13章 麻醉药品和精神药物的国际管制

第十三章麻醉药品和精神药物的国际管制

（第十三次课）

第一节麻醉药品和精神药物国际管制概述

一、麻醉药品和精神药物国际管制法简史

1909年2月1日，中、日、英、法、德、俄、美、葡、泰等13

个国家在上海召开历史上第一次有关禁毒的国际会议。该次会议的主

要成果是作出了9条决议，建议各国政府逐步采取行动消灭吸食鸦片

的行为，不可以向有禁止进口鸦片法律的国家出口鸦片等。这9条决

议虽然对签字国不具有束缚力，但是它拉开了国际禁毒活动的序幕，

为随后的第一个国际禁毒条约提供了蓝本。1912年1月在荷兰海牙

召开国际禁毒会议，其目的是落实上海国际禁毒会议通过的9条决

议，并制订一项国际禁毒条约。1912年1月23日签署了《海牙鸦片

公约》，该公约共6章25条。其主要内容是：生鸦片的生产、销售

和进口应由缔约国负责制订法律进行限制；对鸦片的输入和输出应由

政府加强管理，对已禁止或者将要禁止鸦片进口的国家，绝对不准输

入。《海牙鸦片公约》是历史上第一个国际禁毒条约。

国际联盟成立后，于1920年12月举行国际禁毒第一届执行会议,

成立具有监督国际间鸦片及其他麻醉品贸易职能的鸦片及其他毒品

咨询委员会。1924年，在咨询委员会的提议下，召开了两次国际禁

毒会议，并于1924年12月11日签订了《日内瓦禁毒协定》，于1925

年2月19日签订了《日内瓦禁毒公约》。为了对《日内瓦禁毒协定》

和《日内瓦禁毒公约》进行补充，以便限制麻醉品的生产、使其专供

医药及科研的需要，1931年7月13日在日内瓦签订了《限制制造及

调节分配麻醉药品公约》。1936年11月27日在泰国曼谷签订了《远

东管制吸食鸦片协定》。

1936年6月26日，在日内瓦签订了《禁止非法买卖麻醉品公约》。

该公约第一次将非法制造、变造、提取、调剂、持有、供给、兜售、

分配、购买麻醉品等行为规定为国际犯罪，要求缔约国制定法律追究

犯罪者刑事责任。这在国际禁毒立法上具有重大意义。

1940年12月11日，签订了《关于修正以前订立的麻醉品协议、

公约的议定书》，其主要内容是对1936年《禁止非法买卖麻醉品公

约》进行修正。它扩大了原先毒品的范围，对20种麻醉品进行国际

管制；决定由联合国履行国际联盟的禁毒职责，成立了麻醉品管制委

员会和麻醉品司等国际禁毒机构等。

1948年11月19日，联合国会议通过《限制和调节罂粟种植、

鸦片生产及其国际贸易、批发销售和使用的议定书》，其主要内容是

批准保加利亚、希腊、伊朗、土耳其、印度、前苏联和南斯拉夫7国

可以合法生产、出口鸦片，其他国家种植、生产鸦片一律视为非法。

1961年3月3日，联合国大会通过了《1961年麻醉品单一公约》

（以下简称《1961年公约》）。1972年3月25日，联合国大会又通

过了《修正1961年麻醉品单一公约的议定书》,对《1961年麻醉品

单一公约》进行了修正。修正后的《1961年麻醉品单一公约》采纳、

合并、统一了过去的禁毒条约，并结合时代特点补充了新内容。它体

现了关怀人类健康和福利，防止滥用麻醉品危害人类，主张麻醉品仅

供医疗和科研使用的宗旨。该公约分前言、正文和附表三部分，其中

正文共51条，分别对麻醉品的范围、缔约国的义务、麻醉品委员会

和国际麻醉品管制局的职责、违反公约行为的处罚以及毒品犯罪的刑

事管辖权等问题作出了规定。

1971年2月21日，联合国大会通过《1971年精神药物公约》（以

下简称《1971年公约》）。该公约分为序文、正文和附表二部分，

全文共33条。该公约对以往禁毒条约中没有包括的精神药物的范围、

管制措施、报送情报资料、防止滥用精神药物、取缔非法生产销售行

为措施以及违反公约行为的罚则等问题作了较全面、细致的规定。它

的签订标志着国际禁毒合作的深入发展。

1988年12月19日，由联合国大会通过了《联合国禁止非法贩

运麻醉品和精神药物公约》（以下简称《1988年公约》）。该公约

共34条。它除了基本上吸收了上述有关麻醉药品和精神药物方面的

国际公约内容外，还全面、详细地对毒品犯罪及其制裁以及惩处毒品

犯罪的程序规范等问题作了规定。它是迄今为止惩治非法贩运毒品及

有关问题最全面、有效和可行的国际条约，是国际禁毒刑法规范日臻

完善的标志。

截止2007年11月，全世界已有186个国家加入《1961年公约》，

183个国家加入《1971年公约》，182个国家加入《1988年公约》。

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1985年6月18日，我国第六届全国人民代表大会常务委员会第十一

