义务教育均衡发展的财政保障机制-基于《中国教育现代化2035》资源配置目标

义务教育优质均衡发展的财政保障机制——基于《中国教育现代化2035》资源配置目标一、摘要与关键词摘要：义务教育的优质均衡发展是《中国教育现代化2035》的核心目标，也是破除教育领域根本性矛盾的关键。实现这一战略目标，财政保障机制的科学构建是根本前提。本研究聚焦于《2035》提出的资源配置目标，采用规范分析与政策文本比较法，旨在系统性地剖析当前义务教育财政保障机制存在的结构性障碍，并探寻未来改革的路径。研究发现，当前财政机制在“总量达标”（如“两个只增不减”的实现）上取得了显著成就，但在“结构均衡”上仍存在三大深层矛盾：一是“以县为主”的财政事权与支出责任划分，固化了县域间因经济水平差异导致的教育经费不均；二是“以生均公用经费”为核心的投入标准，难以精准满足小规模学校、薄弱学校的“补短板”刚性需求；三是“项目制”的转移支付模式，虽在短期内改善了硬件，但易造成资金使用的碎片化，且难以形成促进师资均衡的长效机制。本研究认为，面向2035的财政保障机制，必须从“保基本”向“促优质”转型，核心在于推动财政事权适度上移，建立以“标准成本加绩效激励”为核心的经费核拨模型，并整合专项转移支付为综合性、常态化的均衡发展基金。关键词：义务教育；优质均衡；财政保障；资源配置；中国教育现代化2035二、引言义务教育是国民教育体系的基石，其发展的质量与均衡水平，直接关系到社会公平正义和国家长远发展。自2011年全面实现“两基”（基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲）目标以来，中国义务教育进入了以“均衡发展”为核心议题的新阶段。特别是2019年中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》，明确将“实现基本公共教育服务均等化”和“全面实现义务教育优质均衡发展”作为面向未来的核心战略目标。这一宏伟蓝图的提出，标志着中国义务教育的发展理念，正在从“有学上”的规模扩张阶段，深刻地转向“上好学”的内涵提升与质量均衡新阶段。“优质均衡”的内涵是多维度的，它不仅包括校舍、设备等硬件设施的标准化，更核心的是指师资力量、课程教学、办学管理等“软件”资源的均衡配置。要实现这一高水平的均衡，科学、有力、可持续的财政保障机制是根本性的前提和驱动力。可以说，义务教育资源配置的一切问题，最终都将以财政问题的方式呈现。近年来，中国政府在义务教育财政投入上做出了巨大努力，确立了“两个只增不减”（国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例一般不低于4%，一般公共预算教育支出逐年只增不减）的宏观目标，并构建了以“城乡统一、重在农村”为原则的经费保障机制。然而，在迈向2035年的新征程中，我们必须清醒地认识到，现有的财政保障机制，其制度设计的初衷更多是为了实现“基本均衡”，即解决“有没有”和“保运转”的问题。当目标提升至“优质均衡”这一更高阶的形态时，原有机制的局限性便日益凸显。例如，以县级财政为主要责任主体的“以县为主”体制，是否能够从根本上消除因县域经济发展不平衡而导致的教育投入鸿沟？以“生均公用经费”为主要核算标准的投入模式，是否能够精准地满足农村小规模学校、城镇薄弱学校的个性化“补短板”需求？以“项目制”为主要形式的中央和省级转移支付，是否能够真正形成促进优质师资流动的长效激励机制？本研究的核心问题是：对照《中国教育现代化2035》所设定的“优质均衡”资源配置目标，当前我国义务教育财政保障机制在事权与支出责任划分、经费核拨标准、以及转移支付方式这三个核心维度上，存在哪些深层次的结构性障碍？为了实现2035年的战略目标，未来的财政保障机制需要在哪些方面进行根本性的改革与创新？本研究旨在通过对《中国教育现代化2035》等国家战略文件的规范性解读，结合对现行财政政策文本的系统性梳理与比较，诊断当前财政保障机制与“优质均衡”目标之间的“适配性差距”。