第6章 危机：学科科学化及其争论

公共行政学史（第二版）第6章

危机：学科科学化及其争论本章导言

公共行政学曾一度将行政从政治纷争的旋涡中解脱出来，并在随后的30年里保持了相对繁荣与稳定。然而，到了20世纪四五十年代，这一领域内曾经被广为接受并确立的“原则”开始遭受质疑和批判。面对第二次世界大战后各国社会经济环境的急剧变化，传统公共行政理论在应对挑战时显得力不从心，不仅难以继续为实践提供有效的理论指导，反而成为行政陷入僵化困境的一大障碍。因此，传统公共行政理论遭遇了前所未有的严峻挑战。面对这一挑战，公共行政学者们并未坐视不理，而是积极回应，对传统理论进行了深刻反思和批判。他们通过不同的理论视角、价值体系和研究方法，对公共行政进行了重新审视和探索，使得公共行政研究逐渐呈现出更为多元化的趋势。这些不同的理论视角和研究方法，不仅为公共行政学注入了新的活力，也为其未来发展奠定了坚实基础。6.1西蒙对公共行政原则的质疑对传统“行政原则”的批判

“行政谚语”的提出西蒙认为传统公共行政原则如专业化、统一指挥、控制幅度、实时控制等自相矛盾，如同谚语般成对出现、指向不明。他指出这些原则缺乏明确性和一致性，无法为行政实践提供有效的指导。

科学原则的缺失传统原则缺乏可验证性，无法成为真正的科学原则。西蒙主张以逻辑实证主义为基础，构建可验证的行政科学，以摆脱传统原则的局限性，使公共行政学更具科学性。6.1.1组织决策中的有限理性与行政人

有限理性假设决策者信息处理能力有限，无法做到完全理性。理性受限的原因包括信息不完整、未来不确定性、备选方案有限等，这使得决策者在决策时难以达到最优状态。

行政人假设行政人追求“满意解”而非“最优解”。行政人与经济人在目标设定、决策简化、满意标准等方面存在区别，行政人更注重在有限条件下获得相对满意的结果。6.1.2基于有限理性和行政人的组织决策理论决策前提：事实前提与价值前提

事实前提可验证，价值前提反映偏好。目标—手段链使高层目标逐级转化为具体行动，组织决策需综合考虑事实与价值，以制定合理的决策方案。组织对个人决策的影响

权威有其定义与接受范围，组织具有提升个体决策理性的功能，如进行信息筛选、行为预测、保持目标稳定等，有助于个人做出更合理的决策。决策程序与类型

四阶段决策过程包括情报、设计、选择、审查。存在程序性决策与非程序性决策，以及习惯理性与刻意理性之分，不同类型的决策适用于不同的情境。6.2达尔与西蒙的讨论：公共行政学如何成为科学6.2.1西蒙：公共行政研究需要科学化

强调目标明确与实验控制西蒙认为公共行政研究需要科学化，强调在研究过程中要做到目标明确，通过实验控制来保证研究的科学性，以此构建可验证的行政科学。

主张以可验证的命题构建行政科学西蒙主张用可验证的命题来构建行政科学，认为只有这样才能使公共行政研究具有科学性，避免陷入传统行政原则缺乏可验证性的困境。6.2.2达尔：公共行政科学难以建立三大挑战达尔指出公共行政科学难以建立面临三大挑战，包括规范价值难以排除，存在实然与应然的鸿沟；对人的行为的关注限制科学普遍性；公共行政原则受社会环境制约，需进行比较研究。达尔的立场达尔认为价值与行为研究在公共行政中不可或缺，主张公开规范性假设，推动比较行政学，以此来应对公共行政科学建立所面临的挑战。6.2.3西蒙的再回应

