学前教育成本分担机制的国际经验借鉴-基于OECD《Starting Strong》报告与中国对比

学前教育成本分担机制的国际经验借鉴——基于OECD《StartingStrong》报告与中国对比一、摘要与关键词摘要：学前教育作为人力资本投资的起点，其成本分担机制的设计直接影响了教育公平与普及水平。本研究旨在通过对经济合作与发展组织发布的《起点坚实》（StartingStrong）系列报告中多国经验的系统梳理与比较分析，借鉴国际上在学前教育（ECEC）成本分担上的成熟做法，并与中国当前的成本分担现状进行对比。研究采用规范分析与比较研究方法，深入剖析了高普及率国家在公共财政投入、家庭付费比例、以及差异化资助机制（如收入挂钩补贴、教育券、直接津贴等）的设计精髓。核心发现包括：实现学前教育高普及与高质量的关键在于政府主导的成本分担机制，即公共财政投入是主导力量，且重点保障弱势群体的受教育权利；国际经验普遍倾向于建立一套累进式的费用结构，以保障所有家庭，特别是低收入家庭能够以可负担的价格获得服务。基于此，本研究针对性地为中国完善学前教育成本分担体系，提出优化公共投入结构、建立全国统一的家庭收入挂钩资助模型、并促进成本分担透明化的政策建议。关键词：学前教育；成本分担；国际经验；《起点坚实》；财政投入二、引言学前教育是国民教育体系的奠基工程，被国际社会公认为最具成本效益的人力资本投资之一。联合国教科文组织和经济合作与发展组织（OECD）的系列研究均表明，高质量的学前教育，尤其对来自弱势家庭的儿童，在认知、社会情感和未来教育成就方面具有持久的积极影响，能够有效阻断贫困的代际传递。因此，确保所有儿童都能获得高质量的学前教育服务，已成为各国教育政策的核心目标。然而，学前教育的普及与质量提升并非没有代价，其所需的巨额成本——包括人力资源、基础设施和日常运营费用——使得成本分担机制的设计成为一个亟待解决的关键问题。学前教育成本分担机制，是指确定教育总成本如何在政府公共财政、受教育家庭以及社会机构之间进行分配与承担的制度安排。一个设计合理的成本分担机制，不仅能保证学前教育经费的稳定供给，更是实现教育公平与效率的关键。如果政府投入不足，成本将过多转嫁给家庭，可能导致教育机会的阶层分化；如果家庭付费机制缺乏公平性，低收入家庭可能因费用过高而被排除在外，从而违背学前教育普及和促进社会公平的初衷。经济合作与发展组织自2001年起发布的《起点坚实》（StartingStrong）系列报告，系统追踪了成员国及伙伴经济体在学前教育与保育（EarlyChildhoodEducationandCare，ECEC）体系的政策与实践进展。该报告以其跨国比较的广度和深度，成为理解全球学前教育成本分担模式、资助结构及其政策效应的权威资料。报告中的国际经验，尤其是那些在学前教育普及率和质量方面处于领先地位的国家的做法，为后发国家和正在进行改革的国家提供了宝贵的借鉴蓝本。目前，中国学前教育事业正处于从“基本普及”向“普惠优质”迈进的关键转型期。尽管政府近年来加大了投入，但公共财政在学前教育总成本中的占比、特别是普惠性资源的财政保障水平，与许多经合组织高收入国家相比仍有差距。同时，在收费标准制定和家庭资助体系方面，地区间和城乡间的差异较大，缺乏一套全国统一、透明且具有高度公平性的成本分担模型，导致部分家庭的实际付费负担仍然较重，影响了普惠性学前教育资源的有效供给与家庭选择的自由度。本研究的核心问题是：基于经合组织《起点坚实》系列报告所揭示的国际经验，高普及率、高质量的学前教育体系在成本分担上采取了哪些成功的制度安排？具体而言，在公共财政投入结构、家庭付费的差异化与累进性、以及资助工具的选择与应用上，国际经验有哪些值得中国借鉴的启示？本研究旨在通过对国际经验的系统性梳理，对比分析其与中国当前成本分担现状的异同，进而针对性地为中国构建更加公平、高效、可持续的学前教育成本分担机制提出具体建议。