我国外资并购国家安全审查制度：现状审视与完善路径

我国外资并购国家安全审查制度：现状审视与完善路径一、引言1.1研究背景与意义在经济全球化的大背景下，跨国投资活动愈发活跃，外资并购作为国际直接投资的重要方式，在全球经济格局中扮演着日益关键的角色。近年来，随着全球市场的进一步融合，外资并购的规模和数量持续攀升，涉及的领域也不断拓展。这一趋势不仅为各国经济发展带来了新的机遇，如引入大量资金、先进技术和管理经验，促进产业升级和经济增长，也对国家的经济、政治、社会等多方面的安全构成了潜在挑战。中国，作为全球最大的新兴市场之一，凭借庞大的市场规模、丰富的资源和不断优化的投资环境，吸引了大量外资涌入，外资并购市场也随之蓬勃发展。从早期的制造业到如今的金融、科技、能源等关键领域，外资并购的身影无处不在。例如，在制造业中，一些国际知名企业通过并购国内企业，迅速扩大了市场份额，引入了先进的生产技术和管理模式，推动了行业的发展；在科技领域，外资对国内一些创新型企业的并购，虽然在一定程度上促进了技术交流与合作，但也引发了对关键技术流失和产业安全的担忧。外资并购对我国国家安全的潜在影响是多方面的。在经济安全层面，大规模的外资并购可能导致某些关键产业被外资控制，影响产业自主发展和创新能力，进而削弱国家的经济主权独立性。一旦外资在关键产业中占据主导地位，可能会通过控制产业链上下游、限制技术研发投入等方式，阻碍国内产业的升级和发展，影响国家经济的稳健运行和可持续增长。在技术安全方面，外资并购可能致使关键技术外流，尤其是在人工智能、芯片、生物医药等技术依赖性强且关乎国家安全的领域，若关键技术被外资掌控，国家将面临失去技术主权的风险，在国际竞争中处于被动地位。数据安全也是不容忽视的重要问题，随着数字化时代的到来，数据已成为重要的战略资源。外资并购过程中可能涉及数据共享，若缺乏有效的监管，极易导致敏感数据外泄，对国家的数据安全造成严重威胁，影响国家的政治稳定和社会安全。基于以上背景，研究我国外资并购国家安全审查制度的完善具有极其重要的现实意义。从维护国家安全角度来看，完善的审查制度能够有效识别和防范外资并购可能带来的安全风险，确保国家在经济、技术、数据等多方面的安全，保障国家主权和领土完整，维护人民的根本利益。在促进经济健康发展方面，合理的审查制度可以在吸引外资、利用外资促进经济增长的同时，引导外资流向符合国家战略发展方向的领域，推动产业结构优化升级，增强国内产业的竞争力，实现经济的可持续发展。从提升国际投资规则话语权角度出发，随着我国在全球经济中的地位不断提升，完善外资并购国家安全审查制度有助于我国在国际投资规则制定中发挥更大作用，提升我国在国际经济舞台上的影响力，为我国企业“走出去”创造更有利的国际环境。1.2国内外研究现状在国际上，外资并购国家安全审查制度一直是学术界和实务界关注的焦点。美国作为最早建立外资并购国家安全审查制度的国家之一，相关研究成果丰富。学者们深入剖析了美国外国投资委员会（CFIUS）的审查机制，包括审查范围、标准、程序以及权力行使等方面。研究发现，CFIUS的审查范围不断扩大，从最初主要关注国防相关领域，逐渐延伸到关键技术、基础设施、能源等多个对国家安全具有重要影响的行业。在审查标准上，除了考虑传统的军事安全因素外，还综合考量政治、地缘政治、技术安全、经济安全等多方面因素，如对来自某些被视为“特别关注国家”的投资，会进行更为严格的审查。在审查程序方面，研究指出其具有强制性申报、单边启动等特点，且不断完善以提高审查效率和透明度。欧盟的外资并购国家安全审查制度也受到广泛研究。随着《欧盟外国直接投资审查条例》的颁布，欧盟在区域层面构建了统一的外资安全审查框架，强调成员国之间的协调与合作。学者们探讨了该条例在程序和实体规定上的特点，如程序上的报告义务、合作机制，以及实体上对国家安全和公共利益考量因素的非穷尽式列举，包括关键基础设施、关键技术和两用物件、关键供给、个人信息数据或其获取和控制能力以及媒体自由度和多元性等。此外，对欧盟各成员国在实施该条例过程中的具体实践和差异也有深入研究，分析了不同成员国根据自身国情对审查标准和程序的调整。在国内，随着外资并购活动的日益频繁，对外资并购国家安全审查制度的研究逐渐增多。早期研究主要集中在介绍国外相关制度，为我国构建审查制度提供借鉴。近年来，学者们开始深入分析我国外资并购国家安全审查制度的现状、问题及完善路径。在现状分析方面，研究梳理了我国现有审查制度的法律框架，包括《国家安全法》《反垄断法》《外商投资安全审查办法》等法律法规，指出我国已初步建立起外资并购国家安全审查机制，但在审查标准、程序、透明度等方面仍存在不足。在审查标准上，存在不够明确和统一的问题，导致实践中审查的不确定性较大；审查程序相对复杂，增加了外资并购的时间和成本，影响外资积极性；审查过程的透明度也有待提高，缺乏有效的信息公开和公众参与机制。在完善路径方面，学者们提出了一系列建议，如明确审查标准，细化国家安全的界定和审查因素；优化审查程序，简化审批流程，提高审查效率；加强审查过程的透明度，建立信息公开制度和公众参与渠道；加强国际合作与协调，在国际投资规则制定中发挥更大作用，维护我国企业的海外投资利益。尽管国内外在该领域的研究取得了一定成果，但仍存在一些不足之处。在审查标准的量化和细化方面，目前的研究虽然提出了诸多审查因素，但如何准确衡量这些因素对外资并购国家安全的影响程度，尚未形成一套科学、系统的量化标准，导致实践中审查标准的把握存在一定难度。在审查程序的效率提升和公正性保障方面，虽然提出了简化审批流程等建议，但对于如何在提高效率的同时确保审查的公正性，避免权力滥用，还缺乏深入的探讨和具体的制度设计。在国际合作与协调方面，虽然认识到国际合作的重要性，但对于如何在尊重各国主权的基础上，建立有效的国际合作机制，共同应对外资并购带来的跨国安全风险，研究还不够深入。本文将在前人研究的基础上，针对这些不足，深入研究我国外资并购国家安全审查制度的完善路径。通过综合运用多种研究方法，如案例分析法、比较研究法等，对我国现有制度进行全面剖析，借鉴国际先进经验，结合我国国情，提出具有针对性和可操作性的完善建议，以期为我国外资并购国家安全审查制度的发展提供有益参考。1.3研究方法与创新点本文在研究我国外资并购国家安全审查制度的过程中，综合运用了多种研究方法，以确保研究的全面性、深入性和科学性。文献研究法是本文的重要研究方法之一。通过广泛收集国内外关于外资并购国家安全审查制度的学术文献、法律法规、政策文件以及相关研究报告等资料，对国内外研究现状进行了系统梳理和分析。从国际上美国、欧盟等国家和地区的制度研究，到国内学者对我国现有制度的探讨，全面了解了该领域的研究动态和前沿问题，为本文的研究提供了坚实的理论基础。在梳理美国相关文献时，深入分析了美国外国投资委员会（CFIUS）审查机制的演变历程，从其审查范围的逐步扩大到审查标准的多元化发展，都进行了细致的研究，从而准确把握美国外资并购国家安全审查制度的核心要点。案例分析法也是本文不可或缺的研究方法。通过选取具有代表性的外资并购案例，如凯雷并购徐工机械案、华为并购美国3COM公司案等，深入剖析了这些案例中涉及的国家安全审查问题。在凯雷并购徐工机械案中，详细分析了安全审查重点关注的产业控制权、技术外泄、市场份额等方面的影响，以及最终该并购案因未能通过安全审查而失败的原因。通过对这些案例的深入研究，揭示了我国外资并购国家安全审查制度在实践中存在的问题，为提出针对性的完善建议提供了现实依据。比较研究法同样在本文中发挥了重要作用。将我国的外资并购国家安全审查制度与美国、欧盟、日本等国家和地区的相关制度进行了全面比较。在审查范围方面，分析了各国对关键领域的界定差异；在审查标准上，探讨了不同国家对国家安全因素的考量侧重；在审查程序上，研究了各国的申报要求、审查期限、决策机制等方面的不同之处。