我国关闭整顿小煤矿政策执行：成效、困境与突破路径研究

我国关闭整顿小煤矿政策执行：成效、困境与突破路径研究一、引言1.1研究背景与意义煤炭作为我国重要的基础能源，在国民经济发展中占据着举足轻重的地位。长期以来，煤炭在我国一次能源生产和消费结构中始终保持较高比例，为工业发展、电力供应等提供了关键支撑。然而，在煤炭行业的发展进程中，小煤矿的存在带来了一系列严峻问题。小煤矿安全事故频发，给人民生命财产造成了巨大损失。由于小煤矿普遍规模较小，资金匮乏，难以投入足够资金用于安全设备的更新与升级，致使设备老化严重，成为事故频发的重要诱因。从专业数据来看，在全国工矿企业的安全事故死亡人数中，煤矿占比达一半以上，而小煤矿事故又在全国煤矿事故中占比80%以上，死亡人数占比近70%，其百万吨死亡率更是大中型煤矿的10倍。例如，2005年发生的山西朔州细水煤矿爆炸事故，造成72人死亡，该小煤矿就存在通风系统不完善、瓦斯监测设备陈旧等安全隐患。小煤矿的管理者大多缺乏专业知识与管理经验，在安全生产管理方面能力不足，导致安全管理漏洞百出。同时，小煤矿违规违法行为屡禁不止，擅自扩大矿井规模、超载运输等现象严重危害安全生产。并且，小煤矿对员工的安全培训投入有限，员工安全意识淡薄，应急处置能力欠缺，进一步增加了事故发生的风险。小煤矿的资源浪费问题也十分突出，严重影响了煤炭资源的可持续利用。许多小煤矿仍采用落后的炮采、普采等开采方式，资源回收率极低。据相关数据显示，部分小煤矿的资源回收率仅为25%左右，与国有大矿50%以及国家标准75%的回采率相比，差距甚远。以某产煤大县为例，其境内煤矿多为中小煤矿，采用传统“炮采”方式，每年因回采率低造成的煤炭资源浪费近1500万吨。小煤矿布局分散，数量众多，无序开采导致地下资源遭到严重破坏。一些小煤矿超层越界开采，不仅缩短了大中型煤矿的服务年限，还对其安全构成严重威胁。小煤矿在生产过程中对环境的破坏也不容忽视。在煤炭开采过程中产生的废水未经处理直接排放，对周边水体造成严重污染，导致水质恶化，影响周边居民的生活用水和农业灌溉。煤炭运输、储存和加工过程中产生的粉尘、有害气体等废气，严重影响空气质量，引发雾霾等环境问题，危害居民身体健康。煤矸石等固体废弃物随意堆放，不仅占用大量土地资源，还可能引发滑坡、泥石流等地质灾害。为解决小煤矿带来的诸多问题，我国政府实施了关闭整顿小煤矿政策。这一政策的实施具有多方面的重要意义。从煤炭行业发展角度来看，关闭整顿小煤矿有助于推动煤炭行业的结构调整，提高产业集中度。通过淘汰落后产能，为大型煤炭企业的发展腾出空间，促进煤炭企业的规模化、集约化经营，提高煤炭行业的整体竞争力。从资源保护角度而言，能够有效减少煤炭资源的浪费，提高资源回收率，保障煤炭资源的可持续供应，符合我国可持续发展战略的要求。在安全生产方面，可大幅降低煤矿安全事故的发生率，保障矿工的生命安全，体现了对人民群众根本利益的维护。从市场经济秩序角度出发，有助于整顿和规范煤炭市场秩序，打击非法开采、偷税漏税等违法行为，营造公平竞争的市场环境。因此，对我国关闭整顿小煤矿政策执行进行研究，深入剖析政策执行过程中存在的问题，提出针对性的改进建议，对于确保政策目标的实现，促进煤炭行业的健康可持续发展具有重要的现实意义。1.2国内外研究现状国外在煤炭行业发展与整顿方面有着丰富的研究与实践经验。在安全生产方面，美国、澳大利亚等煤炭生产大国建立了完善的法律法规体系与监管机制。美国通过《联邦煤矿安全与健康法案》，明确了煤矿企业的安全责任和义务，对违规行为实施严厉处罚，同时设立了矿山安全与健康管理局（MSHA），负责煤矿安全的监督检查，使得煤矿事故发生率显著降低。澳大利亚则强调煤矿企业的自我管理，要求企业制定详细的安全计划，并通过独立的第三方进行审核，确保安全措施的有效实施。在资源利用方面，德国、英国等国注重煤炭资源的高效开采与综合利用技术研发。德国采用先进的开采技术，提高煤炭资源回收率，同时加强对煤炭伴生资源的开发利用，实现资源的最大化利用。英国则通过政策引导，鼓励煤炭企业进行技术创新，提高生产效率，减少资源浪费。在环境治理方面，欧盟国家制定了严格的环境标准，要求煤炭企业在开采、运输和加工过程中采取有效的污染防治措施，减少对环境的影响。例如，要求煤矿企业对废水进行处理达标后排放，对废气进行净化处理，对煤矸石等固体废弃物进行综合利用或安全处置。国内对于小煤矿整顿及相关政策执行的研究也取得了一定成果。在小煤矿存在的问题方面，学者们普遍认为小煤矿存在安全事故频发、资源浪费严重、环境污染突出等问题。苏建雄和任占昌指出小煤矿安全生产基础薄弱，技术力量不足，管理不到位，导致事故隐患众多。梁金修认为小煤矿资源回收率低，开采方式落后，造成了煤炭资源的极大浪费。在关闭整顿小煤矿政策执行方面，刘千歌运用系统分析方法，从利益、政策质量、政策执行者、目标群体、制度、环境等角度分析了政策执行受阻的原因，并提出了相应的路径选择。东北F市的经验研究表明，建立专门的工作领导小组、加大宣传力度、贯彻“一矿一策”以及建立环保责任追究制度等行动与制度实践，对小煤矿整顿起到了积极作用。尽管国内外在煤炭行业整顿与政策执行方面已有诸多研究，但仍存在一些不足之处。国外的研究主要基于其自身的国情和煤炭行业特点，对于我国小煤矿整顿的针对性不强，我国的煤炭行业发展情况与国外存在差异，不能完全照搬国外的经验和模式。国内研究虽然对小煤矿问题和政策执行进行了分析，但在政策执行的具体过程和影响因素的深入分析上还存在欠缺，尤其是在利益相关者的行为博弈、政策执行的监督机制以及政策执行效果的评估等方面，研究还不够系统和全面。本研究将在已有研究的基础上，深入剖析我国关闭整顿小煤矿政策执行的具体过程，全面分析影响政策执行的因素，提出具有针对性和可操作性的建议，以期为我国煤炭行业的健康发展提供有益的参考。1.3研究方法与创新点在本研究中，将综合运用多种研究方法，从不同维度深入剖析我国关闭整顿小煤矿政策执行的相关问题。文献研究法是本研究的重要基础。通过广泛查阅国内外关于煤炭行业发展、小煤矿整顿以及政策执行等方面的文献资料，包括学术期刊论文、学位论文、政府报告、行业研究报告等，全面梳理和分析国内外在该领域的研究现状和实践经验。深入研究美国、澳大利亚等国在煤矿安全生产监管、资源利用技术创新以及环境治理等方面的成功经验，分析这些经验对我国关闭整顿小煤矿政策执行的启示。通过对文献的整理和分析，明确已有研究的成果与不足，为本研究提供坚实的理论基础和研究思路。案例分析法为研究提供了具体的实践样本。选取具有代表性的地区或小煤矿作为案例，如山西、内蒙古等煤炭资源丰富地区的小煤矿整顿案例，详细分析其在关闭整顿小煤矿政策执行过程中的具体做法、遇到的问题以及取得的成效。通过对东北F市小煤矿场域整顿关闭过程的深入研究，了解其在建立专门工作领导小组、加大宣传力度、贯彻“一矿一策”以及建立环保责任追究制度等方面的行动与制度实践，总结其中的成功经验和可借鉴之处。同时，分析案例中存在的问题，如政策执行不到位、利益协调困难等，为提出针对性的建议提供现实依据。实证研究法用于获取一手数据，增强研究的科学性和可靠性。设计科学合理的调查问卷，选取煤炭行业相关政府部门工作人员、小煤矿企业负责人、矿工以及相关专家学者等作为调查对象，了解他们对关闭整顿小煤矿政策的认知、态度和执行情况。通过对问卷调查数据的统计分析，揭示政策执行过程中存在的问题及其影响因素。对相关政府部门工作人员的调查发现，部分人员对政策的理解不够深入，导致在执行过程中出现偏差；对小煤矿企业负责人的调查显示，部分企业因利益驱动，对政策执行存在抵触情绪。