扬州市食品生产加工小作坊监管困境与突破路径研究

扬州市食品生产加工小作坊监管困境与突破路径研究一、引言1.1研究背景与意义食品生产加工小作坊作为食品行业的重要组成部分，在满足居民多样化饮食需求、推动地方经济发展、传承特色饮食文化等方面发挥着关键作用。然而，由于其生产规模较小、设施设备简陋、从业人员素质参差不齐等因素，小作坊在食品安全方面存在诸多隐患。近年来，食品安全问题频发，引起了社会各界的广泛关注，加强食品生产加工小作坊的监管，已成为保障公众饮食安全、维护社会稳定的迫切需求。扬州，这座拥有悠久历史和灿烂文化的城市，被誉为“世界美食之都”。扬州的美食文化源远流长，食品生产加工小作坊数量众多，涵盖了传统糕点、酱菜、肉制品、豆制品等多个领域，如扬州的三丁包、富春包子、三和四美酱菜等，这些美食不仅是扬州人民日常生活的重要组成部分，更是扬州地域文化的生动体现。然而，随着市场竞争的加剧和消费者对食品安全要求的不断提高，扬州市食品生产加工小作坊在发展过程中也暴露出一些问题，如部分小作坊生产环境脏乱差、生产工艺不规范、食品添加剂使用超标等，这些问题不仅威胁到消费者的身体健康，也影响了扬州美食的声誉和市场竞争力。在此背景下，深入研究扬州市食品生产加工小作坊监管中存在的问题，并提出切实可行的对策建议，具有重要的现实意义。一方面，有助于加强对扬州市食品生产加工小作坊的监管，提高食品安全水平，保障广大消费者的身体健康和生命安全。食品安全是民生之本，直接关系到人民群众的生活质量和幸福指数。通过加强监管，可以有效遏制小作坊生产经营中的违法行为，减少食品安全事故的发生，让人民群众吃得放心、吃得安心。另一方面，有利于促进扬州市食品生产加工小作坊的健康发展，推动地方经济增长。小作坊作为扬州食品产业的重要补充，在吸纳就业、增加居民收入、促进农村经济发展等方面发挥着重要作用。通过加强监管和引导，帮助小作坊提升生产经营水平，打造地方特色品牌，能够进一步激发小作坊的发展活力，推动扬州食品产业的转型升级，为地方经济发展注入新的动力。此外，研究扬州市食品生产加工小作坊监管问题，对于传承和弘扬扬州地域文化也具有积极意义。扬州的美食文化是地域文化的重要载体，小作坊中蕴含着丰富的传统工艺和文化元素。加强对小作坊的监管和保护，能够确保这些传统工艺和文化得以传承和发扬，让扬州美食文化在新时代焕发出新的生机与活力。1.2研究目的与方法本研究旨在深入剖析扬州市食品生产加工小作坊监管中存在的问题，并提出切实可行的对策建议，以期完善扬州市食品生产加工小作坊监管体系，提升食品安全监管水平，促进食品生产加工小作坊的健康、有序发展。具体而言，通过对扬州市食品生产加工小作坊监管现状的调查分析，明确当前监管工作中存在的主要问题及其成因，为制定针对性的对策提供依据；借鉴国内外先进的食品小作坊监管经验，结合扬州市实际情况，提出具有可操作性的监管对策和建议，包括完善监管法律法规、加强监管队伍建设、创新监管方式方法、提升小作坊自身管理水平等方面，以提高监管效能，保障食品安全；通过研究，为扬州市政府及相关部门制定食品小作坊监管政策提供决策参考，推动扬州市食品生产加工小作坊监管工作的科学化、规范化和制度化，助力扬州“世界美食之都”建设，促进地方经济社会的可持续发展。为实现上述研究目的，本研究将综合运用多种研究方法：文献调研法：广泛搜集国内外关于食品生产加工小作坊监管的相关文献资料，包括学术期刊论文、学位论文、政府文件、研究报告等，了解食品生产加工小作坊监管的理论基础、研究现状和发展趋势，梳理相关研究成果和实践经验，为本研究提供理论支持和研究思路。实地调查法：深入扬州市各区县，对食品生产加工小作坊进行实地走访调查。与小作坊业主、从业人员进行面对面交流，了解小作坊的生产经营状况、设施设备条件、工艺流程、食品安全管理措施等实际情况；同时，与市场监管部门工作人员进行访谈，了解监管工作的开展情况、存在的困难和问题，获取第一手资料。案例分析法：选取扬州市具有代表性的食品生产加工小作坊作为案例，对其监管过程中的成功经验和存在的问题进行深入分析，总结案例中的启示和教训，为提出针对性的监管对策提供实践依据。