我国综合运输立法的困境与出路探究

破局与重塑：我国综合运输立法的困境与出路探究一、引言1.1研究背景与意义交通运输是国民经济中基础性、先导性、战略性产业和重要服务性行业，对国家经济发展、社会进步以及人民生活水平的提升起着至关重要的支撑作用。近年来，我国交通运输基础设施网络建设取得了举世瞩目的成就，高速公路总里程、高速铁路运营里程等均位居世界前列，航空、水运等运输方式也在不断发展壮大，综合交通运输体系初步形成。随着我国经济发展迈入新常态，交通运输领域面临着新的机遇与挑战。一方面，经济结构的调整、产业升级以及区域协调发展战略的推进，对交通运输的服务质量、运输效率、协同发展等提出了更高要求，迫切需要整合现有交通运输资源，打破不同运输方式之间的壁垒，实现各种运输方式的深度融合与协同发展，以提升综合交通运输体系的整体效能，更好地服务于经济社会发展大局。另一方面，人民群众对美好生活的向往，在出行方面体现为对安全、便捷、舒适、绿色出行的更高期待，这也促使交通运输行业必须加快转型发展，通过完善综合交通运输体系，提供更加优质、高效、多样化的运输服务。在此背景下，构建现代综合交通运输体系已成为我国交通运输行业发展的重要任务。党的二十大报告明确提出，要加快建设交通强国，而完善的综合交通运输立法是实现这一目标的关键支撑。目前，我国已有的交通领域法律规范呈现出碎片化的状态，各具体运输方式如铁路、公路、水路、民航等都有各自相对独立的法律法规，但统合各具体运输法律的一般性和基础性法律规范尚未成型。这种碎片化的法律体系难以适应现代综合交通运输体系发展的需求，导致在交通运输规划、建设、运营、管理等方面存在诸多问题，如不同运输方式之间的衔接不畅、资源配置不合理、市场竞争秩序不规范、综合协调机制缺失等。这些问题不仅制约了综合交通运输体系整体优势的发挥，也影响了交通运输行业的可持续发展。综合运输立法研究具有极其重要的理论与实践意义。从理论层面来看，深入研究综合运输立法，有助于完善交通运输法学理论体系，填补综合交通运输领域公法研究的空白，明确综合交通运输的概念内涵、法律依据以及立法模式，为交通运输法学的发展提供新的思路和方向。从实践层面而言，通过加强综合运输立法，能够为现代综合交通运输体系的建设与发展提供坚实的法律保障。具体来说，它可以明确各运输方式在综合交通运输体系中的定位和职责，规范交通运输市场秩序，促进不同运输方式之间的协同合作，优化交通资源配置，提高运输效率和服务质量；同时，也有利于加强交通运输行业的监管，保障运输安全，推动交通运输行业的可持续发展，更好地满足人民群众对美好出行的需求，为加快建设交通强国奠定坚实的法治基础。1.2国内外研究现状随着全球经济一体化和交通运输业的快速发展，综合运输立法逐渐成为国内外学者关注的重要领域。国内外学者从不同角度对综合运输立法展开研究，取得了一系列有价值的成果，同时也存在一些不足与空白。国外对综合运输立法的研究起步较早，在理论和实践方面都积累了丰富的经验。早期研究主要聚焦于综合运输的概念、内涵以及不同运输方式之间的协调发展等基础理论。随着实践的推进，研究逐渐深入到综合运输立法的体系构建、立法模式选择以及具体制度设计等方面。在立法体系构建上，国外学者普遍认为应建立一个涵盖各种运输方式，包括铁路、公路、水路、航空等，且各个运输方式之间相互协调、有机统一的综合运输法律体系。例如，欧盟通过一系列指令和法规，推动了欧洲范围内综合运输体系的一体化发展，明确了各成员国在综合运输发展中的责任和义务，以及不同运输方式在综合运输体系中的定位和作用，其立法体系涵盖了运输规划、基础设施建设、运输服务监管、市场准入与竞争等多个方面，为欧洲综合运输的发展提供了坚实的法律保障。在立法模式方面，国外存在统一立法模式和分散立法模式两种典型。美国采用分散立法模式，针对不同运输方式分别制定法律，如《斯塔格斯铁路法》《地面运输援助法》等，同时通过一些综合性的政策和协调机制来促进不同运输方式之间的协同发展；而日本则倾向于统一立法模式，制定了《日本运输基本法》，对综合运输的发展目标、基本原则、管理体制等进行了全面规定，为日本综合运输体系的建设和发展提供了总体框架。在具体制度设计上，国外研究注重运输市场的公平竞争和消费者权益保护。通过立法规范运输企业的市场行为，防止垄断和不正当竞争，建立健全运输服务质量监管制度和投诉处理机制，保障消费者能够获得安全、便捷、优质的运输服务。此外，在运输安全监管、应急保障、环境保护等方面也制定了完善的法律制度，以适应综合运输发展的需要。例如，美国的《联邦铁路安全法案》对铁路运输安全的各个环节进行了详细规定，包括铁路设施的安全标准、列车运行的安全管理、事故应急处理等，有效保障了铁路运输的安全。国内对综合运输立法的研究始于20世纪后期，随着我国交通运输事业的快速发展，特别是近年来建设现代综合交通运输体系的战略部署，相关研究日益增多并不断深入。早期研究主要集中在介绍国外综合运输立法经验，分析我国综合运输发展中存在的问题以及立法的必要性和紧迫性。随着研究的深入，学者们开始对我国综合运输立法的具体内容和制度设计进行探讨。在立法宗旨和价值取向方面，学者们普遍认为我国综合运输立法应坚持以人民为中心的发展思想，体现公平、效率、安全、绿色等价值目标，促进综合交通运输体系的协调发展，更好地满足人民群众对美好出行和物流运输的需求。在立法模式的选择上，国内学界存在不同观点。部分学者主张采用统一立法模式，制定一部综合性的《综合交通运输法》，对综合运输的各个方面进行全面规范，以解决目前我国交通运输法律体系碎片化的问题，加强不同运输方式之间的统筹协调；另一些学者则认为，考虑到我国不同运输方式发展的不平衡性以及现行法律体系的现状，现阶段可采取渐进式的立法模式，先制定一些跨运输方式的专项法律，如《多式联运法》《综合交通运输枢纽条例》等，逐步完善综合运输法律体系，待条件成熟时再制定统一的综合交通运输法。在综合运输法律体系的构建上，国内研究提出应构建一个层次分明、结构合理的法律体系。该体系包括上位的综合性法律，如《综合交通运输法》或相关专项法律，以及下位的针对不同运输方式的具体法律法规和实施细则，形成一个有机整体，共同规范和促进综合运输的发展。同时，还应注重不同运输方式法律法规之间的衔接和协调，避免出现法律冲突和空白。在具体制度设计方面，国内研究围绕综合运输规划、建设、运营、管理等环节，对运输市场准入与退出制度、运输服务质量监管制度、运输安全保障制度、交通基础设施建设与管理制度、综合运输协调机制等进行了深入探讨，提出了一系列具有建设性的建议。尽管国内外在综合运输立法研究方面取得了一定成果，但仍存在一些不足之处和空白点有待进一步探索。在理论研究方面，对于综合运输立法的一些基础理论问题，如综合运输的法律概念、内涵和外延，以及综合运输立法与其他相关法律部门的关系等，尚未形成统一、明确的认识，仍需深入研究和探讨，以夯实综合运输立法的理论基础。在立法实践方面，虽然各国都在积极推进综合运输立法，但在如何有效整合现有交通运输法律资源，实现不同运输方式法律法规的深度融合和协同发展方面，仍面临诸多挑战，缺乏成熟的经验和有效的解决方案。此外，随着科技的飞速发展和交通运输新业态的不断涌现，如共享出行、智能交通、无人驾驶等，对综合运输立法提出了新的要求和挑战，而目前的研究在如何应对这些新变化，制定相应的法律规范方面还存在不足，尚未形成完善的法律制度来规范和引导这些新业态的健康发展。在区域综合运输立法方面，特别是针对一些特定经济区域或城市群的综合运输立法研究相对较少，如何通过立法促进区域内综合交通运输的协同发展，实现资源的优化配置，还有待进一步深入研究。1.3研究方法与创新点在本论文的研究过程中，将综合运用多种研究方法，力求全面、深入、系统地剖析我国综合运输立法问题，为构建完善的综合运输法律体系提供坚实的理论支持和实践指导。文献研究法是本研究的基础方法之一。