此外，通过实地访谈，与煤炭管理部门官员、小煤矿企业主、矿工等进行面对面交流，深入了解他们在政策执行过程中的真实想法和实际困难，为研究提供更丰富、更深入的信息。本研究在多视角分析方面具有创新之处。从利益、政策质量、政策执行者、目标群体、制度、环境等多个视角，系统分析我国关闭整顿小煤矿政策执行受阻的原因。以往研究多侧重于某一个或几个方面，本研究综合考虑多个因素的相互作用，全面深入地剖析政策执行问题，为提出有效的解决方案提供更全面的理论支持。在利益视角下，分析政府部门、小煤矿企业、矿工以及当地居民等利益相关者之间的利益博弈对政策执行的影响；从政策质量视角，探讨政策的科学性、合理性、可操作性等对执行效果的作用；从政策执行者视角，研究执行者的素质、能力、态度等因素对政策执行的影响；从目标群体视角，分析小煤矿企业和矿工对政策的接受程度和行为反应；从制度视角，考察政策执行的权力配置制度、监督控制制度、责任追究制度等对政策执行的保障作用；从环境视角，探讨经济发展模式、地方官员政绩评价体系、农民工社会保障体系等外部环境因素对政策执行的影响。结合新政策案例也是本研究的创新点之一。关注国家最新出台的关于煤炭行业发展和小煤矿整顿的政策，如《关于加快煤矿智能化发展的指导意见》《煤炭工业“十四五”发展规划》等，将这些新政策案例融入研究中，分析其在实际执行过程中的效果和存在的问题。通过对新政策案例的研究，及时总结经验教训，为政策的进一步完善和有效执行提供参考。分析《关于加快煤矿智能化发展的指导意见》在推动小煤矿智能化改造过程中的执行情况，探讨政策在促进小煤矿安全生产、提高资源利用效率等方面的作用，以及在执行过程中遇到的技术难题、资金短缺等问题，提出针对性的解决措施，为政策的更好实施提供建议。二、我国关闭整顿小煤矿政策概述2.1小煤矿定义与特点小煤矿，作为煤炭行业中一个特殊的存在，其定义在不同时期和地区有着不同的界定标准。在我国，早期对小煤矿的界定主要基于生产规模，通常将年产量在一定标准以下的煤矿归为小煤矿。例如，在2004年自然资源部发布的《关于调整部分矿种矿山生产建设规模标准的通知》中规定，地下开采煤矿的年产能小于45万吨、露天开采煤矿的原煤年产能小于100万吨，被列为小型煤矿。而在财政部、国家安全生产监督管理局、国家煤矿安全监察局于2009年印发的《中央财政整顿关闭小煤矿专项资金管理办法》里，明确本办法所称的小煤矿是指列入国家制定下达的“十一五”后三年煤矿整顿关闭工作计划确定的生产能力在30万吨/年以下的煤矿。这种界定标准的变化，反映了我国煤炭行业发展的不同阶段需求以及对小煤矿认识的逐步深化。小煤矿的规模小是其显著特点之一。从矿井的占地面积来看，小煤矿通常规模有限，与大型煤矿广阔的矿区相比，显得十分局促。在人员规模上，小煤矿的职工数量相对较少，一般几十人到几百人不等，远远低于大型煤矿动辄数千人的规模。而且小煤矿的生产设备也相对简陋，难以与大型煤矿先进的自动化采煤设备、高效的通风系统等相媲美。在资金方面，小煤矿的资金来源有限，多依赖于私人投资或少量的银行贷款，资金储备不足，这使得其在设备更新、技术研发等方面面临重重困难。技术落后是小煤矿的又一突出特点。许多小煤矿仍采用传统的开采技术，如炮采、普采等，这些技术不仅开采效率低下，而且对煤炭资源的破坏较大。与现代化的综采技术相比，炮采和普采的煤炭回收率较低，造成了大量煤炭资源的浪费。在安全技术方面，小煤矿的安全监测设备往往陈旧落后，对瓦斯、水害等安全隐患的监测能力不足。一些小煤矿甚至缺乏必要的瓦斯监测设备和通风设施，这大大增加了煤矿事故发生的风险。在技术人员配备上，小煤矿由于待遇低、发展空间有限等原因，难以吸引和留住专业的技术人才，导致技术力量薄弱，无法对生产过程中的技术问题进行有效的解决和改进。安全保障差是小煤矿长期存在的严重问题。由于资金和技术的限制，小煤矿的安全设施建设滞后。部分小煤矿的矿井支护不符合安全标准，容易发生顶板坍塌事故；排水系统不完善，在遇到强降雨或地下水涌出时，无法及时排除积水，引发水害事故。小煤矿的安全管理也存在诸多漏洞。一些小煤矿的管理者安全意识淡薄，只注重经济效益，忽视安全生产，对安全管理制度的执行不力。安全培训不到位，员工缺乏必要的安全知识和应急技能，在面对突发事故时，无法采取有效的应对措施，从而导致事故的危害进一步扩大。小煤矿还存在资源浪费严重的问题。由于开采技术落后和管理不善，小煤矿的煤炭资源回收率普遍较低。一些小煤矿在开采过程中，只开采容易开采的煤层，对复杂煤层和边角煤弃之不顾，造成了大量煤炭资源的积压和浪费。小煤矿的布局分散，无序开采现象严重，导致地下资源遭到严重破坏，影响了煤炭资源的可持续开发利用。小煤矿在生产过程中对环境的破坏也不容忽视。煤炭开采产生的废水、废气和废渣对周边环境造成了严重污染，影响了当地居民的生活质量和生态平衡。2.2政策演进历程我国关闭整顿小煤矿政策的演进是一个逐步深化和完善的过程，随着煤炭行业发展中问题的不断暴露以及对煤炭行业可持续发展认识的不断提高，政策在不同阶段呈现出不同的重点与目标。早期，小煤矿在促进地方经济发展、增加就业等方面发挥了一定作用，但随着其数量的快速增长，诸多问题也逐渐显现。1998年，国务院发布《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》，拉开了关闭整顿小煤矿的序幕。这一阶段政策的重点主要在于依法取缔和关闭非法及布局不合理的小煤矿。通知明确规定，凡没有采矿许可证和煤炭生产许可证以及1997年1月1日后在国有煤矿矿区范围内开办的各类小煤矿，一律依法取缔；1997年1月1日前在国有煤矿矿区范围内开办的各类小煤矿，凡“两证”不全的，一律予以关闭；国有煤矿矿区范围以外的各类小煤矿凡“两证”不全的，要全部停产整顿，到1999年2月底仍达不到发证条件的要予以关闭；开采高硫高灰煤，又未采取有效降硫降灰措施的各类煤矿也要予以关闭。按照规划，关井压产任务到1999年底前完成，关闭非法和布局不合理煤矿2.58万处，压减产量2.5亿吨。这一阶段政策的目标主要是整顿煤炭生产秩序，遏制小煤矿盲目发展、低水平重复建设、非法生产等问题，实现煤炭产需基本平衡，促进煤炭工业健康发展。进入21世纪，小煤矿的安全问题日益突出，成为社会关注的焦点。2001年，国务院办公厅发布《关于进一步做好关闭整顿小煤矿和煤矿安全生产工作的通知》，进一步加大小煤矿关闭整顿工作力度。在关闭方面，凡属“四个一律关闭”的小煤矿，即国有煤矿矿办小井、国有煤矿矿区范围（即国有煤矿采矿登记确认的范围）内的小煤矿、不具备基本安全生产条件的各类小煤矿、“四证”（即采矿许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长资格证书）不全以及生产高灰高硫煤炭（灰分超过40%、含硫超过3%）的小煤矿，必须按照规定全部予以关闭。未按要求时限完成关闭任务的地区，必须采取有效措施，尽快实现关闭目标；关闭任务重的地区也要加快进度，确保在2001年10月底前全部关闭。小煤矿的关闭工作必须达到限期注销或吊销证照，炸毁井筒，填平场地，发布公告，并按要求恢复地表植被或复垦等要求。在整顿方面，除了“四个一律关闭”的小煤矿外，其他所有小煤矿均列入整顿范围，整顿的重点是煤矿矿井通风，以及防瓦斯、防尘、防火等安全设施的建设是否符合规定要求，安全生产是否符合煤矿安全规程和技术规范，煤矿矿长是否具备安全专业知识，特殊工种作业人员是否有职业资格证书，煤矿开采是否符合环保要求，排放污染物是否达到环保标准，资源利用是否合理，矿业秩序是否良好。这一阶段政策的目标是进一步解决小煤矿安全隐患严重、生产不规范等问题，促进煤矿安全生产形势的好转，保障人民生命财产安全。