我国政府收回特许经营权的实践困境与优化路径研究

我国政府收回特许经营权的实践困境与优化路径研究一、引言1.1研究背景与意义在现代社会，公用事业作为城市发展的基础支撑，与公众的日常生活息息相关，对社会的稳定和经济的可持续发展起着关键作用。然而，公用事业往往具有投资规模大、建设周期长、沉淀成本高以及自然垄断等特性，传统上主要由政府直接投资和运营。随着经济社会的不断发展，这种单一的运营模式逐渐暴露出效率低下、资金短缺、服务质量难以提升等问题。为了引入市场竞争机制，提高公用事业的运营效率和服务质量，减轻政府的财政负担，特许经营模式应运而生。特许经营是指政府通过法定程序，将特定公用事业项目的经营权授予符合条件的企业或个人（即特许经营者），特许经营者在一定期限和范围内享有独家经营该项目的权利，并承担相应的义务，如按照约定的标准提供产品或服务、进行设施的建设与维护等。在这种模式下，政府与特许经营者之间形成了一种基于合同的合作关系，旨在实现公共利益与企业利益的平衡。例如，在城市供水领域，政府将供水特许经营权授予专业的水务公司，由其负责供水设施的建设、运营和维护，为城市居民提供安全、稳定的饮用水。然而，在特许经营实践中，由于各种原因，政府有时需要收回特许经营权。政府收回特许经营权，是指在特许经营合同约定的期限尚未届满之前，政府依据法定或约定的事由，通过法定程序，终止特许经营者的经营权，将项目重新纳入政府管理或重新授予其他经营者的行为。这一行为不仅对特许经营者的利益产生重大影响，也与公共利益和市场秩序紧密相连。从公共利益角度看，若特许经营者未能按照合同约定提供合格的产品或服务，如污水处理厂出水水质长期不达标，严重影响当地的生态环境和居民健康，政府及时收回特许经营权，能够保障公众继续获得符合标准的公共产品和服务，维护社会公共利益。从市场秩序角度讲，当特许经营者出现严重违约或违法违规行为，如擅自转让特许经营权谋取私利，破坏了市场的公平竞争秩序，政府收回特许经营权，可以起到规范市场行为，维护市场秩序的作用。当前，我国正处于经济转型和社会发展的关键时期，公用事业的发展对于满足人民日益增长的美好生活需要至关重要。在特许经营模式广泛应用的背景下，深入研究政府收回特许经营权过程中存在的实践问题，并提出切实可行的对策建议，具有极其重要的现实意义。一方面，这有助于政府更加科学、合理地行使收回特许经营权的权力，避免因权力滥用或不当行使而损害特许经营者的合法权益，同时确保公共利益得到有效维护。另一方面，通过完善相关制度和机制，能够为特许经营市场提供更加稳定、可预期的政策环境，促进社会资本积极参与公用事业建设，提高公用事业的整体发展水平，进而推动我国经济社会的持续健康发展。1.2国内外研究现状在国外，特许经营模式在公用事业领域的应用较早，相关研究也较为成熟。学者们从不同角度对政府收回特许经营权展开了研究。从法律视角来看，部分学者聚焦于特许经营合同的法律属性以及政府收回行为的合法性审查。如美国学者在研究中强调，政府收回特许经营权必须严格遵循合同约定和法律程序，当政府基于公共利益需要收回时，需对特许经营者给予合理补偿，以保障其合法权益，这一观点在诸多涉及特许经营的司法判例中得到体现，法院在判决时会着重考量政府行为的合法性与补偿的合理性。从经济层面分析，有学者运用成本-收益分析方法，研究政府收回特许经营权对社会福利、市场效率的影响。他们指出，若政府收回决策不当，可能导致资源配置效率降低，增加社会成本；而合理的收回决策则有助于优化资源配置，提升公共服务质量，例如在一些城市公交特许经营案例中，政府在收回经营权后重新优化运营方案，使公交服务的覆盖范围和服务频率得到改善，提升了居民出行的便利性，进而提高了社会福利。在监管方面，国外学者关注政府在特许经营中的监管职责以及如何通过有效监管降低收回特许经营权的风险。他们认为，建立健全的监管机制，能够及时发现特许经营者的违规行为，提前采取措施加以纠正，避免问题恶化到需要收回特许经营权的地步，像在法国的水务特许经营项目中，政府通过严格的水质监测、价格监管等措施，确保特许经营者履行合同义务，保障了公共利益。在国内，随着特许经营模式在公用事业领域的广泛推广，政府收回特许经营权的现象逐渐增多，相关研究也日益丰富。一些学者对政府收回特许经营权的实践案例进行深入剖析，总结其中存在的问题。例如，在某些污水处理项目中，政府在收回特许经营权时，存在收回理由不充分、程序不规范的情况，导致特许经营者与政府之间产生纠纷。从立法角度，国内学者指出目前我国关于特许经营的立法层级较低，缺乏统一的法律规范，在收回特许经营权的情形、程序、补偿等方面规定不够明确，这给实践操作带来困难。在理论研究方面，部分学者借鉴国外先进理论，结合我国国情，探讨政府收回特许经营权的理论基础和原则。如引入公共利益理论，明确政府收回特许经营权应以维护公共利益为出发点，但对于公共利益的界定和衡量标准，尚未形成统一的认识。此外，在实践中，我国学者也关注政府与特许经营者之间的利益平衡问题，提出应通过完善合同条款、建立协商机制等方式，在保障公共利益的前提下，合理兼顾特许经营者的合法权益。尽管国内外在政府收回特许经营权方面已取得一定研究成果，但仍存在不足之处。现有研究对公共利益的界定缺乏明确统一的标准，在实践中难以准确判断政府收回特许经营权是否真正基于公共利益需求。在收回程序方面，虽然强调程序的重要性，但对于具体程序的细化和规范研究不够深入，如听证程序的具体操作流程、信息公开的范围和方式等缺乏详细规定。在补偿机制研究上，关于补偿标准的确定方法、补偿方式的选择等尚未形成完善的体系，导致在实际补偿过程中容易引发争议。此外，对于不同行业特许经营权收回的特殊性研究不足，未能充分考虑到各行业在经营模式、成本结构、服务对象等方面的差异对收回工作的影响。本文将针对这些不足，深入研究我国政府收回特许经营权的实践问题，并提出具有针对性的对策建议，以期完善我国特许经营制度，促进公用事业健康发展。1.3研究方法与创新点本文在研究我国政府收回特许经营权的实践问题及对策时，综合运用了多种研究方法，以确保研究的科学性、全面性和深入性。案例分析法：深入收集和分析了多个具有代表性的政府收回特许经营权的实际案例，如涿州市政府收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权案。通过对这些案例的详细剖析，包括对案例背景、收回过程、争议焦点以及最终处理结果的研究，清晰地展现了政府收回特许经营权在实践中的具体情况，总结出其中存在的问题，如收回理由的认定、程序的合规性以及补偿机制的合理性等方面的问题，为后续的研究提供了丰富的实践依据。文献研究法：广泛查阅国内外与政府收回特许经营权相关的文献资料，涵盖学术期刊论文、学位论文、政府政策文件、法律法规以及行业研究报告等。对这些文献进行系统梳理和分析，了解国内外在该领域的研究现状、理论基础和实践经验，明确已有研究的成果与不足，从而找准本文的研究方向，避免重复研究，并借鉴前人的研究方法和思路，为本文的研究提供理论支持。规范分析法：依据我国现行的法律法规、政策文件以及相关的行业规范，对政府收回特许经营权的行为进行规范性分析。明确政府收回特许经营权的法定情形、程序要求以及相关主体的权利义务，从法律和政策层面判断政府收回行为的合法性与合规性，找出实践中与规范要求不符的地方，为提出完善对策提供法律依据。本文的创新点主要体现在以下几个方面：多维度分析：突破以往研究主要从单一角度（如法律或经济角度）分析政府收回特许经营权问题的局限，从法律、经济、管理和公共利益等多个维度进行综合分析。在法律维度，深入探讨收回行为的合法性、合同的法律适用以及纠纷解决机制；在经济维度，研究收回行为对成本效益、资源配置和市场竞争的影响；在管理维度，关注政府的监管职责、决策程序以及与特许经营者的沟通协调；在公共利益维度，明确公共利益的界定标准以及如何在收回过程中实现公共利益的最大化，从而全面、深入地揭示政府收回特许经营权过程中存在的问题及其本质。