础设施建设9400丰城市上塘镇人民政府污水处理厂及其配套管网建设项目7302合计517122016年丰城基础设施、学校、医院等建设清单所属单位项目名称总投资（万元）丰城市秀市镇人民政府关于秀市镇便民服务中心立项的批复1500丰城市同田乡人民政府丰城至厚田一级公路72266丰城市剑光街道办事处丰城市剑光停车场项目21300丰城市剑桥综合市场有限公司丰城市剑桥综合市场项目30000丰城市龙津洲新区管理委员会龙津洲新区红门社区城市棚户区改造项目48407丰城市龙津洲新区管理委员会龙津洲新区莲花社区城市棚户区改造项目27353丰城市尚庄街道办事处尚庄街办中学中心小学整体搬迁建设项目4990丰城市保障性住房运营有限公司天禧家园小区公租房（廉租房）建设项目34118丰城市保障性住房运营有限公司天祺家园小区建设项目23010合计2629442017年丰城基础设施、学校、医院等建设清单所属单位项目名称计划总投资（万元）丰城市同田乡人民政府丰城市同田乡生态休闲特色建设项目30445丰城市交通运输局南昌至宁都高速公路丰城东互通连接线新建工程12422江西省丰城市第一中学教学楼及校园改造工程项目1721江西春波学校江西春波学校新校区建设项目13000江西龙头山航电枢纽投资开发有限公司江西龙头山水电站项目357340江西省协同创景旅游文化发展有限公司绿廊壹号文体休闲园项目16000丰城市城市建设投资有限公司丰城市总部经济基地龙山公园项目18000合计448928丰城市乡镇目前在基础设施建设上，大部分都是采取政府投资的形式开展建设。我们分析目前的两种情况，一种是政府直接出资建设的项目，占基础设施投资总量的九成以上，还没有形成市场化运作，只是朝着市场化运作方向发展；另一种是市场化运作的方式，但是就目前的状况而言，还处于调研和试点的时期，去年剑光街道东门大市场采取PPP运营模式，取得较好的实践效果。从目前来看，整体投资效率相对不高。一是重建轻管现象相对突出。二是持续性投资较多。三是责任主体界定不明确。3.2以剑光东门大市场PPP模式为例分析.3.2.1项目概况。为规范老城区散担菜农和夜宵市场，解决部分大街行路难、行动难的问题，同时解决街心花园、博亚、丰城一中等夜宵摊点“脏、乱、差”的问题，剑光街道按照市政府的要求，在全市首先采用3P模式解决惠民工程，建设剑光东门大市场。该3P模式工程，首先从有资格的招标代理商中选取符合条件的代理商，然后发布3P工程项目、规模、规划、资质条件等要求，在网上公示，再从专家评估组中随机抽选三个评估师对参与招标的公示进行评估。最后，确定江西振宇公示中标。3.2.2项目内容及收益分析。该市场位于剑邑大桥旁边，占地18亩，规划交易大棚和各种摊位2400平方米。共投资600万元，2016年8月建成投入使用。该项目资金政府与公司按1;9的投资比例，进行投资建设和收益分成，期限30年。建成后，由公司进行管理，2400平方米，均价2000元/年/平方米。3.2.3收益情况。东门大市场运营一年来，2400平方米的大棚出租率在90%左右，年收益40万左右。东门大市场的正常运营，体现了PPP模式应用的优点：减轻了当地政府财政压力、降低了政府工作压力、提升了市场管理效率、明确了政府、企业各自的职能的充分发挥、提升了投资效率，也说明在乡镇（街道）层面采取PPP模式进行基础设施建设的可行性。3.3丰城市乡镇运用PPP模式建设基础设施的可行性分析3.3.1经济层面的可行性分析PPP模式对于乡镇基建事业是一个非常强大的助推器，通过引入PPP模式，政府财政负担可以得到有效减缓，而且对于当前我们推行的政府职能转变非常有效，是增强经济活力的催化剂。随着改革开放不断深入，非公有制经济主体已经完全符合了参与基础设施供给的综合实力。政府在这方面也在不断努力，通过出台相关的政策性规定，在针对私营企业的融资和信贷方面有所倾斜，提升了私营企业在基础设施供给时候，在融资上的地位。有了这些政策保障，解决了私营企业的资金问题，才能更好促进私营企业参与到基础设施的公共领域，这也是PPP模式在具备经营性质的基建项目中经济层面可行性的基础。