随着煤炭行业的发展，对小煤矿的整顿要求不断提高，政策也不断强化。2014年，国家安全监管总局等十二部门发布《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》，提出了更明确的工作目标和重点。通知指出，要统筹考虑现有小煤矿数量、地区分布、开采条件、煤炭供需和对煤矿安全生产的影响程度等因素，按照突出重点、稳步推进原则，到2015年底全国关闭2000处以上小煤矿。工作重点是以辽宁、黑龙江、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等省（市）为重点地区，逐步淘汰9万吨/年及以下煤矿，重点关闭不具备安全生产条件的煤矿，加快关闭9万吨/年及以下煤与瓦斯突出等灾害严重的煤矿，坚决关闭发生较大及以上责任事故的9万吨/年及以下的煤矿。这一阶段政策的目标是深入开展煤炭行业淘汰落后产能工作，减少小煤矿数量，提高保留小煤矿的办矿水平，推进小煤矿向生产集约化、采掘机械化、安全质量标准化、管理信息化方向发展，进一步调整优化煤炭工业结构，提高煤炭清洁化水平，加快转变煤炭工业发展方式，提升煤炭工业整体安全保障能力。在政策的持续推进下，我国关闭整顿小煤矿工作取得了显著成效，小煤矿数量大幅减少，煤炭行业结构不断优化，安全生产水平逐步提高。但在政策执行过程中，也面临着一些挑战，如部分小煤矿关闭难度大、职工安置困难、利益协调复杂等问题，需要在后续政策执行中进一步加以解决。2.3政策目标与主要内容我国关闭整顿小煤矿政策具有明确而多元的目标，旨在从根本上解决小煤矿长期存在的诸多问题，推动煤炭行业朝着安全、高效、可持续的方向发展。提升煤炭行业安全水平是政策的首要目标。小煤矿安全事故频发，严重威胁着矿工的生命安全和社会的稳定。通过关闭整顿小煤矿，淘汰安全条件差、事故隐患大的小煤矿，促使保留的小煤矿加大安全投入，改善安全设施，提高安全管理水平，从而降低煤矿事故的发生率，保障煤炭行业的安全生产。以2001年国务院办公厅发布的《关于进一步做好关闭整顿小煤矿和煤矿安全生产工作的通知》为例，明确要求关闭不具备基本安全生产条件的各类小煤矿，加强对小煤矿“一通三防”等安全设施建设的整顿，以提升煤炭行业的整体安全水平。优化煤炭产业结构也是政策的重要目标之一。小煤矿数量众多、规模小、布局分散，导致煤炭产业集中度低，资源浪费严重，市场竞争无序。关闭整顿小煤矿，推动煤炭企业的兼并重组，鼓励大型煤炭企业发展，提高产业集中度，促进煤炭产业向规模化、集约化方向发展。例如，国家安全监管总局等十二部门在2014年发布的《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》中，提出减少小煤矿数量，淘汰煤炭落后产能，推进小煤矿向生产集约化、采掘机械化、安全质量标准化、管理信息化方向发展，进一步调整优化煤炭工业结构。提高煤炭资源利用率是政策的关键目标。小煤矿开采技术落后，资源回收率低，造成了煤炭资源的极大浪费。通过关闭整顿，促使小煤矿采用先进的开采技术和设备，提高资源回收率，实现煤炭资源的合理开发和有效利用。如一些地区在关闭整顿过程中，要求小煤矿进行技术改造，采用综采、综掘等先进技术，提高煤炭资源回收率，减少资源浪费。保护环境也是政策的重要考量。小煤矿在生产过程中产生的废水、废气、废渣等对环境造成了严重污染。关闭整顿小煤矿，加强对煤炭生产过程的环境监管，促使煤炭企业采取有效的环保措施，减少污染物排放，保护生态环境。一些地方政府要求小煤矿建设污水处理设施，对废水进行处理达标后排放；安装脱硫、除尘设备，减少废气排放；对煤矸石等固体废弃物进行综合利用，减少对土地的占用和环境污染。为实现这些目标，我国关闭整顿小煤矿政策涵盖了关闭、整顿、整合等多方面的主要内容。关闭是政策的重要手段之一。对非法开采、不具备安全生产条件、资源枯竭、布局不合理等小煤矿依法予以关闭。1998年国务院发布的《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》明确规定，凡没有采矿许可证和煤炭生产许可证以及1997年1月1日后在国有煤矿矿区范围内开办的各类小煤矿，一律依法取缔；1997年1月1日前在国有煤矿矿区范围内开办的各类小煤矿，凡“两证”不全的，一律予以关闭等。在2014年的通知中，将核定生产能力在3万吨/年及以下煤矿、资源枯竭的煤矿、停而不整或整顿后仍达不到安全生产条件的煤矿等13类小煤矿列为关闭对象。整顿旨在提高小煤矿的安全生产水平和管理水平。对列入整顿范围的小煤矿，要求其按照相关标准和规范，对矿井通风、防瓦斯、防尘、防火等安全设施进行改造和完善，加强安全生产管理，提高从业人员素质。2001年的通知规定，除“四个一律关闭”的小煤矿外，其他所有小煤矿均列入整顿范围，整顿重点包括煤矿矿井通风、安全生产是否符合规程和规范、矿长和特殊工种作业人员是否具备资格证书等。整顿后保留的小煤矿必须符合具备安全生产条件和事故防范能力、布局合理、规模适度、符合环保要求等条件，经验收合格后方可恢复生产。整合是推动煤炭产业结构优化的重要举措。鼓励大型煤炭企业通过兼并、收购、参股等方式，整合小煤矿资源，实现资源的优化配置和企业的规模化发展。一些地区通过制定优惠政策，引导大型煤炭企业与小煤矿进行整合，形成大型煤炭企业集团，提高产业竞争力。在整合过程中，注重对小煤矿的技术改造和管理提升，实现资源共享、优势互补，促进煤炭产业的升级发展。三、关闭整顿小煤矿政策执行成效3.1煤炭产业结构优化在关闭整顿小煤矿政策的强力推动下，我国煤炭产业结构得到了显著优化，这一积极变化体现在多个关键方面。小煤矿数量大幅减少，产能占比显著下降。在政策实施前，小煤矿数量众多，布局分散，对煤炭产业的有序发展造成了阻碍。以2005年为例，全国小煤矿数量高达19828处。随着关闭整顿工作的持续推进，小煤矿数量锐减。到2018年底，全国煤矿数量减少到5800处左右，小煤矿在其中的占比大幅下降。与2010年相比，产能在30万吨以下煤矿数量比重由67%下降到36%，实际产量比重由22%下降至5%左右。这一变化有效减少了煤炭行业中分散、低效的生产主体，为产业结构优化奠定了基础。在山西，曾经小煤矿遍布，经过多年的关闭整顿，小煤矿数量大幅削减，使得煤炭生产布局更加合理，资源配置效率得到提高。大型煤矿产能提升，产业集中度显著提高。关闭整顿小煤矿政策为大型煤矿的发展提供了机遇和空间。大型煤矿凭借其资金、技术和管理优势，在政策引导下不断扩大生产规模，提升产能。以神东煤炭集团为例，该集团下属的大柳塔煤矿等不断进行技术改造和产能扩张，年产量持续增长，大柳塔煤矿年产量达到3700万吨。兖矿集团下属的文玉、安源、转龙湾煤矿等产量也有大幅提升。这些大型煤矿在煤炭生产中的主导地位日益凸显。从全国范围来看，年产120万吨及以上的大型煤矿由2010年的660多处增加到2018年的1200多处，产量比重由58%提高到近80%。2022年，年产120万吨以上大型煤矿数量达到1200座，较2012年增长41%，年产千万吨级煤矿2022年达到79座，较2012年增长139%。产业集中度的提高，使得煤炭行业在生产、销售等环节能够实现规模化和集约化，增强了行业的整体竞争力，促进了煤炭产业结构向更加合理、高效的方向发展。煤炭企业兼并重组进程加快，规模化、集约化经营水平提升。关闭整顿小煤矿政策推动了煤炭企业的兼并重组。大型煤炭企业通过收购、兼并小煤矿，实现了资源的优化整合和企业规模的扩张。重庆市将重庆煤炭集团、重庆燃气集团和重庆建设投资公司等三家市属国有重点企业，组建成立了重庆市能源投资集团公司。