提出新的解决思路：在深入分析问题的基础上，结合我国国情和实际需求，提出了具有创新性的解决思路。例如，在完善补偿机制方面，提出建立基于市场价值评估与合理预期收益补偿相结合的补偿标准体系，综合考虑特许经营者的前期投入、剩余经营期限内的预期收益以及资产的市场价值等因素，使补偿更加公平合理；在优化收回程序方面，建议引入第三方专业机构参与评估和监督，增强程序的公正性和透明度；在促进政府与特许经营者的合作与沟通方面，提出建立常态化的协商对话机制和风险共担机制，提前预防和化解可能出现的矛盾和纠纷，这些新思路为解决政府收回特许经营权的实践问题提供了新的视角和方法。二、我国政府收回特许经营权的理论基础2.1特许经营权的概念与特征特许经营权，从广义上讲，是指由特定的权利授予主体赋予个人、法人或其他组织的一种特殊权利。在公用事业领域，特许经营权通常是指政府通过法定程序，将城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、公共交通等公用事业项目的经营权，授予符合特定条件的企业或个人（即特许经营者）。这种授权使得特许经营者在一定期限和范围内，能够独家经营特定项目，并向社会提供相应的公共产品或服务。例如，在城市污水处理项目中，政府通过招标等公平竞争方式，将某一区域的污水处理特许经营权授予某环保企业，该企业便在规定期限内拥有该区域污水处理设施的建设、运营和维护权利，并负责将处理后的污水达到规定排放标准后排入自然水体，为当地生态环境和居民生活提供保障。特许经营权具有多方面显著特征：授权性：特许经营权的来源是政府等有权主体的授权行为。政府依据相关法律法规和政策，经过严格的审查和筛选程序，如招标过程中的资格预审、方案评审等环节，确定具备相应资金实力、技术能力和良好信誉的特许经营者，并通过签订特许经营协议，以书面合同的形式赋予其经营特定公用事业项目的权利。这种授权是特许经营权存在的前提，明确了特许经营者经营行为的合法性基础。排他性：在特许经营协议约定的区域和期限内，特许经营者享有独家经营的权利，其他主体未经授权不得从事相同或类似业务。这一特性旨在避免过度竞争导致资源浪费和服务质量下降，确保特许经营者能够在相对稳定的市场环境中进行投资和运营，实现规模经济效应。例如，在某城市的燃气供应领域，一旦某企业获得了特定区域的燃气特许经营权，其他企业就不能在该区域内擅自建设燃气供应设施和开展供气业务。排他性为特许经营者提供了一定程度的市场垄断地位，但同时也伴随着保障公共利益、按照合同约定提供服务的责任。期限性：特许经营权并非永久性权利，都有明确的期限规定。其期限长短通常根据行业特点、项目投资规模、成本回收周期以及公共利益需求等因素综合确定，一般在数十年不等，如《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定，对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目，经营期限可以超过30年。期限届满后，特许经营权通常会被收回，政府可以根据项目运营情况、特许经营者的表现以及市场发展需求等，重新组织招标或采取其他方式确定新的特许经营者，以促进市场竞争，提高服务质量，保障公共利益的持续实现。2.2政府收回特许经营权的理论依据政府收回特许经营权并非随意而为，而是有着坚实的理论依据，主要体现在公共利益、监管职责以及合同约定等多个重要方面。基于公共利益的考量：公共利益是政府行使权力的根本出发点和落脚点，在特许经营领域亦不例外。当特许经营者的行为严重损害公共利益时，政府有权收回特许经营权。例如，在城市供水项目中，若特许经营者为降低成本，使用不合格的水处理药剂，导致供水水质严重不达标，危害居民身体健康，此时政府为保障公众的用水安全和健康，就应及时收回特许经营权。又如，在公共交通特许经营中，特许经营者大幅减少运营车辆和班次，致使市民出行困难，严重影响公共交通服务的便利性和可及性，政府基于公共利益，有权采取收回特许经营权的措施，以恢复正常的公共交通秩序，满足市民的出行需求。从理论层面看，这是政府维护社会公共利益的职责所在，公共利益具有优先性，当私人利益与公共利益发生冲突时，私人利益应在合理范围内作出让步，以确保公共利益的实现。履行监管职责的需要：政府在特许经营关系中，承担着重要的监管职责，以确保特许经营者按照法律法规和合同约定提供合格的产品和服务。当政府发现特许经营者存在违法违规经营行为，如偷逃税款、违反环保法规、安全生产措施不到位等，且这些行为经多次督促整改仍未得到有效纠正时，政府可通过收回特许经营权来进行规制。以污水处理特许经营项目为例，若特许经营者长期存在超标排放污水的行为，违反了国家环保法律法规，政府相关监管部门在下达整改通知后，特许经营者拒不整改或整改后仍不符合要求，政府为履行环保监管职责，保障生态环境安全，可依法收回其特许经营权。政府通过行使收回特许经营权的权力，能够对特许经营者形成有效威慑，促使其依法依规经营，切实履行合同义务，从而保障公用事业的正常运行和公共利益的实现。依据合同约定的权利：特许经营协议是政府与特许经营者之间明确权利义务关系的重要法律文件，双方均应严格遵守。协议中通常会明确约定政府收回特许经营权的情形，当这些约定情形出现时，政府有权依据合同约定收回特许经营权。比如，特许经营协议可能约定，特许经营者应在规定时间内完成项目建设并投入运营，若因特许经营者自身原因导致项目建设严重滞后，超过约定的合理期限仍未完成，影响公共服务的及时供给，政府即可依据合同约定收回特许经营权。再如，协议约定特许经营者应保持一定的服务质量标准，若经考核发现特许经营者连续多次未能达到该标准，严重影响公共服务质量，政府也可根据合同约定采取收回特许经营权的措施。这种基于合同约定的收回权利，体现了契约精神和合同的法律效力，双方都应受合同条款的约束，当一方违反合同约定时，另一方有权依据合同追究其责任，包括收回特许经营权。2.3政府收回特许经营权的原则政府收回特许经营权这一行为，对特许经营者、社会公众以及市场秩序均会产生重大影响，因此必须严格遵循一系列科学合理、切实可行的原则，以确保收回行为的合法性、公正性与合理性，有效平衡各方利益关系，实现公共利益的最大化。合法性原则：合法性原则是政府收回特许经营权的首要原则，也是法治社会的基本要求。政府收回特许经营权必须严格依据法律法规和特许经营协议的规定进行。在法律依据方面，目前我国涉及特许经营的法律法规主要有《行政许可法》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《市政公用事业特许经营管理办法》以及各地方针对特许经营制定的相关法规和规章。这些法律法规明确规定了政府收回特许经营权的法定情形，如特许经营者擅自转让、出租特许经营权，因管理不善发生重大质量、生产安全事故，擅自停业、歇业严重影响社会公共利益和安全等。政府在收回特许经营权时，必须确保存在明确的法定收回事由，且严格按照法定程序进行操作，包括事先通知特许经营者、听取其陈述和申辩、依法组织听证（若法律规定需要听证）等程序。例如，在某污水处理特许经营项目中，若特许经营者违反《城镇排水与污水处理条例》的规定，向城镇排水设施排放污水超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，经多次责令整改仍拒不改正，政府依据该条例的相关规定，依法定程序收回其特许经营权，这便是合法性原则的具体体现。合理性原则：合理性原则要求政府收回特许经营权的行为不仅要合法，还要合理、适度。这意味着政府在行使收回权力时，应综合考虑各种因素，确保收回行为符合公平正义的理念，避免权力滥用。在考量收回的必要性时，政府需审慎权衡公共利益与特许经营者的利益，只有当公共利益受到严重威胁，且通过其他手段无法有效解决问题时，才应采取收回特许经营权的措施。