3.3.2制度层面上的可行性研究PPP模式在制度上的可行性，首先要分析我国与此相关的政策变化，2011年，当时的国家计委发布了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》开始鼓励民间资本参与营利性的公共设施建设；2003年9月，国务院颁布《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》开启了通过多种渠道和多种合作方式参与投资城市轨道交通项目的建设和经营管理。到了2010年国务院再次发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，进一步明确了民间资本参与公共设施建设的范围和领域，并提出鼓励性政策来吸引民间资本的注入；2014年国务院又颁发《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出在公共设施、能源以及社会事业等领域鼓励和推动民间资本参与，并且将PPP合作模式的相关机制提到了工作日程；2015年由国家多个部委共同发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，更为详细地划分了在公共产品、服务领域吸引民间资本参与，尤其是能源、环保、交通、教育、养老、医疗和文化等，要大力开展PPP模式推广；同年年底，财政部也发布了《关于规范政府和社会资本合作综合信息运行平台的通知》，提出加强信息平台建设，推动PPP合作项目的健康、有序发展；2016年初，国务院又发布《关于深入推进新型城镇的若干意见》，提出要在投融资上进行创新，进一步加强政府与民间资本的合作关系，通过PPP模式推定城乡基础设施建设推荐和发展。通过以上发文可以看出，我国政府逐步认识到民间资本对提升城乡公共设施和服建设的重要作用，并逐步加强政策引导，通过深化改革，建立了更加适合PPP模式推广应用的制度环境。对于丰城市乡镇基础设施建设，市政府亦大力支持乡镇采取PPP模式进行基础设施建设。3.3.3管理层面上的可行性在筹建基础设施项目的时候，如果采用PPP模式，可以充分发挥私营企业的技术优势和管理经验，对提高项目管理水平和运营效率非常有利。长期以来，基层基础设施都是政府在主导和投资建设，管理运营也是政府部门在负责，导致各种质量和效率低下的问题。如果在乡镇基建中引入PPP模式，对提升工程质量以及管理是非常有效的，还可以降低成本，实现最佳收益，因此在管理层面上引入PPP是可行的。3.3.4实践层面上的分析PPP模式其实很多国家都已经得到非常好的运用。在西方发达国家，PPP模式被广泛应用到医疗、交通、教育等多个公共设施供给领域，而且就运营情况来看，其效果非常显著。随着我国改革开放的深入推进，PPP模式也逐渐被我国很多领域所接收，并取得了非常好的运用实践，例如，在一些会展中心项目中或者是地铁建设项目中，PPP模式得到了很好的论证。细化到县市层面，丰城市剑南街道的东辰大市场采取PPP模式建设，由政府、公司共同出资建设，市场风险共担、收益共享。丰城市剑光街道东门大市场是采取PPP模式建立，丰城市26个乡镇的污水处理厂正在采用PPP模式进行建设。第四章丰城市乡镇基础设施建设引入PPP模式应用的若干建议目前，丰城市政府已有多个项目采取的是PPP模式，在乡镇层面，也有采取PPP模式进行基础设施建设的案例（污水处理厂等）。丰城市共有31个乡镇（街道），分成了四类乡镇：第一类：城区街道3个，剑光街道、剑南街道、河州街道。第二类：园区乡镇（街道）6个，孙渡街道、桥东镇、尚庄街道、曲江镇、梅林镇、上塘镇。第三类：农业乡镇14个，拖船镇、董家镇、泉港镇、小港镇、石滩镇、杜市镇、张巷镇、袁渡镇、白土镇、筱塘乡、段潭乡、湖塘乡、荣塘镇、同田乡。第四类：生态乡镇9个，洛市镇、荷湖乡、蕉坑乡、石江乡、隍城镇、丽村镇、铁路镇、秀市镇、淘沙镇。丰城市乡镇基础设施建设结合各个乡镇的实际，在乡镇中要合理采用PPP模式用于相关项目。