次会议决定加入经修正的《1961年公约》和《1971年公约》，并同

时声明对修正的《1961年公约》第48条第2款和《1971年公约》第

31条第2款予以保留。我国于1988年12月20日签署《1988年公约》,

1989年9月4日批准该公约，1989年10月25日交存批准书。

目前，上述国际禁毒公约中仍然有效的主要有4个，即经1946

年修正的1936年《禁止非法买卖麻醉品的公约》、《1961年公约》、

《1971年公约》和《1988年公约》。它们是麻醉药品和精神药物国

际管制的法律依据。

二、麻醉药品和精神药物国际管制机构

（一）联合国麻醉品委员会

联合国麻醉品委员会，简称麻委会，是由联合国经济及社会理事

会于1946年设立的一个专门委员会，其在联合国秘书处设立麻醉药

品司。目前，麻委会由经社理事会选出的40名成员组成，其职责是

审查各缔约国实施国际禁毒公约情况，并秃出具体提议和一般性建

议；提请麻管局注意任何与该局职能有关的事项；协助经社理事会监

督有关国际公约的实施情况和拟定新的文书；对麻管局依有关规定提

交其处理的任何事项，采取它认为适当的行为；可以依有关程序修改

附表；请非缔约国注意到它根据国际禁毒公约通过的决议及建议，以

期各该国依照各该决议及建议考虑采取行动。

（二）联合国麻醉品管制局

联合国麻醉品管制局，简称麻管局。它是联合国于1961年根据

该年通过的《麻醉品单一公约》而成立的一个国际毒品管制机构，麻

管局由经社理事会选出13个成员组成，其中具有医学、药理学或者

医学经验的3名委员是根据世界卫生组织提名选举产生，而另外10

个成员则是根据条约缔约国的提名选举产生，任期5年，可以连选连

任。他们是以个人身份作为专家而不是政府代表开展工作的。麻管局

的职责是：与经社理事会、麻管会以及其他有关机构，特别是世界卫

生组织和国际刑警组织开展合作；订定麻醉品需要量估计书的提送日

期及方式，并制定其表册加以审查核定；订定麻醉品管制统计报告的

提送方式及格式，并制定其表册加以审定；编写年度报告，分析世界

各地的药物管制情况，提请各国政府注意国家药品管制工作中和执行

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国际禁毒公约方面的不足，并辅之两份详细的技术报告，说明医疗和