比如，在城市公共交通特许经营中，如果特许经营者的服务质量下降，但通过加强监管、督促整改等方式能够使其恢复正常运营并满足公共利益需求，政府就不应轻易收回特许经营权。在确定收回的范围和方式时，也要遵循合理性原则，尽量减少对特许经营者合法权益的损害。若因部分区域的服务质量问题需要收回特许经营权，政府应精准确定收回范围，避免扩大化，对未受影响区域的经营活动予以维持。公平性原则：公平性原则强调政府在收回特许经营权过程中，要平等对待特许经营者，保障其合法权益不受侵害。无论特许经营者的规模大小、经济实力强弱，政府都应一视同仁，不能存在歧视性对待。在收回过程中，政府应给予特许经营者充分的知情权和参与权，让其了解收回的原因、依据和相关程序，并有机会对收回行为发表意见、提供证据。当政府基于公共利益需要收回特许经营权时，应对特许经营者的合法投入和合理预期收益给予公平合理的补偿。补偿标准应综合考虑特许经营者的前期投资成本、剩余经营期限内的预期收益、资产的市场价值以及因收回行为给特许经营者造成的其他损失等因素。例如，在某燃气特许经营项目中，政府因城市规划调整需要提前收回特许经营权，在确定补偿金额时，通过专业的资产评估机构对特许经营者的燃气设施、管网等资产进行评估，并结合其剩余经营期限内的合理预期收益，给予了公平合理的补偿，充分体现了公平性原则。程序正当原则：程序正当原则是确保政府收回特许经营权合法、公正的重要保障。政府应严格按照法定程序实施收回行为，保障程序的公开、公正、透明。在收回前，政府应向特许经营者发出书面通知，明确告知收回的事由、依据、时间以及特许经营者享有的权利，如陈述权、申辩权、申请听证权等。对于重大的特许经营权收回事项，政府应依法组织听证，广泛听取特许经营者、社会公众以及相关专家的意见。听证过程应遵循公正、公平的原则，确保各方能够充分表达观点和诉求。在收回过程中，政府应严格按照既定程序进行操作，不得随意简化或省略程序环节。例如，在某垃圾处理特许经营项目中，政府在决定收回特许经营权前，依法发布了收回通知，组织了听证，充分听取了特许经营者和周边居民的意见，并根据听证结果和相关法律法规作出了收回决定，整个过程严格遵循程序正当原则，保障了各方的合法权益。三、我国政府收回特许经营权的实践案例分析3.1污水处理行业案例——北京京禹顺环保有限公司北京京禹顺环保有限公司在顺义区污水处理厂的特许经营项目中，经历了特许经营权被收回的事件，这一案例为研究政府收回特许经营权的实践问题提供了典型样本。2005年12月31日，北京市顺义区人民政府与京禹顺公司签订协议，授予其对顺义区污水处理厂的特许经营权，特许经营期为25年，自商业运行之日起计。2015年9月30日，顺义区人民政府根据《北京市人民政府关于印发北京市加快污水处理和再生水利用设施三年行动方案的通知》，授权顺义区水务局与京禹顺公司签署《顺义区污水处理厂升级改造及扩建特许经营项目特许经营协议》，协议约定将污水处理厂规模从8万立方米/日提升扩建至18万立方米/日，特许经营期为自生效日起30年，至2045年9月30日止。然而，在协议履行过程中，双方产生了严重分歧。顺义区水务局认为，截至实施临时接管前，京禹顺公司存在诸多问题：污水处理规模未达到《特许经营协议》约定的18万立方米/日，给周边环境和居民生活造成严重不利影响；截至临时接管前，未进入商业运营日；且至今未提交履约保函等。经水务局责令其限期改正，京禹顺公司拒不改正。基于此，根据《北京市城市基础设施特许经营条例》第四十条第（一）项的规定，顺义区水务局于2023年4月24日依法作出《北京市顺义区水务局终止特许经营协议、收回特许经营权决定书》，从2023年4月24日起终止京禹顺公司特许经营协议、收回特许经营权。但京禹顺公司方面对顺义区水务局的决定不予认同，并将顺义区水务局告上法庭。京禹顺公司代理律师指出，《决定书》列举的三项协议终止事由均不构成终止特许经营协议、收回特许经营权的合法正当事由，依法应予撤销。关于污水处理规模是否达标这一争议焦点，京禹顺公司早在2021年6月就委托国内权威评估机构中国环境科学研究院对污水厂的处理能力进行专业论证，结论为其处理能力可满足18万立方米/日的要求，并且该结论已报送顺义区水务局。此外，协议第11条将项目的日实际处理基本水量梯次约定为10.8万立方米/日，12.6万立方米/日及15.3万立方米/日，说明特许经营协议并不要求每日都要达到18万立方米/日的指标要求。顺义区水务局则称，京禹顺公司提出的第三方认证报告时间是2021年6月，而其主张是在2021年3月17日之前，时间超时，因此不予认可；同时认为基本水量不等同于污水处理厂的处理规模，且运营期需进入商业运营日后才可计算，而实际上该项目一直没有进入正式商业运营。此次事件中，因污水处理规模不达标引发的争议，其原因是多方面的。从协议约定来看，对于污水处理规模的标准及达标认定方式，协议可能存在不够清晰明确的地方，导致双方理解出现偏差。在实际运营中，可能受到多种因素影响，如进水水质水量的不稳定、周边配套设施建设不完善等，这些因素可能超出京禹顺公司的控制范围，影响了污水处理规模的达成。而政府在判断污水处理规模是否达标时，缺乏科学、全面的评估机制，单纯依据未达到约定的18万立方米/日就认定违约，过于片面。这一争议产生了多方面的影响，对京禹顺公司而言，其前期投入巨大，特许经营权被收回使其面临巨大经济损失，企业发展受到严重阻碍；从公共利益角度，争议的产生可能导致污水处理服务的不稳定，影响周边环境和居民生活质量；在市场层面，此类争议也会影响社会资本参与污水处理等公用事业特许经营项目的积极性，不利于市场的健康发展。3.2供热行业案例——山东二十度节能技术服务有限公司2012年，山东二十度节能技术服务有限公司积极响应招商引资政策，从威海来到巨野县，在当地成功成立子公司二十度巨野智慧供热有限公司。2013年10月，二十度与巨野县政府签订了一份意义重大的《供热特许经营协议》，协议明确约定特许经营期限长达30年，旨在保障巨野县城区供热服务的长期稳定供应。在合作初期，二十度公司满怀热忱，投入上亿元资金用于供热基础设施建设，购买先进的锅炉设备，精心兴建厂房办公室，铺设供热管网，为巨野县供热事业奠定了坚实基础。然而，仅仅3个“供暖季”后，也就是2016年，合作局面急转直下。巨野县政府向二十度公司董事长王杰礼送达了解除特许经营协议的通知，通知中明确指出二十度公司存在供热温度未达标准、拖欠供热工程施工方工程款以及财务管理不规范等问题。对于这些指责，二十度公司在2016年4月21日迅速向政府递交复函，分别对各项问题提出异议。在供热不达标和拖欠工程款问题上，二十度副总经理李冲解释称，供热不达标部分原因是当年供暖季为其提供热源的电厂机组突发故障，维修期间短暂停暖，但并非公司主观原因导致；而欠款问题则是由于政府阻止公司收取配套费，切断了公司重要的收入来源，进而造成资金困难。李冲进一步表示，依据协议规定，配套费由企业统一收取，相关部门负责监管，专款专用。若供暖出现问题，有关部门应先责令公司限期改正，逾期不改才有权解除协议，可公司自始至终都未收到任何整改通知书。她还向记者出示了3份由巨野县城市供热工作领导小组2015年下发的通知，这些通知均要求供热基础设施配套费上交县财政专户，有力地证实了公司收入来源被切断的情况。关于财务管理不规范问题，时任巨野县供热办主任张昌勇称，县政府要求解除特许经营协议是因为通过审计发现二十度挪用了2000多万元的配套费。但李冲对此坚决否认，她指出这只是巨野县政府委托会计师事务所作出的初步审核，很多账目并未统计其中，结论并不属实。为证明观点，她向记者提供了一份来自当地政府的“审计调查报告”和一份二十度对于前述报告的“意见”，附件为“资金来源及使用情况自查说明”。在“意见”中，二十度详细列举了审计报告存在的诸多问题，如没有盘点实物资产、审计时脱离公司账目、仅以现场勘察及施工人员提供的材料为依据等。经对比发现，“审计”和“自查”结果大相径庭，前者审核结果显示资金来源多于资金占用2000余万元，而自查结果为资金使用多于资金来源3000余万元。