通过这种比较研究，借鉴了国际先进经验，为我国制度的完善提供了有益参考。本文的创新点主要体现在以下几个方面。在研究视角上，从多维度对我国外资并购国家安全审查制度进行了分析，不仅关注经济安全维度下的产业安全、市场竞争秩序等问题，还深入探讨了技术安全维度下的关键技术保护、数据安全维度下的敏感数据防范等重要内容，全面剖析了外资并购对国家安全的潜在影响。在研究内容上，紧密结合我国最新的政策法规和实际发展情况，如《外商投资安全审查办法》的出台，对我国外资并购国家安全审查制度的新变化、新问题进行了及时研究，提出的完善建议更具时效性和针对性。在研究方法的运用上，将多种研究方法有机结合，相互印证，使研究结论更具说服力。通过文献研究法梳理理论基础，案例分析法提供现实依据，比较研究法借鉴国际经验，三者相辅相成，为我国外资并购国家安全审查制度的完善提供了全面、系统的研究思路。二、我国外资并购国家安全审查制度概述2.1相关概念界定外资并购，从本质上讲，是企业间产权交易与控制权转移的一种经济行为，属于国际私人直接投资的重要形式。具体而言，它是指外资公司、企业、经济组织或个人，通过购买股权或资产等方式，对境内企业实施并购。依据《关于外国投资者并购境内企业的规定（2006年修订）》第二条，外资并购涵盖股权并购与资产并购两种模式。股权并购是指外国投资者协议购买境内非外商投资企业股东的股权，或者认购境内公司增资，进而使境内公司变更设立为外商投资企业；资产并购则是指外国投资者设立外商投资企业，并通过该企业协议购买境内企业资产且运营该资产，或者外国投资者直接协议购买境内企业资产，并以该资产投资设立外商投资企业运营该资产。在实际经济活动中，外资并购的案例屡见不鲜。例如，欧莱雅对小护士和羽西的收购，通过股权并购的方式，欧莱雅成功进入中国大众市场和中高端化妆品市场，不仅扩大了市场份额，还整合了生产资源，提升了自身在国际市场的竞争力。又如，英国零售商Tesco通过收购台湾顶新集团旗下的乐购超市进入中国市场，这属于资产并购，Tesco以较低成本获得了零售业至关重要的大卖场资源，迅速在中国市场布局，现已拥有众多连锁店。国家安全审查，是指东道国法定的审查机构，依据相关法律法规和政策，对已经存在或可能存在威胁本国国家安全的外资并购行为，进行全面、深入审查的制度。其目的在于识别和评估外资并购活动中潜在的安全风险，采取有效的措施消除或降低这些风险，以保障国家的安全和核心利益。在审查过程中，审查机构会综合考量多方面因素，如外资并购对国家关键产业、关键技术、基础设施、国防安全、经济安全等方面的影响。以美国为例，其外国投资委员会（CFIUS）在审查外资并购时，会对涉及关键技术领域、关键基础设施行业以及可能影响美国在国际竞争中战略地位的并购交易进行严格审查，若发现存在安全威胁，有权阻止并购交易的进行。国家安全，是一个内涵丰富且不断发展的概念，涉及国家生存和发展的各个关键领域。根据《中华人民共和国国家安全法》第二条规定，国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。它不仅包括传统的政治安全、军事安全和国土安全，还涵盖了经济安全、金融安全、文化安全、社会安全、科技安全、网络安全、粮食安全、生态安全、资源安全、核安全、海外利益安全、太空安全、深海安全、极地安全、生物安全、人工智能安全、数据安全等多个领域。在当今全球化和数字化时代，国家安全的范畴不断拓展，数据安全、人工智能安全等新兴领域的安全问题日益凸显。例如，在数据安全方面，随着信息技术的飞速发展，大量的个人数据、商业数据和政府数据被收集和存储，一旦这些数据被泄露或被恶意利用，可能会对国家的经济安全、社会稳定和公民的个人权益造成严重威胁。在人工智能安全方面，人工智能技术在军事、金融、交通等关键领域的应用越来越广泛，如果人工智能系统被攻击或被恶意操控，可能会引发系统性风险，危及国家安全。2.2理论基础外资并购国家安全审查制度的建立，具有坚实的理论基础，这些理论从不同角度论证了该制度存在的必要性和重要性。经济安全理论是外资并购国家安全审查制度的重要基石之一。在经济全球化的浪潮中，各国经济相互依存度不断提高，经济安全已成为国家安全的核心组成部分。外资并购作为国际投资的重要形式，对东道国的经济结构、产业竞争力和市场稳定产生深远影响。从产业结构角度看，大规模的外资并购可能导致关键产业被外资控制，改变产业原有的布局和发展方向。若外资大量涌入并控制我国的制造业、能源等支柱产业，可能会使我国产业结构失衡，过度依赖外资企业的技术和市场，削弱国内产业的自主创新能力和可持续发展能力。在市场稳定方面，外资并购可能引发市场垄断，破坏公平竞争的市场环境。当外资企业通过并购获取市场优势地位后，可能会利用其垄断力量限制竞争，提高产品价格，降低产品质量，损害消费者利益，影响市场的正常运行。例如，在某些行业中，外资企业通过并购国内多家企业，形成垄断格局，限制其他企业进入市场，导致市场缺乏活力，资源配置效率低下。因此，为了维护国家经济安全，确保产业结构的合理性和市场的公平竞争，建立外资并购国家安全审查制度至关重要。国际投资理论也为外资并购国家安全审查制度提供了理论支持。在国际投资领域，投资者追求利润最大化，而东道国则期望通过吸引外资实现经济增长、技术进步和就业增加等目标。然而，这种利益追求并非总是完全一致的，存在一定的矛盾和冲突。从投资者角度，他们可能会为了获取更高的利润，忽视东道国的国家安全和社会公共利益。某些外资企业可能会通过并购获取东道国的关键技术和核心资源，然后将其转移到母国，对东道国的技术安全和资源安全造成威胁。从东道国角度，需要在吸引外资和保护国家安全之间寻求平衡。外资并购国家安全审查制度正是这种平衡的体现，通过审查机制，东道国可以筛选出符合国家利益的外资并购项目，在利用外资促进经济发展的同时，保障国家安全。合理的审查制度可以引导外资流向对国家经济发展有益的领域，如高新技术产业、节能环保产业等，促进产业升级和创新发展，实现国际投资中的利益平衡。国家利益理论是外资并购国家安全审查制度的核心理论依据。国家利益是一个国家在国际社会中生存和发展的根本利益，包括政治利益、经济利益、安全利益等多个方面。外资并购直接关系到国家的安全利益和经济利益，当外资并购行为可能威胁到国家的关键产业、关键技术、基础设施等核心领域时，就会对国家利益造成损害。在关键技术领域，若外资并购导致我国的高端芯片技术、人工智能核心算法等关键技术被外国企业掌控，将使我国在国际竞争中处于劣势，严重影响国家的经济利益和安全利益。因此，为了维护国家利益，必须建立外资并购国家安全审查制度，对可能损害国家利益的外资并购行为进行严格审查和监管，确保国家在经济、技术等方面的主权和安全，实现国家的长治久安和可持续发展。2.3制度发展历程我国外资并购国家安全审查制度的发展，是一个与我国经济发展和对外开放进程紧密相连、逐步演进的过程。改革开放初期，我国对外资准入实行严格限制，主要目的在于保护国内产业，确保国家经济安全。1979年，我国颁布《中华人民共和国中外合资经营企业法》，这是我国最早的外资立法之一，开启了吸引外资的大门。1987年，《指导吸收外商投资方向暂行规定》出台，将“涉及国家安全”的项目列入禁止外商投资之列。这一时期，我国外资管理体制以产业安全为核心，通过严格的外资审批制度维护国家安全。在审批过程中，对外商投资项目的产业领域、投资规模、技术水平等方面进行全面审查，确保外资进入符合国家产业发展规划，不会对国内关键产业造成冲击。例如，在一些基础原材料产业，如钢铁、煤炭等领域，对外资的进入设置了较高的门槛，严格控制外资的持股比例和经营范围，以保护国内产业的自主发展能力。随着经济全球化的推进和我国加入世界贸易组织，外资并购活动日益频繁，对我国产业安全和经济安全的影响逐渐凸显。