问卷调查法：设计针对食品生产加工小作坊业主、从业人员和消费者的调查问卷，了解他们对食品安全监管的认知、态度和需求，以及对小作坊生产经营状况的评价和建议。通过对问卷调查数据的统计分析，揭示扬州市食品生产加工小作坊监管中存在的问题及其影响因素，为研究提供数据支持。1.3国内外研究现状1.3.1国外研究现状国外在食品小作坊监管方面的研究起步较早，形成了较为成熟的理论体系和实践经验。在监管模式上，许多发达国家采用统一监管或协同监管模式，如欧盟建立了统一的食品安全监管框架，各成员国依据框架制定本国的监管政策，实现了从农田到餐桌的全过程监管；美国则通过多部门协同合作，形成了严密的食品安全监管网络，食品药品监督管理局（FDA）、农业部（USDA）等部门各司其职，共同保障食品安全。在法律法规方面，国外发达国家制定了完善且严格的食品安全法律法规，对食品小作坊的生产经营活动进行详细规范。例如，日本的《食品安全基本法》明确了食品安全监管的基本原则和各方责任，对食品小作坊的生产许可、卫生标准、添加剂使用等方面做出了严格规定；德国的《食品和日用品法》涵盖了食品生产、加工、销售等各个环节，对小作坊的违法行为制定了严厉的处罚措施。在风险评估与控制方面，国外学者强调运用科学的方法对食品小作坊的食品安全风险进行评估和控制。通过建立风险评估模型，对小作坊生产过程中的原材料、生产工艺、人员卫生等因素进行分析，确定风险等级，并采取相应的控制措施。同时，利用先进的检测技术和设备，对食品小作坊的产品进行实时监测，及时发现和解决食品安全问题。此外，国外还注重发挥行业协会和消费者在食品小作坊监管中的作用。行业协会通过制定行业规范、开展培训和认证等活动，引导小作坊自律经营；消费者则通过投诉举报、参与监督等方式，对小作坊的生产经营活动进行监督，形成了全社会共同参与的监管格局。1.3.2国内研究现状国内对于食品生产加工小作坊监管的研究随着食品安全问题的日益凸显而逐渐深入。在监管政策方面，我国出台了一系列法律法规和政策文件，如《食品安全法》《食品生产加工小作坊登记管理办法》等，明确了食品小作坊的监管主体、登记条件、生产规范等内容，为监管工作提供了法律依据。各地也根据实际情况，制定了相应的实施细则和管理办法，如江苏省出台了《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》，对食品小作坊的生产经营活动进行了规范和管理。在监管模式方面，国内学者提出了多种创新的监管模式，如网格化监管、信息化监管、信用监管等。网格化监管将监管区域划分为若干网格，每个网格配备专人负责，实现了监管的精细化和全覆盖；信息化监管利用互联网、大数据、物联网等技术，对食品小作坊的生产经营过程进行实时监控和管理，提高了监管效率和精准度；信用监管则通过建立食品小作坊信用档案，对其信用状况进行评价和公示，对失信小作坊实施联合惩戒，促使其诚信经营。在小作坊自身发展方面，研究主要聚焦于如何提升小作坊的生产经营水平和食品安全管理能力。学者们认为，应加强对小作坊从业人员的培训，提高其食品安全意识和操作技能；引导小作坊改善生产设施和环境，采用先进的生产工艺和设备；鼓励小作坊开展品牌建设，提高产品质量和市场竞争力。在社会共治方面，国内研究强调政府、企业、行业协会、消费者等各方应共同参与食品小作坊监管。政府要加强监管力度，完善监管体系；企业要落实主体责任，加强内部管理；行业协会要发挥桥梁纽带作用，加强行业自律；消费者要增强食品安全意识，积极参与监督，形成多元共治的良好局面。1.3.3研究评述国内外关于食品生产加工小作坊监管的研究在监管模式、法律法规、风险评估与控制、社会共治等方面取得了丰硕的成果，为本文的研究提供了重要的理论基础和实践参考。然而，现有研究仍存在一些不足之处。一方面，针对扬州市食品生产加工小作坊监管的研究相对较少，缺乏对扬州地域特色和实际情况的深入分析，无法为扬州市的监管工作提供具有针对性的建议。另一方面，在监管机制创新、小作坊转型升级与地域文化传承相结合等方面的研究还不够深入，有待进一步拓展和深化。