李冲强调，算上收取的9000多万元配套费，公司一共投入1.3亿元，充分表明公司在供热项目上的积极投入和努力。在解约方式上，巨野县政府也备受争议。2016年6月17日，王杰礼被巨野县公安局以“拒不支付劳动报酬”为由监视居住。尽管公司很快借钱筹集资金发放了工资，但在2018年，王杰礼仍被巨野检察院提起公诉，最终被判犯拒不支付劳动报酬罪，判处拘役3个月，并处罚金人民币五万元。李冲认为，巨野县审计局2016年1月和5月两次下发审计通知直接导致二十度被摘牌。当时审计局派出审计组取走了二十度巨野2013年至2016年的财务账簿和相关工程合同等经营材料，致使公司2016年、2017年的上市公司年报无法正常审计、合并，最终在2018年被迫摘牌，且这些材料至今未拿回，给公司造成了巨大的损失和运营困境。此次政企纠纷产生了一系列严重后果。从企业角度看，二十度公司遭受了巨大的经济损失和声誉损害，多年的努力付诸东流，公司发展陷入停滞甚至倒退。在法律诉讼方面，2018年8月21日，二十度公司向菏泽市中级人民法院提起民事诉讼，要求巨野县政府赔偿因其单方违约给公司造成的损失3.1亿元。因标的额巨大，案件移送山东省高级人民法院管辖，然而山东省高级人民法院裁定驳回二十度公司的起诉，告知其应另行提起行政诉讼。2019年11月8日，二十度公司提起行政诉讼，请求撤销单方解除特许经营协议的《通知》，但菏泽市中级人民法院一审裁定驳回起诉，理由是“已超过法定起诉期限”，山东省高级人民法院二审也维持原裁定。2021年9月7日，二十度公司提起行政赔偿诉讼，菏泽市中级人民法院一审判决驳回诉讼请求，山东省高级人民法院二审维持一审判决。二十度公司历经民事诉讼一审、行政撤销诉讼一审二审、行政赔偿诉讼一审二审，均以败诉告终，其索赔3.1亿元的诉求未得到支持。从公共利益角度而言，当地供暖问题频现，居民的供暖需求无法得到有效满足。2021年12月末，山东迎来寒潮天气，巨野县气象局发布寒潮蓝色预警信号，而此时巨野县多个小区业主在短视频平台反映供暖温度不达标，戏称供热公司为“制冷标兵”，充分反映出居民对供热服务的不满，严重影响了居民的生活质量和社会的和谐稳定。这一案例也凸显出政府在收回特许经营权过程中，需谨慎权衡各方利益，严格遵循法定程序，确保公共利益和企业合法权益得到妥善平衡。3.3供热行业案例——岷县宏源清洁热力有限公司2018年8月，在积极响应岷县政府招商引资政策的背景下，岷县住建局代表政府与岷县宏源清洁热力有限公司签订了《岷县城区集中供热特许经营协议》。根据协议约定，宏源公司被授予在岷县老城区（含迭藏河东岸）、西城区、南城区、北城区的独家供热经营权利，特许经营期限自2018年8月24日起至2048年8月23日止，长达30年。彼时，宏源公司董事长张永对该项目充满信心，他深知供热项目虽前期投入巨大，但长期来看具有稳定的收益预期。在此信念支撑下，宏源公司迅速展开行动，以1500万元受让109亩国有土地使用权，并投资近1.6亿元建设了一座热源厂，安装了116MW循环流化床锅炉1台及一系列配套辅机、环保设施、电器自动化控制设备、烟囱、煤棚煤库、输煤廊、中控室、办公大楼等，总建筑面积达4.2万平方米。同时，为改善岷县城区大部分老旧小区供热设施严重老化的状况，公司又投资约2亿元建设更新了覆盖全城区域的管网合计40余公里，建设改造换热站20余座。通过这一系列大规模的投入和改造，宏源公司在一定程度上保障了岷县城区集中供热的需求，为当地供热事业的发展奠定了基础。然而，到了2023年6月13日，情况发生了急剧变化。甘肃一家律所受岷县住建局委托，向宏源公司张贴关于解除《特许经营协议》的律师函。律师函中指出，宏源公司存在诸多严重问题：涉诉多、负债高，已出现资不抵债的情形，经评估公司评估，其资产仅为1.22亿元，但在定西市、岷县的法院涉诉金额就高达1.6亿元；供热资产被查封，面临被司法拍卖的风险，这将直接影响供热业务的持续开展；供热企业资金周转困难，难以维持正常运营，导致设备维护不到位，安全管理也存在漏洞，如部分供热管道老化未及时更换，存在安全隐患；此外，宏源公司还存在不诚信经营的行为，群众投诉量居高不下，对供热现状极为不满，社会矛盾日益激化。基于以上种种问题，岷县住建局认为宏源公司已违反相关法律法规规定并构成根本违约，其违法、违约行为严重影响了岷县供热保障，危及公共利益，导致《特许经营协议》的合同目的不能实现。因此，决定自宏源公司收到律师函之日起，解除岷县住建局与宏源公司签订的《特许经营协议》，并收回集中供热经营权。宏源公司方面对此表示坚决不能接受。董事长张永称，在被剥夺供热权前，公司已为岷县的供热项目投入3亿多元，如此巨大的投入换来的却是特许经营权被突然收回，让他深感心寒，认为这是一种非法抢夺行为。他指出，供热价格由政府定价，而煤炭价格却随市场波动，2018年刚接手时煤炭价格为580元/吨，随后持续上涨，2020年更是飙升到1900元/吨。供热基础设施投资大、回收慢，加上接手不久就遭遇疫情冲击，公司五年累计亏损1.165亿元。随着疫情退去，公司正逐步步入正轨，却遭遇特许经营权被收回，公司还被查封，这对公司的生存和发展造成了毁灭性打击。在这场纠纷中，争议焦点主要集中在以下几个方面：一是宏源公司是否真的资不抵债以及经营不善。宏源公司认为自身投入巨大，虽面临经营困难但正在逐步改善，而政府依据评估公司的评估结果和涉诉金额认定其资不抵债、经营不善，双方在对公司财务状况和经营情况的判断上存在巨大分歧。二是政府收回特许经营权的程序是否合法。宏源公司质疑政府在未充分协商和按照法定程序的情况下，仅凭律师函就单方面解除协议收回经营权，违反了契约精神和相关法律程序。三是公共利益与企业利益的平衡问题。政府强调收回特许经营权是为了保障公共利益，解决群众供热问题，但宏源公司认为自身一直在努力保障供热，政府的行为损害了企业的合法权益，如何在两者之间找到平衡成为争议的关键。目前，宏源公司已起诉岷县政府行政协议一案，并获甘肃省天水市中级人民法院受理，这场关于供热特许经营权的纷争最终将由法院裁决。四、我国政府收回特许经营权的实践问题4.1收回理由不规范4.1.1随意扩大收回范围在我国政府收回特许经营权的实践中，存在部分政府部门随意扩大收回范围的现象，这一行为严重影响了特许经营市场的稳定性和特许经营者的合法权益。从法律规定来看，《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条明确列举了主管部门有权取消特许经营权并实施临时接管的情形，如擅自转让、出租特许经营权；擅自将所经营的财产进行处置或者抵押；因管理不善，发生重大质量、生产安全事故；擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全等。然而，在实际操作中，一些政府部门并未严格依据这些法定情形来判断是否收回特许经营权。以山东二十度节能技术服务有限公司与巨野县政府的纠纷为例，巨野县政府以二十度公司存在供热温度未达标准、拖欠供热工程施工方工程款以及财务管理不规范等问题为由，解除了特许经营协议。但从严格意义上讲，这些问题并不必然构成收回特许经营权的法定理由。供热温度未达标准部分原因是为其提供热源的电厂机组突发故障，并非公司主观故意导致，且在出现问题后，公司也应享有合理的整改期限；拖欠工程款问题则是由于政府阻止公司收取配套费，切断了公司的收入来源，并非公司自身经营不善；财务管理不规范方面，公司对政府委托会计师事务所作出的审核结果存在异议，认为很多账目未统计其中，结论并不属实。在这种情况下，政府未充分考量问题产生的原因和公司的实际情况，直接收回特许经营权，明显扩大了收回范围。这种随意扩大收回范围的行为，对特许经营者造成了巨大的经济损失。二十度公司前期投入上亿元资金用于供热基础设施建设，特许经营权被收回后，公司面临资产闲置、投资无法收回等困境，企业发展受到严重阻碍。从市场角度看，这也破坏了市场的稳定和可预期性，影响了社会资本参与公用事业特许经营的积极性。