4.1选择适合的PPP具体模式4.1.1丰城市现有模式的分类从丰城市现有项目分类进行分析，目前比较适合的PPP模式主要是承包、租赁或者是服务外包这几种，第一、外包服务的形式，这个方式适合某些特定设施的部分或者全部功能，公共设施由政府投资建设，然后外包给私营企业去进行管理和维护，充分发挥其功能，相关的费用开支由政府来投入。这种形式大多签订5年内的协议。如市政供暖、社区物业等就是典型例子；第二是私有化经营，这与第一项不同的是，通过政府与私营企业合作的形式，由民间资本进行投资建设，面向用户收取一定的费用，这种设施的所有权和经营权全部归私营企业，政府只负责监管。如城市污水处理设施就是这一类。第三类是特定范围的准许经营项目，主要通过政府与企业共同投资建设，共享利润，共担风险，然后政府主管部门根据营利收取一定的管理费，虽然属于营利性项目，但是其公益性更强。4.1.2选择适合丰城市乡镇基础设施建设的PPP模式根据上文的分类，丰城市目前应该应用的是第一和第二种PPP模式。基础设施关系到人们的日常生活，也对社会生产有重要影响，如水电供给，教育、医疗、园林、交通等领域，这些基础设施的公益性非常强，很多时候是没有营利能力的，或者是营利空间很小，基于此，大多数的企业不愿意将资金投入到这些领域。但是PPP模式又确定可以运用到基础设施服务管理中。如污水处理、垃圾处理、城市绿化、集贸市场等项目，可以在管理上通过PPP模式加以提升。4.1.3丰城市各类乡镇应用PPP模式的项目第一类乡镇（主要是在城区）：街区农贸市场、交易市场、公共设施，这类设施主要分为两个部分，包括营利部分和非营利部分。其中具有公益性的非营利部分政府负责投资；而PPP项目公司则负责营利性部分的出资、建设与管理。第二类乡镇（工业区，工业经济发达，集镇建设功能齐全）：工业区道路、绿化等基础设施、集镇农贸市场、交易市场、垃圾处理、污水处理厂、公益事业（幼儿园学校等）、土地商业开发等。第三类乡镇（农业为主，集镇建设功能较全）：集镇农贸市场、交易市场、垃圾处理、污水处理厂、公益事业（幼儿园学校等）、土地商业开发等。第四类乡镇（保护生态环境，开发旅游资源为主，集镇建设功能较全）：景区旅游开发建设、集镇农贸市场、交易市场、污水处理厂、公益事业（幼儿园学校等）等。表4-1基础设施建设可选择的PPP模式基础设施类型模式描述已有的公共设施转让将设施转让给私营企业，颁发特许经营许可，并通过向用户收费营利租用将设施租赁给私营企业，颁发特许经营许可，企业想用户收费营利服务外包政府负责运营和维护资金，私营企业承包其运营和维护服务在使用的公共设施租用—建设—经营转让—建设—经营将设施转让或租赁给私营企业，并授权特许经营，私营企业通过向用户收费营利并向主管部门缴纳管理费扩大建设私营企业将现有的公共设施扩建并获得扩建部分所有权，对整体设施经营并获得营利新建设公共设施新建—转让—经营(BTO)私营企业投资建设，建成后所有权归政府，私营企业获得20～40经营权并向用户收费营利建设拥有经营转让或者建设—经营—转让类似于BTO，只是建成后所有权归私营企业，20～40年后再将所有权转交给政府建设—M有—经营永久授权私营企业投资建设设施，私营企业拥有所有权和使用、经营权4.2完善政策扶持体系就我国的情况来看，PPP模式从起步到目前发展时期还很短，而且大多数的PPP模式都是应用在营利性的公共设施方面，虽然说这些项目已经获得了巨大的成功，但是并不代表我国的PPP模式运用就已经成熟，在利益分配、风险共担以及管理运营等方面仍然存在很多问题。PPP模式在乡镇基建项目中基本属于空白，一旦推广应用，问题必然更为突出。为了让PPP模式在乡镇公共设施建设中发挥重要作用，推动我国乡镇基础建设发展，笔者建议通过以下几个方面提升：4.2.1政府主导地位不变，为PPP融资模式创造良好的环境我们知道，PPP模式引入基础设施建设，最为重要一点就是可以减轻财政资金压力，提高资源的优化配置，但是私营公司的经营目的就是实现利益最大化，如果没有完善的约束制度，就会形成垄断或者是卖方市场，危害到广大群众的利益，所以，在基础设施建设中，还是要以政府为主导，在PPP模式融资中全程参与，全程进行监督和指导，以合作者和监管者的身份对私营企业进行约束，保证项目的公益性。