因此，本文将立足扬州市食品生产加工小作坊的实际情况，深入研究监管中存在的问题，并提出切实可行的对策建议，以期为扬州市食品小作坊监管工作提供有益的参考。二、扬州市食品生产加工小作坊概述2.1发展历程与现状扬州市食品生产加工小作坊的发展源远流长，其起源可以追溯到古代。扬州作为历史文化名城，自古以来就是商业繁荣、饮食文化发达之地。在漫长的历史进程中，当地的食品小作坊凭借独特的制作工艺和传统配方，生产出了众多具有地方特色的美食，如扬州酱菜、扬州炒饭、扬州包子等，这些美食不仅满足了当地居民的生活需求，还成为扬州地域文化的重要象征，通过商贸往来和人员流动，传播到全国各地。在新中国成立初期，扬州市的食品生产加工小作坊主要以个体经营的形式存在，分布在城市的各个角落和乡村地区。这些小作坊规模较小，设备简陋，主要依靠手工制作，生产效率较低，但因其产品具有浓郁的地方特色和传统风味，深受消费者喜爱。在计划经济时期，小作坊的生产经营受到一定的限制，主要为满足当地居民的基本生活需求而生产。随着改革开放的推进，市场经济体制逐步建立，扬州市的食品生产加工小作坊迎来了新的发展机遇。小作坊数量不断增加，生产规模逐渐扩大，一些作坊开始引进先进的生产设备和技术，提高了生产效率和产品质量。同时，小作坊的经营模式也日益多样化，除了传统的前店后厂模式，还出现了委托加工、连锁经营等新型模式。进入21世纪以来，特别是扬州被评为“世界美食之都”后，扬州市政府高度重视食品产业的发展，出台了一系列扶持政策，为食品生产加工小作坊的发展创造了良好的政策环境。在政府的引导和支持下，扬州市的食品生产加工小作坊不断创新发展，呈现出蓬勃发展的态势。从数量上看，目前扬州市食品小作坊主体数量突破1000家，在产782家，长期停产及注销271家。这些小作坊广泛分布于扬州市的各个区县，其中农村地区的小作坊数量相对较多。在分布上，呈现出一定的集聚效应，一些具有地方特色的食品小作坊往往集中在特定的区域，形成了特色食品产业集群。例如，仪征市大仪镇的牛肉加工小作坊、宝应县射阳湖镇的荷藕加工小作坊等，这些区域通过整合资源、加强协作，提升了产业的竞争力和影响力。在经营模式方面，扬州市食品生产加工小作坊主要有以下几种类型：一是传统的前店后厂模式，即小作坊在生产食品的同时，直接在店铺销售产品，这种模式能够让消费者直接了解产品的生产过程，增加消费者的信任度，如一些传统糕点作坊、卤菜作坊等；二是委托加工模式，一些小作坊凭借自身的生产技术和设备优势，接受其他企业或品牌的委托，按照对方的要求生产食品，这种模式可以充分利用小作坊的生产能力，提高经济效益；三是连锁经营模式，部分具有一定品牌影响力和市场竞争力的小作坊，通过连锁经营的方式，扩大销售范围，提升品牌知名度，如扬州的一些知名包子连锁店，在市内开设了多家分店，实现了规模化经营。在产品种类方面，扬州市食品生产加工小作坊涵盖了肉制品、食用植物油、豆制品、糕点、酱菜、茶叶等13个类别，产品丰富多样，满足了消费者多样化的饮食需求。其中，一些具有扬州地方特色的传统美食，如三和四美酱菜、富春包子、大仪牛肉等，不仅在本地市场畅销，还通过电商平台、旅游市场等渠道，走向全国乃至海外市场，成为扬州美食的代表。然而，在发展过程中，扬州市食品生产加工小作坊也面临着一些挑战，如部分小作坊生产环境有待改善、生产工艺不够规范、食品安全管理水平有待提高等，这些问题制约了小作坊的进一步发展壮大，需要政府、企业和社会各方共同努力，加以解决。2.2对当地经济和社会的影响扬州市食品生产加工小作坊作为地方经济的重要组成部分，对当地经济和社会发展产生了多方面的积极影响。在促进就业方面，食品生产加工小作坊发挥着不可忽视的作用。这些小作坊大多采用劳动密集型的生产方式，对从业人员的专业技能和学历要求相对较低，为当地居民提供了大量的就业机会。无论是城市下岗职工、农村剩余劳动力，还是初入社会的年轻人，都能在小作坊中找到适合自己的岗位。例如，仪征市市场监督管理局围绕肉制品、茶叶、白酒等行业的小作坊提供精准指导，实现社会与经济效益双赢，累计增加农村就业1387人。小作坊的发展不仅解决了就业问题，还在一定程度上缓解了社会就业压力，促进了社会的和谐稳定。