科研用途所需麻醉品和精神药物的合法流通情况；评价或决定增减国

际管制的易制毒化学品目录；向各国行政当局提供技术合作，帮助该

国政府努力履行其依国际禁毒公约承担的义务；为药物管制行政人员

举办培训研讨会和培训班。

（三）世界卫生组织

世界卫生组织，是联合国于1948年成立的一个专门机构。其目

的在于促进国际合作以改善卫生环境。根据有关禁毒公约的规定，其

在禁毒方面的主要取能是：根据授权限定可以合法生产、出口麻醉药

品的国家；根据其对麻醉药品和精神药物的研究和判断，向麻委会提

出修订有关麻醉药品和精神药品公约附表的建议；提出并组织、实施

防止滥用麻醉药品和精神药物的国际计划。

第二节麻醉药品和精神药物国际管制报告制度

一、麻醉药品管制报告制度

（一）缔约国向秘书长提送情报

各缔约国应向秘书长提送委员会所要求为执行职务所需要的情

报，尤其是国际禁毒公约在各缔约国领土内实施情况的常年报告；为

实施国际禁毒公约而颁布的法律和法规的文本；在其管辖范围内发生

的非法产销、贩运案件中缔约国认为因其涉及所发现的新趋势、所涉

及的数量、获得有关物质的来源或者因从事非法产销、贩运的人使用

的手段而具有重要性的案件的详情；有权颁布输出及输入准许证或者

证书的政府机关的名称与地址。缔约国应依委员会的请求按其所定的

方式及日期并使用其所定的表册提送上述各项所称的情报。

（二）缔约国向麻管局提送麻醉药品需要量的估计报告

各缔约国应每年就其每一领土，按照麻管局所定的方式及格式，

在麻管局供给的表册上填具关于麻醉药品需要量的估计事项：麻醉药

品于涉及年度供医药及科学用途的消费数量；麻醉药品用以制造其他

麻醉药品、附表三内的制剂及本公约规定范围以外物质的数量；麻醉

药品于估计所涉年度12月31日的存贮量；为增补特别贮存品所需的

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麻醉药品的数量；种植鸦片罂粟所用土地的面积（以公顷计）及所在

地区；生产鸦片的大约数量；制造合成麻醉药品的工业机构的书目和

每一机构制造合成麻醉药品的数量。

（三）缔约国向麻管局提交麻醉药品统计报告

各缔约国应就其领土，按照麻管局所定的方式及格式，在麻管

局供给的表册上填具关于麻醉药品统计事项：生产或者制造情况；用

以制造其他麻醉药品、附表三内的制剂及本公约规定范围以外物质的

情况；以及罂粟草用以制造麻醉药品的情况和麻醉药品的消费情况；

麻醉药品及罂粟草的输入及输出情况；麻醉药品的缉获及处置情况；

麻醉药品于统计报告所涉年度12月31日贮存量；可以查明的种植鸦

片罂粟的面积。前述事项中第四种情况的统计报告应按季编制，于报

告所涉一季度终了后1个月内提送麻管局，其余事项的统计报告应按

年编制，至迟于报告所涉年度的下一年6月30日提送麻管局。

二、精神药物管制报告制度

（一）缔约国向秘书长提送的情报

各缔约国应向秘书长提送麻委会为执行职务所需的必要情报资

料，尤其提送《1971年公约》在其领土内实施情况的常年报告书，

并载明有关精神药物各项法律和规章的重要修改以及有关精神药物

在其领土内滥用与非法产销的重大发展事项。各缔约国应就精神药物

的任何非法产销或者此种非法产销的缉获案件所揭露的新趋势、所涉

及的数量、所显示的线索以及非法产销人所使用的方式属于情节严重

的，事后向秘书长尽量提送报告，并将此项报告的副本立即向其他各

直接关系缔约国通过外交途径传送。另外，各缔约国应将精神药物的

输出、输入国家或者区域主管当局的名称和地址通知秘书长。这些情

报资料应由秘书长供所有缔约国运用。

（二）缔约国向麻管局提送的常年统计报告

各缔约国应依麻管局拟订的格式向麻管局提送常年统计报告，其

内容包括：就附表1和附表2内每项物质而言，关于制造、向一国家

或者区域输出及其输入的数量，以及制造人所存的贮存量；就附表3

与附表4内每项物质而言，关于制造的数量以及输出与输入的总量；

就附表2和附表3内每项物质而言，关于用以制造豁免管制制剂的数

量以及就附表1以外物质的每项物质而言，依前述第二种情况所应列

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入的工业目的使用数量。其中两种情况所列的制造数量不包括制剂的

制造数量。另外，缔约国如经麻管局请求，应即循请在未来期间，将

有关附表3和附表4内任一物质向每一国家或者区域输出及其输入的

补充统计资料提送给麻管局。

三、易制毒化学品管制报告制度

（一）缔约国向秘书长提送情报

各缔约国根据掌握的情报认为需要增减附表一和附表二所列的

易制毒化学品，应通知秘书长，并同时附上该通知所依据的情报°各

缔约国应对秘书长转送的该通知的意见以及可能有助于麻管局作出

决定的所有补充情报送交秘书长。

（二）缔约国向麻管局提送情报

各缔约国应按麻管局所规定的形式和方法，并用其所提供的表

格，每年向麻管局提供如下情报：国际管制的易制毒化学品表1和表

2所列物质的缉获量，以及所知悉的来源；任何未列入上述表1和表

2但查明已用于非法制造麻醉药品和精神药物且缔约国认为其严重性

足以提请麻管局注意的物质；挪用和非法制造的方法。

第三节麻醉药品和精神药物国际管制措施

一、麻醉药品和精神药物国际贸易管制

（一）麻醉药品国际贸易的管制

麻醉药品国际贸易管制的主要措施有：各缔约国不得故意准许向

任何国家或领土输出麻醉药品，但除了输出符合该国家或领土的法律

规章及输出数量不超过麻醉药品公约规定的该国家或领土估计总数

另加供再输出的数量的总和的情况以外；各缔约国应采取核发特许证

办法管理麻醉药品的国际贸易。

（二）精神药物国际贸易的管制

精神药物国际贸易管制的主要措施有：各缔约国输出或输入

《1971年公约》附表1或表2所列物质，应规定每次为此种输出或

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输入分别领取由麻委会规定的输出或输入准许证，而不论其包括一种