2003年，对外贸易经济合作部等四部局联合发布《外国投资者并购境内企业暂行规定》，首次对外资并购进行了规范，强调“维护公平竞争和国家经济安全”。该规定明确了外资并购的基本程序和条件，对外资并购中的反垄断和国家安全审查进行了初步探索。2006年，六部委联合发布《关于外国投资者并购境内企业的规定》，进一步完善了外资并购的法律规范，明确规定“外国投资者并购境内企业并取得实际控制权，涉及重点行业、存在影响或可能影响国家经济安全因素或者导致拥有驰名商标或中华老字号的境内企业实际控制权转移的，当事人应就此向商务部进行申报”。这一阶段，我国外资并购国家安全审查制度初步形成，开始从法律层面规范外资并购行为，重点关注外资并购对产业安全和国家经济安全的影响。例如，在一些制造业领域，对于外资并购国内龙头企业的项目，会进行严格的审查，防止外资通过并购垄断市场，影响产业的健康发展。2011年，国务院办公厅发布《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，标志着我国正式建立外资并购国家安全审查制度。该通知明确了审查机构、审查范围、审查程序等基本内容，规定对并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得的并购行为进行安全审查。2015年，商务部发布《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》，在自贸试验区内对外商投资国家安全审查进行试点探索，进一步完善了审查制度。这一时期，我国外资并购国家安全审查制度不断完善，审查范围逐渐扩大，审查程序逐步规范，对维护国家安全发挥了重要作用。例如，在能源领域，对于外资并购国内油气田开发企业的项目，会从能源供应安全、技术安全等多个角度进行审查，确保国家能源安全。2020年，《中华人民共和国外商投资法》正式施行，其中明确规定国家建立外商投资安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查。同年，国家发改委、商务部联合发布《外商投资安全审查办法》，建立起统一的外商投资国家安全审查制度框架。该办法进一步细化了审查范围、审查程序和审查标准，将关键信息基础设施、重要数据、敏感信息等纳入审查范围，加强了对数据安全、技术安全等新兴领域的审查力度。这一阶段，我国外资并购国家安全审查制度更加完善，适应了新时代国家安全和经济发展的需求，为我国高水平对外开放提供了有力保障。例如，在互联网领域，对于外资并购涉及大量用户数据的互联网企业的项目，会重点审查数据的存储、使用和保护情况，确保数据安全。2.4现行制度主要内容我国现行的外资并购国家安全审查制度主要依据《外商投资安全审查办法》等相关法律法规，其内容涵盖审查范围、标准、程序和机构等多个关键方面，旨在全面、有效地防范外资并购可能对国家安全带来的风险。在审查范围方面，我国采取了较为全面且具体的规定。《外商投资安全审查办法》明确指出，对影响或者可能影响国家安全的外商投资，包括外国投资者直接或者间接取得中国境内企业的股权、财产份额或者其他类似权益，以及外国投资者在中国境内投资新建企业等，都要进行安全审查。这一规定涵盖了外资并购的多种形式，确保了审查的全面性。审查范围重点聚焦于关键领域，如涉及国防安全的军工、航空航天等产业；关系到国民经济命脉的重要基础设施领域，像能源、交通、通信等；关键技术领域，如人工智能、芯片制造、生物医药等，这些技术对于国家的科技发展和竞争力至关重要；以及重要数据领域，包括个人信息数据、商业秘密数据和涉及国家安全的数据等。在能源领域，对于外资并购国内油气田开发企业或能源输送管道企业的项目，会因其涉及国家能源供应安全和战略资源控制，而被纳入审查范围。在数据安全领域，若外资并购涉及大量用户数据的互联网企业，可能会因数据的敏感性和潜在的安全风险，受到严格审查。审查标准是外资并购国家安全审查制度的核心内容之一，它为审查机构提供了判断外资并购是否对国家安全构成威胁的具体依据。我国现行制度规定，审查应综合考虑多方面因素。从国防安全角度，审查外资并购是否会影响国家的军事战略布局、国防工业体系的完整性以及关键军事技术的保密性。若外资并购可能导致国防关键技术外泄，使我国在军事装备研发、军事通信等方面依赖外国技术，从而削弱国防安全保障能力，这类并购将被重点关注。在产业安全方面，考量并购是否会导致关键产业被外资控制，影响产业的自主发展能力和创新能力。例如，在半导体产业，如果外资并购国内龙头企业，可能会垄断关键技术和市场，阻碍国内半导体产业的自主研发和升级，就可能因产业安全问题受到审查。数据安全也是重要考量因素，评估并购是否会导致重要数据泄露或被不当利用，威胁国家的数据主权和公民隐私。若外资并购涉及大量公民个人信息数据的企业，且在数据存储、传输和使用过程中存在安全隐患，可能导致数据被窃取或滥用，将不符合审查标准。此外，还会考虑外资来源国与我国的政治、外交关系，以及外资企业的背景和信誉等因素。如果外资来源国与我国存在政治冲突或外交紧张关系，其投资可能会受到更严格的审查。审查程序是确保外资并购国家安全审查制度有效运行的关键环节，它规定了审查的步骤、流程和时间节点，以保障审查的公正性和效率。根据相关规定，审查程序主要包括申报、初步审查、详细审查和决定四个阶段。申报阶段，外国投资者或境内相关企业需要在并购交易达成协议后，按照规定向审查机构提交申报材料，包括并购交易的基本情况、投资者的背景信息、被并购企业的相关资料等。初步审查阶段，审查机构在收到申报材料后的一定期限内，通常为30个工作日，对申报材料进行初步审核，判断是否需要进行详细审查。若初步审查认为并购交易不存在国家安全风险或风险较低，可直接作出不进行详细审查的决定；若发现存在潜在风险，则进入详细审查阶段。详细审查阶段，审查机构会组织相关部门和专家，对并购交易进行全面、深入的评估，可能会要求申报方补充材料、进行现场调查等，审查期限一般为60个工作日。最后，审查机构根据详细审查结果，在规定时间内作出批准、附条件批准或禁止并购交易的决定，并及时通知申报方。如果审查机构认为并购交易对国家安全存在重大威胁，且无法通过附加条件消除风险，将作出禁止并购交易的决定。我国外资并购国家安全审查机构由多个部门协同组成，形成了分工明确、相互协作的工作机制。根据《外商投资安全审查办法》，建立了外商投资安全审查工作机制，由国家发展改革委、商务部牵头，会同相关部门开展外商投资安全审查工作。在实际审查过程中，各部门根据自身职责和专业领域，发挥不同作用。国家发展改革委主要从国家宏观经济和产业政策角度，评估外资并购对国家经济安全和产业发展的影响。在审查涉及能源产业的外资并购项目时，国家发展改革委会分析并购对国家能源战略布局、能源供应稳定性的影响。商务部则从外资管理和国际贸易角度，审查并购交易是否符合国家的外资政策和国际规则，同时关注并购对市场竞争秩序的影响。其他相关部门，如工信部、科技部、国家安全部等，依据各自职能，在审查中提供专业意见。工信部在审查涉及通信、电子等产业的外资并购时，会从产业技术安全、产业发展规划等方面进行评估；科技部则会对涉及关键技术领域的并购，从技术创新能力、技术安全等角度提出意见；国家安全部从国家安全的综合角度，对并购可能涉及的国家安全风险进行评估。通过各部门的协同合作，确保了审查工作的全面性和专业性。三、我国外资并购国家安全审查制度现存问题3.1审查标准模糊3.1.1国家安全概念界定不清晰国家安全概念在我国不同法规中存在差异，缺乏明确统一的界定。在《国家安全法》中，国家安全被定义为国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力，这一概念涵盖范围广泛，具有高度的综合性和抽象性。而在《外商投资安全审查办法》等涉及外资并购国家安全审查的法规中，虽未对国家安全作出单独的、明确的定义，但从审查范围和因素来看，主要聚焦于国防安全、关键产业安全、关键技术安全、数据安全等领域。