增加居民收入是食品生产加工小作坊的另一大贡献。小作坊的业主通过经营小作坊，获得了稳定的经济收入，改善了家庭生活条件。同时，小作坊的从业人员也能通过辛勤劳动，获得相应的报酬。一些经营状况良好的小作坊，还能够为员工提供较高的工资待遇和福利保障。以宝应县射阳湖镇的荷藕加工小作坊为例，入驻的荷藕小作坊23户，实现荷藕产值2.01亿元，不仅带动了当地荷藕种植户的增收，也为作坊内的从业人员带来了可观的收入。此外，部分小作坊通过创新经营模式，如开展电商销售、发展乡村旅游等，进一步拓宽了收入渠道，实现了收入的多元化增长，为居民生活水平的提高提供了有力支持。推动地方特色产业发展是扬州市食品生产加工小作坊的重要作用之一。扬州拥有丰富的自然资源和独特的地域文化，孕育出了众多具有地方特色的食品产业。食品生产加工小作坊作为这些特色产业的重要载体，通过传承和创新传统工艺，生产出了一系列具有扬州特色的美食，如扬州酱菜、扬州包子、大仪牛肉等。这些特色美食不仅在本地市场深受欢迎，还通过各种渠道走向全国乃至海外市场，提升了扬州特色食品产业的知名度和影响力。例如，仪征市大仪镇的牛肉加工小作坊，依托当地的牛肉养殖产业和传统的牛肉加工工艺，生产出的五香牛肉、酱牛肉等产品，以其独特的风味和优良的品质，吸引了众多消费者，成为大仪镇的特色产业名片，带动了当地养殖、加工、销售等相关产业的协同发展，促进了地方经济的繁荣。食品生产加工小作坊在传承地域饮食文化方面也扮演着关键角色。扬州的饮食文化源远流长，蕴含着丰富的历史、民俗和技艺等元素。小作坊中传承的传统食品制作工艺，是扬州饮食文化的重要组成部分，承载着扬州人民的乡愁和记忆。这些传统工艺往往经过几代人的口传心授，保留了最原始、最纯正的制作方法和风味。例如，扬州谢馥春芳香产业园开发有限公司传承了传统的香粉制作工艺，其产品不仅是一种美食，更是扬州传统文化的象征；仪征市大仪镇义兴熟食店的五香牛肉制作技艺被列入仪征市非物质文化遗产名录，成为地域饮食文化传承的典范。小作坊通过生产和销售具有地域特色的食品，将扬州的饮食文化传播给更多的人，让古老的饮食文化在现代社会中焕发出新的生机与活力，增强了当地居民的文化认同感和自豪感。2.3扬州市食品生产加工小作坊的特点扬州市食品生产加工小作坊具有鲜明的特点，这些特点既反映了其在地方经济和文化中的独特地位，也对监管工作提出了特殊的要求。生产规模小是扬州市食品生产加工小作坊的显著特点之一。多数小作坊占地面积较小，生产设备相对简单，生产能力有限。例如，一些传统糕点小作坊，通常仅有几间生产用房，配备基本的烘焙设备，每日的产量也较为有限。这种小规模的生产模式使得小作坊在应对市场需求波动时，灵活性较强，但也限制了其规模化发展和市场竞争力的提升。由于资金和技术的限制，小作坊难以进行大规模的设备更新和技术改造，生产效率相对较低，产品质量的稳定性也较难保证。经营方式灵活是小作坊的另一大优势。许多小作坊采用前店后厂的经营模式，直接面向消费者销售产品，能够及时了解市场需求和消费者反馈，根据市场变化迅速调整产品种类和口味。比如，一些卤菜小作坊会根据当地居民的口味偏好，适时推出新的卤味品种；一些季节性食品小作坊，如制作青团、粽子等的作坊，会在相应的节日和季节集中生产销售，充分利用市场需求，提高经营效益。此外，部分小作坊还通过与超市、农贸市场等合作，拓宽销售渠道，实现产品的多元化销售。传统工艺传承在扬州市食品生产加工小作坊中体现得淋漓尽致。扬州作为历史文化名城，拥有丰富的传统美食制作工艺，这些工艺大多通过小作坊得以传承和延续。例如，扬州谢馥春芳香产业园开发有限公司传承了传统的香粉制作工艺，其制作过程严格遵循传统配方和工艺，从选料、研磨到调配，每一个环节都蕴含着深厚的文化底蕴；仪征市大仪镇义兴熟食店的五香牛肉制作技艺被列入仪征市非物质文化遗产名录，其制作工艺经过几代人的传承和改进，保留了独特的风味。这些传统工艺不仅是扬州美食文化的重要组成部分，也是小作坊产品的核心竞争力所在。然而，传统工艺的传承也面临着一些挑战，如后继无人、工艺难以标准化等问题，需要采取有效的措施加以保护和传承。