该集团通过煤矿新区开发、老矿挖潜、小矿收购整合等途径实施煤炭战略扩张，煤炭产能大幅提升，2010年原煤产量达到1323万吨，约占全市产量的1/3。从2008年开始，市内收购兼并了11个地方煤矿，增加煤炭生产能力280万吨/年。福建省能源集团公司落实省政府部署，完成5处地方煤矿（矿权）整合并购。这些兼并重组案例表明，煤炭企业通过整合资源，实现了生产要素的优化配置，提高了生产效率和管理水平，推动了煤炭产业向规模化、集约化经营方向发展，进一步优化了煤炭产业结构。3.2安全生产形势好转关闭整顿小煤矿政策的实施，对我国煤矿安全生产形势的改善产生了深远而积极的影响，从多个关键数据指标的显著变化中，能够清晰地看到这一政策在提升煤矿安全生产水平方面取得的卓越成效。煤矿事故起数和死亡人数大幅下降，这是安全生产形势好转的最直观体现。在政策实施前，由于小煤矿数量众多且安全条件参差不齐，煤矿事故频繁发生，给人民生命财产带来了巨大损失。以2005年为例，全国煤矿事故起数高达3341起，死亡人数达到5986人，其中小煤矿事故在全国煤矿事故中占比较高。随着关闭整顿小煤矿政策的持续推进，大量安全隐患严重的小煤矿被关闭，煤矿事故起数和死亡人数呈现出明显的下降趋势。到2018年，全国煤矿事故起数减少到224起，死亡人数下降到333人，与2005年相比，事故起数下降了93.3%，死亡人数下降了94.4%。这一巨大的变化充分表明，关闭整顿小煤矿政策有效地减少了煤矿事故的发生，降低了事故造成的人员伤亡，极大地提升了煤矿生产的安全性。百万吨死亡率显著降低，进一步彰显了政策的积极成效。百万吨死亡率是衡量煤矿安全生产水平的重要指标，它反映了每生产一百万吨煤炭所导致的死亡人数。在小煤矿大量存在的时期，由于其安全保障能力薄弱，我国煤矿百万吨死亡率一直处于较高水平。2005年，我国煤矿百万吨死亡率为2.836，这一数字远远高于国际先进水平，也反映出我国煤矿安全生产面临的严峻形势。随着关闭整顿小煤矿政策的深入实施，百万吨死亡率逐年下降。到2018年，我国煤矿百万吨死亡率降至0.093，与2005年相比，下降了96.7%。这一显著的下降幅度表明，我国煤矿安全生产水平得到了大幅提升，关闭整顿小煤矿政策在降低煤矿事故风险、提高安全生产效率方面发挥了关键作用。较大及以上事故起数和死亡人数明显减少，体现了政策对重大安全事故的有效遏制。较大及以上事故往往会造成严重的人员伤亡和社会影响，是煤矿安全生产监管的重点。在过去，由于小煤矿安全管理混乱，安全设施不完善，较大及以上事故时有发生。通过关闭整顿小煤矿，淘汰了一批安全风险高的小煤矿，加强了对保留煤矿的安全监管，较大及以上事故起数和死亡人数得到了有效控制。与2010年相比，2018年全国较大及以上事故起数下降了85.8%，死亡人数下降了90.2%。这一变化说明，关闭整顿小煤矿政策在预防和减少重大安全事故方面取得了显著成效，为保障煤矿工人的生命安全和社会的稳定做出了重要贡献。在2001年国务院办公厅发布《关于进一步做好关闭整顿小煤矿和煤矿安全生产工作的通知》后，各地加大了对小煤矿的关闭整顿力度。以山西省为例，该省积极落实政策要求，对不具备安全生产条件的小煤矿坚决予以关闭，加强对保留煤矿的安全检查和整改。经过几年的努力，山西省煤矿事故起数和死亡人数大幅下降，百万吨死亡率显著降低，安全生产形势得到了明显改善。吉林省在“十一五”期间，通过关闭整顿小煤矿等一系列工作，煤矿安全生产形势稳定。截至2011年12月10日，煤矿事故起数、死亡人数比上年同期分别下降41.7%和37.3%，创历史最好水平。这些地区的成功经验充分证明，关闭整顿小煤矿政策在改善煤矿安全生产形势方面具有显著的积极作用。3.3资源利用与环境保护改善关闭整顿小煤矿政策在资源利用与环境保护方面取得了显著成效，对煤炭行业的可持续发展和生态环境的保护起到了积极的推动作用。在资源利用方面，小煤矿关闭后，煤炭资源回收率得到了显著提高。小煤矿由于技术和管理水平落后，开采方式粗放，资源回收率极低。许多小煤矿采用落后的炮采、普采等开采方式，只开采容易开采的煤层，对复杂煤层和边角煤弃之不顾，造成了大量煤炭资源的浪费。在一些小煤矿集中的地区，资源回收率仅为25%左右。随着关闭整顿小煤矿政策的实施，大量技术落后、资源浪费严重的小煤矿被关闭，保留下来的煤矿通过技术改造和升级，采用先进的开采技术和设备，如综采、综掘等，资源回收率大幅提高。一些大型煤矿的资源回收率达到了70%以上，有效减少了煤炭资源的浪费，提高了资源的利用效率。在环境保护方面，小煤矿关闭后，环境污染问题得到了有效改善。小煤矿在生产过程中产生的废水、废气和废渣对环境造成了严重污染。煤炭开采产生的废水未经处理直接排放，导致周边水体污染，影响居民生活用水和农业灌溉；煤炭运输、储存和加工过程中产生的粉尘、有害气体等废气，严重影响空气质量，危害居民身体健康；煤矸石等固体废弃物随意堆放，占用大量土地资源，还可能引发滑坡、泥石流等地质灾害。随着小煤矿的关闭，这些环境污染源得到了有效控制。保留的煤矿加强了环保设施建设，对废水进行处理达标后排放，安装脱硫、除尘设备，减少废气排放，对煤矸石等固体废弃物进行综合利用，减少对土地的占用和环境污染。一些煤矿建设了污水处理厂，对矿井水进行处理后回用，既减少了废水排放，又节约了水资源；安装了高效的脱硫、除尘设备，使废气中的污染物排放浓度大幅降低，改善了周边空气质量；通过煤矸石发电、制砖等方式，实现了煤矸石的综合利用，减少了固体废弃物的堆放。在一些煤炭资源丰富的地区，如山西，通过关闭整顿小煤矿，煤炭资源回收率从原来的不足30%提高到了现在的50%以上，有效提高了资源利用效率。在环境污染治理方面，山西加大了对煤矿企业的环保监管力度，要求煤矿企业建设污水处理设施、安装脱硫除尘设备，对煤矸石进行综合利用。经过多年的努力，山西煤矿企业的环境污染问题得到了有效改善，周边水体和空气质量明显好转，煤矸石的综合利用率达到了70%以上。这些地区的实践经验表明，关闭整顿小煤矿政策在资源利用与环境保护方面取得了显著成效，为煤炭行业的可持续发展和生态环境的保护提供了有力支持。四、政策执行案例分析——以黑龙江省为例4.1黑龙江省小煤矿状况黑龙江省煤炭资源丰富，已探明储量达236.7亿吨，其中保有储量219.8亿吨，占东北三省总储量的73%。其煤炭资源分布广泛，鸡西、双鸭山、七台河、鹤岗等地是主要的煤炭产区，这些地区的煤炭储量丰富，开采历史悠久。然而，黑龙江省的煤矿数量众多，且多数为小型矿井，30万吨及以下的小型矿井占煤矿总数的95%。这些小煤矿在生产过程中存在诸多问题，严重影响了煤炭行业的健康发展。在安全生产方面，黑龙江省小煤矿的安全状况不容乐观。2017年，全省煤矿发生伤亡事故7起、死亡32人，煤矿事故死亡人数居全国第四，重大事故起数全国第一，百万吨死亡率0.501，是全国百万吨死亡率0.106的4.7倍。2018年1-6月份，全省煤矿发生伤亡事故7起、死亡19人，煤矿事故死亡人数居全国第二，较大事故起数全国第一，百万吨死亡率0.673。小煤矿安全事故频发的原因主要包括安全投入不足、安全管理不严不细、工人未经培训就下井、隐患排查不彻底等。一些小煤矿为了降低成本，减少了在安全设备和技术上的投入，导致安全设施陈旧落后，无法有效预防事故的发生。安全管理制度不完善，对违规行为的处罚力度不够，使得一些矿工和管理人员对安全规定漠视，违规操作现象时有发生。资源浪费问题在黑龙江省小煤矿中也十分突出。由于小煤矿普遍采用落后的开采技术，如炮采、普采等，资源回收率极低。部分小煤矿的资源回收率仅为25%左右，与国有大矿50%以及国家标准75%的回采率相比，差距巨大。