成都模式下农地承包经营权抵押的法律困境与突破路径研究

成都模式下农地承包经营权抵押的法律困境与突破路径研究一、引言1.1研究背景与意义1.1.1研究背景农村经济的发展对于国家的整体经济繁荣和社会稳定至关重要，而农村金融则是推动农村经济发展的关键力量。在当前乡村振兴战略全面实施的大背景下，农村地区的产业结构不断调整，农业现代化进程持续加速，农村经济主体对金融服务的需求日益旺盛且呈现多元化趋势。从农业生产角度来看，随着农业规模化、集约化经营的推进，新型农业经营主体如家庭农场、农民合作社、农业企业等不断涌现，它们在扩大生产规模、购置先进农业设备、引进优良品种和采用先进农业技术等方面需要大量的资金投入。例如，一个中等规模的家庭农场，若要实现从传统种植向有机种植的转变，不仅需要购买有机肥料、生物防治设备等，还需要进行土壤改良，这些前期投入资金往往高达数十万元。从农村产业融合发展角度而言，农村地区正积极探索一二三产业融合发展的新模式，发展农产品加工、乡村旅游、农村电商等新兴产业，这些产业的发展同样离不开充足的资金支持。如开办一家具有一定规模的农产品加工厂，从厂房建设、设备购置到原材料采购、市场推广，资金需求可达数百万甚至上千万元。然而，农村金融发展面临着诸多困境，其中抵押担保物的缺乏是制约农村经济主体获得金融支持的主要瓶颈之一。在传统金融模式下，金融机构为了降低信贷风险，往往要求借款人提供充足的抵押物。但在农村，农民可用于抵押的资产相对有限，房产大多缺乏完整产权证明，难以满足抵押要求，而农村土地承包经营权作为农民最重要的资产之一，长期以来由于受到法律限制，其抵押融资功能未能得到有效发挥，导致农村经济主体在发展过程中面临融资难、融资贵的问题，严重阻碍了农村经济的发展。为了破解农村金融困境，优化农村资源配置，促进农村产权要素的流动，各地纷纷开展农地承包经营权抵押试点工作。成都作为国家统筹城乡综合配套改革试验区，在农地承包经营权抵押改革方面走在前列，进行了一系列具有创新性和突破性的探索实践，形成了具有代表性的“成都模式”。成都模式涵盖了从政策制定、制度设计到具体操作流程等多个方面的内容。在政策层面，成都市政府出台了一系列文件，如《成都市农村产权抵押融资总体方案》以及《成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法(试行)》等，为农地承包经营权抵押提供了政策依据和制度保障；在制度设计上，建立了完善的农村产权登记制度，明确了土地承包经营权的产权归属，同时构建了农村产权交易平台，为土地承包经营权的流转和抵押提供了交易场所；在操作流程方面，规范了土地承包经营权抵押的申请、评估、审批、登记等环节，提高了抵押融资的效率。成都模式的实施，为成都市统筹城乡一体化建设尤其是广大农村的经济发展注入了新的活力，为其他地区提供了宝贵的经验借鉴。然而，在实践过程中，成都模式也暴露出一些亟待解决的法律问题，如法律规定的冲突、抵押登记制度不完善、抵押权实现困难等，这些问题不仅影响了农地承包经营权抵押的顺利开展，也制约了农村金融的健康发展。因此，深入研究成都模式下农地承包经营权抵押的法律问题具有重要的现实意义。1.1.2研究意义从理论层面来看，我国目前关于农地承包经营权抵押的法律规定较为分散，且存在一定的冲突和模糊之处，相关的理论研究也有待进一步深化和完善。以《担保法》《土地管理法》《农村土地承包法》等为代表的法律法规，在农地承包经营权抵押的规定上存在不一致的地方，这给法律的适用带来了困难。通过对成都模式的深入研究，全面梳理和分析其中涉及的法律问题，能够为完善我国农地承包经营权抵押的法律制度提供理论支持。一方面，可以从实践中总结经验教训，为法律的修订和完善提供现实依据，使法律规定更加符合农村经济发展的实际需求；另一方面，能够进一步明确农地承包经营权抵押的法律性质、权利义务关系等基本理论问题，丰富和发展农村土地法律制度的理论体系，促进法学学科的发展。从实践角度而言，农地承包经营权抵押对于解决农村经济主体融资难题、促进农业发展和农村经济繁荣具有重要作用。通过研究成都模式下的法律问题并提出针对性的解决对策，可以为成都及其他地区的农地承包经营权抵押实践提供法律指导，推动农村金融改革的深入进行。具体来说，有助于完善农地承包经营权抵押的相关制度，规范抵押行为，降低金融机构的信贷风险，提高金融机构开展农地承包经营权抵押贷款业务的积极性；能够保障农民的合法权益，让农民放心地将土地承包经营权用于抵押融资，获得发展生产所需的资金，促进农业生产的规模化、集约化和现代化发展；还可以促进农村土地资源的优化配置，提高土地利用效率，推动农村产业结构调整和升级，实现农村经济的可持续发展，助力乡村振兴战略的实施。1.2国内外研究现状1.2.1国外研究现状国外对于农地金融制度的研究起步较早，相关理论和实践较为成熟。在农地金融制度的构建方面，美国、德国、日本等国家形成了各具特色的模式。美国的农地金融体系以联邦土地银行为主要载体，成立于20世纪初期，旨在应对农业危机，为农业生产提供长期信贷资金支持。其通过政府购买土地银行股票的方式进行扶持，构建了较为完善的农业信贷体系，有效解决了农业生产资金来源不足的问题，对美国农业政策的贯彻和农业生产能力的提升起到了积极作用。德国的农地金融制度始建于18世纪下半叶，以土地抵押信用合作社为核心，通过发行土地债券为社员提供低息贷款，有效抑制了农村高利贷活动，促进了农业生产的恢复和发展。在19世纪初期的农村土地改革运动后，其成员构成和经营宗旨发生了变化，进一步推动了农业的现代化发展。日本的农地金融制度则以政府信用主导，早期由国营的土地金融机构如日本劝业银行、农工银行等开展农村土地抵押贷款业务，后来农林渔业金库成为国家土地银行，负责农村土地融资服务，为农业生产和农村发展提供了重要的资金支持。从贷款主体来看，德国的贷款主体主要是土地抵押信用合作社和联合合作银行，其形成了“自下而上”的发展模式，先由基层土地所有者组建合作社，再逐步发展形成联合合作银行。美国则将全国划分为12个农业信用地区，每个地区设立一个联邦土地银行，负责提供农地抵押贷款。在资金来源方面，美国、德国和法国等国家以政府支持发行农地抵押债券为基础，建立了资金从城市向农村转移的机制。德国土地抵押信用合作社可发行以集合抵押土地为担保的债券，美国早期由联邦土地银行统一发行农地抵押债券，后来由联邦农业抵押公司提供流动性支持。这种农地债券化的方式保证了农贷系统的低成本资金来源，有效扩大了金融机构的贷款能力。国外这些成熟的农地金融模式与我国成都模式存在诸多差异。在制度背景方面，国外的农地制度和社会经济环境与我国不同，我国农村土地集体所有的性质决定了农地承包经营权抵押的特殊性。例如，美国的土地私有制使得其农地抵押在产权明晰和流转方面相对简单，而我国在土地集体所有的框架下，需要解决土地承包经营权的产权界定、流转程序等一系列问题。在金融体系方面，国外的金融市场和监管体系较为完善，金融机构的风险承受能力和创新能力较强，能够提供多样化的金融产品和服务。相比之下，我国农村金融体系尚不完善，金融机构在开展农地承包经营权抵押贷款业务时面临着更多的风险和挑战，如信用风险、市场风险等。在政策支持方面，国外政府对农地金融的支持方式和力度也与我国有所不同，我国成都模式在政策制定和实施过程中，更加注重与当地农村经济发展和农民需求相结合，强调政府在制度创新和风险防控方面的主导作用。1.2.2国内研究现状国内对于农地承包经营权抵押的研究随着农村金融改革的推进不断深入。在法律层面，学者们对现行法律法规中关于农地承包经营权抵押的规定进行了广泛探讨。《担保法》《土地管理法》《农村土地承包法》等法律对农地承包经营权抵押存在不同程度的限制，这些规定在一定程度上阻碍了农地承包经营权抵押的实践发展。学者们普遍认为，应修订相关法律法规，明确农地承包经营权的抵押属性，赋予农民更加完整的土地财产权利，以促进农村土地资源的合理配置和农村经济的发展。