其他潜在投资者在看到此类案例后，会对投资公用事业特许经营项目持谨慎态度，担心自身也会遭遇类似的不公平对待，从而阻碍了市场的健康发展。4.1.2标准不明确在政府收回特许经营权的过程中，缺乏明确统一的衡量标准是一个突出问题，这导致在判断是否收回特许经营权时主观性强、随意性大。目前，我国涉及特许经营的法律法规，如《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《市政公用事业特许经营管理办法》等，虽然规定了一些政府可以收回特许经营权的情形，但对于这些情形的界定和判断标准并不清晰。以“因管理不善，发生重大质量、生产安全事故”这一收回事由为例，对于“重大质量、生产安全事故”的认定标准，法律法规并未作出详细规定。在实践中，不同地区、不同部门对于事故的严重程度、影响范围等的判断可能存在差异，这就使得在具体案例中，是否因该事由收回特许经营权缺乏统一的尺度。例如，在某城市供水特许经营项目中，出现了一次供水水质轻微超标的情况，对于这是否属于“重大质量事故”，政府部门与特许经营者存在不同看法。政府部门认为水质超标影响了居民用水安全，应收回特许经营权；而特许经营者则认为超标情况轻微，且已及时采取措施整改，不构成收回特许经营权的理由。由于缺乏明确标准，双方各执一词，容易引发争议。再如，对于“严重影响社会公共利益和安全”这一宽泛的表述，也缺乏具体的衡量指标。在实际操作中，很难准确判断何种程度的行为或事件属于“严重影响社会公共利益和安全”。在一些供热特许经营项目中，供热公司偶尔出现供热温度不达标或短暂停暖的情况，对于这种情况是否严重影响社会公共利益和安全，没有明确的判断标准，政府部门在决策是否收回特许经营权时往往具有较大的主观性。这种标准不明确的状况，不仅容易导致政府部门在收回特许经营权时决策失误，损害特许经营者的合法权益，也使得特许经营者在经营过程中缺乏明确的行为准则，无法准确判断自身行为可能带来的法律后果，增加了经营风险。同时，也给司法裁判带来困难，不同法院在审理类似案件时，由于缺乏统一标准，可能会作出不同的判决，影响了法律的权威性和公正性。4.2收回程序不完善4.2.1听证程序缺失听证程序作为保障行政相对人合法权益、促进政府决策科学性和公正性的重要制度，在政府收回特许经营权过程中具有不可替代的作用。《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条明确规定，对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规的规定进行，并召开听证会。这一规定旨在确保政府在作出收回特许经营权这一重大行政行为时，充分听取特许经营者以及其他利害关系人的意见，使决策更加科学合理，同时也体现了对特许经营者合法权益的尊重和保护。然而，在实际操作中，部分政府在收回特许经营权时，并未严格按照规定依法举行听证会，这一行为严重剥夺了企业陈述和申辩的权利。以山东二十度节能技术服务有限公司与巨野县政府的纠纷为例，巨野县政府在解除与二十度公司的特许经营协议时，未依法举行听证会。二十度公司作为特许经营者，对于政府提出的供热温度不达标、拖欠工程款以及财务管理不规范等问题存在异议，认为自身并非主观故意违约，而是受到外部因素影响，如热源电厂故障、政府切断收入来源等。若政府在作出解除协议决定前依法举行听证会，二十度公司就有机会充分陈述自身观点，提供证据证明自身不存在根本违约行为，政府也能够全面了解情况，从而作出更加公正合理的决策。但由于听证程序的缺失，二十度公司失去了在正式程序中表达意见的机会，其合法权益无法得到有效保障。听证程序缺失还可能导致政府决策失误，影响公共利益的实现。在一些案例中，政府未通过听证充分了解特许经营者的实际困难和项目运营情况，仅凭单方面的判断就收回特许经营权，结果新的经营者在接手后，由于对项目情况不熟悉或缺乏相应的运营能力，导致公共服务质量进一步下降，影响了社会公众的正常生活。例如，在某城市供水特许经营项目中，政府在未举行听证的情况下收回特许经营权，新的供水企业在初期运营时出现了频繁的停水、水质不稳定等问题，给居民生活带来极大不便，损害了公共利益。4.2.2信息公开不足信息公开是现代行政的基本原则之一，在政府收回特许经营权的过程中，充分的信息公开对于保障企业和公众的知情权、参与权，提高行政行为的透明度和公信力具有重要意义。政府在收回特许经营权时，所涉及的信息包括收回的原因、依据、程序、相关评估报告以及后续的处置方案等，这些信息与特许经营者的切身利益以及社会公众的公共利益密切相关。然而，在实践中，政府在收回过程中存在信息公开不充分的问题。以岷县宏源清洁热力有限公司与岷县政府的纠纷为例，岷县住建局委托律师向宏源公司张贴关于解除《特许经营协议》的律师函，决定收回集中供热经营权。但在整个过程中，政府对于宏源公司涉诉情况、负债评估报告、供热资产被查封的具体情况以及群众投诉的详细内容等关键信息，并未向宏源公司进行充分说明，也未向社会公众公开。宏源公司对于政府认定其资不抵债、经营不善的依据和评估过程并不清楚，难以进行有效的反驳和申诉。社会公众也无法了解政府收回特许经营权的真实原因和合理性，容易对政府决策产生质疑，降低政府的公信力。信息公开不足还会影响市场的稳定和社会资本的投资信心。潜在的投资者在看到政府收回特许经营权过程中信息不透明，无法准确判断市场风险和政策环境，会对投资公用事业特许经营项目持谨慎态度。这不仅会阻碍社会资本参与公用事业建设，也不利于公用事业市场的健康发展。此外，信息公开不足还可能导致社会舆论的误解和猜测，引发不必要的社会矛盾。在一些案例中，由于政府信息公开不及时、不全面，媒体和公众对政府收回特许经营权的行为进行片面解读，引发了公众对政府的不满情绪，影响了社会的和谐稳定。4.3补偿机制不合理4.3.1补偿标准不统一在我国政府收回特许经营权的实践中，补偿标准不统一是一个突出问题，这严重影响了补偿的公平性和合理性，导致特许经营者的合法权益难以得到有效保障。目前，我国尚未建立起一套统一、科学、合理的补偿标准体系，不同地区、不同行业在确定补偿标准时差异较大。从不同地区来看，东部发达地区和中西部欠发达地区在补偿标准的制定上存在显著差异。东部发达地区经济发展水平较高，市场机制相对完善，在确定补偿标准时，可能更注重特许经营者的市场价值和预期收益。例如，在某东部城市的供水特许经营项目中，政府收回特许经营权时，通过专业的资产评估机构对特许经营者的供水设施、管网、运营设备等资产进行评估，并参考市场上同类资产的交易价格，同时考虑特许经营者在剩余经营期限内的预期收益，给予了相对较高的补偿。而中西部欠发达地区由于经济发展相对滞后，财政实力有限，在补偿标准的制定上可能更倾向于成本补偿。在某中西部城市的污水处理特许经营项目中，政府在收回特许经营权时，主要依据特许经营者的前期投资成本，扣除已运营期间的折旧，给予相应补偿，对于预期收益等因素考虑较少。这种地区间补偿标准的差异，使得特许经营者在不同地区面临不同的补偿待遇，有失公平。从不同行业角度分析，供水、供热、燃气、污水处理等行业的补偿标准也各不相同。以供水和污水处理行业为例，供水行业的资产相对较为稳定，收益也相对可预测，在补偿时可能更侧重于对资产价值和未来收益的考量。而污水处理行业由于受到环保标准变化、进水水质水量不稳定等因素影响，运营成本波动较大，收益不确定性较高，在补偿标准的确定上更为复杂。一些地方在收回污水处理特许经营权时，对于因环保标准提高导致特许经营者额外投入的设备升级改造费用等考虑不足，补偿标准未能充分反映特许经营者的实际损失。此外，补偿标准不统一还体现在同一地区不同项目之间。即使在同一城市，不同的特许经营项目由于项目规模、投资主体、运营情况等因素不同，补偿标准也可能存在较大差异。这种不统一的补偿标准，使得特许经营者在投资决策时难以准确预期收回特许经营权时的补偿情况，增加了投资风险，也影响了社会资本参与公用事业特许经营的积极性。