或多种物质。各缔约国应采取核发准许证办法管理公约附表1或表2

所列精神药物国际贸易；各缔约国应规定每次输出附表3内所列物质

均须填具由麻管会制定的申报书，并依公约规定履行申报程序；缔约

国之间可经由秘书长通知禁止及限制公约附表2、附表3或附表4所

列精神药物的输出和输入。

（三）易制毒化学品国际贸易的管制

易制毒化学品国际贸易管制的主要措施有：各缔约国应建立并实

施监测表1和表2所列物质的国际贸易制度，以便查明可疑交易；扣

押有充分证据证明被用于非法制造麻醉药品或精神药物的表1和表2

所列的任何物质；对可疑的进出口或过境的前述物品尽快通知有关缔

约国的主管当局和部门；要求进出口货物贴上适当标签，并附有必要

的单据，单据至少保存2年，并可提供主管当局检查；输出表1物质

的缔约国主管当局应确保在输出前向进口国的主管当局提供有关输

出事项的情报。

二、麻醉药品和精神药物制造、贸易、分配及使用管制

（一）麻醉药品制造、贸易分配及使用管制

麻醉药品制造、贸易分配及使用管制的主要措施有：缔约国麻醉

药品制造总量控制；缔约国鸦片生产估计数量控制；缔约国应禁止非

法种植毒品原植物，采取措施缉获非法种植的毒品原植物并予销毁；

对准许种植鸦片罂粟、古柯树或大麻植物的缔约国，应设立政府机关

实施公约所规定特殊管制制度；各缔约国对麻醉药品的制造、贸易及

分配须采取特许制度进行管制；对个人使用麻醉药品的配给除公约另

有规定外，一律须凭处方供给或配给；销售麻醉药品的说明书、包装

及标签应依公约确定的有关内容。各缔约国除依法得持有麻醉药品者

外，不得准许麻醉药品的持有。

（二）精神药物制造、贸易、分配及使用管制

精神药物制造、贸易、分配及使用管制的目的是限定精神药物专

供医药与科学用途。采取的管制措施主要有：就《1971年公约》附

表1的精神药物而言，其制造、贸易、分配及持有须凭特别执照或事

先领有许可证，并采取相应严密监察措施，包括前述活动的详细备存

记录的制度。就此公约附表2、附表3和附表4的精神药物而言，其

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制造、贸易、及分配须凭执照或受其他类似措施管制，并采取相应的

配套措施加以管制；其供应或配给个人使用的，除另有规定外，须凭

处方为之。有关前述精神药物的各项活动，缔约国应规定备存记录，

并至少保存2年。精神药物包装应载明其使用方法说明，包括注意事

项及警语。禁止利用广告向公众推销精神药物。

（三）易制毒化学品制造及分销管制

易制毒化学品制造及分销管制的主要措施有：缔约国应采取其认

为适当的措施，防止《1988年公约》表1和表2所列易制毒化学品

被挪用于非法制造管制药物，并应为此目的相互合作。缔约国应采取

其认为适当的措施，监测其领土内进行的制造和分销表1和表2所列

易制毒化学品的活动：诸如控制所有从事制造和分销此种物质的个人

和企业以执照控制可进行这种制造或分销的单位和场所；要求执照持

有者取得从事上述业务的许可；防止制造者和分销者囤积的此种物质

超出正常业务和市场基本状况所需的数量。

三、防止滥用麻醉药品和精神药物措施

各缔约国应采取一切可行措施，防止管制药物滥用，并对关系人

早作鉴别治疗、教育、善后、护理、复健并使之重新与社会融为一体,

并应协力达此目的；缔约国应尽可能促进参与前述活动的有关人员的

训练，并促进一般民众对管制药物滥用的了解。

四、防止和查缉非法贩运管制药物措施

防止和查缉非法贩运管制药物的主要措施有：缔约国应采取适当

措施以确保商业承运人经营的运输工具不被用于非法贩运毒品的犯

罪；各缔约国应要求商业承运人采取合理预防措施，防止其运输工具

被用于非法贩运毒品的犯罪