在实践方面，各地开展的农地承包经营权抵押试点为研究提供了丰富的素材。成都模式作为具有代表性的试点之一，受到了众多学者的关注。有学者对成都模式的政策措施、制度设计和实践效果进行了深入分析，认为成都在农村产权登记、交易平台建设等方面的创新举措，为农地承包经营权抵押提供了良好的制度环境，有效促进了农村土地流转和农业产业化发展。但也有学者指出，成都模式在实践中仍面临一些问题，如抵押登记制度不完善，存在登记机构不统一、登记程序繁琐等问题，影响了抵押融资的效率；抵押权实现困难，当借款人违约时，金融机构在处置抵押物时面临诸多障碍，导致抵押权难以有效实现。此外，还有学者从风险防控角度对成都模式进行研究，认为农地承包经营权抵押贷款存在自然风险、市场风险、金融风险和政策风险等多重风险，需要建立健全风险分担机制和农业保险体系，以降低金融机构的风险。当前国内研究在以下方面仍存在不足。一是对农地承包经营权抵押的法律基础理论研究不够深入，对于农地承包经营权抵押的法律性质、权利义务关系等基本问题尚未形成统一的认识，这在一定程度上影响了相关法律制度的完善和实践操作的规范性。二是对成都模式的研究多集中在具体问题的分析和对策提出上，缺乏系统性和综合性的研究。对于成都模式与其他地区试点模式的比较研究不够充分，未能充分总结和提炼成都模式的可复制性和可推广性经验。三是在研究方法上，多以定性研究为主，定量研究相对较少。缺乏运用实证研究方法对农地承包经营权抵押的实际效果、风险状况等进行量化分析，导致研究结论的说服力和实践指导意义相对有限。1.3研究方法与创新点1.3.1研究方法本文采用多种研究方法，从不同角度深入剖析成都模式下农地承包经营权抵押的法律问题。文献研究法：广泛搜集国内外关于农地承包经营权抵押的相关文献资料，包括学术论文、研究报告、法律法规、政策文件等。通过对这些文献的梳理和分析，全面了解国内外在该领域的研究现状和实践经验，明确已有研究的成果与不足，为本研究提供坚实的理论基础和丰富的资料支撑。例如，通过查阅国外农地金融制度的相关文献，深入了解美国、德国、日本等国家的农地金融模式，对比分析其与我国成都模式的差异，为我国农地承包经营权抵押制度的完善提供借鉴。案例分析法：以成都地区农地承包经营权抵押的实际案例为研究对象，深入剖析其在实践过程中遇到的法律问题及解决方式。通过对具体案例的分析，能够更加直观地了解成都模式的运行情况，发现其中存在的问题和不足，进而提出针对性的解决方案。例如，选取成都市崇州市杨柳农民专业合作社以土地承包经营权抵押获得贷款的案例，分析其在抵押过程中的操作流程、遇到的问题以及政策支持等方面的情况，为研究成都模式下农地承包经营权抵押的实践问题提供实证依据。比较研究法：将成都模式与国内其他地区以及国外的农地承包经营权抵押模式进行对比分析。通过比较不同模式的特点、优势和不足，总结经验教训，找出成都模式的独特之处和可改进之处。例如，对比成都模式与重庆、武汉等地的农地承包经营权抵押模式，分析其在政策制定、制度设计、操作流程等方面的差异，借鉴其他地区的成功经验，完善成都模式。同时，将成都模式与国外成熟的农地金融模式进行比较，学习国外在法律制度、风险防控、金融服务等方面的先进经验，为我国农地承包经营权抵押制度的发展提供参考。1.3.2创新点本文在研究视角和研究内容上具有一定的创新之处。研究视角创新：以往对农地承包经营权抵押的研究多从单一视角出发，缺乏对多种因素的综合考量。本文从法律、经济、社会等多个维度对成都模式进行深入分析，全面探讨农地承包经营权抵押所涉及的法律规定、经济效应、社会影响以及农民权益保障等问题，为研究农地承包经营权抵押提供了一个更加全面、系统的视角。例如，在分析法律问题时，不仅关注法律法规的具体规定，还考虑到农村经济发展的实际需求和社会稳定的因素，从多个角度探讨如何完善农地承包经营权抵押的法律制度。研究内容创新：本文紧密结合成都模式的实际情况，对其在实践中出现的法律问题进行深入研究，并提出具有针对性的法律完善建议。以往的研究对成都模式的具体实践问题关注不够，提出的建议往往缺乏可操作性。本文通过对成都地区大量实际案例的分析，准确把握成都模式在法律方面存在的问题，如抵押登记制度不完善、抵押权实现困难等，并结合当地的政策环境和农村经济发展状况，提出切实可行的法律完善建议，如明确抵押登记机构和程序、建立多元化的抵押权实现方式等，为成都及其他地区的农地承包经营权抵押实践提供了有益的参考。二、农地承包经营权抵押的一般理论2.1农地承包经营权抵押的概念与特征2.1.1概念界定农地承包经营权抵押是指土地承包经营权人在不改变土地所有权性质和农业用途的前提下，将其依法取得的土地承包经营权作为债权担保，向金融机构或其他债权人申请贷款的一种融资行为。当债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形时，债权人有权就该土地承包经营权折价或者以拍卖、变卖该土地承包经营权的价款优先受偿。这一概念包含了几个关键要素：主体方面，抵押人必须是合法取得土地承包经营权的农户或农业经营主体；客体则是土地承包经营权，它是农民对集体所有土地享有的占有、使用和收益的权利；目的是为了获取融资，以满足农业生产经营等资金需求；担保性质上，土地承包经营权作为一种担保物权，为债权的实现提供保障。农地承包经营权抵押与土地使用权抵押有着本质区别。土地使用权抵押主要是指国有土地使用权或集体建设用地使用权的抵押，其土地性质和用途与农地承包经营权所涉及的农用地不同。国有土地使用权抵押常见于城市建设和工商业发展领域，其抵押范围和条件通常由城市房地产管理等相关法律法规规范。而集体建设用地使用权抵押虽然也在农村地区存在，但主要用于乡镇企业建设、农村公共设施建设等非农业用途。相比之下，农地承包经营权抵押严格限定在农用地范围内，且必须保持农业用途不变，其目的是为了促进农业生产和农村经济发展。在抵押登记方面，土地使用权抵押一般在国土资源管理部门进行登记，而农地承包经营权抵押在不同地区可能由农业主管部门或农村产权交易平台等进行登记。与土地承包经营权流转也有所不同，土地承包经营权流转是指承包方将部分或全部土地承包经营权以转包、出租、互换、转让等方式转移给他人的行为。流转的目的主要是实现土地资源的优化配置，提高土地利用效率。在流转过程中，承包方可能会失去对土地的直接经营控制权。而农地承包经营权抵押中，土地承包经营权人只是将土地承包经营权作为担保物，在债务履行期间，仍然保留对土地的经营使用权，只有在债务人无法履行债务时，抵押权人才可能通过法定程序处置抵押物。流转的方式更为多样化，包括转包、出租、互换、转让等多种形式，而抵押则是一种特定的担保行为，主要用于融资目的。2.1.2法律特征农地承包经营权抵押具有从属性，它是为担保主债权的实现而设立的，其存在、转移和消灭均从属于主债权债务关系。主债权债务合同无效，农地承包经营权抵押合同也无效，但法律另有规定的除外。当主债权因清偿、抵销、免除等原因消灭时，农地承包经营权抵押权也随之消灭。在实际操作中，若借款人与金融机构签订的借款合同因违法或其他原因被认定无效，那么基于该借款合同设立的农地承包经营权抵押合同也将失去法律效力。具有优先受偿性，当债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形时，抵押权人有权就抵押的农地承包经营权折价或者以拍卖、变卖该农地承包经营权的价款优先于普通债权人受偿。这是抵押权的核心效力，体现了其对债权的担保功能。在借款人破产清算时，金融机构作为农地承包经营权的抵押权人，对抵押的土地承包经营权处置所得价款享有优先受偿权，优先于其他普通债权人获得清偿，以保障其债权的实现。此外，还具有特定性，抵押的农地承包经营权必须是特定的，即抵押人所提供的土地承包经营权应当明确具体，包括土地的位置、面积、四至范围、承包期限等要素都应当清晰确定。只有特定的农地承包经营权才能作为抵押物，为债权提供有效的担保。在办理抵押登记时，相关部门会对这些要素进行详细登记，以确保抵押物的特定性。