通过广泛搜集、整理和分析国内外关于综合运输立法的学术文献、政策文件、法律法规等资料，全面梳理国内外综合运输立法的研究现状和发展动态，了解不同国家在综合运输立法方面的成功经验和实践教训，明确当前研究的重点、难点和热点问题，为本研究提供丰富的理论素材和实践参考依据。例如，深入研究欧盟、美国、日本等国家和地区的综合运输立法体系、立法模式以及具体制度设计，从中汲取有益的经验，为我国综合运输立法提供借鉴。同时，对国内相关学术论文、研究报告以及交通运输部等部门发布的政策文件进行细致分析，把握我国综合运输立法的历史演进、现状以及存在的问题，为后续研究奠定坚实的基础。比较研究法也是重要研究方法之一。通过对不同国家和地区综合运输立法的比较，分析其立法背景、立法模式、法律体系结构、具体法律制度等方面的差异，总结出具有普遍性和规律性的经验和启示。对美国的分散立法模式和日本的统一立法模式进行比较，分析两种模式在适应本国国情、促进综合运输发展方面的优势和不足，结合我国实际情况，探讨适合我国的立法模式。此外，还将对国内不同运输方式的法律法规进行比较研究，找出它们之间的差异和衔接问题，为实现不同运输方式法律法规的协同发展提供建议。实证研究法在本研究中具有重要作用。通过实地调研、案例分析等方式，深入了解我国综合运输立法在实践中的运行情况和存在的问题。选取一些典型的综合交通运输枢纽、运输企业以及多式联运项目进行实地调研，与相关管理人员、从业人员进行交流，获取第一手资料，了解他们在实际工作中遇到的法律问题和困难。同时，对一些具有代表性的综合运输法律纠纷案例进行深入分析，从司法实践的角度揭示我国综合运输立法存在的漏洞和不足，提出针对性的完善建议。例如，通过分析多式联运中出现的货物损坏、延误等纠纷案例，研究相关法律法规在责任认定、赔偿标准等方面存在的问题，为完善多式联运法律制度提供依据。规范研究法同样不可或缺。从法学理论和法律规范的角度出发，对综合运输立法的基本概念、基本原则、法律体系架构、具体法律制度等进行深入研究和论证。运用法理学、行政法学、经济法学等学科的理论知识，分析综合运输立法的价值取向、法律关系、权利义务配置等问题，为构建科学合理的综合运输法律体系提供理论支撑。明确综合运输立法应坚持的公平、效率、安全、绿色等价值原则，探讨如何在法律制度设计中体现这些原则，保障综合交通运输体系的健康发展。本研究的创新点主要体现在以下几个方面：在研究视角上，突破以往单一从交通运输学或法学某一学科角度研究综合运输立法的局限，采用跨学科研究视角，将交通运输学、法学、经济学、管理学等多学科理论和方法有机结合，全面、系统地分析综合运输立法问题。从交通运输学角度分析综合运输体系的发展规律和需求，从法学角度探讨如何构建与之相适应的法律制度，从经济学角度研究法律制度对资源配置和经济效率的影响，从管理学角度分析法律制度在交通运输管理中的实施效果和优化路径，为综合运输立法研究提供了新的思路和方法。在研究内容上，本研究更加注重对综合运输立法中一些前沿性、热点问题的研究，如交通运输新业态的法律规制、区域综合运输立法、综合运输法律体系的协同发展等。随着科技的飞速发展，共享出行、智能交通、无人驾驶等交通运输新业态不断涌现，对这些新业态的法律规制成为综合运输立法面临的新挑战。本研究将深入探讨如何制定相应的法律规范，引导和规范这些新业态的健康发展，填补相关研究领域的空白。同时，针对我国区域发展不平衡的现状，研究如何加强区域综合运输立法，促进区域内综合交通运输的协同发展，实现资源的优化配置，为区域经济发展提供有力的交通保障。此外，还将重点研究综合运输法律体系中不同运输方式法律法规之间的协同发展问题，提出具体的制度设计和实施路径，以提高综合运输法律体系的整体效能。在研究方法的运用上，本研究采用多种研究方法相结合的方式，形成了一个有机的研究方法体系。通过文献研究法全面了解研究现状，为后续研究提供理论基础；运用比较研究法借鉴国内外先进经验，明确我国综合运输立法的发展方向；借助实证研究法深入了解实践中的问题，使研究更具针对性和实用性；采用规范研究法从理论层面论证和构建综合运输法律体系，确保研究的科学性和系统性。这种多种研究方法相互补充、相互验证的方式，提高了研究成果的可靠性和可信度，为我国综合运输立法研究提供了一种新的研究范式。二、我国综合运输立法的现状剖析2.1综合运输立法的发展历程我国综合运输立法的发展历程是与国家经济社会发展以及交通运输行业的变革紧密相连的，大致可划分为初步探索、稳步发展和全面推进三个主要阶段，每个阶段都呈现出独特的特点和取得了相应的成果。在建国初期至改革开放前，是我国综合运输立法的初步探索阶段。这一时期，我国交通运输业处于基础建设和初步发展阶段，各种运输方式各自为政，发展水平较低。在计划经济体制的大背景下，交通运输主要依靠行政指令进行管理，立法工作也主要围绕单一运输方式展开，如1950年颁布的《中华人民共和国铁路法暂行条例》，对铁路的运输组织、管理体制等方面进行了初步规范，为我国铁路运输的有序开展提供了一定的法律依据。这一阶段的立法特点主要是具有较强的计划经济色彩，以适应当时国家集中力量进行经济建设的需要，法规的内容相对简单，主要侧重于运输生产的组织和管理，对不同运输方式之间的协调和综合发展考虑较少。改革开放后至20世纪末，我国综合运输立法进入稳步发展阶段。随着改革开放政策的实施，我国经济迅速发展，对交通运输的需求日益增长，交通运输行业也迎来了快速发展的机遇期。在这一时期，国家开始重视综合运输的发展，提出了构建综合运输体系的战略目标。为适应这一发展需求，综合运输立法工作逐步推进，相继出台了一系列法律法规，如1987年的《中华人民共和国公路管理条例》、1995年的《中华人民共和国航标条例》以及1995年的《中华人民共和国民用航空法》等。这些法律法规的出台，进一步完善了我国不同运输方式的法律制度，明确了运输市场的基本规则和管理体制，促进了各种运输方式的规范化发展。同时，在这一阶段，也开始出现一些涉及综合运输的政策文件和规划，如《关于发展联合运输若干问题的暂行规定》，强调了发展联合运输、促进不同运输方式衔接的重要性，为综合运输立法的进一步发展奠定了基础。这一阶段的立法特点是在完善单一运输方式立法的基础上，开始注重不同运输方式之间的协同发展，法律法规的内容逐渐丰富，涵盖了运输市场的准入、运营、监管等多个方面，为交通运输行业的市场化改革提供了法律支持。进入21世纪以来，我国综合运输立法步入全面推进阶段。随着经济全球化的深入发展和我国经济结构的不断调整，对综合交通运输体系的一体化、高效化发展提出了更高要求。为了适应这一新形势，我国加快了综合运输立法的步伐，加大了立法力度和广度。2004年《收费公路管理条例》的颁布，规范了收费公路的建设、运营和管理，对促进公路交通的可持续发展起到了重要作用；2012年《国内水路运输管理条例》的出台，进一步完善了我国水路运输的法律制度，加强了对国内水路运输市场的监管。此外，国家还制定了一系列与综合运输相关的发展规划和政策文件，如《综合交通网中长期发展规划》《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》等，明确了综合交通运输体系建设的目标、任务和重点，为综合运输立法提供了宏观指导。特别是近年来，随着交通强国战略的提出，综合运输立法得到了更为高度的重视，相关立法工作正在积极有序推进，一些综合性的法律法规和政策文件正在研究制定中，如《交通运输法》《综合交通运输枢纽条例》等已被提上立法进程，旨在构建更加完善的综合运输法律体系，促进各种运输方式的深度融合和协同发展。这一阶段的立法特点是更加注重综合运输体系的整体性和协同性，强调不同运输方式之间的规划统筹、政策协调和标准统一，立法的系统性和前瞻性不断增强，以适应现代综合交通运输体系建设和发展的需要。2.2现有综合运输法律法规体系框架我国现有的综合运输法律法规体系框架呈现出多层次、多领域的特点，根据各法规主要调整领域，由跨运输方式法规、铁路法规、公路法规、水路法规、民航法规和邮政法规六大系统构成，各系统之间相互关联、协同作用，共同为综合交通运输的发展提供法律保障。