产品地域特色明显是扬州市食品生产加工小作坊产品的一大亮点。小作坊生产的食品大多以扬州当地的农产品为原料，结合地方特色的制作工艺，形成了具有浓郁扬州风味的产品。例如，宝应县射阳湖镇的荷藕加工小作坊，利用当地丰富的荷藕资源，生产出荷藕汁、藕粉、藕夹等一系列特色产品，深受消费者喜爱；扬州的酱菜小作坊，采用当地种植的蔬菜，运用独特的腌制工艺，制作出的酱菜口感鲜美、咸甜适中，成为扬州美食的代表之一。这些具有地域特色的产品，不仅满足了当地居民的饮食需求，也吸引了众多游客前来品尝和购买，成为扬州地域文化的重要载体。三、扬州市食品生产加工小作坊监管体系与现状3.1监管机构与职责分工扬州市食品生产加工小作坊的监管涉及多个部门，各部门在监管工作中承担着不同的职责，共同构成了扬州市食品小作坊监管体系。扬州市市场监督管理局在食品生产加工小作坊监管中发挥着核心作用，是主要的监管部门。其职责涵盖多个关键方面，在许可登记管理上，依据《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》等相关法规，负责对食品生产加工小作坊的登记工作进行严格审核与管理。小作坊从事食品生产加工活动，需向所在地县级市场监督管理部门申请食品小作坊登记证，市场监管局会对申请人提交的材料进行全面审核，包括对生产加工场所进行细致的现场核查。只有在确认申请人具备与生产加工的食品品种、规模相适应的固定场所、设备设施、合理的设备布局和工艺流程，以及配备食品安全管理人员和保证食品安全的管理制度等条件后，才会准予登记，颁发食品小作坊登记证。这一过程确保了小作坊的生产经营具备基本的安全条件和规范要求。在日常监督检查方面，市场监管局承担着重要职责。他们通过制定详细的监督检查计划，定期对食品小作坊进行检查，频率根据小作坊的风险等级、生产经营状况等因素确定。检查内容全面且细致，涵盖食品原料的进货查验情况，确保原料来源合法、质量合格；生产过程控制，监督小作坊严格按照食品安全标准和规范进行生产，防止交叉污染、违规使用食品添加剂等问题的发生；成品出厂检验，要求小作坊对出厂的食品进行严格检验，确保产品质量符合标准；从业人员健康管理，检查从业人员是否持有有效的健康证明，是否遵守卫生规范。对于检查中发现的问题，市场监管局会及时下达责令整改通知书，要求小作坊限期整改，并对整改情况进行跟踪复查，形成监督检查的闭环管理，确保问题得到有效解决。此外，市场监管局还负责对食品小作坊的违法行为进行严厉查处。一旦发现小作坊存在无证生产、生产经营不合格食品、使用非食品原料生产食品等违法行为，会依据相关法律法规，依法采取没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品，罚款，吊销登记证等处罚措施。对于情节严重、涉嫌犯罪的，及时移送公安机关，依法追究刑事责任，以维护市场秩序和食品安全。农业农村部门在食品生产加工小作坊监管中也扮演着不可或缺的角色，主要侧重于源头把控。在农产品质量安全监管方面，农业农村部门负责对食用农产品的种植、养殖环节进行严格监管。他们会加强对农产品生产基地的巡查，监督农户合理使用农药、兽药、饲料及饲料添加剂等农业投入品，严格控制农药残留、兽药残留和重金属污染等问题，从源头上保障农产品的质量安全。例如，定期对农产品进行抽样检测，对检测不合格的农产品进行追溯和处理，防止不合格农产品流入食品生产加工环节。在食用农产品产地环境监管方面，农业农村部门关注农产品产地的土壤、水源、空气等环境因素。他们会加强对产地环境的监测，评估产地环境对农产品质量安全的影响，防止因环境污染导致农产品质量问题。同时，积极推动农业面源污染治理，推广绿色防控技术和生态循环农业模式，改善农产品产地环境，为食品小作坊提供优质的原料。卫生健康部门在食品生产加工小作坊监管中主要负责食品安全标准的宣传贯彻与实施监督工作。在食品安全标准宣传贯彻方面，卫生健康部门通过组织培训、发放宣传资料等方式，向食品小作坊业主、从业人员以及相关监管人员宣传食品安全国家标准和地方标准。