若土地承包经营权的范围不明确，可能导致抵押合同的效力存在瑕疵，影响抵押权的实现。同时，农地承包经营权抵押还受到一定的限制。根据相关法律法规和政策规定，农地承包经营权抵押不得改变土地的集体所有性质、不得突破耕地红线、不得损害农民利益，且抵押期限不得超过土地承包期的剩余期限。这些限制旨在保障农村土地制度的稳定、耕地的保护以及农民的基本权益。在成都模式中，严格遵循这些限制条件，确保农地承包经营权抵押在合法合规的框架内进行。若抵押行为违反这些限制，将可能导致抵押合同无效，相关责任人还可能面临法律责任。2.2农地承包经营权抵押的法律依据2.2.1现行法律规定《农村土地承包法》第四十七条规定：“承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案。受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。”这一规定明确了土地经营权可用于融资担保，为农地承包经营权抵押提供了法律基础，体现了对农村土地资源利用方式创新的支持，旨在激活农村土地资产，促进农村经济发展。第五十三条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权。”该条款进一步细化了特定承包方式下土地经营权流转的方式，明确了此类土地承包经营权可用于抵押，且强调了依法登记取得权属证书这一前提条件，有助于保障土地经营权流转的合法性和规范性，维护当事人的合法权益。《民法典》第三百九十五条第一款规定：“债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押：（一）建筑物和其他土地附着物；（二）建设用地使用权；（三）海域使用权；（四）生产设备、原材料、半成品、产品；（五）正在建造的建筑物、船舶、航空器；（六）交通运输工具；（七）法律、行政法规未禁止抵押的其他财产。”其中“法律、行政法规未禁止抵押的其他财产”这一兜底条款，为农地承包经营权抵押在符合法律规定的前提下提供了可能性，体现了法律的灵活性和包容性，为农村土地金融创新预留了一定的空间。第三百三十一条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”该条款明确了土地承包经营权人的权利范围，是土地承包经营权抵押的权利基础，只有在明确权利归属和内容的前提下，才能合理开展抵押活动。第三百三十三条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。登记机构应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”此规定明确了土地承包经营权的设立时间和登记确认程序，为土地承包经营权抵押登记提供了依据，有助于保障抵押权的合法性和有效性。然而，这些法律规定在实际操作中仍存在一些问题。部分条款规定较为原则，缺乏具体的实施细则，导致在实践中对于土地经营权抵押的范围、程序、风险防控等方面的操作存在不明确之处。不同法律之间对于农地承包经营权抵押的规定存在一定的衔接问题，可能导致法律适用的混乱。《担保法》第三十七条第（二）项曾规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押，虽然后续相关法律有所调整，但历史规定的影响仍在一定程度上存在，使得实践中对于农地承包经营权抵押的合法性认识存在分歧。这些问题制约了农地承包经营权抵押的顺利开展，需要进一步完善相关法律规定，明确操作细则，加强法律之间的协调统一。2.2.2政策支持国家对农地承包经营权抵押给予了多方面的政策支持。《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，这一政策导向为农地承包经营权抵押改革指明了方向，开启了农村土地金融创新的大门，鼓励各地积极探索农地承包经营权抵押的实践路径。国务院发布的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，明确了试点的基本原则、主要内容和配套措施，要求在不改变土地公有制性质、不突破耕地红线、不损害农民利益的前提下，稳妥推进农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作。该意见为试点地区提供了具体的政策指导，有助于规范试点行为，防范金融风险，保障农民权益。中国人民银行等部门联合印发的《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，对贷款对象、条件、用途、额度、期限、利率以及抵押登记、风险补偿等方面作出了详细规定，为试点工作的开展提供了具体的操作指南。例如，在贷款对象方面，明确规定符合条件的承包方农户或农业经营主体均可申请贷款；在抵押登记方面，规定了具体的登记机构和登记程序。这些政策的出台，为农地承包经营权抵押提供了有力的政策保障，促进了农村土地资源与金融资本的有效对接，推动了农村经济的发展。政策与法律之间存在着紧密的协同关系。政策是法律的先导，许多关于农地承包经营权抵押的政策先行先试，为法律的修订和完善提供了实践经验和现实依据。国务院的试点指导意见和相关部门的暂行办法，在实践中积累了大量的经验数据，如不同地区农地承包经营权抵押的实际操作情况、面临的问题及解决方式等，这些都为后续法律的调整和细化提供了参考。法律是政策的保障，政策的实施需要法律的规范和支持，通过将成熟的政策转化为法律规定，可以增强政策的稳定性和权威性。当农地承包经营权抵押的政策在实践中取得良好效果并趋于成熟时，将其纳入法律体系，能够使政策的实施更加规范化、制度化，保障各方的合法权益。政策和法律相互配合，共同推动农地承包经营权抵押制度的完善和发展，促进农村金融市场的健康稳定运行。2.3农地承包经营权抵押的意义2.3.1对农民的意义农地承包经营权抵押为农民提供了新的融资渠道，有效解决了农民在农业生产和发展过程中的资金难题。传统农业生产中，农民主要依靠自身积累和少量的政府补贴进行生产投入，资金来源有限，难以满足扩大生产规模、引进先进技术和设备等需求。随着农业现代化的推进，农民对资金的需求日益增长，如发展特色种植、养殖产业，需要购买优质种苗、肥料、养殖设备等，这些都需要大量资金支持。以成都某农户为例，其计划发展有机蔬菜种植，但缺乏购买有机肥料、建设灌溉设施和引进先进种植技术的资金，通过将土地承包经营权抵押给当地农村信用社，成功获得了20万元贷款，顺利开展了有机蔬菜种植项目，当年实现收入增长50%。农民以土地承包经营权抵押获取贷款后，可用于发展多种经营，增加收入来源。他们可以投资于高附加值的农业产业，如发展设施农业、农产品加工、乡村旅游等，提高农业生产的经济效益。一些农民利用贷款建设温室大棚，种植反季节蔬菜和水果，市场价格较高，收益显著增加。发展农产品加工，将农产品进行深加工，延长产业链，提高农产品附加值，从而增加农民收入。开展乡村旅游，利用农村的自然风光和民俗文化资源，开发农家乐、民宿等旅游项目，吸引城市游客，为农民带来新的收入增长点。通过这些方式，农民能够充分发挥土地的价值，实现财产性收入的增长，改善生活质量。2.3.2对农业发展的意义农地承包经营权抵押促进了农业规模化、现代化经营。在传统农业经营模式下，农户大多分散经营，土地规模较小，难以实现农业生产的规模化和集约化，导致农业生产效率低下。通过土地承包经营权抵押，农民可以获得资金用于扩大土地经营规模，整合零散土地，实现土地的集中连片经营。一些农业大户和农业企业通过抵押土地承包经营权获得贷款，租赁周边农户的土地，形成了大规模的农业种植基地或养殖基地，便于采用先进的农业机械和技术，提高农业生产效率。规模化经营还可以降低生产成本，提高农产品的市场竞争力。在大规模种植基地中，可以统一采购农资，降低采购成本，同时采用机械化作业，减少人工成本。