在一些小煤矿集中的地区，由于无序开采，导致地下资源遭到严重破坏，许多煤炭资源无法得到有效开采，造成了极大的浪费。小煤矿的布局分散，缺乏统一规划，也使得资源整合难度加大，进一步加剧了资源浪费问题。环境污染是黑龙江省小煤矿面临的又一严峻问题。小煤矿在生产过程中产生的废水、废气和废渣对周边环境造成了严重污染。煤炭开采产生的废水未经处理直接排放，导致周边水体污染，影响居民生活用水和农业灌溉。煤炭运输、储存和加工过程中产生的粉尘、有害气体等废气，严重影响空气质量，危害居民身体健康。煤矸石等固体废弃物随意堆放，占用大量土地资源，还可能引发滑坡、泥石流等地质灾害。在鸡西市恒山区，一些小煤矿的开采导致周边村庄出现地面塌陷、房子开裂、耕地减产等问题，村民的生产生活受到了极大影响。黑龙江省小煤矿还存在产能落后的问题。现有年产能15万吨以下的小煤矿数量占全省煤矿数量近60%，但其统计上报的煤炭产量却只占全省煤炭产量的10%左右。这些小煤矿生产设备陈旧，技术水平低下，生产效率极低，无法与大型煤矿竞争，也无法满足市场对煤炭的需求。产能落后不仅导致资源浪费，还制约了黑龙江省煤炭行业的整体发展。黑龙江省小煤矿的诸多问题严重制约了当地煤炭行业的发展，对安全生产、资源利用和环境保护都带来了极大的挑战，因此，对小煤矿进行关闭整顿迫在眉睫。4.2政策执行过程与措施黑龙江省在关闭整顿小煤矿政策执行过程中，采取了一系列行之有效的措施，积极推进小煤矿的关闭整顿工作，取得了显著成效。为确保关闭整顿工作的顺利推进，黑龙江省政府高度重视，成立了专门的工作领导小组。2018年6月，黑龙江省政府成立了黑龙江省煤炭行业淘汰落后产能化解过剩产能专项整治工作领导小组，成员包括省纪委监委、省煤管局等多个部门，检察机关也作为成员单位参与其中。该领导小组负责统筹协调全省小煤矿的关闭整顿工作，明确各部门职责，制定工作方案和行动计划，为政策执行提供了有力的组织保障。领导小组定期召开会议，研究解决关闭整顿工作中遇到的问题，督促各部门和地方政府落实工作任务，确保关闭整顿工作按计划有序进行。黑龙江省依据国家相关政策和本省实际情况，制定并出台了一系列政策文件，为关闭整顿小煤矿提供了明确的政策依据和操作指南。2013年，黑龙江省政府办公厅印发《黑龙江省关闭不达标小煤矿工作方案》，明确提出要按照“大矿兼并小矿，小矿联合做大”的原则，利用3年时间，原则上对年生产规模低于15万吨的小煤矿，通过兼并重组、改造升级和关闭退出等方式予以淘汰。2014年，黑龙江省又出台了《关于黑龙江省煤矿整顿关闭工作的指导意见》，进一步明确了工作目标和整顿关闭条件、原则及标准。从2014年下半年开始，利用两年左右时间，全面完成煤矿整顿关闭工作，关闭淘汰9万吨/年以下矿井，全省矿井数量控制在600处以内，煤矿企业数量控制在100户以内，煤矿企业平均规模原则上不低于80万吨/年。这些政策文件对关闭整顿小煤矿的工作目标、任务、措施等进行了详细规定，为各地市和相关部门开展工作提供了具体指导。在关闭整顿小煤矿政策执行过程中，黑龙江省各部门密切协作，形成了强大的工作合力。煤矿安全监察部门加强对小煤矿的安全监管，严格检查小煤矿的安全设施和生产条件，对不符合安全要求的小煤矿依法责令停产整顿或关闭。国土资源部门加强对小煤矿资源开采的监管，严厉打击超层越界开采等违法行为，对违法开采的小煤矿依法吊销采矿许可证。环境保护部门加强对小煤矿环境污染的监管，要求小煤矿建设环保设施，对废水、废气、废渣进行处理达标后排放，对污染严重的小煤矿依法责令停产整治或关闭。检察机关在2018年6月起，针对鸡西、双鸭山、七台河、鹤岗地区年产量15万吨以下的387个小煤矿开展了小煤矿关闭整治公益保护法律监督工作，对小煤矿的违法违规行为进行调查，对相关部门的不作为行为进行监督，为小煤矿关闭整顿工作提供了法律保障。税务部门下发相关文件，加强对煤炭行业淘汰落后产能化解过剩产能专项整治工作期间的税收征管，防止税收流失，保障专项整治工作顺利进行。各部门在工作中相互配合，信息共享，共同推进关闭整顿小煤矿工作的开展。黑龙江省对关闭整顿小煤矿工作进行了严格的监督和考核，确保政策执行到位。建立了工作通报制度，定期对各地市和相关部门的工作进展情况进行通报，对工作进展缓慢的地区和部门进行督促和指导。对关闭整顿小煤矿工作进行考核，将工作任务完成情况纳入各地市和相关部门的绩效考核体系，对工作成绩突出的单位和个人进行表彰奖励，对工作不力的单位和个人进行问责。在2018年的小煤矿关闭整治工作中，黑龙江省对工作进展顺利、成效显著的地区和部门进行了通报表扬，对工作落实不到位的地区和部门进行了问责，有力地推动了关闭整顿工作的开展。通过以上一系列政策执行过程与措施，黑龙江省在关闭整顿小煤矿工作中取得了阶段性成果，小煤矿数量大幅减少，安全生产形势得到改善，资源利用和环境保护水平有所提高。4.3执行效果与典型经验黑龙江省在关闭整顿小煤矿政策执行过程中，取得了显著的执行效果，同时也积累了一系列宝贵的典型经验。从执行效果来看，小煤矿数量大幅减少，产能淘汰成效显著。2018年，黑龙江省淘汰关闭小煤矿245处，退出落后产能1483万吨。这一成果使得全省煤炭产业结构得到进一步优化，减少了分散、低效的生产主体，为大型煤炭企业的发展腾出了空间，促进了煤炭产业向规模化、集约化方向发展。随着小煤矿的大量关闭，安全生产形势得到了明显改善。小煤矿安全事故频发是黑龙江省煤炭行业面临的突出问题，关闭整顿政策实施后，安全隐患得到有效排查和治理，安全事故发生率大幅降低。检察机关在小煤矿关闭整治公益保护法律监督工作中，对387个小煤矿进行“全覆盖”调查，发现并督促整改了大量安全隐患问题，为安全生产提供了有力保障。环境污染问题也得到了有效治理。小煤矿生产过程中产生的废水、废气和废渣对环境造成了严重污染，关闭整顿后，相关部门加强了对煤炭企业的环境监管，督促企业建设环保设施，对污染物进行有效处理。鸡西市人民检察院针对某公司下属煤矿违法侵占林地案件开展公益诉讼，督促林业部门责令煤矿停止侵害行为，恢复植被，补种树木，有效保护了生态环境。在典型经验方面，异地用警保障执法公正。黑龙江省检察机关在小煤矿关闭整治公益保护法律监督工作中，考虑到四煤城情况复杂，牵涉多方利益，采取了异地用警的方式。从4个市分院抽调130多人组成4个专班，分赴鸡西、双鸭山、七台河、鹤岗地区开展调查工作。这种方式有效避免了地方干扰，确保了执法的公正性和严肃性，使调查工作能够深入开展，发现并解决了许多以往难以解决的问题。公益诉讼助力整治工作。检察机关以公益保护为切入点，对小煤矿关闭整治工作进行法律监督。通过调查发现行政机关不依法行使职权或者不作为问题，向相关部门发出检察建议，督促其依法履职。对群众反映最强烈的6起案件开展公益诉讼，涉及土地资源和生态环境等监管领域，促使行政机关加大对小煤矿违法违规行为的整治力度，推动了小煤矿关闭整治工作的顺利进行。联合调查获取一手资料。在调查过程中，针对小煤矿位置偏远、难以查找的问题，哈尔滨市检察院专班与国土部门组成联合调查小组。国土部门利用其对煤矿企业占地情况熟悉的优势，借测量之机分赴各小煤矿进行实地调查，帮助专班人员找到了煤矿，进入矿区实地调查，获得了珍贵的第一手资料，为后续的整治工作提供了有力依据。黑龙江省关闭整顿小煤矿政策的执行效果显著，典型经验具有创新性和可推广性，为其他地区开展类似工作提供了有益的借鉴和参考。五、政策执行难点与挑战5.1利益博弈困境在我国关闭整顿小煤矿政策执行过程中，涉及到多方利益主体，各利益主体基于自身利益诉求，在政策执行中展开复杂的博弈，这给政策执行带来了诸多困难与挑战。