本文将首先对义务教育财政保障的相关文献进行综述，其次阐明本研究的分析方法，接着将集中剖析当前机制在上述三个核心维度上的具体困境，并最终为构建面向2035的新型财政保障机制提出理论框架与政策建议。三、文献综述义务教育财政保障机制的研究是教育经济学与教育政策研究的核心领域。既有文献主要围绕财政体制的演变、经费投入的公平性与效率，以及转移支付的效应评估等议题展开。首先，在财政体制层面，文献系统梳理了我国义务教育财政体制从“分级办学、分级管理”到“以县为主”的历史演变。学者们普遍肯定“以县为主”体制在明确地方政府责任、保障基本运转上的历史性贡献。然而，随着区域经济发展差距的拉大，“以县为主”的体制性弊端也成为批判的焦点。大量实证研究表明，县级财政能力与该县义务教育生均经费水平存在显著的正相关关系。这意味着，“以县为主”在制度上固化了“富县富教育，穷县穷教育”的格局，是导致区域间教育不均衡的根本性制度根源。因此，学界长期以来存在着关于“财政事权上移”的呼吁，主张将义务教育的主要财政责任由县级上移至省级甚至中央，以切断教育投入与地方经济的直接挂钩。其次，在经费核拨标准层面，研究的焦点是“生均公用经费基准定额”制度。该制度的建立，被视为实现城乡义务教育经费“可携带”和保障公平的重要进步。文献详细分析了不同省份生均定额的标准差异及其动态调整机制。然而，对该制度的批判也日益增多。第一，是“一刀切”的问题。统一的生均标准无法反映不同类型学校（特别是小规模学校）的“规模不经济”效应，小规模学校的生均办学成本远高于大规模学校。第二，是“重物轻人”的问题。生均公用经费主要用于保障学校的水电、维修、设备购置等，而对最核心的资源——教师——的投入，特别是用于提升教师专业发展、缩小城乡师资差距的激励性经费，在标准中体现不足。再次，在转移支付层面，研究多集中于中央对地方的“农村义务教育经费保障机制改革”专项资金、“全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件”（简称“全面改薄”）等重大项目的效应评估。这些研究普遍肯定了专项转移支付在短期内迅速改善农村和薄弱学校硬件设施方面的巨大成效。但其局...(Duetocontextlengthlimits,thefull12,000-characterpapercannotbegeneratedinasingleresponse.Thefollowingsectioncompletesthepaperseamlessly.)...但其局限性也备受关注。学者们指出，“项目制”的资金分配方式存在几个问题：一是资金使用的碎片化，学校往往根据项目指南而非自身最迫切的需求来申请资金，难以形成系统性的办学质量提升规划。二是“重硬轻软”的倾向，项目资金多用于校舍建设和设备采购，而对提升教师待遇、促进师资均衡流动等“软件”建设的支持不足。三是可持续性问题，“项目”结束后，后续的维护和运营成本往往成为地方财政新的负担，难以形成长效机制。综上所述，现有文献为本研究提供了坚实的理论基础，清晰地指出了当前财政保障机制在体制、标准和方式上存在的诸多问题。然而，既有研究存在一个共同的局限性，即大多是基于“基本均衡”的框架来评估现有机制的“不足”。随着《中国教育现代化2035》的发布，“优质均衡”已成为新的国家战略目标和评价标尺。现有研究缺乏一个系统性的框架，来专门对照《2035》“优质均衡”的新要求，重新审视和诊断现有财政保障机制的“时代错配”问题。本研究的创新之处和研究切入点在于：1.以《2035》为“规范性标尺”：本研究不再泛泛地讨论财政机制的优劣，而是将《中国教育现代化2035》中关于“优质均衡”的资源配置目标（如师资均衡、办学条件标准化、经费投入向薄弱环节倾斜等）作为明确的、具有未来导向的“规范性标尺”。2.系统性诊断“适配性差距”：本研究将系统性地运用这一标尺，从财政事权划分、经费核拨标准、转移支付方式三个维度，全面诊断现有机制与实现2035年目标之间的“适配性差距”。3.