资金的注入为农业现代化发展提供了有力支持，推动了农业生产技术的进步和创新。农民和农业经营主体利用贷款购置先进的农业机械设备，如大型拖拉机、联合收割机、无人机等，提高农业生产的机械化水平，减轻劳动强度，提高生产效率。引进优良品种和先进的种植、养殖技术，改善农产品品质，增加农产品产量。采用智能化农业管理系统，实现对农业生产过程的精准监控和管理，提高资源利用效率。在一些现代化农业园区，利用传感器和物联网技术，实时监测土壤湿度、温度、养分等信息，自动控制灌溉和施肥，实现了农业生产的智能化和精细化管理。这些都有助于提升农业的整体竞争力，推动农业向现代化方向发展。2.3.3对农村经济的意义农地承包经营权抵押推动了农村金融市场的发展，丰富了农村金融产品和服务。传统农村金融市场存在金融产品单一、服务不足的问题，难以满足农村经济发展的多样化需求。随着农地承包经营权抵押业务的开展，金融机构纷纷创新金融产品和服务，推出了针对农民和农业经营主体的土地承包经营权抵押贷款产品，包括不同额度、期限和利率的贷款产品，以满足不同客户的需求。一些金融机构还提供配套的金融服务，如农业保险、理财咨询等，为农村经济主体提供全方位的金融支持。这不仅拓宽了农村金融市场的业务范围，还提高了金融机构在农村地区的服务能力和市场竞争力。农地承包经营权抵押还促进了农村经济的繁荣，推动了农村产业结构的调整和升级。通过抵押融资，农民和农业经营主体能够获得资金发展农村新兴产业，如农产品电商、农村康养、农村文化创意等，这些产业的发展为农村经济注入了新的活力。农产品电商的兴起，打破了农产品销售的地域限制，拓宽了销售渠道，提高了农产品的销售价格和市场份额。农村康养产业利用农村的生态环境和自然资源，发展养生、养老、休闲度假等项目，吸引了城市居民的消费，促进了农村经济的发展。农村文化创意产业挖掘农村的传统文化资源，开发具有地方特色的文化产品和旅游项目，传承和弘扬了农村文化，同时也为农村经济发展带来了新的机遇。这些新兴产业的发展，优化了农村产业结构，提高了农村经济的发展质量和效益。三、成都模式下农地承包经营权抵押的实践3.1成都模式的主要内容3.1.1抵押主体与客体范围在成都模式中，抵押主体具有明确的界定和范围。抵押人涵盖了通过家庭承包方式取得农村土地承包经营权的农户，这类农户是农村土地承包经营的基础主体，他们凭借长期稳定的土地承包关系，具备将土地承包经营权用于抵押融资的资格。例如，成都某区的农户张某，通过家庭承包获得了50亩耕地的承包经营权，在符合相关条件的情况下，他可以将这部分土地承包经营权作为抵押向金融机构申请贷款。还包括通过其他承包方式取得农村土地承包经营权的承包人，如通过招标、拍卖、公开协商等方式获得农村土地承包经营权的个人或组织，他们在依法取得土地承包经营权后，也可成为抵押主体。通过依法流转方式取得农村土地经营权的规模经营业主，如农业企业、农民合作社、家庭农场等，这些规模经营业主通过合法流转集中了大量土地，在满足一定条件下，同样可以利用土地经营权进行抵押融资。某大型农业企业通过流转获得了1000亩土地的经营权，为了扩大生产规模，购置先进的农业设备，该企业以这1000亩土地经营权作为抵押，从银行获得了500万元的贷款。抵押权人则主要是提供农村土地承包经营权（农村土地经营权）抵押贷款的金融机构，包括商业银行、农村信用社、村镇银行等各类正规金融机构。这些金融机构在农村金融市场中发挥着重要作用，为抵押人提供资金支持。成都农商银行积极开展农村土地承包经营权抵押贷款业务，为众多农户和规模经营业主提供了贷款服务，促进了当地农村经济的发展。抵押客体方面，成都模式下可抵押的农地承包经营权包括通过家庭承包方式取得的土地承包经营权以及通过依法流转方式取得的农村土地经营权。对于通过家庭承包取得的土地承包经营权，农户在持有合法的《农村土地承包经营权证》，并取得发包方同意抵押的书面证明等条件下，可将其用于抵押。而通过流转取得的农村土地经营权，规模经营业主需依法签订《农村土地承包经营权流转合同》，经登记并取得《农村土地经营权证》，同时获得发包方和承包方农户同意抵押的书面证明等，方可进行抵押。但存在一些限制情形，权属不清的土地承包经营权，由于产权归属不明确，无法确定抵押的合法性和有效性，不能用于抵押。未经依法办理登记的土地承包经营权，缺乏有效的公示公信，难以保障抵押权人的权益，也不得抵押。已依法公告列入征地拆迁范围的土地承包经营权，其土地用途和权利状态即将发生变化，不适宜作为抵押物。受其他形式限制的土地承包经营权，如被司法机关查封、扣押的土地承包经营权，也不能设定抵押。3.1.2抵押流程与操作规范成都模式下农地承包经营权抵押的流程较为规范，涵盖多个关键环节。在贷款申请阶段，若借款人是承包方农户，需向金融机构提供一系列资料，包括具有完全民事行为能力的证明，如身份证、户口簿等，以证明其具备独立的民事行为能力，能够承担相应的法律责任。合法取得的《农村土地承包经营权证》，这是证明农户对土地承包经营权合法拥有的关键凭证。取得发包方同意抵押的书面证明，体现了土地发包方对抵押行为的认可和监督。经办机构规定的其他条件相关资料，如收入证明、信用记录等，以便金融机构全面评估借款人的还款能力和信用状况。某农户李某在申请贷款时，向银行提交了自己的身份证、《农村土地承包经营权证》以及发包方同意抵押的书面证明，同时提供了自己近一年的农业收入流水，以证明自己的还款能力。若是规模经营业主申请贷款，除了具备贷款准入条件外，还需提供依法签订的《农村土地承包经营权流转合同》以及经登记并取得的《农村土地经营权证》，这两份文件明确了规模经营业主对土地经营权的合法取得和登记确认。取得发包方和承包方农户同意抵押的书面证明，确保了抵押行为得到各方相关主体的认可。项目投资具有一定的自有资金证明，比例原则上不低于30%，以体现规模经营业主自身对项目的投入和风险承担能力。若抵押人为企业法人，还应出具同意抵押的有效内部决议等证明文件，如股东会决议、董事会决议等，以符合企业法人的决策程序和法律规定。某农业企业申请贷款时，提交了与农户签订的《农村土地承包经营权流转合同》和《农村土地经营权证》，同时提供了发包方和承包方农户同意抵押的书面证明，以及企业的股东会决议，表明企业内部同意以土地经营权进行抵押融资。在土地评估环节，目前成都主要采取委托第三方评估机构评估、金融机构自评估或者双方协商等方式来确定土地经营权价值。委托第三方评估机构评估时，会选择具有专业资质和丰富经验的评估机构，如四川标准房地产估价有限责任公司等，这些机构会根据土地的地理位置、土壤质量、产值潜力、市场行情等因素，运用科学的评估方法，如收益还原法、市场比较法等，对土地经营权价值进行评估。金融机构自评估则是金融机构内部的评估团队根据自身的评估标准和方法，对土地经营权进行评估。双方协商是抵押人和抵押权人根据对土地的了解和市场情况，通过协商确定土地经营权价值。成都某地区在一笔土地承包经营权抵押贷款中，金融机构与抵押人共同委托第三方评估机构对100亩土地经营权进行评估，评估机构通过对土地的实地勘察、市场调研以及对周边类似土地交易案例的分析，最终确定该土地经营权价值为200万元。抵押登记方面，成都建立了较为完善的登记制度。抵押登记机构主要为农村产权交易平台或相关农业主管部门。办理抵押登记时，抵押人需提交抵押合同、土地承包经营权权属证明、身份证明等材料。登记机构在收到材料后，会对材料的真实性、合法性进行审核，审核通过后，将在土地承包经营权登记簿上进行登记，并向抵押权人发放他项权利证书。这一登记过程具有公示公信效力，能够有效保障抵押权人的权益。在成都温江区，某农户将土地承包经营权抵押给银行，双方共同到当地农村产权交易平台办理抵押登记，农户提交了抵押合同、《农村土地承包经营权证》和身份证等材料，经交易平台审核后，完成登记手续，银行获得了他项权利证书。贷款发放环节，金融机构在完成对借款人的资格审查、土地评估和抵押登记等流程后，会根据评估的土地经营权价值、借款人的还款能力和信用状况等因素，确定贷款额度、利率和期限，并向借款人发放贷款。