地方政府在关闭整顿小煤矿政策执行中扮演着重要角色，其利益诉求具有复杂性。一方面，地方政府肩负着促进地方经济发展的重任。小煤矿在一些地区曾是重要的经济支柱，为地方财政提供了可观的税收收入。以某些煤炭资源丰富的县级地区为例，小煤矿税收在地方财政收入中占比可达30%-40%。关闭小煤矿可能导致地方财政收入短期内大幅减少，影响地方政府在基础设施建设、公共服务提供等方面的资金投入能力，进而影响地方经济的发展速度和质量。在一些经济欠发达的产煤地区，关闭小煤矿后，地方政府在教育、医疗等公共服务领域的投入不得不削减，引起了当地居民的不满。另一方面，小煤矿的存在为当地创造了大量的就业岗位，一旦关闭，可能导致大量人员失业，给地方就业和社会稳定带来压力。在某些小煤矿集中的乡镇，小煤矿关闭后，失业率上升了20%-30%，部分失业人员因生活困难而引发了一些社会矛盾。然而，从长远来看，地方政府也意识到小煤矿存在的安全隐患、资源浪费和环境污染等问题对地方可持续发展的严重威胁，需要在短期利益与长期利益之间进行权衡。小煤矿企业作为政策的直接目标对象，其利益诉求与政策目标存在明显冲突。小煤矿企业以追求经济利益最大化为主要目标，关闭整顿意味着企业将失去现有的经济收益来源，甚至面临破产清算的风险。在关闭整顿过程中，小煤矿企业不仅要承担矿井关闭的直接成本，如设备拆除、场地清理等费用，还要面临前期投资无法收回的损失。一些小煤矿企业在开采过程中，为降低成本，忽视安全生产和资源合理利用，在政策执行时，难以达到相关标准要求，却又不愿主动关闭，从而对政策执行产生抵触情绪。部分小煤矿企业通过各种手段逃避关闭，如假停产、假整顿，甚至与监管部门工作人员勾结，以谋取生存空间。职工是小煤矿运营的重要参与者，关闭整顿小煤矿对他们的利益产生了直接影响。小煤矿职工大多来自当地，文化程度相对较低，技能单一，主要依靠在小煤矿工作获得收入维持生计。小煤矿关闭后，他们面临失业困境，且由于自身就业能力有限，再就业难度较大。在一些地区，小煤矿关闭后，部分职工只能从事简单的体力劳动，收入大幅下降，生活质量受到严重影响。职工的社会保障问题也较为突出，部分小煤矿企业未依法为职工缴纳社会保险，关闭后职工的社保接续和权益保障面临困难。一些职工因担心失业后的生活保障问题，对关闭整顿政策持反对态度，甚至采取一些过激行为，给政策执行带来阻力。不同利益主体之间的利益冲突在政策执行过程中表现得尤为明显。地方政府为了实现经济发展和社会稳定目标，在关闭整顿小煤矿时可能会有所保留，对一些本应关闭的小煤矿采取拖延或变通措施，这与中央政府的政策目标产生矛盾。小煤矿企业为了自身利益，往往会通过各种方式影响地方政府的决策，干扰政策执行。在某些地区，小煤矿企业通过向地方官员行贿等手段，获取政策优惠或逃避关闭。小煤矿企业与职工之间也存在利益冲突，企业为了降低成本，可能会减少职工的福利待遇，而职工为了维护自身权益，在企业面临关闭时，可能会要求企业给予更多的经济补偿，这种冲突在企业关闭过程中容易引发劳资纠纷，影响社会稳定。利益博弈困境给关闭整顿小煤矿政策执行带来了诸多挑战，如政策执行不到位、小煤矿死灰复燃等问题时有发生。为了有效推进政策执行，需要建立健全利益协调机制，平衡各方利益，化解利益冲突，确保政策目标的顺利实现。5.2政策本身不完善我国关闭整顿小煤矿政策在执行过程中，政策本身存在的不完善之处成为了阻碍政策有效实施的重要因素，这些问题主要体现在政策标准不统一、缺乏配套细则以及资金补偿不足等方面。政策标准不统一是政策执行中面临的突出问题。不同地区在执行关闭整顿小煤矿政策时，对于小煤矿的界定标准和关闭整顿条件存在差异。在一些地区，将年产量30万吨以下的煤矿定义为小煤矿并纳入关闭整顿范围，而在另一些地区，这一标准可能为45万吨或其他数值。这种标准的不一致导致了政策执行的混乱和不公平。在资源条件相似的两个相邻地区，由于小煤矿界定标准不同，一个地区的部分煤矿被要求关闭整顿，而另一个地区相同规模和条件的煤矿却可以继续生产，这不仅影响了煤炭市场的公平竞争，也容易引发煤矿企业和地方政府的不满。对于关闭整顿的具体条件，如安全设施标准、资源回收率要求等，不同地区也存在差异。一些地区对安全设施的要求相对较低，使得部分煤矿在勉强达到标准后仍存在较大的安全隐患；而另一些地区对资源回收率的要求不明确，导致一些煤矿在开采过程中继续浪费资源。政策缺乏配套细则，使得在执行过程中缺乏具体的操作指南。在关闭整顿小煤矿政策中，对于小煤矿关闭后的资产处置、职工安置等关键问题，缺乏明确的规定和实施细则。在资产处置方面，小煤矿关闭后，其固定资产如矿井、设备等的处置方式不明确，容易引发产权纠纷。一些小煤矿的资产涉及多个股东，由于缺乏明确的处置规定，股东之间在资产分配上产生争议，导致资产无法及时处置，影响了关闭整顿工作的进度。在职工安置方面，虽然政策提出要妥善安置被关闭小煤矿的职工，但对于如何安置、安置资金来源等问题没有详细说明。一些地方政府在安置职工时，由于缺乏资金和具体的安置措施，只能简单地给予职工一次性经济补偿，而对于职工的再就业培训、社保接续等问题无法有效解决，导致职工对政策的不满和抵触情绪。资金补偿不足也是政策执行中的一大难题。关闭整顿小煤矿需要投入大量资金，包括关闭矿井的费用、职工安置费用以及对小煤矿企业的补偿等。然而，目前政策中提供的资金补偿远远不能满足实际需求。在关闭矿井方面，炸毁井筒、填平场地等工作需要一定的费用，对于一些规模较大的小煤矿，关闭成本更高。在职工安置方面，除了支付经济补偿金外，还需要为职工提供再就业培训、社保接续等服务，这些都需要大量资金支持。以某地区为例，关闭一座小煤矿的直接费用（包括设备拆除、场地清理等）约为500万元，而职工安置费用（包括经济补偿金、社保补缴等）高达1000万元，总计1500万元。但该地区从中央和地方获得的资金补偿仅为500万元，缺口高达1000万元。资金补偿不足使得地方政府和小煤矿企业在关闭整顿工作中面临巨大的经济压力，一些地方政府因资金短缺而拖延关闭整顿工作，一些小煤矿企业因无法获得足够的补偿而不愿意配合政策执行。政策本身的不完善给关闭整顿小煤矿政策执行带来了诸多困难，需要进一步完善政策内容，统一标准，制定详细的配套细则，加大资金补偿力度，以确保政策的顺利实施。5.3执行主体能力与协同问题在我国关闭整顿小煤矿政策执行过程中，执行主体层面存在的诸多问题对政策的有效实施形成了显著阻碍，其中执行人员专业素质不足、部门间协同困难以及地方保护主义等问题尤为突出。执行人员专业素质不足是影响政策执行效果的关键因素之一。煤炭行业具有专业性强、技术复杂的特点，关闭整顿小煤矿政策的执行涉及到诸多专业领域知识，如煤矿开采技术、安全管理、资源评估等。然而，部分执行人员缺乏相关专业背景和工作经验，对煤炭行业的运行规律和技术要求了解有限，这使得他们在执行政策时难以准确判断小煤矿的实际情况，无法有效地开展工作。在对小煤矿的安全检查中，一些执行人员由于缺乏专业的安全知识，无法识别出潜在的安全隐患，导致部分存在安全问题的小煤矿未能得到及时整改或关闭。在对小煤矿资源回收率的评估中，执行人员若不熟悉相关的资源开采和评估技术，就难以准确判断小煤矿是否存在资源浪费问题，从而影响政策对资源合理利用目标的实现。部门间协同困难也给关闭整顿小煤矿政策执行带来了挑战。关闭整顿小煤矿工作涉及多个部门，包括煤炭管理部门、国土资源部门、安全生产监管部门、环保部门、工商行政管理部门等，各部门在政策执行中承担着不同的职责。在实际执行过程中，部门之间缺乏有效的沟通与协调机制，信息共享不及时，导致工作效率低下，政策执行出现脱节现象。