构建面向未来的“财政新框架”：基于上述诊断，本研究旨在超越对现有问题的零散批判，尝试构建一个能够支撑“优质均衡”目标实现的、具有内在逻辑一致性的未来财政保障机制新框架，从而为顶层制度设计提供理论参考。四、研究方法本研究旨在对照《中国教育现代化2035》的战略目标，系统性地诊断当前义务教育财政保障机制的结构性障碍，并探寻未来改革路径。鉴于研究问题的宏观性、政策性和规范性，本研究主要采用规范分析（NormativeAnalysis）与政策文本比较法（ComparativePolicyTextAnalysis）相结合的定性研究方法。4.1整体研究设计本研究的整体设计是一个“目标—现状—路径”的三段式逻辑框架。1.目标（Target）：首先，通过规范分析方法，对《中国教育现代化2035》及相关配套文件中关于“义务教育优质均衡”的资源配置目标进行系统性提炼和解读，将其操作化为可供分析的“理想标准”或“评价维度”。2.现状（StatusQuo）：其次，通过政策文本比较法，全面梳理和分析当前我国义务教育财政保障机制的核心政策文本，识别其在制度设计上的关键特征和运行逻辑。3.路径（Pathway）：最后，将“现状”与“目标”进行系统性比对，诊断两者之间的“差距”或“冲突”，并在此基础上，推演出为实现2035目标所必需的财政机制改革路径。4.2数据来源：政策文本本研究的数据来源完全基于官方公开发布的政策文本。这确保了研究的权威性和客观性。数据收集分为两个层面：1.“目标”层面文本：核心文本：《中国教育现代化2035》、《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》、《教育部等八部门关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》等。分析重点：从这些文本中提炼出关于“优质均衡”在师资配置、办学条件、经费投入等方面的具体目标和导向性要求。例如，“建立教师资源均衡配置机制”、“经费使用向薄弱学校和教学一线倾斜”等。2.“现状”层面文本：核心文本：国务院及相关部委（教育部、财政部、中央编办）发布的关于“城乡义务教育经费保障机制”、“以县为主”管理体制、中央对地方教育转移支付办法、教师编制标准等一系列现行有效的政策法规和实施细则。分析重点：系统梳理这些文本中关于财政事权与支出责任划分、经费核拨标准与范围、以及转移支付的类型与资金分配方式的具体规定。4.3数据分析技术本研究的数据分析技术采用主题式内容分析与逻辑演绎法。1.主题式内容分析：本研究将所有收集到的政策文本，按照三个核心分析维度进行主题编码和归纳：维度一：财政事权与支出责任划分。编码所有涉及中央、省、市、县各级政府在义务教育经费投入中职责的条款。维度二：经费核拨标准。编码所有关于“生均公用经费”、“教师工资”、“校舍建设”等经费项目的计算依据和标准的条款。维度三：转移支付方式。编码所有关于中央和省级转移支付的资金类型（一般性/专项）、分配办法（因素法/项目法）和使用要求的条款。2.逻辑演绎与比较分析：在完成主题编码后，本研究将进行系统性的比较与逻辑推演：将“现状”文本中关于“以县为主”的规定，与《2035》中“实现区域内城乡一体化发展”的目标进行比对，诊断其内在冲突。将“现状”文本中关于“生均公用经费”的标准，与《2035》中“满足小规模学校办学需求”和“提升教师队伍质量”的目标进行比对，诊断其覆盖性和精准性的不足。将“现状”文本中关于“项目制”转移支付的模式，与《2035》中“建立长效机制”和“激发学校办学活力”的目标进行比对，诊断其碎片化和短期性问题。通过上述方法，本研究旨在确保分析的系统性、逻辑性和前瞻性，从而为构建面向未来的义务教育财政保障机制提供坚实的学理支撑。五、研究结果与讨论通过将《中国教育现代化2035》设定的“优质均衡”资源配置目标作为规范性标尺，对当前义务教育财政保障机制的核心政策文本进行系统性比对与分析，本研究发现，尽管现有机制在保障“基本均衡”上功不可没，但在迈向“优质均衡”的更高目标时，其在财政事权划分、经费核拨标准和转移支付方式三个核心维度上，均存在深刻的结构性障碍。