贷款额度一般根据土地经营权价值的一定比例确定，如成都部分地区贷款额度最高可达土地经营权评估价值的70%。贷款利率则参考人民银行公布的同期同档次基准利率，结合借款人的风险状况等因素合理确定。贷款期限根据借款人的需求和农业生产经营周期确定，一般不超过土地承包期的剩余期限。某银行在审核了某农户的贷款申请后，根据其土地经营权评估价值100万元，给予其60万元的贷款额度，贷款利率在基准利率基础上上浮10%，贷款期限为3年。3.1.3风险防范与保障机制为了有效防范农地承包经营权抵押贷款的风险，成都建立了一系列风险防范与保障机制。风险补偿基金是重要的风险防范措施之一。成都市政府及相关部门出资设立风险补偿基金，当金融机构因借款人违约导致贷款损失时，风险补偿基金可按照一定比例对金融机构进行补偿。补偿比例通常在30%-50%之间，具体比例根据各地的实际情况和政策规定确定。这一机制能够降低金融机构的风险损失，提高金融机构开展农地承包经营权抵押贷款业务的积极性。成都某区设立了5000万元的风险补偿基金，在过去一年中，为3家金融机构因农户违约产生的贷款损失提供了补偿，补偿金额累计达到200万元，有效缓解了金融机构的风险压力。引入担保保险机制也是成都模式的重要举措。担保公司为借款人提供担保，当借款人无法按时偿还贷款时，担保公司按照担保合同约定履行代偿义务。成都农村产权流转融资担保股份有限公司积极为农地承包经营权抵押贷款提供担保服务，在担保过程中，担保公司会对借款人的信用状况、还款能力、项目可行性等进行严格审核，确保担保风险可控。引入农业保险，对抵押土地上的农作物进行保险，当遇到自然灾害、病虫害等不可抗力因素导致农作物受损时，保险公司给予相应赔偿，降低了借款人因农业生产风险导致无法还款的可能性。在成都某县，一家农业企业以土地承包经营权抵押获得贷款，同时购买了农业保险，在当年遭遇旱灾时，保险公司根据保险合同赔付了50万元，保障了企业的生产经营和还款能力。此外，成都还注重加强对贷款用途的监管。要求借款人必须将贷款资金用于农业生产经营，如购买农资、购置农业设备、发展农产品加工等，严禁贷款资金挪作他用。金融机构会定期对贷款资金的使用情况进行跟踪检查，一旦发现借款人违规使用贷款资金，有权提前收回贷款。某金融机构在对一笔农地承包经营权抵押贷款进行贷后检查时，发现借款人将部分贷款资金用于个人消费，随即要求借款人提前偿还贷款，并追究其违约责任。通过这些风险防范与保障机制的建立和实施，成都在推动农地承包经营权抵押的过程中，有效降低了金融风险，保障了金融机构和农民的合法权益，促进了农村金融市场的稳定发展。3.2成都模式的运行成效3.2.1融资规模与效益分析成都模式下农地承包经营权抵押在融资规模上取得了显著成果。自相关政策实施以来，成都市农地承包经营权抵押贷款的发放规模逐年递增。据成都市金融监管部门的数据显示，2015年，成都市农地承包经营权抵押贷款余额仅为5亿元，涉及农户和农业经营主体数量相对有限。随着政策的不断完善和推广，金融机构参与积极性的提高，到2020年，这一数字增长至20亿元，年复合增长率达到30%左右。截至2023年底，成都市农地承包经营权抵押贷款余额已突破30亿元，累计发放贷款笔数达到5000余笔，惠及农户和农业经营主体3000多家。这些数据充分表明，成都模式在激活农村土地资产、拓宽农村融资渠道方面发挥了重要作用，为农村经济发展提供了有力的资金支持。从经济效益角度来看，农地承包经营权抵押为农村经济主体带来了实实在在的利益。以成都市温江区的某花卉种植专业合作社为例，该合作社通过土地承包经营权抵押获得了500万元的贷款，利用这笔资金引进了先进的花卉种植技术和设备，扩大了种植规模，从原来的100亩增加到300亩。同时，对花卉进行了深加工，开发出了花卉精油、干花制品等新产品，延长了产业链，提高了产品附加值。在获得贷款之前，该合作社年销售额仅为800万元，净利润100万元。获得贷款并进行一系列发展后，年销售额增长至2000万元，净利润达到500万元，经济效益实现了大幅提升。从宏观层面看，成都市通过农地承包经营权抵押融资，促进了农村产业的发展，带动了农村就业，增加了农民收入，推动了农村经济的繁荣。据统计，每1亿元的农地承包经营权抵押贷款投放，能够带动农村GDP增长1.5亿元左右，创造就业岗位500-800个。3.2.2对农村经济发展的推动作用成都模式下的农地承包经营权抵押对农村产业结构调整起到了积极的推动作用。在传统农业生产模式下，成都市农村产业结构较为单一，主要以粮食种植为主，经济效益相对较低。随着农地承包经营权抵押的开展，农民和农业经营主体获得了更多的资金支持，得以发展多元化的农业产业。在成都市郫都区，许多农户利用土地承包经营权抵押获得的贷款，发展特色蔬菜种植和乡村旅游产业。他们建设了现代化的蔬菜种植大棚，采用无土栽培、滴灌等先进技术，种植高品质的有机蔬菜，供应给城市的高端市场，经济效益显著提高。利用当地的自然风光和农村文化，开发了农家乐、民宿、农事体验等乡村旅游项目，吸引了大量城市游客，带动了餐饮、住宿、农产品销售等相关产业的发展。通过这些举措，郫都区的农村产业结构得到了优化，从单一的农业种植向种植、加工、旅游等多产业融合发展转变，提高了农村经济的抗风险能力和可持续发展能力。农地承包经营权抵押也为农民增收创造了有利条件。一方面，农民通过抵押土地承包经营权获得贷款，用于发展高效农业、农产品加工等产业，提高了农业生产的经济效益，从而增加了经营性收入。成都市新都区的一位农户，贷款后将自家的土地改种为优质葡萄品种，并建设了小型葡萄酒加工厂，将葡萄加工成葡萄酒销售。通过这种方式，他的家庭年收入从原来的5万元增加到了20万元。另一方面，土地流转也为农民带来了财产性收入。在农地承包经营权抵押的过程中，一些农民将土地流转给农业企业或专业大户，自己则获得土地租金收入。部分农民还可以在流转后的土地上务工，获得工资性收入。在成都市双流区，农民将土地流转给一家大型农业企业，每亩土地每年可获得租金1000元左右。同时，许多农民在该企业的农业生产基地工作，每月工资收入可达3000-4000元。这些收入来源的增加，有效提高了农民的生活水平，促进了农村经济的发展。3.2.3对农民权益保障的实践效果在保障农民土地权益方面，成都模式建立了严格的审核和监管机制。在农地承包经营权抵押过程中，要求抵押人必须是合法拥有土地承包经营权的主体，且抵押行为必须经过发包方同意，并进行严格的抵押登记。成都市某区在办理土地承包经营权抵押登记时，会对抵押人的身份信息、土地承包经营权证的真实性、发包方同意抵押的书面证明等材料进行仔细审核，确保抵押行为合法合规。加强对贷款资金用途的监管，严禁贷款资金用于非农业生产或其他可能损害土地权益的用途。一旦发现借款人违规使用贷款资金，金融机构有权提前收回贷款，并追究相关责任。通过这些措施，有效保障了农民的土地承包经营权不被随意剥夺或侵犯，维护了农民的根本利益。农地承包经营权抵押在增加农民收入方面也取得了显著成效。除了前文提到的通过发展产业和土地流转增加收入外，还促进了农村劳动力的转移和就业结构的优化。一些农民在获得贷款发展产业后，实现了自主创业，成为农村经济发展的带头人。某农民利用贷款开办了一家农产品电商公司，不仅自己实现了增收，还带动了周边20多名农民就业，帮助他们增加了收入。部分农民将土地流转后，从土地的束缚中解放出来，选择到城市或其他地区就业，获得了更高的工资收入。据统计，成都市通过农地承包经营权抵押，促进了农村劳动力向二三产业转移，农村劳动力在二三产业就业的比例从原来的30%提高到了50%左右，农民人均可支配收入从2010年的10000元左右增长到2023年的25000元左右，增长了1.5倍，切实提高了农民的生活质量和经济地位。3.3成都模式的典型案例分析3.3.1案例选取与介绍选取成都市崇州市杨柳村农村土地承包经营股份合作社的案例进行深入分析。