本文的结构安排如下：首先，将对学前教育成本分担机制的相关研究进行文献回顾；其次，介绍基于《起点坚实》报告的比较研究方法；接着，详细呈现和分析国际经验在财政投入、家庭付费和资助机制的经验，并与中国现状进行对比讨论；最后，对研究进行总结，并提出政策建议与未来研究展望。三、文献综述学前教育的成本分担机制是一个跨学科的研究领域，涉及教育经济学、公共财政学和社会政策学。既有文献主要围绕以下三个核心议题展开：学前教育的公共性与私人性之争、公共财政投入的有效性分析、以及家庭资助体系的公平性评估。3.1学前教育的公共性与私人性：成本分担的理论基础关于学前教育的性质，是确定成本分担比例的理论基础。教育经济学普遍认为，学前教育同时具有公共物品和私人产品的属性。其私人性体现在，直接受益者是儿童和家庭，例如儿童获得早期发展机会、家长获得时间解放以参与劳动力市场；其公共性则体现在，优质学前教育能够带来巨大的社会外部性，包括提升国家整体人力资本、促进社会公平、减少未来的社会支出（如减少犯罪率和福利依赖）等。由于存在显著的正向外部性，多数学者（如赫克曼等）主张，政府有责任进行主导性投入，以内部化这些社会效益，确保学前教育的供给达到社会最优水平。国际上，经合组织（OECD）的国家普遍在学前教育领域坚持高公共投入、低家庭收费的政策导向，这与学前教育的公共性属性得到高度认可密切相关。3.2公共财政投入结构与效率研究既有文献对公共财政投入的规模和结构进行了深入探讨。在投入规模方面，跨国比较研究（如联合国儿童基金会和经合组织的数据）显示，高质量学前教育体系的特点是，公共支出在国民生产总值中的占比（通常在0.5%至1.0%之间）或在教育总支出中的占比（通常高于5%）较高。更重要的是，研究发现投入结构比投入总量更为关键。例如，文献强调政府投入应优先保障教师工资和培训等质量要素的支出，而非仅仅用于新建校舍等基础设施。此外，政府投入的公平性也受到关注，即资源是否优先投向普惠性资源、投向服务薄弱地区或弱势群体聚集的地区。然而，现有研究在量化分析不同投入结构对教育产出（如儿童发展结果）的具体影响方面，仍面临数据和方法上的挑战。3.3家庭资助体系的公平性与累进性家庭付费是学前教育成本分担的另一重要组成部分。大量研究集中在如何设计一个具有累进性和公平性的资助体系，以确保家庭付费的可负担性。累进性意味着家庭的付费负担应与其经济能力挂钩。国际经验研究中常见的三种主要资助工具包括：收入挂钩的阶梯式收费（Sliding-scalefees），这是最广泛采用的模式，即家庭收入越高，收费标准越高；教育券/代金券（Voucher/Subsidy），由政府将补贴直接发给家庭，家庭再用其支付学费；直接现金津贴（DirectCashAllowance），如对育儿家庭给予普遍或选择性的现金支持。文献普遍认为，收入挂钩的收费模型在保障公平性方面最为有效，因为它直接解决了低收入家庭的支付能力问题。然而，教育券模式因其允许家庭在不同服务提供者之间进行选择，被认为在促进市场竞争和提升服务效率方面具有优势。但其弊端在于可能加剧不同层次服务提供者之间的分化，对服务质量监管提出了更高要求。3.4现有研究的不足与本文的创新点尽管现有文献在理论上和经验上对学前教育成本分担机制进行了广泛探讨，但仍存在以下不足：第一，许多跨国比较研究主要依赖于非系统性或分散的数据，缺乏一个统一的、权威的比较框架。第二，对中国学前教育成本分担的分析多集中于国内特定省市的案例，缺乏与全球领先实践的系统性、量化指标导向的直接对比。第三，缺乏对经合组织《起点坚实》系列报告这一权威文献的集中、深入、且以政策建议为导向的系统性挖掘。本研究的创新点和研究切入点在于：1.数据源的权威性与聚焦性：本研究高度聚焦于经合组织《起点坚实》报告，该报告提供了涵盖学前教育普及率、公共投入占GDP比例、家庭付费占总成本比例等一系列标准化、可比的指标，为进行严谨的国际比较奠定了坚实基础。2.“投入-分担-公平”的综合分析框架：本研究不只关注成本分担的某一单一维度，而是构建一个“投入规模和结构—分担比例—差异化资助公平性”的综合分析框架，系统分析不同政策工具如何共同作用于成本分担的最终效果。3.