跨运输方式法规系统在综合运输法律法规体系中处于统领性地位，旨在对综合交通运输的共性问题和综合性事项进行规范。目前，这一系统中的核心法律《交通运输法》尚在积极推进立法进程中。一旦《交通运输法》颁布实施，它将明确交通运输行业在国民经济发展中的重要地位，确立综合交通运输发展的总体目标和基本原则，为整个综合运输法律法规体系奠定坚实的基础和指引方向。同时，《综合交通运输枢纽条例》也在制定规划中，该条例将聚焦多层级、一体化综合交通枢纽体系的规划、建设、运行管理以及安全生产、设施保护等关键问题。通过有机连接和优化配置不同运输方式的线路、场站、信息等资源，促进网络化运输和集疏运体系建设，实现“零换乘”和“无缝衔接”，有效提升综合交通运输枢纽的运行效率和服务水平，加强不同运输方式之间的衔接与协同。虽然这些重要法律法规尚未出台，但它们对于完善综合运输法律法规体系，促进各种运输方式一体化融合发展具有不可或缺的作用，是未来综合运输立法的重要方向和关键举措。铁路法规系统主要对铁路运输相关的活动进行规范，以保障铁路运输的安全、高效和有序发展。《铁路法》作为该系统中的核心法律，对全国铁路建设和运输涉及的问题进行了全面规范，涵盖铁路规划、建设、运输、安全保护、监管等多个方面。然而，随着铁路政企分开改革、铁路投融资体制改革以及铁路市场化改革的深入推进，铁路行业的发展形势发生了巨大变化，现行《铁路法》已难以适应这些新变化和新要求，迫切需要进行全面修订。通过修订，及时巩固铁路改革发展成果，进一步守好铁路安全生命线，推动铁路更好地融入综合立体交通网络体系，积极推进铁路运输市场开放，促进铁路行业的高质量发展。此外，《铁路运输条例》正在制定中，该条例将着重规范铁路运输市场秩序、运输服务质量监管等方面的问题，明确铁路运输的基本政策、管理体制、市场调控、服务质量监管以及市场秩序维护等内容，致力于为广大人民群众提供更加便捷舒适、经济高效的铁路运输服务。而《铁路安全管理条例》已制定实施，主要针对铁路工程质量和铁路安全生产等方面进行规范，涵盖铁路建设质量安全、专用设备质量安全、线路安全、运营安全、社会公众义务等内容，切实提高了铁路安全管理的法治化水平，让法治成为铁路安全治理的重要依托。同时，《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》也有待修订，以适应铁路政企分开改革以及相关法律法规制修订的新形势，对铁路交通事故应急救援和调查处理等方面的问题进行进一步规范，包括事故分级、报告、应急救援、调查处理等内容，切实维护人民群众生命财产安全。公路法规系统涵盖了公路基础设施、公路运输等多个子系统，全面规范公路领域的各项活动。《公路法》是公路法规系统的核心法律，主要规范加强公路建设和管理、促进公路事业发展涉及的问题，包括公路规划、建设、养护、路政管理、收费公路等内容。为适应公路事业的发展和改革需求，《公路法》也面临着修订的必要性，以进一步完善公路建设和管理的相关制度，促进公路事业的可持续发展。在公路基础设施建设方面，有一系列法规对公路的规划、设计、施工、验收等环节进行规范，确保公路建设的质量和标准。在公路运输方面，《道路运输条例》对道路旅客运输、货物运输、运输站场经营、机动车维修经营、机动车驾驶员培训等活动进行了规范，明确了道路运输经营者的权利和义务，保障了道路运输市场的秩序和安全。此外，还有《收费公路管理条例》等法规，对收费公路的建设、运营和管理进行规范，确保收费公路的合理建设和规范运营。水路法规系统主要对水路运输、航道管理、港口运营等活动进行规范，保障水路运输的畅通和安全。《海商法》作为水路法规系统中的重要法律，主要调整海上运输关系和船舶关系，对海上货物运输合同、海上旅客运输合同、船舶租用合同、海上拖航合同、船舶碰撞、海难救助、共同海损等方面进行了详细规定，为海上运输活动提供了基本的法律准则。《港口法》则对港口的规划、建设、经营、管理等方面进行规范，明确了港口行政管理部门和港口经营人的权利和义务，促进港口的健康发展。《航道管理条例》对航道的规划、建设、养护、保护等方面进行规定，保障航道的通航条件和安全。此外，还有《国内水路运输管理条例》等法规，对国内水路运输的市场准入、运营管理、安全监管等方面进行规范，维护国内水路运输市场秩序。在水路法规系统中，各法规之间相互配合，共同保障水路运输的各个环节都有法可依，促进水路运输行业的稳定发展。民航法规系统主要对民用航空运输、机场运营、航空安全等活动进行规范，确保民用航空的安全和高效运行。《民用航空法》是民航法规系统的核心法律，对民用航空器的国籍登记、权利登记、适航管理、飞行管理、机场管理、公共航空运输企业、通用航空、空中交通管理、搜寻援救和事故调查、对地面第三人损害的赔偿责任等方面进行了全面规定，为民用航空活动提供了基本的法律框架。围绕《民用航空法》，还有一系列行政法规和部门规章，如《民用机场管理条例》对民用机场的规划、建设、使用、管理等方面进行规范，保障机场的安全和正常运营；《民用航空安全保卫条例》对民用航空安全保卫工作进行规范，维护民用航空秩序，保障民用航空安全；《民用航空飞行标准管理条例》对民用航空飞行标准进行规范，确保飞行安全和服务质量。此外，在民用航空运输市场监管、航空运输服务质量保障等方面也有相应的法规和规章，共同构建了完善的民航法规体系。邮政法规系统主要对邮政普遍服务、快递业务等活动进行规范，保障邮政通信和快递服务的顺畅。《邮政法》是邮政法规系统的核心法律，对邮政普遍服务、邮政设施、快递业务、邮政资费、损失赔偿、监督检查、法律责任等方面进行了规定，明确了邮政企业和快递企业的权利和义务，保障了用户的合法权益。为进一步规范快递业务的发展，还有《快递暂行条例》等法规，对快递业务的经营、服务、安全等方面进行了详细规定，促进快递行业的健康有序发展。在邮政法规系统中，通过不断完善相关法规，加强对邮政和快递行业的监管，提高服务质量，满足人民群众日益增长的邮政通信和快递服务需求。这六大系统相互关联、协同作用，共同构成了我国综合运输法律法规体系的基本框架。跨运输方式法规系统为整个体系提供统领和协调，其他五个系统分别针对不同运输方式的特点和需求进行具体规范。不同系统之间在运输规划、建设、运营、管理等方面相互衔接、相互配合，共同促进综合交通运输体系的一体化发展。在运输规划方面，各系统的法规都需遵循综合交通运输发展的总体目标和基本原则，确保不同运输方式的规划相互协调，避免出现重复建设和资源浪费。在运输建设方面，各系统的法规对基础设施建设的标准、质量、安全等方面都有相应规定，同时也注重不同运输方式基础设施之间的衔接和配套。在运输运营方面，各系统的法规对运输企业的经营行为、服务质量、安全管理等方面进行规范，同时也通过建立协同机制，促进不同运输方式之间的联运和合作，提高运输效率和服务水平。在运输管理方面，各系统的法规明确了管理部门的职责和权限，同时也加强了不同管理部门之间的沟通与协作，形成有效的监管合力，保障综合交通运输体系的安全、有序运行。2.3典型综合运输立法案例分析2.3.1《城市公共交通条例》的出台与影响《城市公共交通条例》（国务院令第793号）于2024年公布，并自当年12月1日起正式施行。这是我国城市公共交通领域的第一部行政法规，其出台在我国城市公共交通发展历程中具有里程碑式的意义，对城市公共交通的发展产生了深远的影响。该条例的出台，首先是顺应时代发展大势、增进民生福祉的必然要求。城市公共交通作为关系国计民生的社会公益性事业和重要民生事项，优先发展城市公共交通对于提高政府公共服务水平，构建资源节约型、环境友好型社会，建设宜居、韧性、智慧的现代化城市具有重要作用。世界主要国家和地区都高度重视城市公共交通发展，并建立了完善的法规体系。近年来，我国城市公共交通服务供给不断优化、服务能力持续提升，但也面临着部分城市主体责任落实不到位，规划、用地、资金、路权保障力度不足，以及服务水平与人民群众日益增长的美好出行需求存在差距等问题。