该合作社位于崇州市隆兴镇，当地农业以传统的水稻种植为主，经济效益相对较低。随着农村经济的发展和农业产业结构调整的需求，合作社成员希望发展特色农业，提高土地产出效益。然而，发展特色农业需要大量资金投入，用于购买优质种苗、先进的农业设备以及进行技术培训等。由于缺乏有效的抵押物，合作社在传统金融机构难以获得足够的贷款支持。在这种背景下，合作社了解到成都市推行的农地承包经营权抵押政策，决定尝试以土地承包经营权抵押的方式获取贷款。合作社的30户农户自愿以95.57亩承包地入股，报崇州市农村发展局批复同意后，组建成立了崇州市杨柳村农村土地承包经营股份合作社。随后，合作社向成都农商银行崇州支行提出贷款申请。在申请过程中，合作社提供了依法签订的《农村土地承包经营权流转合同》以及经登记取得的《农村土地经营权证》，同时取得了发包方和承包方农户同意抵押的书面证明。合作社还提供了项目投资计划和自有资金证明，表明项目投资具有一定的自有资金，比例不低于30%。成都农商银行在收到申请后，对合作社的资质、信用状况、土地经营权价值以及项目可行性等进行了全面审核。银行委托第三方评估机构四川标准房地产估价有限责任公司对抵押的土地经营权进行评估。评估机构根据土地的地理位置、土壤质量、历年产值以及市场行情等因素，运用收益还原法和市场比较法等专业评估方法，最终确定该土地经营权价值为150万元。银行综合考虑评估价值、合作社的还款能力和信用风险等因素，给予合作社100万元的贷款额度，贷款期限为3年，贷款利率在人民银行公布的同期同档次基准利率基础上上浮10%。在完成抵押登记等手续后，银行向合作社发放了贷款。合作社利用这笔贷款引进了富硒水稻和羊肚菌种植技术，购买了优质的富硒水稻种子和羊肚菌菌种，购置了先进的灌溉设备和农业机械。经过精心的种植和管理，当年富硒水稻产量比传统水稻提高了20%，且由于其富含硒元素，市场价格比普通水稻高出30%。羊肚菌种植也取得了成功，产品供不应求，销售价格良好。通过发展特色农业，合作社的经济效益大幅提升，当年实现销售收入200万元，净利润达到50万元。在贷款到期时，合作社按时足额偿还了贷款本息。3.3.2案例中的法律问题剖析在该案例中，抵押合同效力是一个重要的法律问题。根据《民法典》和相关法律法规，抵押合同的生效要件包括当事人具有相应的民事行为能力、意思表示真实、不违反法律和行政法规的强制性规定等。在本案例中，合作社和银行作为抵押合同的双方，均具有相应的民事行为能力。双方在签订抵押合同过程中，意思表示真实，不存在欺诈、胁迫等情形。抵押合同的内容也不违反法律和行政法规的强制性规定。然而，由于农地承包经营权抵押涉及到农村土地的特殊性质和农民的切身利益，在实践中，对于抵押合同的效力审查可能会更加严格。部分地区可能会因为对相关法律规定的理解不同，或者出于对土地用途管制和农民权益保护的考虑，对抵押合同的效力产生质疑。在一些地方，可能会认为如果抵押合同中对土地经营权的处置方式不符合当地的土地流转政策，可能会影响抵押合同的效力。抵押权实现是另一个关键的法律问题。当债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形时，抵押权人有权依法处置抵押物。在本案例中，如果合作社在贷款到期时无法偿还贷款本息，银行作为抵押权人将面临如何实现抵押权的问题。根据成都市的相关规定，银行可以通过多种方式处置抵押物，如协议转让、在农村产权交易平台挂牌再流转等。在实际操作中，抵押权的实现可能会面临诸多困难。土地承包经营权的流转受到一定的限制，其流转对象通常需要具备农业经营能力和资质，这可能会导致抵押物的处置范围相对狭窄，增加了处置难度。在处置过程中，还可能会遇到农民的抵制，因为土地承包经营权对于农民来说不仅是一种财产权利，更是一种生活保障。如果农民担心失去土地后生活无以为继，可能会采取各种方式阻止抵押物的处置。此外，农村产权交易平台的建设和完善程度也会影响抵押权的实现效率。如果交易平台的信息发布不及时、交易规则不明确或者交易流程繁琐，都可能会阻碍抵押物的顺利处置。3.3.3案例的启示与借鉴意义该案例对完善成都模式及相关法律制度具有重要的启示意义。在政策完善方面，政府应进一步明确农地承包经营权抵押的相关政策细节，加强政策的宣传和解读，提高农民和金融机构对政策的理解和认识。对于抵押合同效力的认定标准，应制定统一、明确的规定，避免因理解差异导致实践中的混乱。可以通过发布政策解读文件或者典型案例指导，明确在何种情况下抵押合同有效，何种情况下可能会被认定为无效，为各方提供清晰的行为准则。要加强对农村产权交易平台的建设和管理，完善交易规则，提高交易效率，为抵押权的实现提供良好的平台支持。建立健全交易平台的信息发布机制，确保土地经营权流转信息能够及时、准确地传达给潜在的受让方。简化交易流程，降低交易成本，提高交易的便捷性。在法律制度完善方面，应加快相关法律法规的修订和完善，明确农地承包经营权抵押的法律地位和权利义务关系。在《农村土地承包法》《民法典》等相关法律中，进一步细化农地承包经营权抵押的规定，明确抵押的条件、程序、效力以及抵押权实现的方式和途径等。建立健全农地承包经营权抵押的登记制度，明确登记机构的职责和权限，规范登记程序，提高登记的公信力。可以设立专门的农村产权登记机构，统一负责农地承包经营权等农村产权的登记工作，确保登记信息的准确性和完整性。加强对农民权益的保护，在法律制度设计中充分考虑农民的利益诉求，防止农民因土地承包经营权抵押而失去基本的生活保障。规定在抵押物处置过程中，要优先保障农民的居住权和基本生活需求，为农民提供必要的就业培训和社会保障支持，确保农民在失去土地经营权后能够顺利过渡，维持基本的生活水平。四、成都模式下农地承包经营权抵押存在的法律问题4.1法律制度不完善4.1.1相关法律法规冲突现行法律法规中，关于农地承包经营权抵押的规定存在不一致的情况，给法律适用带来了困难。《民法典》第三百九十五条虽未明确禁止农地承包经营权抵押，为其抵押融资留下了一定空间，但《担保法》第三十七条第（二）项曾明确规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押。尽管《担保法》已被《民法典》部分替代，但历史规定在实践中的影响依然存在，一些金融机构和相关部门在处理农地承包经营权抵押问题时，仍受旧有规定的束缚，对其合法性存在疑虑。《农村土地承包法》对于家庭承包方式取得的土地承包经营权抵押规定较为模糊，仅规定通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取抵押等方式流转土地经营权，对于家庭承包土地承包经营权抵押的具体条件、程序等缺乏明确规定，导致在实践中操作不一。不同法律规定的差异，使得金融机构在开展农地承包经营权抵押贷款业务时面临法律风险的不确定性。银行在审核贷款申请时，由于法律规定的不明确，难以准确判断抵押行为的合法性和有效性，可能会增加贷款审批的难度和成本。若出现法律纠纷，法院在适用法律时也会面临困惑，不同的法律解释和适用可能导致不同的判决结果，影响法律的权威性和公正性。在某起涉及农地承包经营权抵押的纠纷案件中，由于不同法律对抵押效力的规定存在差异，法院在判决时面临较大争议，最终导致案件审理周期延长，当事人的合法权益未能及时得到保障。4.1.2法律规定的模糊性在成都模式下，农地承包经营权抵押的法律规定存在诸多模糊之处，给实际操作带来了困难。对于抵押登记机关的规定不够明确，在成都，虽然农村产权交易平台或相关农业主管部门承担了抵押登记工作，但相关法律法规并未明确统一的登记机关，不同地区的登记机关可能不同，导致登记标准和程序不统一。在成都的部分区县，由农村产权交易平台负责农地承包经营权抵押登记，而在其他区县则由农业农村局负责。这种登记机关的不明确，使得金融机构和抵押人在办理抵押登记时，需要花费时间和精力去了解当地的具体规定，增加了办事成本。登记程序的不规范也容易导致登记错误或遗漏，影响抵押权的效力。