针对中国的政策转化：研究目标是超越简单的经验介绍，将国际经验分解为可操作的政策要素，并结合中国国情（如城乡二元结构、地区经济发展不平衡等）进行批判性借鉴，提出具有高度实践价值的本土化建议。四、研究方法本研究旨在从国际经验中借鉴学前教育成本分担机制的优化方案，因此采用规范分析与比较研究相结合的定性研究设计。规范分析主要用于对学前教育成本分担的公平性和效率原则进行理论阐释，而比较研究则作为核心工具，用于系统性地解析和提炼经合组织（OECD）国家在实践中的成功经验。4.1整体研究设计与数据来源本研究采用跨国比较研究框架，选择OECD成员国中在学前教育领域表现卓越的典型国家（例如，芬兰、瑞典、法国、新西兰、韩国等）作为经验样本，并以中国作为被借鉴对象。选择这些国家主要基于两个标准：一是其学前教育普及率（特别是3-6岁儿童的入学率）远高于全球平均水平；二是其成本分担机制具有鲜明的政策特色和较好的公平性评价。研究的核心数据来源是经济合作与发展组织（OECD）《起点坚实》（StartingStrong）系列报告，包括历年的《起点坚实》报告原文及其附属数据库。具体数据涵盖：1.财政投入指标：学前教育公共支出占国民生产总值（GDP）的百分比；学前教育公共支出占教育总支出的百分比。2.成本分担指标：学前教育总成本中，公共支出、家庭付费和其他私营部门支出的相对比例（百分比）。3.家庭资助机制的定性描述：各国关于收入挂钩收费、税收抵免、教育券、直接津贴等差异化资助机制的制度设计、目标群体和实际效果的文本描述。4.2数据收集与主题编码数据收集是本研究的基石，主要通过对《起点坚实》报告及其附件进行系统性检索和提取。研究人员首先建立了一个数据提取矩阵，以保证信息的全面性和可比性。矩阵的主要维度包括：国家名称、财政投入占GDP比例、公共支出占比、家庭付费占比、家庭资助机制类型（定性）、收费的累进性程度（定性评估）、以及弱势群体资助覆盖率（定量/定性）。在定性数据（制度描述）的分析中，本研究采用主题内容分析方法。通过反复阅读各国经验章节，对成本分担机制的制度性安排进行编码和归纳。编码的重点在于识别政策工具（如“免费时数”、“阶梯式收费”、“直接津贴”）、政策目标（如“提升母亲就业率”、“保障弱势群体接入”）和实施障碍（如“信息不对称”、“行政成本高”）。最终，这些编码被归纳为三个核心主题：公共投入的主导性、家庭付费的累进性与可负担性、以及资助机制的工具选择。4.3比较分析技术本研究采用目标导向的比较分析（Policy-orientedComparativeAnalysis）技术。比较过程分为三个步骤：1.描述性比较：首先，对选定国家在关键量化指标（如公共支出占比、家庭付费占比）上进行横向对比，客观描述国际实践的多样性。2.功能性比较：其次，对不同国家的定性制度进行功能性比较。例如，比较芬兰的“普遍性公共服务”模式和法国的“低费率、高补贴”模式，在实现“高普及率”和“教育公平”这一共同目标上，所采用的不同工具和路径的有效性。3.借鉴性对比：最后，将国际经验的成功要素（即提炼出的三大核心主题）与中国现行政策（如“两为主一普惠”政策、各地的收费标准与资助政策）进行直接对比。重点分析中国在哪些方面与国际经验存在差距，以及在借鉴国际经验时，需要考虑哪些本土化的制度约束（如分级财政管理体制、城乡二元结构）。通过这种方法，本研究旨在确保所提出的政策借鉴建议不仅基于可靠的国际证据，而且充分考虑到中国复杂的现实国情，具有高度的可行性和针对性。五、研究结果与讨论5.1结果呈现：国际学前教育成本分担机制的“三主轴”基于对经济合作与发展组织《起点坚实》系列报告的系统分析，本研究提炼出高普及率、高质量学前教育体系在成本分担机制上的三大核心主轴，即公共投入的主导性、家庭付费的累进性与可负担性、以及多工具组合的资助体系。5.1.1公共投入的主导性：实现高普及率的关键杠杆《起点坚实》报告的跨国数据显示，那些学前教育普及率（特别是3-6岁）达到95%以上的国家，其学前教育总成本中公共财政承担的比例普遍居于主导地位。