这种概念界定上的不一致，使得在实际审查过程中，对于哪些外资并购行为会对国家安全构成威胁难以准确判断。在某些关键技术领域的外资并购案例中，由于对国家安全概念理解的差异，不同部门可能会有不同的判断标准。科技部门可能从技术创新能力和技术安全角度出发，认为外资并购若导致国内关键技术研发能力被削弱，就可能威胁国家安全；而经济部门可能更关注并购对产业经济发展和市场竞争的影响，对于技术层面的安全风险关注相对较少。这种理解上的分歧容易导致审查结果的不确定性，也给外资并购企业带来困惑，增加了其投资决策的风险。此外，随着经济全球化和科技的飞速发展，国家安全的内涵和外延不断拓展，新兴领域的安全问题不断涌现。在人工智能、量子通信等前沿科技领域，以及跨境数据流动、网络空间安全等新兴领域，目前的法规对于这些领域涉及的国家安全概念尚未作出清晰的界定。这使得在面对相关领域的外资并购时，审查机构缺乏明确的法律依据和判断标准，难以有效识别和防范潜在的安全风险。3.1.2审查因素缺乏细化影响国家安全的具体审查因素缺乏细化，是我国外资并购国家安全审查制度存在的另一重要问题。在现行制度中，虽然规定审查应综合考虑国防安全、产业安全、数据安全等多方面因素，但对于每个因素的具体内涵、判断标准以及各因素之间的权重关系等，均未进行详细规定。以产业安全为例，仅提及要考量外资并购是否会导致关键产业被外资控制，影响产业的自主发展能力和创新能力，但对于如何界定关键产业、达到何种控制程度会影响产业安全、怎样评估对自主发展能力和创新能力的影响等问题，都缺乏明确的量化标准。在实践中，不同审查人员对于这些模糊标准的理解和判断可能存在较大差异。对于某一外资并购项目，有的审查人员可能认为只要外资持股比例不超过一定数值，就不会对产业安全构成威胁；而另一些审查人员可能更关注并购后企业的决策权分配、技术研发方向等因素，即使外资持股比例较低，但如果在关键决策和技术研发上具有主导权，也可能判定为对产业安全存在风险。在数据安全方面，虽然强调要评估并购是否会导致重要数据泄露或被不当利用，但对于重要数据的范围、数据安全风险的评估方法等缺乏明确规定。随着数字化时代的到来，数据类型繁多，不同类型数据的敏感性和重要性各不相同。在金融领域，客户的财务数据、交易记录等属于重要数据；在医疗领域，患者的病历信息、基因数据等具有高度敏感性。然而，目前的审查制度并未针对不同类型的数据制定相应的审查标准，导致在审查涉及数据的外资并购项目时，难以准确评估数据安全风险。审查因素缺乏细化还导致审查过程的主观性和不确定性增加。由于缺乏明确的审查标准，审查机构在审查过程中可能更多地依赖自身的主观判断和经验，这不仅容易引发审查结果的争议，也可能影响审查的公正性和权威性。而且，这种不确定性会对外资并购市场的发展产生不利影响，使外国投资者对我国的投资环境产生疑虑，降低我国对外资的吸引力。三、我国外资并购国家安全审查制度现存问题3.2审查程序不完善3.2.1申报程序不明确我国现行外资并购国家安全审查制度在申报程序方面存在诸多不明确之处，这给审查工作的有效开展和外资并购活动的顺利进行带来了一系列问题。在申报主体方面，规定不够清晰明确。虽然《外商投资安全审查办法》指出，外国投资者、境内相关企业应当在实施投资前主动向工作机制办公室申报，但对于“境内相关企业”的具体范围缺乏明确界定。在实际操作中，涉及外资并购的境内企业众多，包括被并购企业、并购交易中的中介机构、与被并购企业存在关联关系的企业等。不同企业在并购交易中的角色和地位不同，对国家安全的影响程度也各异。如果不能明确哪些境内企业属于申报主体，可能导致部分应当申报的企业未履行申报义务，使一些存在国家安全风险的外资并购项目逃避审查。在某些复杂的外资并购案例中，涉及多个境内企业参与交易，由于申报主体不明确，各企业相互推诿，导致申报工作延误，影响审查进度。申报方式也缺乏详细规定。目前，对于外资并购国家安全审查的申报方式，如采用书面申报还是电子申报、申报材料的格式和内容要求等，都没有明确的统一标准。这使得外国投资者和境内相关企业在申报时无所适从，增加了申报的难度和不确定性。不同地区的审查机构可能对申报方式有不同的要求，进一步加剧了这种混乱局面。有的地区要求申报材料必须采用纸质版，一式多份提交；而有的地区则接受电子版申报，但对文件格式和大小有严格限制。这种差异导致企业在不同地区进行外资并购时，需要根据当地要求重新准备申报材料，增加了企业的时间和成本。申报期限同样存在模糊之处。虽然规定外国投资者、境内相关企业应当在实施投资前主动申报，但对于“实施投资前”的具体时间节点没有明确界定。这使得企业难以准确把握申报的时机，容易出现申报过早或过晚的情况。申报过早，可能因为并购交易细节尚未确定，导致申报材料不准确或不完整；申报过晚，则可能影响审查进度，甚至导致并购交易因未及时申报而面临法律风险。在一些实际案例中，企业由于对申报期限理解不清，在并购交易已经实质性推进后才进行申报，此时审查机构发现存在国家安全风险，但并购交易已经造成了一定的事实，难以进行有效调整，给国家安全带来了潜在威胁。3.2.2审查期限不合理我国外资并购国家安全审查的期限设置存在不合理之处，对审查工作的效率和外资并购活动的积极性产生了负面影响。审查期限过长是当前面临的一个突出问题。根据《外商投资安全审查办法》，初步审查期限为30个工作日，详细审查期限为60个工作日，特殊情况下还可延长。在实际操作中，由于审查涉及多个部门的协调和沟通，以及对复杂的并购交易进行全面评估，审查期限往往会超过规定时间。过长的审查期限会增加外资并购的时间成本，使企业的投资计划受到延误。对于一些时效性较强的并购项目，如涉及新兴技术领域的并购，市场变化迅速，过长的审查期限可能导致企业错过最佳投资时机。在某一外资对国内一家人工智能企业的并购项目中，由于审查期限过长，在审查过程中，市场上出现了新的竞争对手，导致该并购项目的商业价值大幅下降，最终企业不得不放弃并购计划。审查期限过长还会增加企业的不确定性和风险。在审查期间，企业无法确定并购交易是否能够通过，这使得企业在资金安排、人员调配、业务规划等方面面临困难。企业可能已经投入了大量的人力、物力和财力进行并购前期准备工作，但由于审查结果的不确定性，这些投入存在无法收回的风险。企业为了推进并购项目，可能已经与被并购企业达成了初步合作意向，进行了人员整合和业务规划，但如果并购交易最终未能通过审查，这些前期投入将付诸东流，给企业带来巨大损失。另一方面，审查期限过短也不利于审查工作的全面、深入开展。在一些复杂的外资并购项目中，涉及多个领域的专业知识和大量的信息资料，需要审查机构进行详细的分析和评估。如果审查期限过短，审查机构可能无法充分了解并购交易的全貌，难以准确判断其中的国家安全风险。在涉及关键技术领域的外资并购中，审查机构需要对技术的先进性、保密性、对国家技术安全的影响等方面进行深入分析，这需要一定的时间和专业技术支持。如果审查期限过短，审查机构可能只能进行表面审查，无法发现潜在的国家安全风险，从而给国家带来安全隐患。3.2.3救济程序缺失我国外资并购国家安全审查制度在救济程序方面存在明显缺失，这对于当事人的合法权益保护和审查制度的公正性、权威性产生了不利影响。当当事人对审查结果不服时，目前缺乏有效的救济途径。在我国现行制度中，没有明确规定当事人可以通过何种方式对审查结果提出异议、申诉或申请复议。这使得当事人在面对不利于自己的审查结果时，处于一种无助的状态，无法通过合法的程序来维护自己的权益。在某一外资并购项目中，审查机构以可能影响国家安全为由，禁止了该并购交易。但当事人认为审查机构的判断缺乏充分依据，对审查结果存在异议。然而，由于缺乏救济程序，当事人无法向相关部门提出申诉，只能接受这一结果，这严重损害了当事人的合法权益。