理论科学vs.应用科学西蒙提出理论科学价值中立，关注“是什么”；应用科学涉及价值，关注“应如何”，认为公共行政学可同时贡献于理论科学和应用科学。

科学化作为学科独立的基础西蒙认为公共行政学应主动研究人类行为，而非被动接受其他学科结论，科学化是公共行政学成为独立学科的基础。6.3西沃之争6.3.1西沃之争的开始争论的导火索沃尔多批评西蒙效率概念“破坏美国社会根基”，并在脚注中质疑其方法论，西蒙迅速回应，批评沃尔多忽视逻辑与实证，争论由此展开。这一导火索引发了后续的深入探讨。争论的本质西沃之争超越具体观点，反映了公共行政学内在的技术理性与人文价值之间的根本冲突，这种冲突贯穿于公共行政学的发展过程中。6.3.2学科定位及方法论之争01学科定位之争：公共行政学是一门科学吗？西蒙主张建立“行政科学”，采用自然科学方法，区分事实与价值；沃尔多则批评狭义科学观，主张公共行政学应作为一门“专业”，关注社会价值与实践关联。02方法论之争：是实证的还是规范的？西蒙采用逻辑实证主义路径，追求价值中立、经验验证、科学统一；沃尔多批判此观点，认为事实与价值在现实中不可分割，主张融合政治、历史与文化视角。03价值取向之争：是效率还是民主？西蒙以效率为中性、可衡量的核心价值；沃尔多视效率为道德概念，认为过度追求效率会损害民主价值，争论焦点在于公共行政的合法性基础。6.3.3西沃之争的影响：共识瓦解与反思热潮兴起传统共识的瓦解西沃之争使公共行政学进入多元竞争时代，以往的统一范式被打破，学科发展缺乏明确的方向指引，不同的观点和理论开始相互竞争。两条路径的形成西蒙路径推动公共行政学向行为科学发展，强调方法论严谨；沃尔多路径激发规范研究，推动了新公共行政运动，为学科发展开辟了不同道路。争论的持续意义西沃之争促使公共行政学在效率与民主、技术与价值之间保持张力与活力，让学科不断反思和调整发展方向，适应不断变化的社会需求。6.4公共行政学的“身份危机”6.4.1公共行政学是科学吗？

西蒙立场：追求理论行政科学，价值中立他认为公共行政研究应基于可验证的命题，以建立行政科学，摆脱传统原则的模糊性和矛盾性，为学科发展提供科学基础。

沃尔多立场：公共行政应如医学一样作为一门“专业”，融合多元理论与价值他批评狭义科学观，认为公共行政学应关注社会价值与实践关联，不能只追求价值中立的科学。6.4.2公共行政学能否成为一门学科？学科研究视角危机它常被视为其他学科的次级领域或应用科目，缺乏独立的研究视角与理论体系，这限制了其作为独立学科的发展。学科研究方法危机公共行政学存在学科研究方法危机，过度依赖实证量化方法，忽视规范与价值研究，方法论单一导致学科解释力不足，难以全面深入地研究公共行政问题。6.4.3公共行政学能够解决公共实践问题吗？

实践回应不足政府面临民权运动、经济危机等复杂问题时，传统行政体制应对乏力，凸显了公共行政学在实践应用中的局限。

议程的四大转变从事务性管理转向目标导向，从部门内部扩展到整体行政，从抽象原则转向情境理解，从效率经济转向政治与民主价值6.4.4公共行政学的核心价值是什么？效率与民主的张力公共行政学存在效率与民主的张力，传统效率导向与公共性、民主价值之间有根本冲突，如何平衡二者关系是公共行政学核心价值探讨的关键问题。宪政体制下的角色困境在宪政体制下，公共行政学面临角色困境，需在技术理性与宪政价值（代表性、回应性、责任性）之间寻求平衡，这源于学科初创时期就存在的内在矛盾。“身份危机”的根源公共行政学“身份危机”的根源在于学科初创时期即存在的内在矛盾，如威尔逊的平衡理想在现实中难以调和，使得核心价值的确定面临困难。本章小结20世纪40年代的论战动摇了传统公共行政理论的根基，导致以经验总结和归纳法为核心的行政原则被摒弃，从而引发著名的“西沃之争”。西蒙与沃尔多的辩论主要围绕三个核心议题展开：首先是学科定位问题——公共行政学究竟能否被称为一门科学？其次是方法论选择问题——应偏向实证还是规范？最后是价值取向问题——应追求效率还是民主？

这场论争促使公共行政学衍生出两种截然不同的研究路径。一方面，西蒙倡导的科学化路径致力于将公共行政学引向行为科学的方向；另一方面，沃尔多所代表的规范化路径则推动了新公共行政的发展。然而，这两种路径并未能为学科构建出一套完整而统一的分析框架，反而因其在本体论与认识论上的根本差异，在内部造成了认识论断裂。在旧有共识瓦解而新共识阙如的背景下，公共行政学陷入了深刻的“身份危机”：它既难以像自然科学那样建立起普适性的理论法则，又无法如人文学科般安于诠释与批判；它必须在“政治与行政”“效率与民主”“事实与价值”这些二元对立中做出艰难抉择。学者们为调和这些张力所付出的努力，往往在解决旧有问题的同时催生了新的论争，反而在某种程度上加剧了学科的内在分裂。因此，“身份危机”远非一个过往的历史阶段，它已然成为公共行政学知识结构中一个根本性的、构成性的困境。思考题

01西蒙为何将传统公共行政原则称为“行政谚语”？请举例说明其矛盾性。

02试比较达尔与西蒙在“公共行政科学化”问题上的主要分歧。

03“西沃之争”的核心议题有哪些？西蒙与沃尔多在各议题上的立场分别是什么？

04什么是公共行政学