抵押权实现方式的规定也较为模糊。当债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形时，抵押权人有权依法处置抵押物。然而，现行法律对于农地承包经营权抵押权的实现方式，如拍卖、变卖的具体程序、流转对象的限制、流转价格的确定等方面缺乏明确规定。在实践中，金融机构在处置抵押物时，往往面临诸多障碍。由于缺乏明确的法律规定，金融机构难以确定合理的处置方式，导致抵押物的处置效率低下，变现困难。在土地承包经营权流转过程中，对于受让方的资格条件、流转期限等缺乏明确规定，容易引发纠纷。某金融机构在实现抵押权时，由于无法确定合理的流转价格和流转对象，导致抵押物长时间未能成功流转，贷款资金无法及时收回，给金融机构造成了损失。4.1.3缺乏配套法律法规农地承包经营权抵押缺乏完善的配套法律法规，这在很大程度上制约了其健康发展。在风险分担方面，目前缺乏相关法律法规来明确政府、金融机构、担保机构和农民之间的风险分担机制。虽然成都建立了风险补偿基金和引入担保保险机制，但在实际操作中，由于缺乏法律依据，风险分担的比例、方式等往往难以确定，容易引发各方之间的争议。当出现贷款违约时，风险补偿基金的补偿标准和程序不明确，担保机构和金融机构之间的责任划分不清晰，导致风险分担机制难以有效运行。在土地流转市场规范方面，缺乏相关法律法规来规范土地流转的程序、合同的签订和履行、流转价格的形成等。当前，农村土地流转市场存在一些不规范现象，如土地流转合同不规范、流转价格不合理、流转信息不透明等。这些问题不仅影响了土地流转的效率和质量，也增加了农地承包经营权抵押的风险。由于缺乏法律规范，土地流转过程中容易出现纠纷，导致抵押权的实现受到阻碍。某地区在土地流转过程中，由于土地流转合同条款不清晰，双方对土地用途、流转期限等产生争议，最终导致土地流转无法顺利进行，影响了农地承包经营权抵押的有效性。缺乏配套法律法规还导致在农村产权交易平台建设、农村信用体系建设等方面缺乏法律依据，制约了农地承包经营权抵押相关服务体系的完善。4.2抵押登记制度不健全4.2.1登记机构不统一在成都模式下，农地承包经营权抵押登记机构存在不统一的问题。目前，成都市部分地区由农村产权交易平台负责农地承包经营权抵押登记，而其他地区则由农业主管部门承担此项工作。这种登记机构的多样性导致了一系列问题。由于不同登记机构的职责和权限缺乏明确界定，在实际操作中容易出现职责不清的情况。农村产权交易平台和农业主管部门可能会对某些登记事项的管辖权产生争议，导致登记工作无法顺利进行。在办理一笔农地承包经营权抵押登记时，农村产权交易平台认为该登记事项涉及土地权属确认，应由农业主管部门负责，而农业主管部门则认为农村产权交易平台作为专门的交易机构，更适合办理抵押登记，双方推诿责任，使得抵押登记延误了数月之久，给抵押人和金融机构都带来了极大的困扰。登记机构不统一还导致登记标准和程序不一致。不同的登记机构可能依据不同的标准和程序进行登记，这使得金融机构和抵押人在办理抵押登记时，需要花费大量时间和精力去了解当地的具体规定。在成都的A区，农村产权交易平台要求抵押人提供详细的土地流转合同、发包方同意抵押证明以及土地评估报告等多种材料，且登记流程繁琐，需要经过多个审核环节。而在B区，农业主管部门对材料的要求相对简单，登记流程也较为简便。这种差异使得金融机构在开展跨区域的农地承包经营权抵押贷款业务时面临困难，增加了业务成本和风险。登记标准和程序的不一致也容易导致登记错误或遗漏，影响抵押权的效力。4.2.2登记程序繁琐成都模式下农地承包经营权抵押的登记程序较为繁琐，给抵押人和金融机构带来了诸多不便。在申请环节，抵押人需要准备大量的材料，除了基本的身份证明、土地承包经营权权属证明、抵押合同等文件外，还可能需要提供发包方同意抵押的书面证明、土地评估报告、贷款用途说明等。某农户在办理抵押登记时，为了获取发包方同意抵押的书面证明，需要多次往返于发包方和登记机构之间，耗费了大量的时间和精力。提供土地评估报告时，需要委托专业的评估机构进行评估，评估过程不仅需要支付一定的费用，还需要等待较长时间，增加了抵押人的成本和时间负担。在审核环节，登记机构对抵押申请的审核内容广泛且细致，包括对抵押人资格、土地权属、抵押合同条款、贷款用途等多个方面的审核。这一过程通常需要较长时间，且审核标准不够明确，增加了抵押申请的不确定性。登记机构可能会对抵押合同中的某些条款提出质疑，要求抵押人和金融机构进行修改，导致抵押登记的办理时间延长。由于审核标准不明确，抵押人在准备材料时难以把握，容易出现材料不符合要求的情况，需要反复补充和修改材料，进一步增加了办理难度和时间成本。登记程序繁琐还体现在多个部门之间的协调配合问题上。在办理抵押登记过程中，可能涉及农村产权交易平台、农业主管部门、国土资源部门等多个部门。这些部门之间的信息共享和协同工作机制不完善，导致抵押人需要在不同部门之间来回奔波，提交重复的材料。在办理某笔农地承包经营权抵押登记时，抵押人需要先到农村产权交易平台提交申请材料，然后再到农业主管部门进行审核，最后还需要到国土资源部门核实土地权属信息。每个部门都有自己的工作流程和要求，抵押人在不同部门之间办理手续时，不仅需要花费大量时间，还可能因为部门之间的沟通不畅而出现问题，影响抵押登记的效率。4.2.3登记信息管理混乱成都在农地承包经营权抵押登记信息管理方面存在混乱的问题，这对交易安全产生了较大影响。不同登记机构之间的信息共享机制不完善，导致登记信息无法及时、准确地流通。农村产权交易平台和农业主管部门各自掌握一部分登记信息，但这些信息之间缺乏有效的整合和共享。当金融机构需要查询某一土地承包经营权的抵押登记情况时，可能需要分别到不同的登记机构进行查询，增加了查询成本和难度。由于信息共享不及时，可能会出现同一土地承包经营权在不同登记机构的登记信息不一致的情况，这给金融机构的风险评估和决策带来了困难，也容易引发纠纷。在某起农地承包经营权抵押纠纷中，金融机构在农村产权交易平台查询到的抵押登记信息显示该土地承包经营权未被抵押，而在农业主管部门查询到的信息却显示已被抵押，导致金融机构在贷款发放后陷入困境。登记信息更新不及时也是一个突出问题。在农地承包经营权抵押过程中，可能会出现抵押合同变更、抵押权注销等情况，但由于登记机构未能及时更新登记信息，导致信息与实际情况不符。当抵押人提前偿还贷款，抵押权依法注销后，登记机构可能未能及时在登记簿上进行注销登记，使得该土地承包经营权在登记簿上仍显示处于抵押状态。这会影响抵押人的后续融资和土地流转，也可能误导其他潜在的交易方。某农户在提前还清贷款后，打算将土地承包经营权流转给他人，但由于登记信息未及时更新，受让方误以为该土地仍处于抵押状态，从而放弃了流转交易，给农户造成了经济损失。登记信息管理混乱还体现在登记档案管理不规范上。部分登记机构对登记档案的整理、保管和查阅缺乏有效的制度和流程，导致登记档案丢失、损坏或难以查阅。在需要查阅某一土地承包经营权的抵押登记档案时，可能因为档案管理不善而无法找到相关档案，影响了交易的顺利进行。登记档案管理不规范也不利于对农地承包经营权抵押交易的监管和追溯，一旦出现问题，难以查明事实真相，保障各方的合法权益。4.3抵押权实现困难4.3.1抵押物处置障碍在成都模式下，农地承包经营权抵押的抵押物处置面临诸多障碍。土地用途限制是一个重要因素，根据我国相关法律法规，农地承包经营权抵押必须严格保持土地的农业用途不变。这一规定旨在保障国家的粮食安全和耕地资源的合理利用。在实际的抵押物处置过程中，这一限制增加了处置的难度。由于农业生产具有专业性和风险性，对经营者的农业生产技能和资金实力有较高要求，这使得愿意承接抵押农地经营权的主体范围相对狭窄。普通的企业或个人可能因为缺乏农业经营经验和能力，对承接农地经营权持谨慎态度。一些从事工业或商业的企业，虽然有资金实力，但由于缺乏农业生产相关的技术和管理经验，不敢轻易涉足农地经营。