救济程序的缺失也会影响审查制度的公正性和权威性。一个完善的审查制度应该包括有效的救济程序，以确保审查结果的公正性和合理性。如果当事人对审查结果不满意却没有救济途径，他们可能会对审查制度产生质疑，认为审查过程存在不公正或不合理的情况。这种质疑会削弱审查制度的权威性，降低外国投资者对我国投资环境的信任度。长期来看，这将不利于我国吸引外资，影响我国经济的对外开放和发展。此外，救济程序的缺失还可能导致一些不必要的争议和纠纷无法得到及时解决。在没有救济程序的情况下，当事人可能会采取其他方式来表达自己的不满，如通过媒体曝光、向政府部门上访等。这些方式不仅不利于问题的解决，还可能引发社会关注和舆论压力，给政府部门带来不必要的工作负担，影响社会的稳定和和谐。3.3审查机构协调性不足我国外资并购国家安全审查采用部际联席会议制度，这种多部门联合审查机制虽然在一定程度上能够整合各部门的专业资源和职能优势，但在实际运行过程中，暴露出了诸多问题，其中部门职责不清和协调困难尤为突出。在部际联席会议制度下，参与外资并购国家安全审查的部门众多，包括国家发展改革委、商务部、工信部、科技部、国家安全部等多个部门。然而，目前的制度对于各部门在审查中的具体职责划分不够明确，缺乏清晰的责任界定和权力配置。这就导致在审查过程中，各部门之间容易出现职责交叉和模糊地带。在涉及关键技术领域的外资并购审查中，科技部和工信部可能都认为自己对技术安全方面负有审查责任，但对于具体的审查内容和标准，却缺乏明确的分工。这种职责不清的情况，使得各部门在审查时可能会出现相互推诿、扯皮的现象，导致审查工作效率低下。当遇到复杂的外资并购项目，涉及多个领域的安全问题时，各部门之间可能会因为职责不清而无法有效协同工作，影响审查的进度和质量。部门之间的协调困难也是审查机构面临的一大难题。由于各部门在审查中有着不同的利益诉求和工作重点，这使得它们在协调过程中难以达成一致意见。商务部可能更关注外资并购对国际贸易和市场竞争秩序的影响，希望通过促进外资并购来推动经济增长和市场开放；而国家安全部则更侧重于从国家安全的战略高度出发，对并购项目进行严格审查，以防范潜在的安全风险。这种利益诉求的差异，导致在审查过程中，各部门之间可能会产生分歧和矛盾。在某一涉及能源领域的外资并购项目中，商务部认为该并购能够带来先进的技术和资金，有利于提升我国能源产业的竞争力，对经济发展具有积极意义；而国家安全部则担心并购后可能会导致我国能源供应安全受到威胁，对国家战略安全产生不利影响。由于双方意见难以统一，审查工作陷入僵局，项目进展缓慢。此外，部门之间的协调还面临着信息沟通不畅的问题。在审查过程中，各部门需要共享大量的信息，包括外资企业的背景资料、并购项目的详细信息、相关行业的发展动态等。然而，目前缺乏有效的信息共享平台和沟通机制，各部门之间的信息传递存在障碍。这使得一些关键信息可能无法及时传递给相关部门，影响审查工作的全面性和准确性。在审查某一外资对我国互联网企业的并购项目时，由于工信部掌握的互联网行业技术发展信息未能及时传递给国家安全部，导致国家安全部在审查时无法全面评估该并购项目对国家网络安全的影响，可能会遗漏一些潜在的安全风险。审查机构协调性不足带来的后果是严重的。一方面，它会导致审查效率低下，延长外资并购的审查周期，增加企业的时间成本和不确定性。企业在等待审查结果的过程中，可能会错过最佳的投资时机，影响企业的发展战略和市场竞争力。另一方面，协调性不足可能会导致审查结果的不准确性和不合理性。由于各部门之间无法有效协同工作，可能会出现审查漏洞或重复审查的情况，无法全面、准确地评估外资并购项目的国家安全风险，从而给国家带来潜在的安全隐患。3.4透明度与公众参与度低我国外资并购国家安全审查过程的透明度较低，公众参与渠道严重缺乏，这对审查制度的公信力和权威性产生了负面影响。在审查过程中，相关信息公开程度不足是一个突出问题。目前，我国对于外资并购国家安全审查的申报材料、审查依据、审查过程中的具体评估内容和方法等关键信息，缺乏明确的公开规定和有效的公开机制。除了最终审查结果，审查过程中的大部分信息都处于保密状态，公众难以获取。这使得外资并购国家安全审查在一定程度上处于“黑箱操作”状态，容易引发公众对审查公正性和合理性的质疑。在某一外资对我国关键基础设施企业的并购项目审查中，公众仅能得知最终的审查结果是通过或未通过，而对于审查机构是基于哪些具体因素、采用何种评估方法得出该结果，一无所知。这种信息的不公开，使得公众无法对审查过程进行有效监督，也无法理解审查结果的合理性，容易导致公众对审查制度的不信任。公众参与渠道的缺失也是我国外资并购国家安全审查制度的一大短板。在整个审查过程中，公众几乎没有参与的机会和途径。目前，我国尚未建立起有效的公众意见反馈机制，公众无法就外资并购项目可能对国家安全、社会公共利益等方面产生的影响，向审查机构表达自己的看法和建议。在一些涉及民生领域的外资并购项目中，如外资对供水、供电等公用事业企业的并购，公众作为直接利益相关者，对并购项目的安全性和稳定性高度关注。然而，由于缺乏公众参与渠道，公众无法将自己的关切和意见传达给审查机构，审查机构也难以充分考虑公众的利益诉求，这不仅影响了审查结果的科学性和合理性，也容易引发公众的不满和抵制情绪。透明度与公众参与度低，会对我国外资并购国家安全审查制度的公信力产生严重影响。缺乏透明度和公众参与，会使审查制度被认为缺乏公正性和民主性，降低外国投资者对我国投资环境的信心。外国投资者在进行投资决策时，往往会考虑投资目的地的政策稳定性、法律透明度和公众接受度等因素。如果我国的外资并购国家安全审查制度缺乏透明度和公众参与，外国投资者可能会担心自己的投资面临不确定性和风险，从而对我国的投资环境望而却步，影响我国吸引外资的能力和经济的对外开放程度。从长远来看，这也不利于我国构建公平、透明、法治的市场环境，阻碍我国经济的高质量发展。四、国际外资并购国家安全审查制度借鉴4.1美国外资并购国家安全审查制度美国作为全球经济强国，在吸引外资方面一直处于领先地位，其外资并购国家安全审查制度也相对完善，在全球范围内具有重要的影响力。美国外资并购国家安全审查制度的发展经历了多个重要阶段。在早期，美国对外资并购的监管相对宽松，主要通过市场机制来调节。然而，随着国际形势的变化和外资并购规模的不断扩大，美国开始意识到国家安全可能受到威胁。1917年，美国通过《敌国贸易法》，赋予总统在战争或国家紧急状态下对外国资产进行控制和处置的权力，这可以视为美国外资并购国家安全审查制度的雏形。此后，在二战结束到20世纪80年代初，美国的外资安全审查相对温和，主要采取“说服”方式劝阻可能威胁国家安全的外资收购。标志性事件是1975年美国成立首个外国投资委员会（CFIUS），实施外资安全审查。到了20世纪80年代中后期，随着日本对美国企业的大规模并购，美国对国家安全的关注度显著提高。1988年，美国国会通过《埃克森-弗洛里奥修正案》（简称“埃-佛条款”），授权总统和CFIUS对外资进行国防安全审查，以防止出现动用1977年《国际紧急经济权利法》类似宣布“敌对状态”的外交压力。进入21世纪，特别是“9・11”事件后，美国对国家安全的重视程度进一步提升。2007年，美国正式签署《外国投资与国家安全法》（FINSA），将外资安全审查的重点放在经济安全上，并且从克林顿政府到小布什政府均将“经济安全”作为美国三大优先目标之一。2018年，美国正式签署《外国投资风险评估现代化法案》（FIRRMA），使美国外资国家安全审查呈现“扩大化”发展趋势。一是对外国“控制”范畴的界定变得更宽泛，不仅局限于绝对“控制”，即便是少数持股，也将纳入审查范围；二是扩大关键技术范围，除国防工业以外，还包括新兴技术、不动产交易、非投票表决、控制权益转让等多项内容。美国外资并购国家安全审查的核心机构是外国投资委员会（CFIUS），这是一个跨部门组织机构。