公共支出占比的量化优势：报告显示，芬兰、瑞典、法国、比利时等国家的学前教育（ECEC）总支出中，公共支出占比通常在70%至90%之间，远高于家庭和私营部门的承担比例。其中，北欧国家的公共支出占比往往最高。这种高占比意味着政府将学前教育视为一项重要的公共服务，而非仅仅是家庭的私人消费。支出对GDP的贡献：此外，这些国家的学前教育公共支出占国民生产总值（GDP）的比例也通常高于经合组织平均水平，多集中在0.8%至1.2%的区间。例如，北欧国家和法国通过稳定且持续的财政投入，确保了服务供给的稳定性。公共资源在普及中的作用：报告明确指出，免费或极低收费的公共服务是推动高普及率最直接、最有效的手段。例如，法国和比利时通过提供大面积的免费学前教育时段（通常从3岁开始），极大地降低了家庭的经济门槛，从而消除了因经济原因导致的入学障碍。5.1.2家庭付费的累进性与可负担性：公平性的制度保障国际经验普遍避免采用“一刀切”的统一收费标准，而是致力于建立一套收入挂钩的、具有高度累进性的收费体系，以确保所有家庭能够获得可负担的服务。收入挂钩的阶梯式收费（Sliding-scaleFees）：这是最主要的制度创新。瑞典、芬兰、新西兰等国家普遍采用将家庭年收入、家庭规模和儿童数量作为计算学前教育费用的基础。报告中的案例显示，低收入家庭的实际付费可能仅占其收入的极小比例（如1%），甚至完全免费，而高收入家庭则需承担更高的费用，但通常设有封顶（Cap），以避免负担过重。这种机制设计明确体现了“能力越大，承担越多”的社会公平原则。家庭付费的比例控制：报告的比较数据显示，在高普及率国家，即使是最高收入家庭，其支付的费用占学前教育总成本的比例，以及占家庭可支配收入的比例，均被严格控制在一个可承受的范围内。5.1.3资助机制的多工具组合：以需求为导向的灵活资助国际经验表明，单一的资助工具往往难以适应多样的家庭需求和复杂的服务供给结构。成功的体系通常采用公共投入、家庭资助与市场补贴的多工具组合模式。直接津贴与教育券的结合应用：法国、德国和澳大利亚等国家，在保障公共服务的同时，也通过教育券或直接津贴的方式支持家庭选择非公共（私立或社区）服务。报告分析指出，这种机制的优势在于，它将选择权交给家庭，利用市场竞争来提升服务质量和多样性。例如，德国的教育券制度旨在确保私立和公立机构在获取生源补贴方面享有平等地位。税收优惠与抵免：另一些国家则通过税收减免或抵免的方式减轻家庭的总体育儿负担。这种机制的优点是行政成本相对较低，且能为所有在职父母提供普遍支持。但其弊端在于，减免的效益通常与家庭的税率挂钩，可能对没有或极少纳税的低收入家庭帮助有限。因此，报告建议，税收抵免应与其他直接补贴结合使用，以避免公平性缺失。5.2结果分析：国际经验与中国成本分担现状的对比国际经验的“三主轴”与中国当前的学前教育成本分担机制形成了鲜明的对比，主要差距集中在公共投入的结构、家庭付费的累进性以及资助体系的统一性三个方面。5.2.1公共投入：从“量”的不足到“结构”的失衡尽管中国近年来在学前教育的公共投入总量上有显著增长，但与国际高标准相比，主要差距在于公共投入占总成本的比例和投入结构的效率。公共投入的主导性不足：中国学前教育总成本中，公共财政的占比虽然有所提升，但在普惠性幼儿园中，家庭实际承担的比例仍显著高于国际高标准。尤其在欠发达地区，政府对普惠园的生均财政拨款标准普遍偏低，导致普惠园的运营成本压力过大，不得不通过提高收费或降低服务质量来弥补。这与国际经验中公共财政承担70%-90%成本的主导地位形成鲜明对比。结构性投入的差距：中国的财政投入在很大程度上仍停留在对“硬投入”（如基础设施建设）的支持上，而在决定服务质量的关键“软投入”——如教师的生均工资保障、专业发展和培训——方面的投入力度不足。国际经验表明，稳定的高素质教师队伍是学前教育质量的核心，而这需要公共财政提供有竞争力的薪酬保障，以避免教师队伍流失。5.2.2家庭付费：缺乏累进性与公平性风险中国现行的学前教育收费体系，无论是公办园还是普惠园，普遍采用“分级定价、统一收费”模式，严重缺乏国际经验中至关重要的收入挂钩累进性。