煤炭管理部门在对小煤矿进行关闭整顿工作时，发现某小煤矿存在超层越界开采问题，但由于与国土资源部门沟通不畅，未能及时将相关信息传递给国土资源部门，导致该小煤矿的超层越界开采行为未能得到及时制止和处理。在小煤矿关闭后的资产处置和职工安置工作中，各部门之间也存在职责不清、推诿扯皮的现象，影响了工作的顺利进行。地方保护主义是政策执行主体层面的又一突出问题。一些地方政府为了维护地方经济利益和社会稳定，在关闭整顿小煤矿政策执行中存在保护本地小煤矿的行为。小煤矿在一些地区是重要的经济支柱，为地方财政提供了税收收入，解决了部分当地居民的就业问题。因此，部分地方政府在执行政策时，对一些本应关闭的小煤矿采取拖延、变通等手段，使其逃避关闭整顿。一些地方政府以各种理由为小煤矿提供政策优惠，帮助其维持生产经营，甚至对小煤矿的违法违规行为视而不见。在某些地区，部分小煤矿通过向地方官员行贿等手段，获取地方政府的庇护，继续非法生产。这种地方保护主义行为严重干扰了关闭整顿小煤矿政策的执行，导致政策目标难以实现。执行主体能力与协同问题严重影响了我国关闭整顿小煤矿政策的执行效果，需要通过加强执行人员培训、建立健全部门协同机制、破除地方保护主义等措施加以解决，以确保政策的顺利实施和煤炭行业的健康发展。5.4目标群体抵触与应对小煤矿企业主作为关闭整顿小煤矿政策的直接目标群体，因政策实施导致其经济利益受损，对政策产生了强烈的抵触行为，这些抵触行为在实际中有着多种表现形式。小煤矿企业主为维护自身经济利益，最直接的抵触方式便是通过各种手段逃避关闭。部分企业主采用假停产、假整顿的策略，表面上按照政策要求停止生产或进行整顿，但实际并未真正落实相关措施。在监管部门检查时，临时停产并伪装整顿迹象，检查过后又迅速恢复生产。一些小煤矿企业主通过与监管部门工作人员勾结，获取政策执行的内部信息，提前做好应对准备，甚至贿赂监管人员，使其对企业的违规生产行为视而不见。在某些地区，存在小煤矿企业主与当地政府官员建立利益输送关系，以逃避关闭整顿的情况。通过这种不正当手段，小煤矿企业主试图维持企业的运营，继续获取经济利益。虚假关闭、应付检查也是小煤矿企业主常见的抵触行为。在煤炭行业巨额利润的诱惑下，小煤矿企业主利欲熏心，即便在政策的高压之下，仍不惜铤而走险。一些小煤矿存在假停假关、明停暗采、昼停夜开的现象，在接到关闭通知后，只是简单地停止表面生产活动，而在夜间或监管松懈时，继续偷偷开采煤炭。为了应付检查，企业主会制造一些虚假的关闭证据，如伪造设备拆除记录、场地清理照片等，以蒙混过关。这种虚假关闭、应付检查的行为，不仅严重干扰了政策的执行，也对煤炭市场秩序和安全生产造成了极大的威胁。还有一些小煤矿企业主采取拖延战术，对政策执行采取消极态度。他们以各种理由拖延关闭时间，如声称企业存在债务纠纷，需要时间解决；或者以职工安置困难为由，请求延长生产期限。在整顿过程中，故意放慢整顿进度，对安全设施改造、技术升级等要求敷衍了事，试图通过拖延来维持企业的生存。这种拖延战术不仅影响了政策执行的效率，也使得一些本应及时关闭的小煤矿继续存在安全隐患和资源浪费问题。小煤矿企业主的抵触行为给关闭整顿小煤矿政策的执行带来了巨大的挑战。为有效应对这些抵触行为，需要采取一系列措施。加强监管力度，建立健全监管机制，加大对小煤矿企业的巡查频率和深度，严厉打击逃避关闭、虚假关闭等违法行为。利用现代信息技术，如安装监控设备、建立信息化监管平台等，实现对小煤矿生产经营活动的实时监控，提高监管的精准性和有效性。加强对监管人员的管理和监督，防止出现监管人员与企业主勾结的现象，对违规违纪的监管人员进行严肃处理。提高政策执行的透明度和公正性，让小煤矿企业主了解政策的目标和意义，以及关闭整顿的标准和程序。在政策执行过程中，做到公平、公正，对所有小煤矿一视同仁，避免出现政策执行的偏差和不公。对符合条件的小煤矿给予合理的补偿和支持，帮助其顺利实现转型或关闭，减少企业主的抵触情绪。加强宣传教育，提高小煤矿企业主的法律意识和社会责任意识。通过开展政策宣传活动、举办培训班等方式，向企业主宣传关闭整顿小煤矿政策的重要性，以及违规生产的法律后果，引导其自觉遵守政策规定。树立正确的舆论导向，营造支持政策执行的良好社会氛围，让企业主认识到关闭整顿小煤矿是煤炭行业可持续发展的必然要求，从而积极配合政策执行。六、优化政策执行的路径与建议6.1完善政策设计完善政策设计是确保关闭整顿小煤矿政策有效执行的关键前提，直接关系到政策目标的实现和煤炭行业的可持续发展。在当前政策执行面临诸多挑战的背景下，从统一政策标准、细化执行细则、加大资金支持与补偿等方面入手，对政策进行优化设计显得尤为重要。统一政策标准是解决政策执行混乱和不公平问题的首要任务。国家应制定统一、明确且科学合理的小煤矿界定标准和关闭整顿条件。在小煤矿界定方面，综合考虑生产规模、资源储量、开采技术等多方面因素，摒弃单纯以生产规模为标准的单一界定方式，制定出具有广泛适用性和前瞻性的界定标准。将资源储量低于一定标准、开采技术落后且难以在规定期限内升级改造的煤矿，无论其生产规模大小，均纳入小煤矿范畴进行关闭整顿。对于关闭整顿条件，统一安全设施标准，明确规定小煤矿必须配备完善的通风系统、瓦斯监测设备、防火灭火装置等安全设施，且这些设施要达到国家或行业的相关标准要求；统一资源回收率要求，根据不同的煤炭赋存条件，制定相应的资源回收率最低标准，对达不到标准的小煤矿进行整改或关闭。通过统一政策标准，避免不同地区因标准差异导致的政策执行不一致问题，确保政策的公平性和严肃性。细化执行细则能够为政策执行提供具体的操作指南，增强政策的可操作性。在资产处置方面，明确规定小煤矿关闭后的固定资产，如矿井、设备等的处置方式和程序。可采用公开拍卖、协议转让等方式进行处置，确保资产处置的公开、公平、公正，并将处置所得资金优先用于职工安置和偿还债务。对于矿井的处置，可根据其地质条件和周边环境，考虑将其改造为地下储能设施、旅游景点等，实现资源的再利用。在职工安置方面，制定详细的安置方案和实施细则。明确安置资金来源，可通过政府财政补贴、小煤矿企业资产处置收入、社会捐赠等多渠道筹集资金；提供多种安置方式，包括再就业培训、职业介绍、创业扶持等，帮助职工实现再就业。对有创业意愿的职工，提供创业贷款、税收优惠等政策支持；对于无法再就业的职工，按照相关法律法规，给予合理的经济补偿，并确保其社保接续等权益得到保障。还应明确各部门在职工安置工作中的职责，加强部门间的协作配合，确保职工安置工作顺利进行。加大资金支持与补偿力度是解决政策执行资金难题的关键举措。中央和地方政府应加大对关闭整顿小煤矿工作的资金投入，设立专项基金，专门用于支持小煤矿关闭、职工安置和企业转型等工作。增加对关闭矿井的资金支持，确保炸毁井筒、填平场地、恢复植被等工作有足够的资金保障；提高对职工安置的资金投入，除支付经济补偿金外，还要为职工的再就业培训、社保接续等提供充足的资金支持。建立合理的资金补偿机制，根据小煤矿的规模、资产状况、职工数量等因素，制定科学的补偿标准，确保小煤矿企业和职工能够得到合理的补偿。对积极配合关闭整顿工作的小煤矿企业，给予一定的奖励性补偿，以提高其积极性。拓宽资金筹集渠道，鼓励社会资本参与关闭整顿小煤矿工作，通过PPP模式等方式，吸引社会资金投入到小煤矿关闭、职工安置和企业转型等领域，减轻政府的资金压力。完善政策设计是优化关闭整顿小煤矿政策执行的重要基础，通过统一政策标准、细化执行细则、加大资金支持与补偿等措施，能够有效解决政策执行中存在的问题，为政策的顺利实施提供有力保障。6.2提升执行主体能力与协同提升执行主体能力与协同是优化关闭整顿小煤矿政策执行的关键环节，对于确保政策有效实施、实现煤炭行业可持续发展具有重要意义。