其成员包括财政部长、国防部长、国土安全部长、商务部长、国务卿、美国贸易代表、经济顾问委员会主席、司法部长、能源部长、劳工部长、国家情报局长等多个部门的负责人。各部门在审查中发挥着不同的作用，财政部长担任该委员会主席，负责整体协调和领导工作。国防部主要从军事安全角度评估外资并购对国防工业体系、军事战略布局等方面的影响。在审查涉及军工企业的外资并购时，国防部会重点关注并购是否会导致关键军事技术外泄、军事装备供应链的稳定性是否受到影响等问题。国土安全部则侧重于审查外资并购对国土安全相关领域的影响，如关键基础设施的安全性、恐怖主义风险等。商务部从经济发展和市场竞争角度出发，分析外资并购对美国产业竞争力、市场份额等方面的影响。在审查涉及高科技产业的外资并购时，商务部会评估并购是否会促进美国相关产业的技术创新和发展，还是会导致市场垄断，抑制国内企业的竞争活力。通过各部门的协同合作，CFIUS能够从多个维度全面评估外资并购对美国国家安全的影响。美国外资并购国家安全审查标准在法律中没有对国家安全作出标准定义，而是罗列了在审查时需要考虑的诸多因素。这些因素包括：并购交易对美国国防安全的影响，如是否涉及关键军事技术、军事装备生产企业，是否会影响美国的军事战略优势等；对美国关键基础设施的影响，涵盖能源、交通、通信、供水供电等领域，评估并购是否会威胁到这些基础设施的安全运行和国家对其的控制能力；对美国关键技术的影响，关注并购是否会导致美国在高科技领域的领先地位受到挑战，是否会使关键技术外流。在审查涉及半导体芯片技术的外资并购时，会重点考量并购后美国在芯片研发、生产方面的技术自主性和安全性；外资来源国与美国的政治、外交关系，对于来自与美国存在政治冲突或外交紧张关系国家的投资，会进行更严格的审查；以及并购交易是否会对美国的经济安全、就业、产业发展等方面产生重大不利影响。这些因素相互关联、综合考量，为CFIUS的审查提供了较为全面的判断依据。美国外资并购国家安全审查程序包括申报和机构通报、初审和调查、总统的决定等环节。在申报阶段，并购交易方可以自愿向CFIUS申报，也可能在某些情况下被CFIUS要求强制申报。申报时需要提交详细的交易信息，包括并购双方的基本情况、交易的目的和方式、对美国相关产业的影响等。初审阶段，CFIUS在收到申报后的30天内对申报材料进行初步审查，判断交易是否可能对国家安全构成威胁。若初步审查认为存在潜在风险，则进入调查阶段。调查阶段通常持续45天，CFIUS会对并购交易进行深入调查，可能会要求申报方补充材料，与相关政府部门、企业和专家进行沟通，全面评估交易对国家安全的影响。如果CFIUS在调查后仍认为交易对国家安全存在重大威胁，将向总统提交建议，总统有权在15天内作出最终决定，决定是否禁止或附加条件批准该并购交易。在华为并购美国3COM公司案中，CFIUS在审查过程中认为该并购可能会对美国的通信安全和国家安全构成威胁，最终导致该并购交易未能成功。美国在外资并购国家安全审查制度中，也注重对投资者权益的保护。一方面，CFIUS在审查过程中会遵循一定的程序和规则，确保审查的公正性和透明度。审查程序的各个环节都有明确的时间限制，使投资者能够合理预期审查结果。在申报和初审阶段，CFIUS会及时与投资者沟通，告知其审查进展和需要补充的材料。另一方面，投资者有权对CFIUS的审查结果提出异议，并通过一定的程序进行申诉。如果投资者认为CFIUS的审查存在不公正或不合理之处，可以向相关部门提交申诉材料，阐述自己的观点和理由。此外，美国还通过法律法规规定了CFIUS在审查过程中的权力范围和责任，防止权力滥用，保障投资者的合法权益。4.2欧盟外资并购国家安全审查制度欧盟的外资并购国家安全审查制度具有独特的架构和运行机制，其在区域层面的统一协调与成员国自主审查相结合的模式，为国际投资安全审查提供了一种新的范例。欧盟的外资并购国家安全审查制度主要依据《欧盟外国直接投资审查条例》（FDIRegulation）。该条例于2019年颁布，旨在建立一个能够识别外商投资安全风险的统一审查框架，确保欧盟在经济安全和公共秩序稳定的前提下，促进外资的合理流动。《欧盟审查条例》内容上分为程序规定和实体规定，对欧盟及其成员国的外资审查行为进行规范。在程序规范方面，涵盖了审查机制、报告义务、合作机制等。它对具有外资安全审查机制的成员国提出了最低要求，包括给予第三国非歧视性待遇、明确成员国考虑他国与欧盟委员会意见的时限、保护机密信息和建立审查决定的救济机制等。在实体规范方面，该条例在正文第4条非穷尽式列举了欧盟及其成员国在对外资进行安全审查需要考量的因素，主要涉及国家安全和公共利益的保护，包括关键基础设施、关键技术和两用物件、关键供给、个人信息数据或其获取和控制能力以及媒体自由度和多元性等。在欧盟的外资并购国家安全审查体系中，各成员国拥有相对独立的审查机制。以德国为例，德国经济部是德国外资审查机制的主导机构。德国《对外贸易和支付法》是调整外资并购的主要法律，该法在2004年美国公司购买德国潜艇制造商控制性的股份后进行了修改，对外国公司并购德国与国防相关的企业加强了管制。根据该法，收购德国生产武器、弹药、密码设备、坦克的发动机或齿轮系统，或是其他军事装甲车辆的公司的股份超过25%的，要受到国家的审查。2009年，德国议会通过了《对外贸易和支付法》修正案，规定如果外国投资威胁德国的“国家安全”，联邦政府享有广泛的权力来禁止在德国的这些投资。新的法律对德国公司将股份转让给欧盟之外或欧洲自由贸易区之外的国家规定了更为严格的限制。法国也有自己的外资并购审查制度，对涉及国家安全的外资并购项目进行严格审查。法国政府有权根据公共政策或公共秩序阻止或修改任何可能威胁国家安全的外资并购交易。欧盟注重成员国之间在审查过程中的协调与合作。《欧盟审查条例》规定了欧盟成员国以及欧盟委员会之间的合作机制，包括信息交换机制和相互评议机制。成员国不仅要向欧盟委员会上报其外资审查情况，已设审查机制的国家还应上报其适用情况。无论是即将建立还是已经进行审查制度修订的成员国，都应在行为发生后的30天内告知欧盟委员会。虽然委员会和其他成员国的意见对投资东道国不具有约束力，但是若成员国不采用欧盟委员会的意见仍需要作出解释。这种合作机制有助于欧盟在整体层面把握外资并购对区域安全的影响，促进各成员国之间的经验交流和标准协调。通过信息共享和相互评议，各成员国可以借鉴其他国家的审查经验，完善自身的审查制度，提高审查的准确性和有效性。在审查涉及关键技术领域的外资并购时，德国和法国等成员国可以分享各自在技术安全评估方面的经验和方法，共同应对跨国技术安全风险。欧盟外资并购国家安全审查制度呈现出一些显著特点。在审查标准上，具有开放性和灵活性。它没有对国家安全进行明确的定义，而是采用非穷尽式列举的方式规定审查因素，这使得审查机构能够根据实际情况和国际形势的变化，灵活判断外资并购对国家安全和公共利益的影响。随着人工智能、量子通信等新兴技术的发展，审查机构可以将这些领域的技术安全纳入审查范围，及时应对新的安全挑战。在审查程序上，强调成员国与欧盟委员会之间的沟通与协作。通过建立报告义务和合作机制，促进了审查信息的流通和共享，提高了审查效率。当某一成员国收到涉及多个成员国利益的外资并购申报时，能够通过合作机制迅速与相关成员国和欧盟委员会进行沟通，共同评估并购项目的安全风险，避免因信息不畅导致的审查失误或延误。欧盟的审查制度在保障国家安全的同时，也注重保护投资者的合法权益。通过规定非歧视性待遇和审查决定的救济机制，为投资者提供了一定的法律保障，减少了投资者对审查结果的不确定性担忧，有助于维护欧盟的投资环境吸引力。4.3日本外资并购国家安全审查制度日本的外资并购国家安全审查制度有着独特的发展历程和严格的规定，在维护国家经济安全和稳定方面发挥着重要作用。日本的外资并购国家安全审查制度经历了从严格限制到逐步开放再到完善审查的过程。