《城市公共交通条例》立足我国城市公共交通行业发展实际，坚持城市公共交通公益属性，进一步明确了城市公共交通优先发展战略，重点围绕城市公共交通发展中的突出问题，提出了城市公共交通发展基本制度，向世界提供了新时代城市公共交通优先发展的中国方案，展现了中国式现代化的治理智慧。在具体内容上，《条例》构建完善了城市公共交通发展的“四梁八柱”，涵盖多个重要方面。在明确公交优先发展导向方面，规定城市公共交通坚持以人民为中心，坚持公益属性，鼓励、引导公众优先选择公共交通作为机动化出行方式，这对深入实施城市公共交通优先发展战略具有重要意义，明确了城市公共交通在支撑城市现代化发展中的重要作用。在压实发展主体责任方面，注重权责划分，进一步理顺并明确了政府应承担的管理权责和要求，明确了相关主体间的工作协同机制，将城市人民政府确定为发展城市公共交通的责任主体，需承担组织领导工作、落实发展保障措施、强化安全监督管理、统筹协调重大问题、科学确定发展目标和模式、依法确定城市公共交通企业等重要职责。从强化行业发展保障来看，《条例》设立发展保障专章，从规划调控、设施建设、用地保障、资金金融支持、票价调整机制、财政补贴补偿、优先通行等方面，明确了保障城市公共交通发展的一系列法规要求，为推动行业健康可持续发展提供了坚实法规依据。在推动服务提质增效方面，面对不断增长的多元化出行需求以及城市公共交通行业可持续发展的现实难题，把提升城市公共交通运营服务水平摆在突出位置，从明确运营服务标准、强化服务可靠性和效率、及时公开服务信息、便利优待特定群体等方面对城市公共交通企业持续提供高质量、高效率、高水平的运营服务提出了具体要求，多措并举增强城市公共交通竞争力和吸引力。在提升安全运营水平方面，坚持问题导向、标本兼治，统筹高质量发展与高水平安全，对城市公共交通企业保障运营安全的制度、经费、车辆、人员、应急等方面提出具体规定，同时强化部门监管责任，加强协作共享，形成管理合力。在实施过程中，《条例》也取得了显著的成效。自实施以来，各地城市人民政府更加积极地履行发展城市公共交通的责任，加大了对城市公共交通的投入。许多城市加快了公交专用道的建设，优化了公交线路布局，提高了公共交通的覆盖率和可达性。例如，[具体城市名称]在《条例》实施后，新增了[X]公里的公交专用道，优化调整了[X]条公交线路，使得公共交通的出行分担率提高了[X]个百分点。同时，城市公共交通企业也更加注重服务质量的提升，加强了对从业人员的培训，改善了车辆设施设备，提高了运营的准点率和可靠性。一些城市的公交企业还推出了多样化的服务，如定制公交、夜间公交等，满足了不同乘客的出行需求。然而，《条例》在实施过程中也面临着一些挑战。部分城市在落实发展保障措施方面还存在一定的困难，如资金短缺导致公交车辆更新缓慢、基础设施建设滞后等问题。在一些中小城市，由于财政收入有限，难以提供足够的资金用于城市公共交通的发展，公交车辆老旧、破损的情况较为普遍。此外，不同部门之间的协调配合还不够顺畅，在规划、建设、运营等环节存在沟通不畅、衔接不到位的情况。在城市轨道交通建设过程中，涉及到多个部门，如交通运输部门、规划部门、建设部门等，如果部门之间缺乏有效的沟通和协调，就会影响项目的进度和质量。而且，公众对《条例》的知晓度和参与度还有待提高，一些乘客对自身的权利和义务了解不够，对城市公共交通的发展缺乏关注和支持。2.3.2《甘肃省交通运输综合行政执法条例》的实践与经验《甘肃省交通运输综合行政执法条例》于2024年7月26日经甘肃省第十四届人民代表大会常务委员会第十次会议通过，并自当年10月1日起施行。该条例是全国第二个交通运输综合行政执法条例，也是西北地区第一部专门规范交通运输综合行政执法工作的省级地方性法规，为甘肃省交通运输综合行政执法提供了有力的法律保障，在实践中积累了宝贵的经验，也为其他地区提供了有益的借鉴。该条例的出台，有着深刻的背景和重要的意义。近年来，随着交通运输综合行政执法改革的深入推进，甘肃省已基本形成权责相对统一、层级分工较为明确的交通运输综合执法体系，初步实现了改革目的。但受多方面因素制约和影响，交通运输综合行政执法工作依然存在行政执法主体缺位、行政执法机构性质不统一等问题，亟须采取有效措施加以解决。通过立法保障交通运输综合行政执法改革成果，有效破解交通运输执法中面临的困境和问题，显得十分必要且紧迫。《条例》的出台，有利于建立健全权责统一、权威高效、监管有力、服务优质的交通运输综合行政执法体制，推进严格规范公正文明执法，对促进该省交通运输事业高质量发展，建设民众满意交通具有十分重要的意义。《条例》共七章三十六条，涵盖内容全面。在总则中，明确了交通运输综合行政执法的定义、适用范围、基本原则、职责分工等内容，为整个条例的实施奠定了基础。在执法规范方面，对执法程序等作出了明确规定，包括执法人员的资格要求、执法行为的规范、执法文书的制作等，确保执法活动的合法性和规范性。在执法协作方面，明确了内部协作、外部协作、联合执法、行刑衔接等协作机制。内部协作促进了交通运输部门内部不同执法机构之间的协同配合，提高了执法效率；外部协作加强了交通运输部门与其他相关部门之间的沟通与合作，形成了执法合力；联合执法针对一些复杂的执法问题，组织多个部门共同开展执法行动，增强了执法的威慑力；行刑衔接则建立了行政执法与刑事司法之间的衔接机制，对于涉嫌犯罪的交通运输违法行为，及时移送司法机关处理，确保了法律的严肃性。在执法保障方面，从经费保障、人员配备、装备保障、尽职免责等方面分别作出规定，为执法工作的顺利开展提供了必要的条件。经费保障确保了执法工作有充足的资金支持，用于执法设备的购置、执法人员的培训等；人员配备明确了执法人员的数量和素质要求，保证了执法队伍的专业性；装备保障为执法人员提供了必要的执法装备，如执法车辆、通讯设备、检测设备等，提高了执法的能力和水平；尽职免责规定则解除了执法人员的后顾之忧，鼓励他们积极履行职责。在执法监督方面，从内部监督、社会监督等方面强化监督，建立了完善的监督体系，确保执法权力的正确行使。内部监督通过交通运输部门内部的监督机构，对执法行为进行定期检查和不定期抽查，及时发现和纠正执法中的问题；社会监督则鼓励公众、媒体等对交通运输综合行政执法行为进行监督，增强了执法工作的透明度。在法律责任方面，对失职追责作出了规定，明确了执法人员和相关部门在执法过程中的法律责任，保障了条例的有效实施。在实践应用中，《条例》发挥了重要作用。通过明确执法事权，分层级对全省各级交通运输综合行政执法机构职责进行了细化规定，并对交通运输主管部门、综合执法机构和协作部门相关职责进行了明确，有效解决了执法过程中职责不清、推诿扯皮的问题。在一些涉及多部门的交通运输执法案件中，各部门能够依据《条例》的规定，明确各自的职责，积极配合，共同完成执法任务。在执法力量下沉方面，2020年省政府办公厅印发《甘肃省赋予乡镇和街道部分县级经济社会管理权限指导目录》，将县级交通运输部门12项行政处罚和1项行政许可权限赋予乡镇和街道。《条例》对乡镇人民政府、街道办事处行使县级交通运输行政执法事权的程序和要求进行了规定，确保了基层执法的规范有效。一些乡镇和街道在行使交通运输行政执法权时，严格按照《条例》的规定，依法开展执法工作，加强了对农村交通运输市场的监管。在加强执法监督方面，《条例》从内部监督、层级监督、执法监督、社会监督等方面，优化构建了部门监督和社会监督相结合的综合行政执法工作监督体系，加强了对交通运输综合行政执法行为的监督，进一步促进了依法行政、阳光执法。一些地方通过建立执法监督平台，实现了对执法行为的全过程监督，提高了执法的公正性和公信力。甘肃省的实践经验为其他地区提供了多方面的借鉴。在立法方面，坚持问题导向，聚焦交通运输综合行政执法领域内迫切需要进行立法调整的事项和问题，设置具有针对性、实操性的规范制度，能够有效解决实际问题，促进执法工作的开展。在明确执法事权和职责分工方面，通过立法进行细化规定，能够提高执法的效率和质量，避免执法混乱。在执法力量下沉方面，加强对基层执法的规范和指导，确保基层执法的合法性和规范性，有利于加强对农村和偏远地区的交通运输监管。