通过加强执行人员培训、建立协调机制以及打破地方保护主义等措施，可以有效解决执行主体在能力与协同方面存在的问题，提高政策执行的效率和质量。加强执行人员培训是提升执行主体能力的基础。煤炭行业专业性强，关闭整顿小煤矿政策的执行涉及众多专业领域知识，因此，对执行人员进行系统的专业培训至关重要。培训内容应涵盖煤矿开采技术、安全管理、资源评估、环境保护等方面，使执行人员全面了解煤炭行业的运行规律和技术要求。定期组织执行人员参加专业知识培训课程，邀请煤炭行业专家、学者进行授课，讲解最新的行业政策、技术标准和管理经验。安排执行人员到大型煤矿企业进行实地学习，深入了解先进的开采技术、安全管理模式和环保措施，提高他们的实际操作能力和解决问题的能力。通过培训，使执行人员具备扎实的专业知识和技能，能够准确判断小煤矿的实际情况，有效开展关闭整顿工作。建立协调机制是促进部门间协同合作的关键。关闭整顿小煤矿工作涉及多个部门，建立有效的协调机制可以打破部门之间的壁垒，实现信息共享和工作协同。成立专门的关闭整顿小煤矿工作协调小组，由煤炭管理部门、国土资源部门、安全生产监管部门、环保部门、工商行政管理部门等相关部门的负责人组成，负责统筹协调关闭整顿工作。明确各部门在关闭整顿工作中的职责和任务，制定详细的工作流程和责任清单，避免出现职责不清、推诿扯皮的现象。建立定期的部门联席会议制度，各部门定期召开会议，交流工作进展情况，协调解决工作中遇到的问题。搭建信息共享平台，利用信息化技术，实现各部门之间的信息实时共享，提高工作效率。打破地方保护主义是确保政策公正执行的重要保障。地方保护主义严重干扰了关闭整顿小煤矿政策的执行，必须采取有效措施加以破除。加强对地方政府的监督和考核，将关闭整顿小煤矿政策执行情况纳入地方政府绩效考核体系，对执行不力、存在地方保护主义行为的地方政府进行严肃问责。建立健全监督举报机制，鼓励公众对地方政府的保护主义行为进行监督举报，对举报属实的给予奖励。加强对地方官员的教育和管理，提高他们的政策意识和大局意识，使其认识到关闭整顿小煤矿对于煤炭行业可持续发展的重要性，自觉遵守政策规定，坚决杜绝地方保护主义行为。通过加强执行人员培训、建立协调机制以及打破地方保护主义等措施，可以有效提升执行主体的能力与协同水平，为关闭整顿小煤矿政策的顺利执行提供有力保障，推动煤炭行业朝着安全、高效、可持续的方向发展。6.3化解利益冲突与引导目标群体在关闭整顿小煤矿政策执行过程中，化解利益冲突与引导目标群体是确保政策顺利实施的关键环节。通过平衡各方利益、加强宣传教育以及提供转型支持等措施，可以有效减少政策执行的阻力，推动煤炭行业的可持续发展。平衡各方利益是化解利益冲突的核心。地方政府在关闭整顿小煤矿时，需综合考量短期经济利益与长期可持续发展的关系。一方面，要正视关闭小煤矿对地方财政收入和就业的短期冲击，积极寻找替代产业，培育新的经济增长点。一些煤炭资源枯竭地区，政府通过发展旅游业、特色农业等产业，成功实现了经济转型，不仅弥补了因小煤矿关闭带来的经济损失，还创造了更多的就业机会。在发展旅游业方面，利用废弃煤矿的独特景观，开发工业旅游项目，吸引游客参观，带动了当地餐饮、住宿等相关产业的发展；在特色农业方面，结合当地的土壤和气候条件，引导农民种植特色农产品，提高了农业附加值，增加了农民收入。另一方面，要加大对小煤矿关闭后职工安置和再就业培训的投入。设立专项基金，用于职工的再就业培训和创业扶持，提高职工的就业能力和创业积极性。为职工提供职业技能培训课程，根据市场需求，开设电工、焊工、家政服务等专业课程，使职工能够掌握一技之长，顺利实现再就业；对有创业意愿的职工，提供创业贷款、税收优惠等政策支持，帮助他们创业成功。加强宣传教育是引导目标群体理解和支持政策的重要手段。通过多种渠道，如电视、广播、报纸、网络等，广泛宣传关闭整顿小煤矿政策的重要性和必要性。制作专题节目，邀请专家学者解读政策，分析小煤矿存在的安全隐患、资源浪费和环境污染等问题，以及关闭整顿小煤矿对煤炭行业可持续发展的积极意义；在报纸上开设专栏，刊登政策解读文章和关闭整顿小煤矿的成功案例，让目标群体了解政策的实施效果；利用网络平台，发布政策信息和相关视频，扩大宣传覆盖面。开展政策宣讲活动，深入小煤矿企业和职工中，面对面地讲解政策内容和要求，解答他们的疑问，增强他们对政策的认同感。组织政策宣讲团，深入各产煤地区，与小煤矿企业主和职工进行交流，了解他们的困难和诉求，及时给予帮助和指导；举办政策培训班，邀请小煤矿企业主和职工参加，系统学习政策法规和安全生产知识，提高他们的法律意识和安全意识。为小煤矿企业提供转型支持是化解利益冲突的重要举措。鼓励小煤矿企业向其他产业转型，提供产业转型指导和技术支持。建立产业转型服务平台，为企业提供市场信息、技术咨询、项目对接等服务，帮助企业了解市场需求，选择适合的转型项目；组织专家团队，为企业提供技术指导，帮助企业解决转型过程中遇到的技术难题。对转型企业给予税收优惠、贷款贴息等政策支持，降低企业转型成本，提高企业转型的积极性。在税收优惠方面，对转型企业给予一定期限的税收减免，减轻企业的负担；在贷款贴息方面，对企业的转型贷款给予贴息支持，降低企业的融资成本。在一些地区，政府引导小煤矿企业转型发展新能源产业，为企业提供了相关的技术和政策支持，使企业成功实现了转型，不仅解决了企业的生存问题，还为当地的经济发展注入了新的活力。化解利益冲突与引导目标群体需要综合施策，通过平衡各方利益、加强宣传教育以及提供转型支持等措施，可以有效减少政策执行的阻力，推动关闭整顿小煤矿政策的顺利实施，促进煤炭行业的可持续发展。6.4强化监督与评估机制强化监督与评估机制是优化关闭整顿小煤矿政策执行的重要保障，对于确保政策目标的实现、及时发现并解决政策执行中存在的问题具有关键作用。通过建立全面的监督体系、科学开展绩效评估以及根据评估结果及时调整政策等措施，可以有效提升政策执行的质量和效果。建立全面的监督体系是确保政策执行到位的基础。在内部监督方面，明确各执行部门的监督职责，加强对政策执行过程的日常监督。煤炭管理部门要对小煤矿关闭整顿工作的进度、质量进行定期检查，及时发现并纠正执行过程中的偏差。建立内部监督考核机制，将政策执行情况纳入部门和工作人员的绩效考核体系，对执行得力的部门和个人给予奖励，对执行不力的进行问责，以增强执行人员的责任感和积极性。在外部监督方面，充分发挥社会监督的作用，鼓励公众、媒体对关闭整顿小煤矿政策执行进行监督。建立举报奖励制度，对举报小煤矿违法违规生产、政策执行不到位等问题的公众给予奖励，激发公众参与监督的积极性。加强媒体监督，通过新闻报道、舆论监督等方式，对政策执行中的问题进行曝光，促使相关部门及时整改。科学开展绩效评估是了解政策执行效果的重要手段。制定科学合理的绩效评估指标体系，从安全生产、资源利用、环境保护、经济发展等多个维度对政策执行效果进行评估。在安全生产方面，评估指标可包括煤矿事故起数、死亡人数、百万吨死亡率等；在资源利用方面，可评估煤炭资源回收率、资源浪费情况等；在环境保护方面，可考核废水、废气、废渣的排放达标情况、矿区生态恢复情况等；在经济发展方面，可考察煤炭产业结构优化程度、地方经济增长情况等。运用定性与定量相结合的评估方法，通过实地调研、数据分析、专家评估等方式，全面、客观地评价政策执行效果。定期开展绩效评估，根据政策执行的不同阶段，设定合理的评估周期，如每半年或每年进行一次全面评估，及时掌握政策执行的进展和成效。根据评估结果及时调整政策是确保政策适应性和有效性的关键。对绩效评估中发现的政策执行中存在的问题进行深入分析，找出问题产生的原因，如