二战后，日本为恢复经济，对外资采取了严格限制措施，旨在保护本国产业免受外部冲击。随着经济的发展，日本逐渐认识到外资对经济增长和技术进步的积极作用，开始逐步放宽外资准入限制。到了20世纪80年代，日本经济迅速崛起，吸引了大量外资，同时也面临着外资并购可能带来的国家安全风险。为应对这一情况，日本不断完善外资并购国家安全审查制度，加强对外资并购的监管。2018年，日本对《外汇及外国贸易法》进行修订，大幅强化了外资并购安全审查制度，扩大了审查范围，缩短了审查期限，以更好地维护国家安全。日本的外资并购国家安全审查由内阁府、财务省、经济产业省等多个部门协同负责。内阁府在审查中主要从宏观经济和国家战略角度进行评估，关注外资并购对日本整体经济结构和产业发展战略的影响。在审查涉及新兴产业的外资并购时，内阁府会考量并购是否符合日本的产业升级方向，是否有助于提升日本在全球产业链中的地位。财务省则侧重于审查外资并购对金融稳定和国际收支平衡的影响。在审查涉及金融机构的外资并购时，财务省会评估并购是否会对日本的金融体系稳定性产生冲击，是否会影响日本的国际收支状况。经济产业省在审查中发挥着重要作用，主要负责审查外资并购对产业安全和技术安全的影响。它会评估并购是否会导致关键产业被外资控制，影响产业的自主发展能力；是否会导致关键技术外流，削弱日本的技术竞争力。在审查涉及半导体产业的外资并购时，经济产业省会重点关注并购是否会影响日本在半导体领域的技术领先地位，是否会导致关键技术被外国企业获取。日本的外资并购国家安全审查标准明确且严格。在国防安全方面，重点审查外资并购是否会对军事装备生产、军事技术研发等国防相关产业造成影响。若外资并购可能导致日本军事装备生产的关键零部件供应被外国控制，影响国防装备的自主生产能力，这类并购将受到严格审查。在关键基础设施领域，审查范围涵盖能源、交通、通信等重要行业，评估并购是否会威胁到这些基础设施的安全运营和国家对其的控制能力。在能源领域，对于外资并购日本的核电站、石油天然气生产企业等项目，会从能源供应安全和战略储备角度进行严格审查。在关键技术领域，关注外资并购是否会导致关键技术流失，影响日本的技术创新能力和产业竞争力。在人工智能、新能源汽车等前沿技术领域，若外资并购可能使日本企业失去核心技术研发能力，将被视为存在安全风险。日本的外资并购国家安全审查程序包括申报、审查和决定等环节。在申报阶段，外国投资者在进行特定的外资并购交易前，需要向日本相关部门提交申报材料，包括并购交易的详细信息、投资者的背景资料、被并购企业的经营状况等。审查阶段，相关部门会对申报材料进行全面审查，可能会要求申报方补充材料，与相关企业和专家进行沟通，必要时还会进行实地调查。在审查涉及关键技术领域的外资并购时，审查部门可能会邀请相关技术专家对并购项目进行技术评估，分析并购对技术安全的影响。根据审查结果，相关部门会作出批准、附条件批准或禁止并购交易的决定。如果审查部门认为并购交易对国家安全存在重大威胁，且无法通过附加条件消除风险，将作出禁止并购交易的决定。4.4国际经验对我国的启示美国、欧盟和日本的外资并购国家安全审查制度，在审查标准、程序、机构以及透明度等方面为我国提供了丰富的借鉴经验，有助于我国进一步完善相关制度，提升审查的科学性、有效性和公正性。在审查标准方面，美国虽然没有对国家安全作出标准定义，但罗列了详细的审查因素，涵盖国防安全、关键基础设施、关键技术等多个方面，且随着时代发展不断调整和细化，如扩大关键技术范围、对外国“控制”范畴的界定更宽泛。欧盟采用非穷尽式列举审查因素，具有开放性和灵活性，能根据实际情况和国际形势变化灵活判断外资并购对国家安全和公共利益的影响。日本的审查标准明确且严格，在国防安全、关键基础设施和关键技术等领域都有具体的审查要点。我国可借鉴这些经验，明确国家安全概念的内涵和外延，制定统一、明确的定义，减少不同法规之间的差异。细化审查因素，制定具体、可操作的量化标准，例如明确关键产业的界定标准、关键技术的范围和评估方法、数据安全的风险评估指标等。同时，建立审查标准的动态调整机制，根据国际形势变化、新兴技术发展和国家安全需求，及时更新和完善审查标准。在审查程序方面，美国的审查程序包括申报和机构通报、初审和调查、总统的决定等环节，各环节有明确的时间限制，保障了审查的有序进行。欧盟注重成员国之间的协调与合作，通过信息交换机制和相互评议机制，促进审查信息的流通和共享，提高审查效率。日本的审查程序包括申报、审查和决定等环节，要求申报方提交详细材料，并可能进行实地调查。我国应明确申报程序，清晰界定申报主体范围，包括外国投资者、被并购企业以及与并购交易有密切关联的其他境内企业等。统一申报方式，制定申报材料的格式和内容规范，确保申报信息的准确性和完整性。明确申报期限，规定具体的时间节点，避免申报延误。合理设置审查期限，根据并购项目的复杂程度，制定差异化的审查期限，在保障审查质量的前提下，提高审查效率。建立快速审查通道，对于一些明显不存在国家安全风险或风险较低的项目，缩短审查时间。建立有效的救济程序，当当事人对审查结果不服时，允许其通过申诉、复议等方式维护自身权益，确保审查结果的公正性。在审查机构方面，美国的外国投资委员会（CFIUS）是一个跨部门组织机构，成员包括多个部门负责人，各部门协同合作，从多个维度全面评估外资并购对国家安全的影响。欧盟的审查制度强调成员国与欧盟委员会之间的沟通与协作，形成了实际意义上的“双轨制”安全审查机制。日本由内阁府、财务省、经济产业省等多个部门协同负责审查。我国应明确各审查部门的职责，避免职责交叉和模糊地带，制定详细的职责清单，明确各部门在审查中的具体任务和权限。加强部门之间的协调与合作，建立定期的沟通会议机制，促进信息共享和意见交流。建立统一的信息共享平台，打破部门之间的信息壁垒，提高审查效率。在透明度与公众参与方面，美国在审查过程中注重遵循一定的程序和规则，确保审查的公正性和透明度，及时与投资者沟通审查进展。欧盟的审查制度通过规定非歧视性待遇和审查决定的救济机制，为投资者提供了一定的法律保障。我国应提高审查过程的透明度，建立信息公开制度，除涉及国家机密和商业秘密的信息外，及时公开申报材料、审查依据、审查过程中的评估内容和方法等关键信息，接受社会监督。拓宽公众参与渠道，建立公众意见反馈机制，在审查过程中，广泛征求公众意见，尤其是涉及民生领域的外资并购项目，充分考虑公众的利益诉求。通过听证会、问卷调查、网络平台等方式，收集公众意见，并对合理意见予以采纳。五、完善我国外资并购国家安全审查制度的建议5.1明确审查标准5.1.1清晰界定国家安全概念国家安全概念的明确界定是外资并购国家安全审查制度有效运行的基石。我国应积极参考国际先进经验，并紧密结合自身国情，对国家安全概念的内涵与外延进行精准且系统的阐释。在内涵方面，应遵循《中华人民共和国国家安全法》的规定，将国家安全定义为国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。在此基础上，进一步细化各领域的具体安全内涵。在经济安全领域，明确外资并购对关键产业的控制程度、市场份额的变化、产业自主发展能力和创新能力的影响等方面的安全界限。对于半导体产业，若外资并购导致国内半导体企业的核心技术研发能力被削弱，市场份额过度集中于外资企业，影响到国家在半导体领域的战略布局和产业安全，就应被视为对经济安全构成威胁。在技术安全领域，强调关键技术的保护，包括技术的自主性、先进性和保密性。对于人工智能、量子通信等前沿技术，若外资并购可能导致我国在这些领域的关键技术被外国企业获取，削弱我国的技术竞争力，就应受到严格审查。在外延方面，应随着时代的发展和国际形势的变化，及时拓展国家安全的范畴。在数字化时代，数据已成为重要的战略资源，数据安全应被纳入国家安全的重要组成部分。