让他们了解食品生产过程中的卫生要求、食品添加剂使用标准、污染物限量标准等内容，提高其对食品安全标准的认知度和遵守意识。在食品安全标准实施监督方面，卫生健康部门会对食品小作坊执行食品安全标准的情况进行监督检查。例如，检查小作坊生产的食品是否符合相应的卫生标准，食品添加剂的使用是否符合标准规定的范围和限量，对于不符合标准的行为，及时通报市场监管部门，并提出整改建议，共同督促小作坊按照标准进行生产经营。城市管理行政执法部门在食品生产加工小作坊监管中主要负责对食品摊贩的监管，维护城市环境和市场秩序。在食品摊贩经营秩序管理方面，城市管理行政执法部门依据相关规定，对食品摊贩的经营地点、经营时间进行严格管理。确保食品摊贩在政府划定的经营区域、确定的经营时段内从事经营活动，防止乱摆摊设点、占道经营等行为，保障城市道路畅通和市容环境整洁。在对违法违规食品摊贩的查处方面，城市管理行政执法部门对于违反规定的食品摊贩，如未在指定区域和时段经营、无照经营、经营场所卫生不达标等行为，依法进行查处。采取责令改正、罚款、暂扣经营工具等处罚措施，督促食品摊贩遵守相关规定，规范经营行为。扬州市食品生产加工小作坊的监管工作由多个部门协同合作完成，各部门在明确的职责分工基础上，相互配合、相互支持，共同为保障扬州市食品小作坊的食品安全和市场秩序发挥作用。3.2监管政策与法规依据食品生产加工小作坊的监管离不开完善的政策法规体系。在国家层面，《中华人民共和国食品安全法》是食品监管领域的核心法律，其涵盖了食品生产、加工、流通、销售等各个环节，为食品小作坊的监管提供了基本的法律框架和原则。该法明确规定了食品生产经营者的主体责任，要求其应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，诚信自律，对社会和公众负责，并承担社会责任。同时，对食品生产加工小作坊的生产条件、人员健康管理、食品添加剂使用、标签标识等方面提出了明确要求。例如，在生产条件上，要求小作坊具备与生产经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、包装、贮存等场所，保持该场所环境整洁，并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离；在人员健康管理方面，规定食品生产经营者应当建立并执行从业人员健康管理制度，患有国务院卫生行政部门规定的有碍食品安全疾病的人员，不得从事接触直接入口食品的工作。此外，《食品安全法》还对违法行为制定了严格的处罚措施，加大了对食品小作坊违法违规行为的打击力度，以保障食品安全。《食品生产加工小作坊登记管理办法》则专门针对食品生产加工小作坊的登记管理工作进行规范。该办法明确了小作坊登记的条件、程序、证书管理等内容，为小作坊登记工作提供了具体的操作指南。在登记条件上，要求小作坊具有与生产加工的食品品种、规模相适应的固定生产加工场所，并与有毒、有害场所以及其他污染源保持安全距离；具有与生产加工的食品品种、规模相适应的生产加工设备、设施，以及合理的设备布局和工艺流程；具有保证食品安全的规章制度等。在登记程序上，详细规定了申请、受理、审核、发证等环节的具体要求和时限，确保登记工作的规范、高效进行。同时，对登记证的有效期、变更、延续、注销等事项也作出了明确规定，便于对小作坊登记证进行有效管理。扬州市在遵循国家相关法律法规的基础上，结合本地实际情况，出台了一系列具有针对性的监管政策和法规。《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》是扬州市食品小作坊监管的重要地方性法规。该条例对食品小作坊的定义、登记管理、生产加工规范、监督管理、法律责任等方面进行了全面且细致的规定。在食品小作坊的定义上，明确指出其主要是指具有固定生产加工场所、生产规模较小、从业人员较少、生产条件简单的食品生产经营者，但不包括食用农产品生产者，这一界定清晰地划分了食品小作坊的范围，为监管工作提供了明确的对象。