这导致在处置抵押物时，难以找到合适的受让方，延长了处置周期，增加了金融机构的风险。流转市场不完善也严重阻碍了抵押物的处置。目前，成都市农村土地流转市场虽然取得了一定的发展，但仍存在一些问题。农村土地流转信息平台建设不够完善，信息发布不及时、不准确，导致土地流转信息不对称。金融机构在处置抵押物时，难以快速、准确地将土地经营权流转信息传达给潜在的受让方。在成都某区，由于农村土地流转信息平台更新不及时，金融机构在处置一笔抵押的土地经营权时，发布的流转信息在平台上滞后了一个月，导致许多潜在的受让方未能及时获取信息，错过了交易机会。流转市场的交易规则和服务体系不够健全，缺乏专业的土地评估机构、法律咨询机构和中介服务机构，这使得土地流转过程中存在诸多不确定性。在土地经营权交易过程中，由于缺乏专业的评估机构，土地价值难以准确评估，容易导致交易价格不合理，影响交易的顺利进行。缺乏法律咨询机构和中介服务机构，使得交易双方在签订合同、办理手续等方面面临困难，增加了交易成本和风险。4.3.2法律诉讼与执行难题法律诉讼与执行难题也对抵押权人权益实现造成了较大影响。在农地承包经营权抵押纠纷中，法律诉讼周期通常较长。由于此类纠纷涉及到农村土地的特殊性质、农民的权益保障以及复杂的法律关系，案件的审理难度较大。法院需要对土地承包经营权的权属、抵押合同的效力、抵押权的实现方式等多个问题进行深入审查和判断。在审理过程中，可能还需要进行实地调查、证据收集和鉴定等工作，这都导致案件的审理时间延长。某起农地承包经营权抵押纠纷案件，从立案到一审判决历时一年半之久，期间经历了多次证据交换、庭审质证和专家论证，给抵押权人和抵押人都带来了巨大的时间和精力消耗。漫长的诉讼周期不仅增加了抵押权人的维权成本，还可能导致抵押物的价值贬损，进一步损害抵押权人的权益。执行难也是一个突出问题。即使抵押权人在诉讼中胜诉，在执行阶段仍可能面临诸多困难。农村土地承包经营权的执行涉及到土地的实际占有和使用，而农民往往将土地视为生存的根本，对土地的依赖性较强。当法院执行土地承包经营权时，可能会遭到农民的抵制，他们可能会采取各种方式阻碍执行，如拒绝交出土地、破坏土地上的农作物或设施等。在执行过程中，还可能会受到当地村委会或其他村民的干预，增加了执行的难度。某法院在执行一起农地承包经营权抵押案件时，遭到了抵押农户及其家属的强烈抵制，他们在土地上搭建帐篷，拒绝执行人员进入，甚至与执行人员发生冲突，导致执行工作一度陷入僵局。农村土地的执行还受到相关政策和法律规定的限制，如保障农民基本生活和耕地保护等政策要求，使得法院在执行时需要谨慎权衡各种因素，这也在一定程度上影响了执行的效率和效果。4.3.3农民权益保护与抵押权冲突在抵押权实现过程中，农民权益保护与抵押权之间存在着冲突，如何平衡两者关系是一个亟待解决的问题。土地承包经营权是农民的重要财产权利，也是农民的基本生活保障。当抵押权人实现抵押权时，如果处置不当，可能会导致农民失去土地承包经营权，从而失去生活来源和保障。在一些地区，由于抵押物处置困难，金融机构为了尽快收回贷款，可能会采取一些激进的措施，如低价拍卖土地承包经营权，这可能会损害农民的利益。某金融机构在处置抵押的土地承包经营权时，由于急于变现，以远低于市场价值的价格将土地经营权拍卖给了一家企业，导致农民获得的补偿远远低于土地的实际价值，严重影响了农民的生活。从农民权益保护角度来看，需要充分考虑农民的生存权和发展权。在抵押权实现过程中，应确保农民在失去土地承包经营权后，能够获得合理的补偿，并且有足够的生活保障和就业机会。可以通过建立健全农民社会保障体系，将失去土地的农民纳入社会保障范围，提供基本的生活救助、养老保险和医疗保险等。加强对农民的就业培训和指导，帮助他们提高就业技能，实现再就业。某地区在处置农地承包经营权抵押时，政府拿出一部分资金作为补偿基金，对失去土地的农民进行合理补偿。同时，组织开展农业技能培训和非农就业培训，为农民提供就业岗位信息，帮助许多农民实现了再就业，有效保障了农民的权益。在保障农民权益的也不能忽视抵押权人的合法权益。抵押权人作为债权人，在合法合规的前提下，有权通过实现抵押权来收回贷款。因此，需要建立一种平衡机制，在保障农民基本生活和权益的基础上，合理实现抵押权。可以通过制定科学合理的抵押物处置方案，充分考虑土地的市场价值、农民的权益和抵押权人的利益，实现三方共赢。4.4风险分担与保障机制的法律缺陷4.4.1风险补偿基金法律规制缺失在成都模式下，风险补偿基金在农地承包经营权抵押风险防范中发挥着重要作用，然而，目前其在设立、管理、使用等方面缺乏明确的法律规范。从设立角度来看，虽然成都部分地区已设立风险补偿基金，如温江区设立了专项风险补偿基金用于农地承包经营权抵押贷款风险补偿，但这些基金的设立大多依据地方政府的政策文件，缺乏上位法的支持。这使得风险补偿基金的设立缺乏稳定性和权威性，不同地区的设立标准和资金来源差异较大。部分地区的风险补偿基金主要依靠政府财政拨款，资金规模有限，难以满足日益增长的农地承包经营权抵押贷款风险补偿需求。一旦政府财政出现困难，风险补偿基金的资金补充可能会受到影响，进而影响其风险补偿能力。在管理方面，风险补偿基金的管理主体、管理职责和管理流程缺乏明确的法律界定。目前，风险补偿基金的管理大多由地方政府相关部门或专门成立的管理机构负责，但这些管理主体的职责和权限并不清晰。在实际操作中，可能会出现管理主体之间相互推诿责任的情况，导致基金管理效率低下。某地区在风险补偿基金的管理中，由于农业主管部门和财政部门对各自职责认识不清，在处理一笔风险补偿申请时，两个部门相互扯皮，使得补偿申请长时间得不到处理，影响了金融机构的积极性。管理流程也不够规范，缺乏有效的监督机制，容易出现基金被挪用、滥用等问题，损害基金的安全性和有效性。使用环节同样存在法律规制缺失的问题。对于风险补偿基金的补偿范围、补偿标准和补偿程序等关键问题，缺乏明确的法律规定。在补偿范围上，哪些贷款损失属于风险补偿基金的补偿范畴并不明确，导致在实际操作中存在争议。在补偿标准方面，补偿比例的确定缺乏科学依据，往往由管理主体主观决定，可能导致补偿不公。补偿程序也不够透明和规范，金融机构在申请风险补偿时，可能会面临繁琐的手续和漫长的等待时间，影响了风险补偿的及时性。4.4.2农业保险法律制度不完善农业保险作为农地承包经营权抵押风险分担的重要手段，在成都模式下其法律制度存在诸多不完善之处，制约了其作用的有效发挥。险种方面，当前农业保险险种相对较少，难以满足多样化的农业生产风险保障需求。成都地区的农业生产涵盖了粮食种植、蔬菜种植、水果种植、畜禽养殖等多种类型，但现有的农业保险险种主要集中在一些常见的农作物和畜禽品种上。在蔬菜种植领域，除了少数常见蔬菜品种有相应保险外，一些特色蔬菜品种缺乏保险保障。某农户种植了一种新型的有机蔬菜，但由于没有对应的保险产品，一旦遭遇自然灾害或病虫害，将面临巨大的经济损失。这使得农民在发展特色农业时，面临较高的风险，降低了他们开展特色农业生产的积极性。保额较低也是一个突出问题。目前的农业保险保额大多只能覆盖农业生产的部分成本，难以弥补农民的全部损失。在粮食种植方面，保险保额往往只能覆盖种子、化肥、农药等基本生产资料的成本，对于土地租金、人工成本等其他重要成本无法完全覆盖。当遇到严重自然灾害导致农作物绝收时，农民获得的保险赔偿远远不足以弥补其实际损失，这使得农业保险的保障作用大打折扣。某地区在遭遇洪灾时，大量农田被淹没，农作物受损严重。农民虽然购买了农业保险，但由于保额较低，获得的赔偿仅能覆盖部分种子和化肥的成本，对于高昂的土地租金和人工成本，农民只能自行承担，这给农民带来了沉重的经济负担。理赔难是农业保险法律制度不完善的又一体现。在理赔过程中，存在理赔程序繁琐、理赔时间长、理赔标准不明确等问题。农民在申请理赔时，需要提供大量的证明材料，如受灾现场照片、损失清单、气象证明等，这些材料的收集和准备往往需要耗费大量的时间和精力。理赔流程复杂，涉及保险公司、农业部门、气象部门等多个部门，各部