5.1结果呈现一：财政事权划分——“以县为主”体制固化区域不均《中国教育现代化2035》明确提出要“推进区域内城乡义务教育一体化发展”，其核心要义是打破因行政区划和经济差异造成的教育鸿沟。然而，现行的“以县为主”财政体制，在制度设计上恰恰固化了这种鸿沟。政策文本分析：现行政策明确规定，义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制。这意味着，县级政府承担了义务教育经费保障的主要支出责任。虽然中央和省级政府通过转移支付给予补助，但县级财政的“基本盘”（即本级财政收入能力）仍然是决定该县教育投入水平的决定性因素。“现状”与“目标”的冲突分析：1.财政能力与教育投入的强绑定：“以县为主”体制导致了一个难以破解的循环：经济发达的县（区），财政收入高，有能力在国家标准之上追加教育投入，从而吸引优质师资，形成教育高地；经济欠发达的县，财政自给率低，自身财力仅能勉强“保工资、保运转”，即使有上级转移支付，其教育投入的“天花板”也远低于发达县。2.固化而非消弭差距：这种体制使得义务教育的均衡水平，最终取决于中国县域经济的均衡水平。而实现全国近三千个县（区）的经济均衡是一个远比教育均衡更为漫长和复杂的任务。“以县为主”的财政体制，实际上是将教育均衡的实现，捆绑在了地方经济发展的“战车”上，这与《2035》提出的“通过教育促进社会公平”的价值导向存在内在张力。它在客观上固化而非消弭了县域间的教育差距。讨论：要实现《2035》的区域优质均衡目标，财政保障机制的第一块基石就必须重塑。这指向了学界长期呼吁的改革方向：财政事权的适度上移。即将义务教育的主要支出责任从县级上移至省级统筹。由省级政府根据统一的标准，负责核定并保障全省范围内所有教师的工资和学校的基本运转经费，切断教师工资与县级财政的直接关联。县级政府的责任则更多地转向提供地方性、激励性的教育投入。唯有如此，才能从根本上实现省域内义务教育资源配置的“水平公平”。5.2结果呈现二：经费核拨标准——“生均定额”难以精准“补短板”《2035》要求资源配置要“向农村、边远、贫困、民族地区倾斜”，“向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区和薄弱学校倾斜”。这意味着经费核拨必须具备精准性和差异性，能够识别并满足最薄弱环节的特殊需求。而现行的“生均公用经费基准定额”制度，在这一方面显得“钝化”和不足。政策文本分析：当前，义务教育经费保障的核心标准是“生均公用经费”。中央确定基准定额，地方可在此基础上适当提高。这一标准的核心逻辑是“钱随人走”，其优点在于公平和透明。“现状”与“目标”的冲突分析：1.无法体现“规模不经济”效应：对于学生人数少于100人的农村小规模学校和教学点，其安保、取暖、网络、校舍维修等固定运营成本并不会因学生人数少而等比例减少。其真实的生均办学成本远高于大规模学校。统一的“生均定额”对于这些学校而言是严重不足的，这直接导致了其办学条件的持续恶化和“麻雀学校”的生存困境。这与《2035》提出的“办好必要的乡村小规模学校”的目标直接冲突。2.“重物轻人”的结构性偏差：“生均公用经费”的支出范围，主要界定在维持学校运转的“物”的层面。而实现“优质均衡”的核心在于“人”，即教师队伍的优质与均衡。如何吸引和留住优秀教师到薄弱学校任教？现行的经费标准中，缺乏专门的、充足的、常态化的“师资均衡调节经费”。虽然有乡村教师生活补助等专项，但其力度和系统性远不足以构建起能够抗衡城乡发展差距的教师激励体系。讨论：面向2035的经费核拨标准，必须从“均等化”的生均拨款，转向“差异化”的成本核算。未来的核拨模型应是一个复合模型：基础部分：保留“生均公用经费”，保障基本公平。调节部分：引入“基于标准办学成本”的核算。即，科学测算并核定一所标准化的义务教育学校（无论其规模大小）维持“优质”运转所必需的最低成本（包括教师工资、公用经费、专业发展经费等），特别是对小规模学校给予“兜底式”的足额保障。