“一刀切”的公平性缺失：多数地区的公办园和普惠园收费标准是根据办园等级或地区统一制定的，实行固定收费。这意味着一个低收入家庭与一个高收入家庭在同一所幼儿园支付的费用是相同的。这种缺乏累进性的收费模式，导致学前教育费对低收入家庭而言是事实上的“累退税”（即收费占收入的比例随着收入降低而升高），严重削弱了普惠性学前教育的公平性目标。资助体系的碎片化：中国的家庭资助主要依赖困难家庭入园资助，虽然覆盖了部分特困群体，但其覆盖范围窄、资助额度低、且缺乏全国统一的收入认定标准。这与国际上普遍采用的、覆盖所有家庭、并根据收入进行连续调整的阶梯式资助体系相比，在公平性和普惠性上均存在较大差距。5.2.3制度环境：分级管理与缺乏统一的资助模型中国的分级财政管理体制和城乡二元结构，构成了借鉴国际经验的主要本土约束。分级财政的限制：学前教育经费以县级财政为主，导致地区间的财政投入能力差异巨大，进一步加剧了普惠性资源供给和收费标准的不均衡性。这使得建立全国统一的、累进式的收费和资助体系在操作层面面临巨大挑战。缺乏统一的收入认定机制：国际上收入挂钩的阶梯式收费机制依赖于一套高效、透明的家庭收入认证系统。中国目前缺乏一个在全国层面统一、权威且可用于教育收费减免的家庭收入或经济状况认定系统，这直接限制了中国借鉴收入挂钩收费模式的可能性。5.3贡献与启示：构建中国特色的成本分担模型基于对国际经验的深入分析与对中国现状的对比讨论，本研究在理论贡献和实践启示上均有所体现。5.3.1理论贡献：对公共服务成本分担模型的修正本研究通过实证分析《起点坚实》报告，修正了传统教育经济学中关于教育成本分担的二元对立（公共投入/私人付费）模型。研究发现，在学前教育领域，成功的国际经验并非简单的二元分担，而是一种以公共投入为主导、以家庭收入为参照、以累进性为核心的三维融合模型。这种模型强调了公共财政的角色不仅仅是提供资金，更在于通过制度设计来调节私人付费，以保障公平。这为未来在其他具有高度外部性的公共服务领域设计成本分担机制提供了新的理论视角。5.3.2实践启示：中国学前教育成本分担的优化路径本研究的实践启示是高度针对性的，旨在为中国完善学前教育成本分担体系提供具体可行的政策路径：1.提升公共投入的主导地位，优化投入结构：提高生均拨款标准：地方政府应逐步提高普惠性幼儿园的生均财政拨款标准，并与国际经验靠拢，争取公共投入占总成本的比例达到60%以上。重点保障“软投入”：财政投入的重点应从硬件建设转向教师薪酬保障和专业发展。建议建立与当地义务教育教师相当的薪酬激励机制，以财政硬性投入保障教师队伍的专业性和稳定性。2.构建全国统一的累进式家庭资助模型：试点推行“收入挂钩、梯度收费”：在经济基础较好、且具备家庭收入认定条件的城市先行试点，逐步建立一套以家庭年可支配收入为基准的多档位阶梯式收费体系，取代现行的统一收费标准。强化家庭经济状况认定：借鉴国际经验，利用大数据和跨部门协作，建立一套用于教育、医疗等公共服务领域的统一、高效的家庭经济状况认定系统，为累进式收费的行政执行提供技术支撑。3.促进成本分担的透明化与法治化：明晰政府、家庭、园所的权责：以立法形式明确各级政府在学前教育成本分担中的法定责任，特别是省级和县级政府的财政保障底线。提升收费与资助的透明度：强制要求普惠性幼儿园公开其生均成本、政府拨款标准和家庭付费标准，确保家庭资助政策的申请流程、标准和额度公开透明，以社会监督促进公平性落实。六、结论与展望6.1研究总结本研究基于经济合作与发展组织《起点坚实》系列报告的权威数据和经验分析，系统性地梳理了国际高普及率、高质量学前教育体系在成本分担机制上的成功实践。研究确立了国际经验的“三主轴”：一是公共财政投入的绝对主导性（通常占总成本的70%以上），是实现高普及率的先决条件；二是家庭付费的累进性和可负担性，通过收入挂钩的阶梯式收费机制保障了教育公平；三是资助工具的多样化组合，以灵活应对复杂的家庭需求和市场供给。通过与中国当前学前教育成本分担现状的