在执法监督方面，构建完善的监督体系，加强内部监督和社会监督，能够保证执法权力的正确行使，提高执法的公信力。其他地区在制定和完善交通运输综合行政执法相关法规时，可以充分借鉴甘肃省的这些经验，结合本地实际情况，制定出符合自身需求的法规制度，推动交通运输综合行政执法工作的健康发展。三、我国综合运输立法存在的问题审视3.1立法体系不完善我国综合运输立法体系尚不完善，在顶层设计和具体领域都存在法律规范缺失的情况。在顶层设计层面，《交通运输法》至今仍未出台，这使得综合运输缺乏一部统领性的法律来明确其在国家发展战略中的地位和作用，无法确立综合运输发展的总体目标、基本原则和基本制度。作为综合运输法律体系的核心，《交通运输法》的缺位导致整个综合运输立法体系缺乏系统性和协调性，难以从宏观层面统筹规划和协调各种运输方式的发展，无法有效整合运输资源，实现不同运输方式之间的无缝衔接和协同发展。在具体领域，综合交通运输法规存在诸多空白。多式联运作为综合运输的重要组织形式，对于提高运输效率、降低物流成本具有重要意义，但目前我国尚未制定专门的多式联运法规。虽然在《海商法》《合同法》等法律法规中对多式联运有一些零散的规定，但这些规定远远不能满足多式联运发展的实际需求。由于缺乏统一的多式联运法规，导致多式联运经营人的法律地位不明确，各运输方式之间的责任划分、货物交接、保险理赔等环节缺乏明确的法律依据，容易引发纠纷和争议，制约了多式联运的健康发展。此外，在综合交通运输枢纽建设和管理方面，虽然《综合交通运输枢纽条例》已在规划中，但尚未出台。综合交通运输枢纽是实现不同运输方式转换和衔接的关键节点，对于提高综合运输效率和服务质量至关重要。然而，由于缺乏专门的法规，在枢纽的规划、建设、运营和管理过程中，存在职责不清、协调困难、建设标准不统一等问题，影响了枢纽功能的发挥，也阻碍了综合运输体系的一体化发展。重点立法项目进展缓慢也是综合运输立法体系不完善的一个重要表现。铁路、公路、水路、民航等各具体运输方式的相关法律法规，存在更新不及时、修订缓慢的问题，难以适应交通运输行业快速发展和改革创新的需求。《铁路法》自1990年颁布实施以来，虽然在2015年进行了一次修订，但随着铁路政企分开改革、铁路投融资体制改革以及铁路市场化改革的深入推进，铁路行业的发展形势发生了巨大变化，现行《铁路法》已难以适应这些新变化和新要求，迫切需要进行全面修订。然而，目前《铁路法》的修订工作进展缓慢，无法及时巩固铁路改革发展成果，也不利于推动铁路更好地融入综合立体交通网络体系。同样，《公路法》《民用航空法》等法律法规也存在类似问题，在面对公路收费政策调整、民航市场开放等新情况时，相关法律法规未能及时跟进修订，导致在实际操作中缺乏明确的法律依据，影响了交通运输行业的规范化发展。这种立法体系不完善的状况，对综合运输体系的协调发展产生了严重的负面影响。不同运输方式之间缺乏统一的法律规范和协调机制，导致在运输规划、建设、运营等方面各自为政，难以形成合力。在运输规划方面，由于缺乏上位法的指导和约束，各运输方式的规划往往从自身利益出发，缺乏整体统筹和协调，容易出现重复建设和资源浪费的情况。在运输建设方面，不同运输方式的基础设施建设标准和规范不一致，导致在衔接过程中存在困难，影响了综合交通运输枢纽的建设和运营效率。在运输运营方面，由于缺乏统一的市场规则和监管制度，各运输方式之间的竞争和合作缺乏规范，容易出现不正当竞争和垄断行为，损害了市场公平竞争秩序和消费者的合法权益。3.2各运输方式法律制度衔接不畅不同运输方式法律制度在管理体制、技术标准、运营规范等方面存在显著差异和冲突，这成为制约综合运输效率提升的关键因素。在管理体制方面，铁路、公路、水路、民航等运输方式各自拥有独立的管理部门和管理体系，这些部门在职能设置、管理权限、决策机制等方面存在差异，导致在综合运输管理中难以形成统一协调的管理格局。铁路运输由国家铁路集团及其下属各铁路局负责管理，在规划、建设、运营等方面具有较强的集中性和计划性；公路运输则由交通运输部门从中央到地方各级机构进行管理，涉及交通规划、建设管理、运输管理等多个科室和单位，管理相对分散且更注重地方实际情况。由于两者管理体制不同，在涉及铁路与公路联运的项目中，常常出现管理部门之间沟通协调困难、职责划分不清的问题，影响了联运的顺利开展。在一些综合交通运输枢纽建设中，铁路和公路的规划建设分属不同管理部门，在枢纽的功能布局、设施衔接等方面缺乏有效的沟通和协调，导致枢纽内不同运输方式之间的换乘不便，降低了综合运输效率。技术标准的不统一是各运输方式法律制度衔接不畅的又一突出问题。不同运输方式在基础设施建设、运载工具、信息系统等方面的技术标准存在差异，这使得不同运输方式之间难以实现无缝衔接和高效联运。在铁路与公路的衔接中，铁路轨道的轨距、站台高度等与公路的车道宽度、车辆高度等标准不同，导致货物在铁路与公路运输之间的换装和转运需要进行额外的调整和操作，增加了运输成本和时间。在多式联运中，由于缺乏统一的货物包装、装载标准，不同运输方式之间的货物交接容易出现问题，影响运输的连贯性和安全性。此外，各运输方式在信息系统建设方面也存在标准不一致的情况，信息难以共享和交互，导致在综合运输过程中，运输企业难以实时掌握货物的运输状态和位置，无法实现高效的运输组织和调度。运营规范方面，各运输方式的法律制度也存在较大差异，包括运输市场准入条件、运输服务质量标准、运输价格管理等方面。在运输市场准入方面，不同运输方式对企业的资质要求、审批程序等各不相同。从事航空运输的企业需要具备较高的资金实力、专业技术人员和严格的安全运营条件，审批程序也较为复杂；而从事道路货物运输的企业，市场准入门槛相对较低，审批程序相对简单。这种差异导致不同运输方式之间的市场竞争缺乏公平性，也增加了企业开展多式联运的难度。在运输服务质量标准方面，各运输方式的规定也不尽相同。铁路运输对列车的准点率、货物运输的安全性等有明确的标准和考核机制；而公路运输在服务质量标准上相对较为灵活，不同地区、不同企业之间的服务质量存在较大差异。这使得在综合运输过程中，难以形成统一的服务质量标准，影响了综合运输的整体服务水平。在运输价格管理方面，铁路运输的价格通常由国家统一制定，相对较为稳定；而公路运输的价格则受到市场供求关系、燃油价格等因素的影响较大，波动较为频繁。这种价格管理的差异，在一定程度上影响了不同运输方式之间的合理分工和协同发展，也给综合运输的成本控制和价格协调带来了困难。这些管理体制、技术标准和运营规范方面的差异和冲突，导致在综合运输过程中，不同运输方式之间的衔接和协同面临诸多障碍。货物在不同运输方式之间的转运需要进行多次装卸、检验、手续办理等环节，增加了货物的损耗和运输时间，提高了物流成本。旅客在不同运输方式之间的换乘也存在诸多不便，如需要多次购票、换乘距离远、换乘时间长等，影响了出行的便捷性和舒适性。这些问题严重制约了综合运输效率的提升，无法充分发挥综合运输体系的整体优势，难以满足经济社会发展对高效、便捷交通运输服务的需求。3.3立法与行业发展需求脱节随着科技的飞速发展和经济社会的深刻变革，我国交通运输行业不断涌现出新业态、新模式，如共享出行、网络货运、智能交通、无人驾驶等，这些新兴领域的出现极大地推动了交通运输行业的创新发展，同时也对综合运输立法提出了新的挑战。然而，目前我国综合运输立法明显滞后于行业发展速度，难以适应这些新业态、新模式的发展需求，在一定程度上制约了行业的创新发展。以共享出行领域为例，近年来，共享单车、共享电动车、网约车等共享出行模式在我国迅速普及，成为城市居民出行的重要方式之一。这些共享出行模式在为人们提供便捷出行服务的同时，也带来了一系列法律问题。共享单车和共享电动车的乱停乱放问题严重影响了城市的市容市貌和交通秩序，而目前我国缺乏明确的法律法规对其停放管理进行规范，导致相关部门在执法过程中缺乏法律依据，难以有效解决这一问题。网约车的出现打破了传统出租车市场的格局，对传统出租车行业造成了一定的冲击。