行政机关预算编制及执行管理

行政机关预算编制及执行管理引言行政机关的预算管理，是政府治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，其核心在于通过科学的预算编制与规范高效的执行，确保公共财政资源的合理配置与有效使用，最终服务于公共利益的实现。预算不仅是行政机关履行职能、完成各项工作任务的财力保障，更是体现政策导向、实施宏观调控、加强内部管理的重要工具。因此，深入探讨行政机关预算编制的内在逻辑与执行管理的关键环节，对于提升预算管理水平、优化资源配置效率、防范财政风险具有重要的现实意义。一、预算编制的核心要义与实践路径预算编制作为预算管理的起点和基础，其质量直接决定了后续预算执行的顺畅程度和资金使用效益。行政机关的预算编制，绝非简单的数字罗列，而是一个系统性、科学性与政策性高度统一的过程。（一）编制原则与依据：导向与规范并重预算编制必须遵循一系列基本原则，这些原则是确保预算科学性和合规性的基石。首先，“量入为出、收支平衡”是预算编制的首要原则，它要求行政机关在考虑支出需求时，必须以可支配的财政收入为上限，严禁编制赤字预算，以维护财政的稳健运行。其次，“统筹兼顾、保障重点”原则强调预算分配应区分轻重缓急，在兼顾一般支出需求的同时，向核心职能、重点项目以及民生领域倾斜，确保有限的资金用在“刀刃上”。再者，“厉行节约、讲求绩效”原则日益成为预算编制的核心导向，要求在编制过程中就树立成本效益观念，对各项支出的必要性和效益进行初步评估，避免铺张浪费，追求资金使用效益的最大化。此外，“公开透明、依法合规”原则要求预算编制的全过程和结果都应在法律框架内进行，并逐步提高透明度，接受监督。编制依据是预算编制的“源头活水”。行政机关编制预算，必须以国家相关的法律法规为根本遵循，同时紧密结合本单位的发展规划、年度工作计划和工作目标。上级部门的工作部署、相关的事业发展标准、定员定额标准以及物价水平等，都是测算收支的重要参考。以往年度预算执行情况及其分析，则为新一年度的预算编制提供了宝贵的经验数据和改进方向。（二）编制流程与方法：精细与科学并行行政机关预算编制是一个上下联动、反复博弈和细化的过程，通常遵循“二上二下”或类似的基本流程。这一流程确保了预算编制的民主性、科学性和权威性。预算编制工作启动后，财政部门会下达预算编制的指导意见和相关控制数。各行政机关据此结合自身实际，进行预算收支的初步测算和编制，形成“一上”预算草案报送财政部门。财政部门对各单位“一上”预算进行审核、汇总和平衡，并结合可用财力情况，下达“一下”预算控制数或指导性意见。各单位根据“一下”控制数，对预算草案进行调整和完善，形成“二上”预算，报送财政部门。财政部门对“二上”预算进行最终审核，并按程序报批后，正式下达“二下”预算批复。在编制方法上，传统的“基数法”虽然简便，但容易固化原有利益格局，不利于预算的优化和效率提升。因此，积极探索和推行“零基预算”理念与方法至关重要。零基预算要求在编制预算时，不受以往年度预算基数的束缚，一切从实际需要和可能出发，对每个预算项目的必要性、开支标准进行重新审查和评估，从而实现预算资源的重新优化配置。尽管完全意义上的零基预算实施难度较大，但将其精神内核融入预算编制全过程，对于压缩一般性支出、盘活存量资金、提高预算精准度具有重要作用。此外，针对特定项目，还可采用项目预算法、绩效预算法等，以增强预算编制的针对性和有效性。预算编制的精细化程度是衡量预算质量的重要指标，要求对预算科目进行细化分解，落实到具体的支出事项和执行单位，确保预算编制的颗粒度足够精细，为后续的预算执行和监督奠定坚实基础。