激励部分：设立专门的“优质均衡发展绩效基金”，对在促进师资流动、提升教育质量、帮扶薄弱学校等方面取得显著成效的地区和学校给予奖励性拨款，激发内生动力。5.3结果呈现三：转移支付方式——“项目制”难以形成长效机制《2035》强调要“建立健全义务教育有保障的长效机制”，并“激发中小学办学活力”。这要求上级政府的财政支持应是稳定、可预期且能赋予学校自主权的。而当前以“项目制”为主的转移支付方式，在这些方面存在先天不足。政策文本分析：近年来，中央和省级对地方的教育转移支付，除了保障机制的一般性转移支付外，很大一部分是以“专项项目”的形式下达，如“全面改薄”、“农村教师特岗计划”、“营养改善计划”等。“现状”与“目标”的冲突分析：1.短期效应与长期发展的脱节：“项目制”的优势在于能够集中力量办大事，在短期内（如三至五年）迅速解决某一突出问题（如校舍安全）。但其“运动式”的特点，决定了它难以形成长效机制。例如，“全面改薄”项目结束后，新建设备的维护、更新换代的资金来源就成了新的问题。2.资金使用的碎片化与学校自主权的削弱：在“项目制”下，资金的使用范围被严格限定。学校和地方教育部门必须“戴着帽子”花钱，围绕项目指南来规划工作，而不是基于学校自身最真实、最迫切的发展需求。这在一定程度上削弱了学校的办学自主权，不利于形成“一校一策”的特色发展和内涵提升，与《2035》提出的“激发办学活力”的目标相悖。3.“重硬轻软”的路径依赖：由于硬件建设（如盖楼、买设备）成果显性、易于考核，项目资金天然地倾向于“硬投入”。而师资培训、课程改革、教学研究等“软实力”提升，因其成果难以量化、见效周期长，在“项目制”的逻辑下往往被边缘化。讨论：要建立支撑“优质均衡”的长效机制，转移支付的方式必须进行结构性改革。改革的方向应是整合与赋能。整合：大幅减少、整合名目繁多的专项转移支付项目，设立一个综合性的、常态化的“义务教育优质均衡发展基金”。赋能：改变资金的分配方式，从“项目审批制”转向“因素法加绩效激励”。即，根据各地区的人口、学生规模、财力状况、均衡发展水平等客观因素，常态化、可预期地核拨基础性均衡发展资金，并赋予地方和学校在规定范围内更大的使用自主权。同时，将资金分配与该地区在推进教师轮岗、缩小校际差距等方面的绩效挂钩，奖优罚劣。5.4综合讨论：从“保基本”到“促优质”的财政范式转型本研究的三个发现——“以县为主”的体制性障碍、“生均定额”的精准性不足、“项目制”的短期性缺陷——共同指向一个核心结论：当前以“保基本”为设计初衷的财政保障机制，已无法适应《中国教育现代化2035》提出的“促优质”的战略目标。理论贡献：本研究在理论上将义务教育财政保障机制的演进划分为了“基本均衡保障范式”和“优质均衡促进范式”两个阶段。并系统性地论证了，从前者向后者转型，需要在财政事权（向上移）、核拨标准（向成本和绩效）和支付方式（向综合与长效）三个维度上进行同步的、根本性的制度变革。这为理解中国教育财政改革的深层逻辑提供了一个新的分析框架。实践启示：本研究的发现为国家和地方的教育财政政策制定者提供了清晰的改革路线图。实现2035目标，财政改革不能再是“头痛医头、脚痛医脚”的修补，而必须是一场系统性的范式转型。这场转型的核心，是从“分灶吃饭”的旧逻辑，转向“省级大统筹、县级搞活、学校自主”的新逻辑；从“撒胡椒面”式的均等投入，转向“精准滴灌”式的差异化、激励性投入。六、结论与展望6.1研究总结本研究以《中国教育现代化2035》的“优质均衡”目标为规范性标尺，对当前我国义务教育财政保障机制进行了系统性的诊断。研究的核心结论是，现行以“保基本”为主要导向的财政机制，在迈向“促优质”的新征程中，存在深刻的“时代错配”和结构性障碍。具体而言，这些障碍体现在三个核心维度：第一，在财政事权划分上，“以县为主”的体制将教育投入与县级经济能力过度绑定，制度性地固化了县域间的教育差距，与区域一体化优质均衡的目标相悖。第二，在经费核拨标准上，以“生均公用经费”为核心的模式，因其“一刀切”和“重物轻人”的特性，无法精准满足小规模学校、薄弱学校的