由于网约车涉及网络平台、驾驶员、乘客等多方主体，其运营过程中存在诸多法律风险，如驾驶员资质审核、乘客安全保障、保险理赔、税收征管等问题。虽然我国已出台了一些关于网约车的管理办法，但这些规定在实际执行过程中仍存在一些不足之处，如部分地区对网约车平台的监管力度不够，导致一些不符合条件的车辆和驾驶员进入网约车市场，给乘客的生命财产安全带来了隐患；同时，网约车与传统出租车在运营规则、市场准入等方面存在差异，容易引发市场竞争不公平的问题，而现有的法律法规在协调两者关系方面存在缺失，无法有效维护市场秩序。在网络货运领域，网络货运平台通过互联网技术整合货运资源，实现了货物运输的信息化、智能化管理，提高了运输效率，降低了物流成本。但网络货运平台的运营模式也带来了一些新的法律问题。网络货运平台与实际承运人之间的法律关系不够明确，在货物运输过程中出现货物损坏、丢失等情况时，责任认定和赔偿问题容易引发纠纷。由于网络货运涉及大量的线上交易和数据传输，数据安全和隐私保护问题也日益凸显。然而，目前我国在网络货运领域的立法尚不完善，缺乏对网络货运平台运营规范、责任界定、数据安全等方面的明确规定，导致网络货运行业在发展过程中面临诸多不确定性，制约了行业的健康发展。智能交通和无人驾驶技术的发展是交通运输行业的重要变革趋势，它们为提高交通运输效率、提升交通安全水平、优化交通资源配置带来了巨大的潜力。但这些新技术的应用也带来了一系列复杂的法律问题。在智能交通系统中，涉及到大量的交通数据采集、传输、存储和分析，如何保障这些数据的安全和隐私，防止数据泄露和滥用，是当前亟待解决的法律问题。无人驾驶车辆的出现对传统的交通法规和事故责任认定规则提出了挑战。无人驾驶车辆在行驶过程中，其决策和控制由计算机程序完成，当发生交通事故时，如何确定事故责任主体，是车辆制造商、软件开发者，还是车辆所有者或使用者，目前的法律法规尚无明确规定。此外，无人驾驶车辆的保险制度也需要重新构建，以适应新技术带来的风险变化。由于立法的滞后，智能交通和无人驾驶技术在推广应用过程中面临诸多法律障碍，阻碍了行业的创新发展。这种立法与行业发展需求脱节的状况，不仅使得交通运输新业态、新模式在发展过程中缺乏明确的法律指引和规范，容易引发各种纠纷和风险，损害市场主体和消费者的合法权益，也影响了交通运输行业的创新活力和竞争力。一些新兴的交通运输企业由于担心法律风险，不敢大胆创新和拓展业务，限制了行业的发展潜力。立法滞后还导致政府在对交通运输新业态、新模式进行监管时缺乏有效的法律手段，难以实现科学、合理、有效的监管，不利于维护市场秩序和保障公共利益。3.4公众参与度不足在综合运输立法过程中，公众参与度不足是一个亟待解决的重要问题。目前，我国综合运输立法在公众参与方面存在诸多缺陷，主要体现在参与渠道有限和意见采纳机制不完善两个关键方面，这使得立法难以充分反映社会各方的利益诉求，影响了立法的科学性和民主性。公众参与综合运输立法的渠道相对有限，这极大地限制了社会各界参与立法的广度和深度。虽然在一些立法项目中，会通过政府网站、官方公告等形式公开征求意见，但这些渠道的宣传力度往往不足，导致很多公众并不知晓相关立法信息，无法及时参与到立法过程中来。一些偏远地区的群众由于信息获取渠道有限，很难了解到综合运输立法的相关动态，更无法表达自己的意见和建议。而且，现有的征求意见方式往往过于形式化，缺乏与公众的互动和沟通。政府部门在公开征求意见后，很少主动与公众进行交流，解释立法的背景、目的和主要内容，也没有充分听取公众的疑问和困惑，这使得公众参与立法的积极性受挫。此外，对于一些专业性较强的综合运输立法内容，普通公众由于缺乏专业知识，很难提出有针对性的意见和建议。而目前又缺乏有效的专家咨询和辅导机制，帮助公众理解立法内容，参与立法讨论，这也在一定程度上影响了公众参与的效果。意见采纳机制不完善也是公众参与度不足的一个重要原因。在综合运输立法过程中，虽然会收集公众的意见和建议，但对于这些意见的处理和采纳情况往往缺乏透明度。政府部门在收到公众意见后，很少公开说明哪些意见被采纳，哪些意见未被采纳，以及未被采纳的原因。这使得公众对自己参与立法的成果缺乏了解，无法感受到自己的意见得到重视，从而降低了公众参与立法的积极性。一些公众提出的合理建议，由于缺乏有效的反馈机制，石沉大海，没有得到应有的回应。而且，即使某些意见被采纳，也很难在后续的立法进程中得到体现和落实。立法部门在制定和修改法律法规时，可能会受到各种因素的影响，导致公众意见在实际立法中被弱化或忽视。在一些综合运输立法项目中，虽然公众提出了加强对运输企业服务质量监管的建议，但在最终出台的法律法规中，相关内容却不够具体和明确，缺乏可操作性，无法真正实现对运输企业服务质量的有效监管。公众参与度不足对综合运输立法产生了多方面的负面影响。由于立法难以充分反映社会各方的利益诉求，可能导致法律法规在实施过程中遇到阻力，无法得到有效执行。一些涉及运输企业和消费者利益的法律法规，如果没有充分考虑消费者的意见和需求，可能会引起消费者的不满和抵制，影响法律法规的权威性和公信力。而且，公众参与度不足也不利于提高立法的科学性。公众作为交通运输的直接使用者和受益者，对交通运输的实际需求和存在的问题有着更直观的感受和认识。他们的意见和建议对于完善综合运输立法，提高立法质量具有重要价值。如果忽视公众的参与，可能会导致立法脱离实际，无法解决交通运输中的实际问题，影响综合运输体系的健康发展。四、国际综合运输立法经验借鉴4.1美国综合运输立法实践与特点美国作为综合运输立法实践较为成熟的国家，其在促进运输服务协同性和保障运输服务均等化等方面的举措和特点具有重要的借鉴意义。在促进运输服务协同性方面，美国通过设立统一的运输管理机构和完善的法律体系来推动不同运输方式之间的协调发展。美国运输部成立于1967年，作为联邦政府负责综合运输管理的部门，对航空、公路、铁路、水运和管道等不同运输方式实行一体化综合管理。运输部下设多个针对不同运输方式的管理机构，如联邦航空管理局、联邦公路管理局、联邦铁路管理局等，这种架构使得各运输方式在统一的管理框架下，能够更好地实现协同运作。在制定运输政策和规划时，运输部可以从综合运输的整体利益出发，统筹考虑各种运输方式的发展需求，避免了不同运输方式之间的冲突和重复建设。美国在综合交通运输立法中，注重明确各运输方式管理部门的职责和协调机制，确保在实际运营过程中，各部门能够相互配合，共同推进运输服务的协同发展。在运输组织协调方面，美国通过法律规定促进多式联运的发展，提高运输效率。多式联运是实现运输服务协同性的关键环节，美国通过制定一系列法律法规，如《多式联运地面运输效率法案》（ISTEA），鼓励不同运输方式之间的联合运输。该法案强调构建一个统一、无缝、有效、经济、安全和环保的国家多式联运系统，并不断致力于减少影响多式联运发展的各种制度障碍。在实际操作中，美国的物流园区和运输枢纽建设充分考虑了多式联运的需求，实现了不同运输方式在货物转运、信息共享等方面的高效衔接。芝加哥地区的公铁联运型物流园区，UP美国联合太平洋铁路公司设在芝加哥西南的公铁联运中心站，是全美最大的无水港，平均每天有超过1600辆装载40英尺集装箱的卡车进出站进行公铁联运作业，年处理公铁联运集装箱50万TEU（40英尺箱）以上，通过这种高效的公铁联运模式，大大提高了货物的运输效率，降低了物流成本。在运输基础设施标准化方面，美国通过立法和行业标准制定，确保不同运输方式的基础设施能够相互兼容和衔接。在铁路和公路的衔接中，美国制定了统一的货物装卸标准和信息传输标准，使得货物在铁路和公路运输之间的转换更加便捷高效。美国还注重运输装备的标准化，如广泛采用标准化的集装箱，提高了货物在不同运输方式之间的通用性和可操作性，促进了多式联运的发展。在重视国际协同问题上，美国积极参与国际运输规则的制定，推动本国运输服务与国际接轨，提高国际运输服务竞争力。在国际航空运输领域，美国通过与其他国家签订航空运输协定，协调航线分配、运力投放等问题，保障本国航空公司在国际市场上的权益。