4.3.2补偿方式单一在政府收回特许经营权的补偿实践中，补偿方式较为单一，主要以货币补偿为主，这种单一的补偿方式难以充分满足企业的实际需求，缺乏灵活性和多样性。货币补偿虽然具有操作简便、直观明确的优点，能够在一定程度上弥补特许经营者的经济损失。然而，对于一些特许经营者来说，单纯的货币补偿并不能完全解决其面临的问题。以一些大型的基础设施特许经营项目为例，如城市轨道交通特许经营项目，特许经营者前期投入巨大，不仅包括资金投入，还涉及大量的专业技术、设备以及人力资源的投入。在特许经营权被收回后，这些专业技术和设备可能面临闲置或处置困难的问题。若仅采用货币补偿方式，无法解决特许经营者在技术和设备处置方面的难题。此时，若能采用资产置换等补偿方式，将政府拥有的其他相关资产与特许经营者的资产进行置换，既可以使特许经营者的专业技术和设备得到有效利用，也能减少资产闲置和浪费。例如，政府可以用一块与轨道交通项目相关的土地使用权与特许经营者的部分设备进行置换，特许经营者可以利用该土地进行相关的商业开发或其他经营活动，实现资源的优化配置。对于一些具有良好发展前景的特许经营企业，其更希望能够继续在相关领域开展业务。在这种情况下，提供新的特许经营机会作为补偿方式可能更符合企业需求。比如，在某供热特许经营项目中，由于政府规划调整收回了一家企业的特许经营权，该企业在供热领域具有丰富的经验和先进的技术。政府可以考虑在其他区域或其他相关供热项目中，优先给予该企业特许经营权，使其能够继续发挥自身优势，实现可持续发展。这种补偿方式不仅能够保障企业的利益，也有利于促进公用事业市场的竞争和发展。然而，在实际操作中，除货币补偿外的其他补偿方式应用较少，缺乏相关的政策引导和规范，导致在补偿过程中，企业的多样化需求无法得到充分满足，影响了补偿效果和企业的积极性。4.4后续监管不到位4.4.1新经营者监管不力在政府收回特许经营权并引入新的特许经营者后，对新经营者的监管不力是一个突出问题，这直接影响了公共服务的质量和效率，损害了公共利益。部分政府在新经营者接手项目后，未能建立健全有效的监管机制，导致新经营者在运营过程中存在诸多问题。在一些城市供水项目中，新的特许经营者可能为了追求经济利益，在设备维护、水质检测等方面投入不足。例如，减少对供水管道的定期维护和更新，导致管道老化、漏水现象频发，不仅造成水资源浪费，还可能影响供水的稳定性和安全性。在水质检测环节，未按照规定的标准和频率进行检测，甚至存在数据造假的情况，使得居民面临饮用不合格水的风险。而政府相关监管部门由于监管不力，未能及时发现和纠正这些问题，使得居民的用水权益受到损害。在供热行业，新的特许经营者可能出现供热温度不达标、供热时间不足等问题。在寒冷的冬季，供热是居民生活的基本需求，若新经营者为降低成本，减少供热燃料的投入，或者在设备运行管理上存在漏洞，导致供热温度无法达到规定标准，居民将在寒冷中度过，严重影响生活质量。政府监管部门若不能有效监管，对居民的投诉和反映置之不理，将引发居民对政府和供热企业的不满，影响社会的和谐稳定。新经营者监管不力还会破坏市场竞争秩序。一些新经营者在缺乏有效监管的情况下，可能通过不正当手段获取利益，如垄断经营、哄抬价格等，这不仅损害了消费者的利益，也阻碍了其他合法经营者进入市场，抑制了市场的创新和发展活力。长期来看，不利于公用事业市场的健康可持续发展。4.4.2资产交接混乱收回特许经营权后，资产交接过程中存在的账目不清、资产流失等混乱问题，给政府和特许经营者双方都带来了诸多困扰，也影响了项目的顺利过渡和后续运营。在资产交接时，由于缺乏明确统一的资产清查和评估标准，导致对特许经营项目的资产范围、价值认定存在争议。例如，对于一些无形资产，如特许经营权的品牌价值、客户资源价值等，难以进行准确评估。在某污水处理特许经营项目中，政府与原特许经营者在对污水处理技术专利的价值评估上存在巨大分歧，原特许经营者认为该专利具有较高价值，应在资产交接时得到合理补偿，而政府则认为该专利已在项目运营中得到应用，不应再单独计算高额价值，双方僵持不下，导致资产交接工作陷入僵局。账目管理混乱也是资产交接中的常见问题。部分特许经营者在经营过程中财务管理不规范，账目记录不完整、不准确，甚至存在账外账等违法违规行为。在资产交接时，无法清晰呈现资产的真实状况和使用情况。在某燃气特许经营项目中，原特许经营者的账目混乱，对于燃气设施的购置成本、折旧情况记录不清，导致政府在接收资产时难以确定资产的实际价值和剩余使用年限，给后续的资产运营和管理带来困难。此外，在资产交接过程中，还存在资产流失的风险。一些原特许经营者可能为了自身利益，在资产交接前故意转移、隐匿资产，或者对资产进行不当处置。在某供热特许经营项目中，原特许经营者在得知特许经营权将被收回后，私自将部分供热设备低价出售给关联企业，造成国有资产流失。政府在资产交接过程中，由于监管不到位，未能及时发现和制止这些行为，使得资产交接无法顺利进行，也损害了公共利益。资产交接混乱还会影响新经营者的正常运营，新经营者在接收混乱的资产后，需要花费大量时间和精力进行梳理和整顿，增加了运营成本和风险，不利于项目的平稳过渡和高效运营。五、我国政府收回特许经营权实践问题的原因分析5.1法律法规不完善5.1.1立法层级低目前，我国关于特许经营的立法主要以部门规章和地方规定为主，缺乏高位阶的法律。在全国层面，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》由国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行等六部委联合发布，属于部门规章。虽然该办法对特许经营的适用范围、项目实施程序、特许经营者的选择、协议内容、监督管理、争议解决等方面作出了规定，但由于其法律位阶相对较低，权威性和稳定性不足。当与其他法律法规发生冲突时，可能面临适用上的困境，导致在实践中，政府、特许经营者以及社会公众对特许经营相关问题的理解和执行存在差异。各地方为推动本地特许经营项目的开展，纷纷制定了各自的地方规定，如《北京市城市基础设施特许经营条例》《上海市市政公用事业特许经营管理办法》等。这些地方规定在内容上存在一定的差异，缺乏统一的标准和规范。不同地区对于政府收回特许经营权的情形、程序、补偿等规定各不相同，使得特许经营者在跨地区开展业务时，难以准确把握相关政策和法律要求，增加了经营风险和不确定性。这种立法层级低且缺乏统一规范的现状，不利于构建全国统一、公平竞争的特许经营市场秩序，也影响了社会资本参与特许经营项目的积极性。例如，一些社会资本在投资跨区域的供水特许经营项目时，由于不同地区对特许经营权收回的规定差异较大，担心在项目运营过程中面临不可预测的政策风险，从而对投资持谨慎态度。5.1.2规定不细致现有法规在政府收回特许经营权的相关规定上过于笼统，缺乏明确细致的操作指引，导致在实践中可操作性不强。在收回情形方面，虽然《市政公用事业特许经营管理办法》等法规列举了一些政府可以收回特许经营权的情形，如擅自转让、出租特许经营权，因管理不善发生重大质量、生产安全事故等。但对于这些情形的界定并不清晰，缺乏具体的判断标准和量化指标。以“重大质量、生产安全事故”为例，对于事故的严重程度、造成的损失大小、影响范围等没有明确的界定，在实践中容易引发争议。在某污水处理项目中，出现了一次污水泄漏事故，对于该事故是否属于“重大质量、生产安全事故”，政府部门与特许经营者存在不同看法，政府部门认为污水泄漏对周边环境造成了一定影响，应收回特许经营权；而特许经营者则认为事故得到了及时处理，未造成严重后果，不构成收回特许经营权的理由。在收回程序方面，现有法规规定也不够细致。虽然规定了政府收回特许经营权时应遵循一定的程序，如事先通知特许经营者、听取其陈述和申辩等。但对于通知的形式、送达方式、听取陈述和申辩的具体程序和期限等没有明确规定。在实际操作中，政府部门可能存在通知不及时、送达方式不规范、听取陈述和申辩流于形式等问题。