在登记管理方面，规定食品小作坊实行登记管理，从事食品生产加工活动，应当依法取得营业执照，并向所在地县级市场监督管理部门申请食品小作坊登记证，同时明确了申领登记证应当符合的具体要求，如具有与生产加工的食品品种、规模相适应的固定场所和设备、设施，具有合理的设备布局和工艺流程，具有食品安全管理人员和保证食品安全的管理制度等。在生产加工规范上，对食品小作坊的原料采购、生产过程控制、食品添加剂使用、产品包装标识等方面提出了具体要求，如食品小作坊应当建立食品原料、食品添加剂、食品相关产品进货查验记录制度，如实记录食品原料、食品添加剂、食品相关产品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证；食品小作坊生产加工食品，应当符合食品安全标准，不得使用非食品原料生产食品，不得在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质等。在监督管理方面，明确了县级以上地方人民政府市场监督管理部门对本行政区域的食品小作坊实施监督管理，卫生健康、城市管理行政执法、农业农村、生态环境、公安、民族事务等部门在各自职责范围内，承担与食品小作坊有关的监督管理工作，同时规定了各部门的具体监管职责和监管措施。在法律责任方面，对食品小作坊的各类违法违规行为制定了相应的处罚措施，包括罚款、没收违法所得、吊销登记证等，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任，以确保法规的严肃性和权威性。扬州市还根据本地食品小作坊的产业特点和监管需求，制定了一些具体的实施细则和管理办法。例如，在某些特色食品领域，如扬州酱菜、扬州包子等，制定了专门的质量标准和生产规范，对原料选择、制作工艺、质量检测等方面进行严格规定，以保证特色食品的品质和安全。这些实施细则和管理办法进一步细化了监管要求，提高了监管的针对性和可操作性，有助于保障扬州市食品生产加工小作坊的健康发展和食品安全。3.3现行监管措施与手段日常巡查是扬州市对食品生产加工小作坊监管的基础措施。市场监管部门依据制定的详细巡查计划，定期对小作坊进行全面检查，频率通常根据小作坊的风险等级、经营规模以及过往的监管记录等因素来确定。对于风险较高、规模较大或曾出现过食品安全问题的小作坊，巡查频率会相应增加，以确保能够及时发现和解决潜在的安全隐患。在巡查过程中，监管人员会仔细检查小作坊的生产加工场所，查看环境是否整洁，是否存在污染源，以及生产设备是否正常运行、是否定期维护保养等情况；严格审查食品原料的进货查验记录，确认原料的来源是否合法、质量是否合格，是否存在使用过期、变质原料的情况；检查食品添加剂的使用是否符合国家标准，是否存在超范围、超剂量使用的问题；关注从业人员的健康状况，查看是否持有有效的健康证明，是否遵守卫生操作规范，如是否穿戴整洁的工作衣帽、是否保持手部清洁等。对于巡查中发现的问题，监管人员会当场下达责令整改通知书，明确整改要求和期限，并在整改期限到期后进行复查，确保问题得到有效解决。例如，江都区市场监管局各分局定期对辖区内小作坊进行巡查，对原料来源、加工制作、销售管理等环节进行严格把控，并对加工场所的整体卫生状况、加工流程和人员健康情况进行排查，对存在的问题现场发放责令整改通知书，跟踪整改情况，形成监管闭环。专项整治是针对食品生产加工小作坊存在的突出问题或特定时段、特定领域的食品安全风险而开展的集中监管行动。扬州市会根据食品安全风险监测结果、群众投诉举报以及上级部门的工作部署，不定期地组织开展专项整治行动。整治的重点内容包括打击“两超一非”（超范围、超限量使用食品添加剂和非法添加非食用物质）行为、规范食品标签标识、整治生产环境脏乱差等问题。在专项整治行动中，多部门会协同合作，形成监管合力。市场监管部门负责对小作坊的生产经营活动进行全面检查，依法查处违法违规行为；公安部门负责对涉嫌犯罪的案件进行侦查，追究刑事责任；卫生健康部门负责提供食品安全标准和技术支持；农业农村部门负责加强对农产品源头的监管，确保原料安全。例如，为进一步规范食品小作坊生产经营行为，严防严控食品安全风险，江都区市场监管局开展食品小作坊食品安全专项整治行动。