明确规定涉及大量公民个人信息、商业秘密数据和国家安全数据的外资并购项目，必须进行严格的国家安全审查。随着人工智能技术在军事、金融、交通等关键领域的广泛应用，人工智能安全也应成为国家安全的重要内容。审查外资并购在人工智能领域的项目时，要关注其对人工智能算法的安全性、数据隐私保护以及系统稳定性的影响。为确保国家安全概念在不同法规中的一致性，应加强法律法规的协调与统一。对《外商投资安全审查办法》等涉及外资并购国家安全审查的法规进行修订，使其对国家安全概念的界定与《国家安全法》保持一致。建立法规之间的协调机制，定期对相关法规进行审查和修订，及时解决法规之间可能出现的冲突和矛盾。加强执法部门之间的沟通与协作，确保在实际审查过程中，对国家安全概念的理解和应用保持一致。通过明确界定国家安全概念，为外资并购国家安全审查提供坚实的法律基础，提高审查的准确性和权威性。5.1.2细化审查因素细化审查因素是提高外资并购国家安全审查科学性和准确性的关键举措。我国应全面列举关键领域和因素，并建立科学合理的量化评估指标体系，以增强审查的客观性和可操作性。在关键领域方面，应进一步明确和细化。在国防安全领域，不仅要关注军工企业的外资并购，还要考虑与国防相关的上下游产业，如军事装备零部件生产、军事通信技术服务等。对于涉及这些领域的外资并购，要严格审查其对国防工业体系完整性、军事战略布局和军事技术保密性的影响。在关键基础设施领域，除了传统的能源、交通、通信等行业，还应将供水供电、医疗卫生、食品安全等与民生密切相关的基础设施纳入审查范围。在医疗卫生领域，对于外资并购大型医疗机构或医疗物资生产企业的项目，要审查其对医疗服务的可及性、医疗物资供应的稳定性以及公众健康安全的影响。在关键技术领域，要紧跟科技发展趋势，及时更新关键技术清单，包括人工智能、芯片制造、生物技术、新能源技术等前沿技术。对于涉及这些关键技术的外资并购，要重点审查其对我国技术创新能力、技术自主可控性和技术安全的影响。在审查因素方面，应制定具体的量化评估指标。在产业安全方面，可设定外资持股比例、市场份额、产业集中度等量化指标。规定当外资在某一关键产业的持股比例超过一定阈值，如30%，或市场份额达到一定水平，如40%，且导致产业集中度明显提高，影响产业内企业的公平竞争和自主发展时，应进行重点审查。在技术安全方面，可通过技术专利数量、研发投入占比、技术领先程度等指标来评估。若外资并购导致国内企业在关键技术领域的专利数量大幅减少，研发投入占比降低，技术领先程度被削弱，就应被视为对技术安全存在风险。在数据安全方面，可根据数据的敏感性、数据量、数据存储和传输方式等因素制定评估指标。对于涉及大量敏感个人信息数据，如身份证号码、银行账户信息等，且数据存储在国外服务器或传输过程中存在安全隐患的外资并购项目，应进行严格审查。建立审查因素的动态调整机制也至关重要。随着国际形势的变化、科技的发展和国家战略的调整，及时更新和完善审查因素和量化评估指标。随着人工智能技术的快速发展，可增加对人工智能算法安全性、数据隐私保护能力等审查因素，并制定相应的量化评估指标。加强对国际先进审查经验的研究和借鉴，不断优化我国的审查因素和评估指标体系，提高审查的科学性和有效性。通过细化审查因素和建立量化评估指标体系，使外资并购国家安全审查更加客观、准确，为国家的安全和发展提供有力保障。5.2优化审查程序5.2.1规范申报程序规范申报程序是确保外资并购国家安全审查制度有效运行的首要环节，对于提高审查效率、保障审查公正性具有重要意义。明确申报主体是规范申报程序的关键。应通过法律法规明确规定，外国投资者作为并购活动的发起方，毫无疑问是申报主体，需承担申报义务。对于境内相关企业，应界定为被并购企业以及与并购交易有密切关联的其他境内企业，如并购交易中的中介机构、与被并购企业存在关联关系且其业务可能受到并购影响的企业等。在某一外资对我国能源企业的并购项目中，不仅外国投资者和被并购的能源企业要作为申报主体，为该并购项目提供财务咨询和法律支持的中介机构，以及与被并购能源企业存在上下游产业链关系的其他企业，若其业务可能因并购而受到重大影响，也应被纳入申报主体范围。这样明确的申报主体界定，能够避免申报主体的模糊性，确保所有可能影响国家安全的外资并购项目都能进入审查视野。统一申报方式和材料要求也是规范申报程序的重要内容。应制定统一的申报方式，规定外资并购国家安全审查采用电子申报与书面申报相结合的方式。电子申报可通过专门的外资并购国家安全审查申报平台进行，提高申报的便捷性和效率；书面申报材料作为电子申报的补充，用于提交一些需要原件证明的文件和资料。对于申报材料，应制定详细的格式和内容规范。申报材料应包括并购交易的基本信息，如并购双方的企业概况、并购目的、并购方式、并购交易金额等；投资者的背景资料，包括投资者的注册地、经营范围、股权结构、财务状况等；被并购企业的详细信息，如企业的业务范围、资产规模、市场份额、技术水平、员工情况等；以及并购项目对国家安全可能产生影响的分析报告，包括对国防安全、产业安全、技术安全、数据安全等方面的影响评估。通过统一申报方式和材料要求，能够使申报材料更加规范、准确，便于审查机构进行审查。合理确定申报期限对于规范申报程序同样至关重要。应明确规定外国投资者和境内相关企业在并购交易达成初步协议后，必须在一定期限内，如30个工作日内，向审查机构进行申报。这样的规定能够避免申报延误，确保审查工作能够及时开展。同时，为了给申报方提供一定的准备时间，允许申报方在提交申报材料后，有10个工作日的补充和修改期限。在某一外资对我国半导体企业的并购项目中，申报方在并购交易达成初步协议后的第25个工作日，通过申报平台提交了申报材料。在提交后的第5个工作日，申报方发现申报材料中关于被并购企业技术专利数量的信息有误，及时进行了补充和修改。通过合理确定申报期限，既保证了申报的及时性，又给予申报方一定的灵活性，有助于提高申报质量。5.2.2合理设置审查期限合理设置审查期限是提高外资并购国家安全审查效率、保障外资并购活动顺利进行的关键因素。根据并购类型和规模分阶段设置审查期限，能够使审查工作更加科学、合理。对于一般性的外资并购项目，初步审查期限可设定为20个工作日。在这一阶段，审查机构主要对申报材料的完整性、合规性进行初步审核，判断是否需要进行详细审查。若初步审查认为并购项目不存在明显的国家安全风险，可直接作出不进行详细审查的决定。对于涉及关键领域和复杂情况的外资并购项目，初步审查期限可适当延长至30个工作日。在审查涉及人工智能、芯片制造等关键技术领域的外资并购项目时，由于这些领域技术复杂、专业性强，审查机构需要更多时间来评估并购项目对技术安全的影响，因此可延长初步审查期限。详细审查期限也应根据并购项目的复杂程度进行合理设定。对于一般性的外资并购项目，详细审查期限可设定为45个工作日。在这一阶段，审查机构会组织相关部门和专家，对并购项目进行全面、深入的评估，可能会要求申报方补充材料、进行现场调查等。对于特别复杂的外资并购项目，详细审查期限可延长至75个工作日。在审查涉及多个行业、多个地区的大型外资并购项目时，由于需要协调多个部门的意见，对大量信息进行分析和评估，因此可适当延长详细审查期限。为了提高审查效率，还应建立快速审查通道。对于一些明显不存在国家安全风险或风险较低的外资并购项目，如外资对我国一些非关键领域的小型企业的并购项目，可适用快速审查通道。在快速审查通道下，初步审查期限可缩短至10个工作日，详细审查期限可缩短至20个工作日。通过快速审查通道，能够加快这些低风险项目的审查进度，减少企业的等待时间，提高外资并购市场的活力。同时，应建立审查期限的监督机制，对审查机构的审查工作进行监督，确保审查期限的严格执行。若审查机构未能在规定期限内完成审查工作，应向申报方说明原因，并承担相应的责任。5.2.3建立有效救济程序建立有效救济程序是保障外资并购国家安全审查制度公正性、维护当事人合