在某供热特许经营项目中，政府在收回特许经营权时，仅通过电话通知特许经营者，未采用书面通知的形式，且未给予特许经营者足够的时间进行陈述和申辩，导致特许经营者认为政府收回程序违法。在补偿方面，法规对于补偿标准和补偿方式的规定也较为模糊。对于补偿标准，缺乏明确的计算方法和参考依据，不同地区、不同项目的补偿标准差异较大，导致补偿不公平。对于补偿方式，主要以货币补偿为主，但对于货币补偿的支付期限、支付方式等没有明确规定，也缺乏对其他补偿方式的探索和规范。在某燃气特许经营项目中，政府收回特许经营权后，在补偿标准和补偿方式上与特许经营者无法达成一致，引发了长时间的纠纷，影响了项目的顺利交接和公共服务的正常提供。5.2政府监管能力不足5.2.1专业人才缺乏在特许经营领域，政府部门普遍面临专业人才匮乏的困境，这严重制约了其对特许经营项目的有效监管和复杂问题的妥善处理。特许经营项目涉及城市供水、供气、供热、污水处理等多个公用事业领域，这些领域具有专业性强、技术复杂、运营管理要求高等特点。以污水处理项目为例，不仅需要了解污水处理的工艺流程、水质监测标准等专业技术知识，还需熟悉项目投资、成本核算、合同管理等方面的知识。然而，目前政府部门中具备如此全面专业知识的人才数量有限，导致在监管过程中，难以准确把握项目运营的关键环节和风险点。在实际监管中，专业人才缺乏的问题凸显。当特许经营者提交运营报告时，由于监管人员缺乏专业知识，难以对报告中的数据和信息进行深入分析和准确判断，无法及时发现潜在问题。在审核污水处理厂的水质监测数据时，监管人员若不熟悉水质指标的含义和正常范围，就无法察觉数据异常，可能导致超标排放等问题得不到及时纠正。当特许经营项目出现技术难题或运营困境时，政府部门因缺乏专业人才，难以提供有效的指导和解决方案。在某城市供热项目中，供热设备出现故障导致供热中断，政府监管部门由于缺乏供热技术方面的专业人才，无法迅速判断故障原因，也无法协助特许经营者制定有效的抢修方案，致使居民长时间受冻，严重影响了公共服务质量和政府形象。专业人才缺乏还会影响政府在特许经营项目决策中的科学性。在特许经营权的授予环节，需要对参与投标的企业进行全面评估，包括企业的技术实力、财务状况、过往业绩等。若政府部门缺乏专业人才，可能无法准确评估企业的真实能力，导致选择的特许经营者不符合项目要求。在某供水特许经营项目招标中，由于政府评估人员对供水技术和企业财务分析不够专业，选择了一家技术实力不足的企业作为特许经营者，该企业在运营过程中频繁出现供水故障，水质也难以达标，给居民生活带来极大不便。5.2.2监管手段落后当前，政府在对特许经营项目进行监管时，仍较多依赖传统监管手段，难以适应现代特许经营项目的监管需求。传统监管手段主要以人工检查、纸质文件审核等方式为主，存在效率低下、信息滞后、难以全面覆盖等弊端。在人工检查方面，监管人员需实地走访特许经营项目现场，对设施设备运行情况、服务质量等进行检查。然而，这种方式受时间、人力、地域等因素限制，无法实现对项目的实时、动态监管。在城市供水项目中，监管人员每月进行一次实地检查，在检查间隔期间，若供水设备出现故障或水质发生变化，监管部门难以及时察觉，可能导致居民用水安全受到威胁。纸质文件审核也存在诸多问题。特许经营者定期提交纸质运营报告、财务报表等文件，监管人员需花费大量时间和精力进行审核。且纸质文件易出现数据错误、信息不完整等情况，增加了审核难度和误差率。在审核某污水处理厂的财务报表时，由于纸质报表数据繁多，监管人员可能因疏忽遗漏一些关键信息，无法准确掌握企业的真实财务状况，难以发现企业是否存在财务造假等违规行为。随着信息技术的飞速发展，现代特许经营项目越来越依赖数字化、智能化技术进行运营管理。污水处理厂通过安装在线监测设备，实时采集水质数据，并上传至云端进行分析处理。然而，政府监管部门若未能及时引入先进的信息技术手段，就无法与特许经营者的数字化运营相匹配，难以对项目进行有效监管。部分政府监管部门尚未建立完善的信息化监管平台，无法实时获取特许经营项目的运营数据，导致监管滞后，无法及时发现和解决问题。一些地方政府在监管供热特许经营项目时，由于缺乏信息化监管手段，对供热温度、供热时间等关键指标无法进行实时监测，只能依靠居民投诉来了解问题，严重影响了监管效果和公共服务质量。5.3政企关系处理不当5.3.1政府干预过度在特许经营实践中，部分政府存在过度干预企业经营的现象，严重违背了市场规律，破坏了市场的公平竞争环境，阻碍了特许经营项目的健康发展。一些政府在特许经营项目中，未能明确自身的角色定位，过多地介入企业的日常经营管理事务。在燃气特许经营项目中，政府不仅对燃气价格进行严格管控，还干预企业的气源采购渠道、设备选型等经营决策。政府强行指定燃气企业必须从某一特定供应商采购气源，而该供应商的气源价格偏高且质量不稳定，导致燃气企业运营成本增加，服务质量也难以保证。这种过度干预使得企业无法根据市场需求和自身实际情况进行自主决策，降低了企业的运营效率和市场竞争力。政府过度干预还体现在对特许经营项目的招投标环节。部分地方政府为了照顾本地企业或特定利益集团，在招投标过程中设置不合理的门槛，限制外地企业或其他潜在竞争者参与。在某城市的污水处理特许经营项目招标中，政府要求投标企业必须在当地有一定年限的经营业绩，而外地一些具有先进污水处理技术和丰富经验的企业，由于不满足这一条件，被排除在投标范围之外。这种做法破坏了市场的公平竞争原则，使得一些更有实力和优势的企业无法参与项目，导致中标企业并非最符合项目需求的最优选择，影响了项目的建设和运营质量。此外，政府在特许经营项目的审批环节也存在过度干预的问题。审批流程繁琐、效率低下，企业在项目建设和运营过程中，需要频繁向政府部门提交各种审批申请，耗费大量的时间和精力。在供热特许经营项目中，企业进行供热设施的扩建或改造，需要经过多个政府部门的层层审批，从规划部门到建设部门，再到环保部门等，每个部门的审批都耗时较长，导致项目进度严重滞后，无法及时满足居民的供热需求。政府过度干预不仅增加了企业的运营成本和时间成本，也降低了市场的活力和创新能力，不利于特许经营市场的可持续发展。5.3.2企业诚信缺失在特许经营领域，部分企业存在诚信缺失的问题，严重损害了政府和公众的利益，这也是导致政府收回特许经营权的重要原因之一。一些企业在获得特许经营权后，未能履行合同约定的义务，存在服务质量不达标、偷工减料等行为。在供水特许经营项目中，部分企业为降低成本，减少对水质净化设备的维护和更新，导致供水水质不符合国家标准，严重威胁居民的用水安全。这些企业在签订特许经营协议时，承诺提供高质量的供水服务，但在实际运营中却违背承诺，这种不诚信行为严重损害了公众的利益，也影响了政府的公信力。企业诚信缺失还表现为擅自变更经营内容或转让特许经营权。部分企业在未经政府同意的情况下，擅自改变特许经营项目的经营范围或经营方式，以谋取更多的经济利益。在某垃圾处理特许经营项目中，企业擅自将原本用于垃圾焚烧发电的部分设施改为垃圾填埋处理，不仅违反了环保要求，也违背了特许经营协议的约定。还有一些企业为了获取短期利益，将特许经营权非法转让给其他不具备相应资质和能力的企业，导致项目运营出现混乱，服务质量严重下降。这种擅自变更和转让行为，破坏了特许经营市场的秩序，损害了政府和公众的利益，政府为维护市场秩序和公共利益，不得不采取收回特许经营权的措施。此外，部分企业在财务方面也存在诚信问题，如虚报成本、偷税漏税等。在供热特许经营项目中，一些企业为了获取更高的供热价格补贴，虚报供热成本，夸大运营费用。通过虚构设备维修费用、人工成本等方式，向政府申请更多的补贴资金，导致政府财政资金的浪费。还有一些企业存在偷税漏税行为，违反国家税收法律法规，损害了国家利益。企业的这些诚信缺失行为，严重影响了特许经营项目的正常运营和政府与企业之间的合作关系，当问题严重到一定程度时，政府只能收回特许经营权，以保障公共利益和市场的健康发展。