（三）编制的难点与应对：前瞻与协同并举预算编制并非易事，实践中面临诸多挑战。预测的准确性是首要难题，宏观经济形势的波动、政策调整的不确定性、突发事件的冲击等，都可能导致收支预测出现偏差。为应对这一挑战，行政机关需要加强经济形势分析和政策研究，建立更为科学的预测模型，提高预测的前瞻性和准确性。部门间需求的平衡也是一大难点，各业务部门往往从自身工作出发提出预算需求，总需求常常超出可用财力。这就需要预算管理部门发挥统筹协调作用，建立规范的需求论证和排序机制，引导各部门树立全局观念。预算编制与业务规划的脱节是影响预算有效性的重要因素，部分单位存在“预算归预算，业务归业务”的现象。解决之道在于强化预算与战略规划、年度工作计划的衔接，使预算真正成为实现业务目标的财力保障。二、预算执行的动态管控与效能提升预算编制完成并获得批复后，关键在于严格有效的执行。预算执行是将预算蓝图转化为实际行动的过程，其管理水平直接关系到预算目标的实现和财政资金的使用效益。（一）执行的刚性约束与灵活性把握预算执行的刚性是预算权威性的体现，一经批复，非经法定程序不得擅自调整或突破。这要求行政机关必须严格按照批复的预算科目、项目和金额执行，严禁无预算、超预算支出，以及随意变更预算用途。强化“先预算、后支出”的理念，所有支出都必须控制在预算范围内。然而，现实情况复杂多变，完全僵化的执行可能难以应对突发情况或重大政策调整。因此，在坚持刚性原则的基础上，也需要具备一定的灵活性。这种灵活性主要体现在通过规范的预算调整和调剂程序来实现。当出现不可预见的紧急支出需求或原定预算依据发生重大变化时，应按照规定的权限和程序报批，进行预算调整或科目间的调剂，以确保预算执行的适应性和有效性。但这种灵活性必须在制度框架内行使，防止成为随意突破预算的借口。（二）动态监控与分析：过程管理的核心预算执行并非“一批了之”，而是需要进行全流程的动态监控。行政机关应建立健全预算执行动态监控机制，利用信息化手段，对预算资金的支付、使用情况进行实时跟踪，及时掌握预算执行进度和存在的问题。通过定期（如月度、季度）的预算执行分析，对比实际执行数与预算数、与同期数的差异，深入剖析差异产生的原因，是预算执行管理的重要环节。分析不仅要关注执行进度，更要关注执行的合规性、有效性以及政策目标的实现程度。对于执行中出现的偏差，要及时预警并采取措施加以纠正，确保预算执行不偏离既定轨道。同时，要密切关注重点项目、大额资金的支付情况，防范资金使用风险。（三）支出控制与绩效追踪严格的支出控制是确保预算执行不超支的关键。行政机关应建立健全内部支出审批制度，明确各层级的审批权限和责任，规范支出审批流程。加强对各类支出凭证的审核，确保票据真实、合法，支出符合预算规定和财务制度。特别要加强对“三公”经费、会议费、培训费等重点领域支出的管控，严格执行相关标准，降低行政运行成本。预算执行的效能最终体现在绩效上。因此，在预算执行过程中，应同步开展绩效目标实现程度的追踪管理。将年初设定的绩效目标作为衡量预算执行效果的标尺，定期对项目实施进度、资金使用效益、社会效益等进行评估。对于发现的绩效偏差，要及时分析原因，并据此调整执行策略或改进管理措施，确保预算资金不仅花得出去，更要花得值，真正发挥其应有的效益。这种“用钱必问效、无效必问责”的机制，是提升预算执行效能的重要保障。（四）预算调整与调剂的规范管理尽管强调预算执行的刚性，但在年度预算执行过程中，由于国家政策调整、不可抗力因素或其他特殊情况，可能导致原批复预算无法正常执行或需要调整。此时，必须严格按照规定的程序办理预算调整或调剂手续。预算调整通常是指对原定预算总额或收支结构进行较大幅度的变更，需报请原审批机关批准。