美国还鼓励本国运输企业拓展国际业务，参与全球运输市场竞争，通过提升自身的服务质量和技术水平，在国际运输市场中占据重要地位。在保障运输服务均等化方面，美国在综合交通运输立法中，充分关注区域和群体的差异，致力于为不同地区和群体提供公平、可及的运输服务。在运输服务的区域均等化方面，美国通过综合性交通立法，明确联邦政府和州政府在促进区域运输发展中的职责。《21世纪交通进步法案》《安全、负责、灵活、高效的交通平等法案》等综合性交通立法的指导思想是“实现交通与资源、区域、安全、环境等的和谐发展”。联邦政府主要负责制定全国性的运输政策和规划，投资建设国家级交通基础设施，如州际高速公路等，促进区域之间的交通联系。州政府和地方政府则负责本地区的交通规划和基础设施建设，根据本地区的实际需求，完善区域内的交通网络，提高区域内的运输服务水平。在一些经济相对落后的地区，联邦政府通过财政补贴等方式，支持当地交通基础设施的建设和运输服务的提供，确保不同地区的居民都能够享受到基本的运输服务。在运输服务的群体均等化及城乡均等化方面，美国在立法中注重保障所有居民的交通权，尤其是关注弱势群体和农村地区居民的运输需求。在公共交通方面，美国通过立法明确公共交通的政策目标、定义、非歧视原则等内容，并对公共交通的补助金及维修金的拨款分配等作出详细规定。在城乡均等方面，规定了全州范围和非大都市的交通规划以及农村地区的公共交通补助。一些城市通过设立专门的公共交通基金，为低收入群体提供交通补贴，确保他们能够负担得起公共交通费用。在农村地区，政府加大对农村公路和公共交通的投入，改善农村地区的交通条件，提高农村居民的出行便利性。4.2欧洲国家综合运输立法模式与启示欧洲国家在综合运输立法方面积累了丰富的经验，德国和法国的立法模式各具特色，为我国提供了诸多有益的启示。德国在综合运输立法上，采用了相对统一的立法模式，注重构建完善的法律体系来促进综合运输的发展。德国制定了一系列综合性的运输法律法规，如《德国商法典》中的运输相关篇章，对各种运输方式的基本规则进行了统一规定，涵盖运输合同、货物运输、旅客运输等方面，为不同运输方式提供了共同的法律基础，减少了法律冲突和不确定性。德国还通过制定专门的运输政策和规划相关法规，明确综合运输发展的目标、任务和重点，确保各种运输方式在统一的规划框架下协调发展。在基础设施建设方面，德国的法律规定注重不同运输方式基础设施的衔接和融合，例如在铁路与公路的交汇点，从法律层面规定了建设标准和设施配套要求，保障了货物和旅客在不同运输方式之间的顺畅转移。法国的综合运输立法则更加强调国家的统筹规划和协调管理。法国制定了《国内交通基本法》，作为综合运输领域的基本法律，明确了国家和有关区域部门在运输政策制定和实施中的职责，确立了地方分权和合同规划的框架，要求运输组织部门和基础设施管理人员在大区一级和城市地区协调行动和政策。在运输服务监管方面，法国通过立法建立了严格的监管制度，对运输企业的市场准入、服务质量、安全标准等进行严格规范，保障了运输市场的公平竞争和消费者的合法权益。法国还注重在立法中体现环保理念，通过制定相关法规，鼓励发展绿色运输，减少交通运输对环境的影响。欧洲国家的综合运输立法模式为我国提供了多方面的启示。在立法模式选择上，我国可以借鉴德国和法国的经验，结合自身实际情况，探索适合我国国情的立法模式。我国可以考虑制定一部综合性的《交通运输法》，作为综合运输法律体系的核心，明确综合运输的发展目标、基本原则、管理体制等基本问题，为其他具体运输法律法规的制定和完善提供指导和依据。同时，也可以针对不同运输方式的特点和需求，制定相应的专门法律法规，形成一个层次分明、结构合理的综合运输法律体系。在法律体系建设方面，我国应加强不同运输方式法律法规之间的衔接和协调。学习德国在统一法律框架下规范不同运输方式的做法，明确各种运输方式在综合运输体系中的定位和职责，统一运输合同、责任划分、安全标准等方面的基本规则，减少法律冲突。借鉴法国通过立法加强国家统筹规划和协调管理的经验，建立健全综合运输协调机制，明确各部门在综合运输管理中的职责和分工，加强部门之间的沟通与协作，形成综合运输管理的合力。在运输服务监管方面，我国可以参考法国的做法，通过立法建立严格的监管制度。加强对运输市场的准入管理，提高运输企业的资质标准，确保运输企业具备相应的运营能力和服务水平。强化对运输服务质量的监管，制定明确的服务质量标准和考核机制，加强对运输企业服务质量的监督检查，对不符合标准的企业进行处罚，保障消费者能够获得安全、便捷、优质的运输服务。在环保方面，我国应在综合运输立法中充分体现绿色发展理念。借鉴欧洲国家的经验，制定相关法规，鼓励发展新能源运输工具，推广节能减排技术，加强对交通运输污染的治理，减少交通运输对环境的负面影响，实现综合运输的可持续发展。4.3日本综合运输立法对我国的借鉴意义日本的综合运输立法在诸多方面具有显著特色，对我国综合运输立法具有重要的借鉴意义，主要体现在明确的立法目的、完善的法律体系以及高效的管理体制等方面。日本综合运输立法具有明确的立法目的，以促进综合运输的协调发展和满足社会经济需求为核心。《日本运输基本法》作为综合运输领域的重要法律，明确规定了运输政策的基本理念和目标，强调运输的公共性、效率性、安全性、便利性和可持续性，旨在构建一个高效、便捷、安全、环保的综合运输体系，以适应日本经济社会发展的需要，提高国民生活质量。这种明确的立法目的为日本综合运输立法提供了清晰的方向和指导，确保各项法律法规围绕着综合运输的整体发展目标制定和实施，避免了立法的盲目性和随意性。在法律体系构建方面，日本形成了较为完善的综合运输法律体系。除了《日本运输基本法》作为统领性法律外，还针对不同运输方式制定了一系列专门法律，如《铁路事业法》《道路运输法》《海上运输法》《航空法》等，这些法律相互配合，共同规范和调整综合运输领域的各种关系。在货物运输方面，通过《货物汽车运输事业法》和《货物运输经营事业法》等法律，对货物运输的市场准入、运营管理、安全监管等方面进行了详细规定，促进了货物运输的规范化和高效化发展。日本还注重通过制定相关政策和规划来补充和完善法律体系，如《综合物流施政大纲》等，为物流产业的发展提供了具体的指导和支持。日本在综合运输管理体制上，设立了国土交通省作为统一的运输管理机构，负责制定和实施各种综合运输政策，对航运、道路、铁路、航空等不同领域的交通运输事务进行统一管理。国土交通省下设多个专门部门，分别负责不同运输方式的管理工作，这种集中统一的管理体制有利于加强不同运输方式之间的协调与合作，提高运输管理的效率和科学性。在交通基础设施建设规划方面，国土交通省可以从综合运输的整体需求出发，统筹考虑不同运输方式的发展，合理安排基础设施建设项目，实现各种运输方式基础设施的有效衔接和协同发展。日本综合运输立法在国际协同和区域协调方面也有值得借鉴之处。在国际协同方面，日本重视国际协调以及推动国际协作，在《交通政策基本法》中提到，应当推动国际规格的标准化及其他国际性合作，在开发领域为其他国家提供技术方面的支持，推动国际技术协作。同时，在立法中明确增强国际运输服务竞争力，采取必要措施打造国际海上运输网以及国际航空运输网，并且对这些运输网的据点，如港湾、机场等进行整备，以促使这些运输网和国内交通网相互衔接，强化其功能。在区域协调方面，日本在《交通政策基本法》中规定，由国家采取必要措施，加强区域间及区域内的交通，确保提供运输服务，通过合理规划和资源分配，促进区域间综合运输的均衡发展。借鉴日本的经验，我国在综合运输立法时，首先应明确立法目的，以促进综合运输的一体化发展、提高运输效率、保障运输安全、服务经济社会发展和满足人民群众需求为核心目标，为综合运输立法提供清晰的指引。在构建法律体系方面，我国可以考虑制定一部综合性的《交通运输法》作为核心法律，明确综合运输的基本制度、管理体制、发展原则等，同时，针对不同运输方式和重点领域，制定完善相关的专门法律法规，形成层次分明、结构合理、相互协调的综合运输法律体系。