5.4司法救济不健全5.4.1诉讼渠道不畅当企业面临特许经营权被收回的情况时，诉讼渠道的畅通与否直接关系到其合法权益能否得到有效维护。然而，在现实中，企业在通过诉讼寻求救济时往往面临诸多障碍，导致维权之路困难重重。从案件性质来看，政府收回特许经营权引发的纠纷，兼具行政纠纷和民事纠纷的特点。这使得案件在受理和审理过程中，法院对于案件性质的认定存在争议，进而影响了诉讼程序的顺利推进。在山东二十度节能技术服务有限公司与巨野县政府的纠纷中，二十度公司提起诉讼后，法院在案件性质的认定上出现了波折。二十度公司最初提起民事诉讼，要求巨野县政府赔偿因其单方违约给公司造成的损失。但山东省高级人民法院裁定驳回二十度公司的起诉，告知其应另行提起行政诉讼。随后二十度公司提起行政诉讼，请求撤销单方解除特许经营协议的通知，菏泽市中级人民法院一审裁定驳回起诉，理由是“已超过法定起诉期限”。这种案件性质认定的不确定性，使得企业在诉讼过程中无所适从，增加了维权的难度和成本。此外，在诉讼过程中，企业还面临着举证困难的问题。政府在收回特许经营权时，往往掌握着大量的行政资源和信息，而企业相对处于弱势地位。企业需要证明政府收回特许经营权的行为违法或违约，需提供充分的证据。但在实际操作中，企业获取相关证据的难度较大。在一些案例中，政府作出收回决定所依据的评估报告、调查资料等，企业难以获取，导致企业在诉讼中无法有力地支持自己的主张。在某城市供水特许经营项目中，政府以企业水质不达标为由收回特许经营权，企业认为政府的检测数据存在问题，但由于无法获取政府的检测原始数据和检测方法等资料，难以在诉讼中进行有效的反驳。诉讼成本也是企业面临的一大障碍。诉讼过程需要耗费大量的时间和金钱，包括律师费、诉讼费、鉴定费等。对于一些中小企业来说，高昂的诉讼成本使其难以承受，不得不放弃通过诉讼维权的途径。一些企业在权衡诉讼成本和可能获得的赔偿后，选择妥协，导致合法权益无法得到保障。5.4.2司法裁判不统一在我国司法实践中，不同地区法院对于政府收回特许经营权案件的裁判标准存在明显差异，这一现象严重影响了司法的公正性和权威性，也使得企业在面临此类纠纷时难以预测诉讼结果，增加了市场的不确定性。从不同地区的角度来看，由于我国各地经济发展水平、法律文化和司法实践传统存在差异，导致在审理政府收回特许经营权案件时，法院的裁判思路和标准各不相同。在东部发达地区，一些法院可能更注重保护市场主体的合法权益，在审查政府收回特许经营权的行为时，对政府的举证责任要求较高，严格审查收回行为的合法性和合理性。在某东部城市的污水处理特许经营项目中，法院在审理政府收回特许经营权案件时，要求政府提供充分的证据证明企业存在违约行为或公共利益受到严重损害，否则不支持政府的收回决定。而在中西部地区，部分法院可能更倾向于维护政府的行政管理权威，在裁判时对政府的收回行为给予较大的自由裁量权。在某中西部城市的供热特许经营项目中，法院在审理类似案件时，对政府提出的收回理由审查相对宽松，只要政府能够提供一定的证据证明收回行为具有合理性，就支持政府的决定。即使在同一地区，不同法院对于类似案件的裁判结果也可能存在差异。这主要是由于不同法官对法律的理解和适用存在差异，以及对案件事实的认定和判断标准不同。在某省的多个城市供水特许经营项目中，不同法院对于政府以企业擅自改变供水价格为由收回特许经营权的案件，作出了不同的判决。有的法院认为企业擅自改变供水价格属于严重违约行为，支持政府收回特许经营权；而有的法院则认为企业改变供水价格是由于原材料价格上涨等客观原因，且已提前向政府报备，不构成根本违约，不支持政府的收回决定。这种司法裁判的不统一，不仅损害了司法的公信力，也使得企业在投资特许经营项目时缺乏稳定的法律预期，影响了市场的健康发展。企业在面对特许经营权被收回的风险时，无法准确判断自己的权利和义务，不知道通过诉讼能否获得公正的裁决，从而对投资持谨慎态度，阻碍了社会资本参与公用事业特许经营项目的积极性。六、解决我国政府收回特许经营权实践问题的对策6.1完善法律法规体系6.1.1提升立法层级目前，我国特许经营领域主要依赖部门规章和地方规定进行规范，立法层级较低，难以满足实践需求。为改变这一现状，应积极推动制定专门的特许经营法，提升立法层级。从国际经验来看，许多发达国家如法国、英国等，都制定了高位阶的特许经营相关法律，为特许经营活动提供了坚实的法律保障。我国制定专门的特许经营法，能够增强法律的权威性和稳定性，使特许经营活动在统一、明确的法律框架下进行。该法应全面涵盖特许经营的各个方面，包括特许经营权的授予、行使、收回，以及特许经营协议的签订、履行、变更和终止等。在收回特许经营权方面，明确规定政府收回的法定情形、程序要求以及相关主体的权利义务。通过提升立法层级，减少法律冲突和不确定性，为政府、特许经营者以及社会公众提供清晰的行为准则，促进特许经营市场的健康、有序发展。6.1.2细化规定内容在完善特许经营立法时，需对收回特许经营权的相关规定进行细化，以增强法规的可操作性。在收回情形方面，应进一步明确各种收回事由的具体内涵和判断标准。对于“重大质量、生产安全事故”，应明确规定事故的等级划分标准、造成的损失程度以及对社会公共利益的影响范围等，使政府部门在判断是否因该事由收回特许经营权时有明确的依据。在收回程序方面，详细规定通知的形式、送达方式、听取陈述和申辩的具体程序和期限、听证程序的组织和实施等。通知应采用书面形式，并通过法定的送达方式，确保特许经营者能够及时、准确地收到。听证程序应明确听证的申请期限、听证主持人的选定、听证参与人的范围、听证的具体流程以及听证结果的效力等。在补偿方面，明确补偿标准的计算方法和参考依据。可综合考虑特许经营者的前期投资成本、剩余经营期限内的预期收益、资产的市场价值以及因收回行为给特许经营者造成的其他损失等因素，制定科学合理的补偿标准。同时，规范补偿方式，除货币补偿外，还应探索资产置换、提供新的特许经营机会等多元化的补偿方式，并明确各种补偿方式的适用条件和操作流程。通过细化规定内容，减少实践中的争议和不确定性，保障政府收回特许经营权行为的合法性、公正性和合理性。6.2加强政府监管能力建设6.2.1培养专业人才政府应高度重视特许经营领域专业人才的培养，通过定期组织专业培训和积极引进外部专业人才等多渠道方式，全面提升监管人员的专业素养和综合能力，为政府对特许经营项目的有效监管提供坚实的人才保障。在定期组织专业培训方面，政府可以针对特许经营项目涉及的不同行业领域，如供水、供热、燃气、污水处理等，制定系统的培训计划。培训内容应涵盖行业专业技术知识，如污水处理厂的工艺流程、水质监测指标及方法；项目管理知识，包括项目投资预算、进度控制、合同管理等；以及相关法律法规和政策解读，如《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《合同法》等与特许经营密切相关的法律法规。培训方式可以多样化，邀请行业专家进行集中授课，分享行业最新技术和管理经验；组织实地考察学习，让监管人员深入特许经营项目现场，了解实际运营情况和存在的问题；开展案例分析研讨，通过对典型特许经营案例的分析，提高监管人员的问题分析和解决能力。例如，在组织供水特许经营项目监管人员培训时，邀请资深水务专家讲解先进的供水净化技术和智能供水管理系统，同时安排监管人员到运营良好的供水企业实地考察，学习其在水质保障、设备维护和客户服务等方面的成功经验，并针对一些供水特许经营纠纷案例进行深入研讨，探讨如何在监管中避免类似问题的发生。积极引进外部专业人才也是提升政府监管能力的重要途径。政府可以通过制定优惠政策，吸引具有特许经营相关专业背景和丰富实践经验的人才加入监管队伍。这些人才可以来自企业、科研机构或高校，他们带来了不同领域的专业知识和实践经验，能够为政府监管工作注入新的活力。在人才引进过程中，要注重人才的专业能力和综合素质，确保引进的人才能够胜任特许经营项目的监管工作。例如，招聘具有给排水工程专业背景且在水务企业从事过多年运营管理工作的人才，他们对供