但是，政府主导并不是要打压私营企业参与公共设施领域的积极性，而是应该通过立法和政策两方面提供更好的环境支持，一方面，政府应当在税收以及财政补贴上给予优惠，推动民间资本进入公共设施领域，形成政府与私营企业共同营利，共担风险的广泛合作；另一方面则是要通过法律法规的形式形成约束力，既让私营企业可以发挥其优势，又不能失去管控。4.2.2发展乡镇经济，完善乡镇金融市场在发展乡镇基础设施等项目中引入PPP模式，其资金大多数来源于乡镇经济的存量资金，包括乡镇金融市场的增量资金，归根结底还是乡镇内部的资金，所以：努力发展乡镇经济，通过工商业的发展，增强资金外部通道。当前我国的大多数乡镇都是依赖于农业，无法满足乡镇经济发展的需求，政府要大力推进工商业发展，实现资源和劳动力的优化配置，工商业的发展会带来大量的外部资金流，为本地基础设施建设提供保障。2、丰富乡镇金融机构融资渠道。在乡镇加强邮储银行以及信合等金融机构的影响，通过政策和立法的形式促使这些机构向当地公共设施建设项目进行融资贷款，充分利用本地的金融资本加强公共设施建设；鼓励民间融资，通过担保公司、小贷公司等民间金融机构，进一步满足乡镇公共设施建设的资金需求，通过政策和法规对这些金融机构进行规范，保证其健康发展并形成乡镇金融体系中一部分，由于民间融资的手续简单，门槛低，资金更加灵活，对乡镇公共设施建设和生产发展有非常重要推动作用。4.2.3建立乡镇基础设施建设融资激励机制要充分展示乡镇公共设施项目的利润空间和可行性，才能在PPP模式下吸引更多的私营企业参与乡镇公共设施建设。对不同的乡镇公共设施进行分类，并设立不同的准入标准。将公共设施项目分为公益性项目和营利性项目，根据项目性质的不同，要设定不同的准入标准和相关机制，如果是营利项目，则根据实际情况适当增加准入的门槛，吸引更加高质量的企业参与，而公益性的非营利项目则要降低准入门槛，有些时候甚至政府要给予一定补贴。2、建立健全公共设施项目的收费标准。私营企业投资公共设施领域，其目的还是为收益，需要向用户收取一定的费用，为了保证项目的公益性和用户的利益，应当制定科学合理的收费标准，坚决打击乱收费。而且在设置收费标准时，必须考虑这些设施的功能价值以及人们的接受能力，在满足经济效益的同时，必须要满足社会服务需求。所以，要引入市场机制，通过市场来调控价格，通过财政补贴的方式吸引民间资本的参与，同时降低收费标准，增强其公益性，真正做到公共设施为人民服务。3、建立合理的政府补偿机制，乡镇公共设施建设一般都需要大规模的资金投入，而且很多项目属于公益性的非营利项目，如果都通过收费来营利回收投资资金，会给人民群众造成巨大的经济负担，这与公共设施体现社会福利原则是违背的。所以要建立合理的政府补偿机制，针对一些营利性比较差的或者是非营利的项目，政府通过税收优惠、财政补贴或者是政策性补贴的方式吸引民间资本参与，在运用PPP模式筹建项目的时候，政府资金也随之开始注入，这样对于提高财政使用效率也非常有利。各地政府应当根据本地区的经济水平，公共设施投入规模以及重要性来确定政府补偿的比例，可以与私营企业谈判来进行确定。4.3确立合理的风险分担原则4.3.1风险分担原则根据利益对等承担风险的原则目前丰城市的公共设施项目要对风险对等分担原则进行明确：在引入PPP模式建设乡镇公共设施的时候，首先要确立风险对等分担的原则，投资者、收益者和风险承担者要统一起来，也就是谁收益，谁承担风险，收益比例要和风险承担比例对等。例如政府与私营企业合作开发项目，社会监管责任由政府承担，如果项目收益全部归私营企业，那么企业就必须承担全部风险。介入式运用合同原则一般情况下，PPP模式必须双方签订合同，但是政府不能因为存在合同，就只按照合同执行，不负责其他；在合同基础上，政府应该本着合作的原则加以政策体