在管理体制上，我国应进一步加强交通运输管理部门之间的协调与整合，明确各部门在综合运输管理中的职责和分工，建立高效的协调机制，提高综合运输管理的效能。在国际协同和区域协调方面，我国应积极参与国际运输规则的制定，加强与其他国家的合作与交流，推动我国综合运输服务的国际化发展；同时，注重区域间综合运输的协调发展，通过立法明确区域综合运输规划的制定和实施机制，促进区域内不同运输方式的协同合作，实现区域综合运输的一体化发展。五、完善我国综合运输立法的路径探索5.1优化综合运输立法体系架构完善综合运输立法体系架构是解决当前我国综合运输立法问题的关键举措，对于促进综合交通运输体系的协调发展具有重要意义。应加快制定综合性的《综合交通运输法》，明确其在综合运输法律体系中的统领地位，同时完善各子系统法律法规，构建层次分明、结构合理、协同高效的综合运输立法体系。《综合交通运输法》作为综合运输法律体系的核心，其制定具有紧迫性和重要性。这部法律应从宏观层面确立综合运输在国家经济社会发展中的战略地位，明确综合运输发展的总体目标和基本原则。应将促进各种运输方式的融合发展、提高运输效率、保障运输安全、推动绿色发展等作为主要目标，贯穿于法律的各个条款之中。在基本原则方面，应体现公平竞争、协调发展、可持续发展等原则，确保综合运输体系在健康、有序的轨道上发展。《综合交通运输法》需明确各运输方式在综合运输体系中的定位和职责，以及相关管理部门的职责权限和协调机制。在定位和职责方面，应清晰界定铁路、公路、水路、民航、邮政等运输方式的优势领域和服务范围，避免重复建设和无序竞争。明确铁路在中长距离大宗货物运输和旅客运输中的骨干作用，公路在短途运输和衔接运输中的基础作用，水路在大宗货物运输和内河运输中的独特优势，民航在长途快速运输和国际运输中的重要地位，邮政在邮件快递运输和普遍服务中的特殊职责。在管理部门的职责权限和协调机制方面，应明确交通运输部等相关部门在综合运输管理中的主导地位和具体职责，建立健全部门间的沟通协调机制，加强信息共享和协同合作，避免出现管理真空和职责不清的问题。完善各子系统法律法规，是综合运输立法体系建设的重要内容。对于铁路法规系统，应尽快修订《铁路法》，以适应铁路政企分开改革、铁路投融资体制改革以及铁路市场化改革的需求。在修订过程中，应巩固铁路改革发展成果，明确铁路运输企业的市场主体地位，完善铁路建设、运营、安全管理等方面的制度，推动铁路更好地融入综合立体交通网络体系。应加快制定《铁路运输条例》，细化铁路运输市场秩序、运输服务质量监管等方面的规定，为铁路运输提供更加具体的法律依据。公路法规系统也需进一步完善。《公路法》的修订应紧跟公路事业发展和改革的步伐，加强对公路建设、养护、管理等方面的规范，完善收费公路管理、公路安全保护等制度。在公路建设方面，应加强对公路规划的科学性和前瞻性要求，提高公路建设质量标准；在养护方面，应明确养护责任主体和养护标准，确保公路的良好运行状态；在收费公路管理方面，应规范收费标准和收费期限，加强对收费公路的监管；在公路安全保护方面，应加大对公路违法行为的处罚力度，保障公路安全畅通。还应加强对公路运输相关法规的修订和完善，如《道路运输条例》等，规范道路运输市场秩序，提高运输服务质量。水路法规系统同样不容忽视。应进一步完善《海商法》《港口法》《航道管理条例》等法律法规，加强对水路运输、港口运营、航道管理等方面的规范。在《海商法》的完善中，应适应国际海运市场的发展变化，加强对海上运输合同、船舶物权、海上事故处理等方面的规定；《港口法》的修订应注重港口的规划建设、运营管理和环境保护，促进港口的可持续发展；《航道管理条例》的完善应加强对航道的规划、建设、养护和保护，提高航道的通航能力和安全性。应加快制定相关配套法规，如《航运法》等，填补水路运输领域的法律空白，促进水路运输行业的健康发展。民航法规系统的完善也至关重要。应修订《民用航空法》，适应民航市场开放和行业发展的需要，加强对民用航空运输、机场运营、航空安全等方面的规范。在民用航空运输方面，应加强对航空公司市场行为的监管，规范机票销售、航班安排等活动；在机场运营方面，应完善机场规划建设、运营管理和安全保障等制度；在航空安全方面，应加强对航空器适航管理、飞行安全管理和航空安保等方面的规定。还应制定和完善相关行政法规和部门规章，如《民用航空飞行标准管理条例》等，细化民航法规的具体实施细则，提高民航法规的可操作性。邮政法规系统也需要不断完善。应进一步修订《邮政法》，适应邮政行业发展的新形势，加强对邮政普遍服务、快递业务等方面的规范。在邮政普遍服务方面，应强化邮政企业的普遍服务义务，保障公民的基本通信权利；在快递业务方面，应加强对快递企业的监管，规范快递服务行为，提高快递服务质量。还应完善《快递暂行条例》等相关法规，加强对快递行业的安全管理、市场秩序维护等方面的规定，促进快递行业的健康有序发展。通过加快制定《综合交通运输法》，完善各子系统法律法规，构建层次分明、结构合理的综合运输立法体系，能够为综合交通运输体系的发展提供坚实的法律保障，促进各种运输方式的深度融合和协同发展，提高综合运输效率，满足经济社会发展对交通运输的需求。5.2加强不同运输方式法律制度的衔接与协调加强不同运输方式法律制度的衔接与协调是完善我国综合运输立法的关键环节，对于提高综合运输效率、实现综合交通运输体系的一体化发展具有重要意义。应从管理体制、技术标准、运营规范等方面入手，采取有效措施，促进不同运输方式法律制度的深度融合和协同发展。在管理体制方面，需建立健全统一协调的综合运输管理体制，明确各管理部门的职责和权限，加强部门之间的沟通与协作。应进一步优化交通运输部的职能配置，强化其在综合运输管理中的核心地位，赋予其更大的统筹协调权力，使其能够从综合运输的整体利益出发，制定统一的发展战略、规划和政策，对铁路、公路、水路、民航、邮政等不同运输方式进行全面管理和协调。要明确各具体运输方式管理部门的职责分工，避免出现职责交叉和管理空白。铁路管理部门负责铁路运输的规划、建设、运营和安全管理等工作；公路管理部门负责公路基础设施的建设、养护和管理，以及道路运输的市场监管等工作；水路管理部门负责水路运输的规划、建设、运营和安全管理，以及港口、航道的管理等工作；民航管理部门负责民用航空运输的规划、建设、运营和安全管理，以及机场的管理等工作；邮政管理部门负责邮政普遍服务、快递业务等的监管工作。通过明确各部门的职责分工，确保各项管理工作能够有序开展，避免出现推诿扯皮的现象。建立健全部门间的沟通协调机制至关重要。应建立定期的联席会议制度，由交通运输部牵头，组织各运输方式管理部门定期召开会议，共同研究解决综合运输发展中的重大问题，协调各方利益，制定统一的政策措施。建立信息共享平台，加强各部门之间的信息交流和共享，实现运输信息的互联互通，提高管理效率。在综合交通运输枢纽建设中，各部门可以通过信息共享平台，实时了解项目进展情况，协调解决建设过程中出现的问题，确保枢纽建设的顺利进行。还应建立跨部门的联合执法机制，加强对运输市场的监管，打击各种违法违规行为，维护市场秩序。在打击非法营运、超限超载等违法行为时，各部门可以联合行动，形成执法合力，提高执法效果。在技术标准方面，应加快制定统一的综合运输技术标准体系，推动不同运输方式在基础设施建设、运载工具、信息系统等方面的标准统一和衔接。在基础设施建设方面，制定统一的铁路、公路、水路、民航等基础设施的建设标准，包括线路设计、桥梁隧道建设、站场布局等方面，确保不同运输方式的基础设施能够相互兼容和衔接。统一铁路与公路的平交道口建设标准，规范道口的宽度、坡度、警示标志等，提高铁路与公路的衔接安全性和便利性。在运载工具方面，制定统一的货物包装、装载标准，以及车辆、船舶、飞机等运载工具的技术标准，提高货物在不同运输方式之间的通用性和可操作性。推广标准化的集装箱，统一集装箱的尺寸、结构、标识等标准，便于货物在铁路、公路、水路运输之间的换装和转运。在信息系统方面，制定统一的运输信息交换标准和接口规范，促进不同运输方式信息系统的互联互通和数据共享。建立统