预算调剂则是指在不改变预算总额的前提下，对不同科目、不同项目之间的资金进行重新分配，其审批权限和程序相对简化，但同样需要规范操作，确保调整和调剂的必要性、合理性，并符合相关规定。任何未经批准的擅自调整或调剂行为，都应受到严肃处理。三、预算监督与评价的闭环管理预算监督与评价是预算管理的“最后一公里”，也是形成预算管理闭环、持续改进预算管理水平的关键。（一）全流程监督体系的构建预算监督应贯穿于预算编制、执行、调整、决算等各个环节，构建事前、事中、事后相结合的全流程监督体系。事前监督主要聚焦于预算编制的合规性、科学性和合理性，通过参与预算编制审核、对预算编制依据和测算方法进行审查等方式进行。事中监督则侧重于预算执行过程的规范性和进度，通过动态监控、日常检查、专项检查等手段，及时发现和纠正执行中的问题。事后监督则以决算审计和绩效评价为重点，对预算执行的最终结果进行全面审查和评估。监督主体应多元化，包括财政部门的监督、审计机关的审计监督、监察机关的行政监察，以及单位内部的财务监督和纪检监督。同时，要逐步拓宽社会监督渠道，通过预算公开，接受人大监督和社会公众的监督，形成监督合力。（二）绩效评价的导向与应用预算绩效评价是近年来预算管理改革的重点，其核心在于对预算资金的投入、过程、产出和效果进行系统性的考核与评估。绩效评价应以预设的绩效目标为基准，遵循客观、公正、科学的原则，采用定量与定性相结合的方法进行。评价结果不仅是对预算执行情况的总结，更是改进预算管理、优化资源配置、提高决策水平的重要依据。关键在于绩效评价结果的应用。行政机关应建立健全绩效评价结果反馈、整改和应用机制，将评价结果与下一年度的预算编制挂钩，与部门绩效考核、干部评价相结合。对于绩效好的项目和单位，可在预算安排上给予倾斜；对于绩效不佳的，要分析原因，督促整改，问题严重的应削减或取消相关预算，真正建立起“激励先进、鞭策后进”的预算管理机制，实现“花钱要问效、无效要问责”的良性循环。四、提升行政机关预算管理水平的若干思考面对新时代对财政预算管理提出的更高要求，行政机关预算编制及执行管理工作仍需持续深化改革，不断提升科学化、精细化、规范化水平。（一）强化法治意识与预算观念提升预算管理水平，首先要从思想根源入手，强化全员的法治意识和预算观念。行政机关领导干部要带头学习预算法律法规和财经纪律，树立“依法理财、依规用财”的理念。要加强对全体工作人员的预算政策和财务制度培训，使“无预算不支出、有预算按标准支出”的观念深入人心，形成人人关心预算、自觉执行预算的良好氛围。（二）深化预算管理制度改革持续深化预算管理制度改革是提升预算管理水平的根本动力。要进一步完善预算编制方法，大力推行零基预算，探索绩效目标与预算编制的深度融合，提高预算编制的科学性和精准度。要健全跨年度预算平衡机制，增强预算的前瞻性和可持续性。同时，要积极推进预算公开，细化公开内容，接受社会监督，以公开促规范、以公开提效能。（三）加强预算管理能力建设预算管理是一项专业性很强的工作，需要一支高素质的预算管理队伍。行政机关应加强财务和预算管理人员的专业培训，提升其政策理解能力、业务操作能力和综合分析能力。同时，要优化预算管理岗位设置，明确岗位职责，确保预算管理工作有专人负责、有章可循。鼓励预算管理人员加强学习和调研，不断探索预算管理的新思路、新方法。（四）推进预算管理信息化建设信息技术是提升预算管理效能的重要支撑。行政机关应积极推进预算管理信息化建设，整合现有财务、预算、采购等信息系统，构建统一、高效、安全的预算管理一体化平台。通过信息化手段，实现预算编制、执行、监控、核算、决算、评价等各环节的无缝衔接和数据共享，提高预算管理的效率和透明