深入摸底排查，全面掌握工作底数，对食品加工小作坊进行摸底排查，落实食品小作坊登记建档工作，做到底数清、户数明；规范生产过程，保障食品安全质量，重点查看食品小作坊生产加工登记、生产过程控制、人员健康管理、存储及运输、产品标签标识等方面，严格落实主体责任；强化宣传引导，提高主体责任意识，通过媒体宣传、现场宣讲等形式，普及食品安全知识，提高食品小作坊经营者的法律意识和责任意识，引导其合法合规经营。抽样检测是保障食品生产加工小作坊产品质量安全的重要技术手段。扬州市建立了完善的食品抽样检测体系，市场监管部门会定期委托具有资质的第三方检测机构对小作坊生产的食品进行抽样检测，检测项目涵盖微生物指标、理化指标、食品添加剂、重金属污染物等多个方面。根据不同的食品类别和风险程度，合理确定抽样比例和检测频次。对于风险较高的食品，如肉制品、乳制品等，增加抽样检测的频次；对于新开办的小作坊或曾经出现过产品质量问题的小作坊，加大抽样力度。一旦检测出不合格产品，监管部门会立即采取措施，责令小作坊停止生产销售不合格产品，召回已上市销售的产品，并依法进行处罚。同时，要求小作坊查找原因，进行整改，整改完成后经复查合格方可恢复生产经营。例如，江都区市场监管局在2021年对小作坊食品的抽检覆盖率达70%以上，7月上旬，第三方抽检机构进驻江都专门对小作坊食品进行抽样，通过检测及时发现和处理食品安全问题。信息化监管是扬州市顺应时代发展潮流，利用现代信息技术提升食品生产加工小作坊监管效率和精准度的创新举措。扬州市积极推进食品安全电子追溯体系建设，鼓励小作坊采用信息化手段记录食品生产加工过程中的原料采购、生产加工、产品销售等信息，实现产品来源可查、去向可追、风险可控、责任可究。通过建立食品安全监管信息平台，将小作坊的登记信息、日常监管记录、抽检结果等数据录入平台，实现监管信息的实时共享和动态更新，便于监管部门及时掌握小作坊的生产经营状况和食品安全风险情况，提高监管决策的科学性和准确性。此外，还利用大数据分析技术，对监管数据进行深度挖掘和分析，识别潜在的食品安全风险点，为监管工作提供预警，实现精准监管。例如，通过食品安全监管信息平台，监管人员可以随时查询小作坊的登记证有效期、从业人员健康证情况、历次监督检查记录和抽检结果等信息，对小作坊进行全方位、全过程的监管。3.4监管成效通过一系列监管措施的有效实施，扬州市在食品生产加工小作坊监管方面取得了显著成效。在规范小作坊生产经营行为方面，监管工作取得了突破性进展。以江都区市场监管局为例，通过持续开展日常巡查和专项整治行动，对小作坊的生产加工场所、食品原料采购、食品添加剂使用、从业人员健康管理等关键环节进行严格监管，小作坊的生产经营行为得到了有效规范。在生产加工场所环境方面，以往许多小作坊存在卫生条件差、杂物乱堆乱放等问题，经过监管部门的督促整改，如今大多数小作坊的生产环境焕然一新，地面整洁干净，设备摆放整齐有序，生产区域与生活区域严格分离，有效减少了食品污染的风险。在食品原料采购方面，小作坊业主的食品安全意识明显提高，严格落实进货查验记录制度，确保食品原料来源合法、质量可靠。例如，在对某肉制品小作坊的检查中，发现其之前存在原料进货记录不完整的情况，监管部门责令其限期整改。整改后，该小作坊建立了完善的进货查验记录台账，详细记录了每一批次原料的进货日期、供应商信息、产品检验报告等内容，从源头上保障了食品安全。在食品添加剂使用方面，监管部门加大了对“两超一非”行为的打击力度，小作坊能够严格按照国家标准使用食品添加剂，超范围、超剂量使用食品添加剂的现象得到了有效遏制。通过这些监管措施的实施，江都区食品小作坊的持证率大幅提升，达到了95%以上，生产经营行为更加规范有序。在提升食品安全质量方面，扬州市的监管工作也取得了令人瞩目的成绩。以食品抽样检测结果为例，近年来，扬州市小作坊食品的抽检合格率稳步上升。2023年，扬州市小作坊食品的抽检合格率达到了90%，较上一年度提高了5个百分点。这一成绩的取得，得益于监管部门对抽样检测工作的高度重视和严格执行。监管部门根据不同食品类别的风险程度，合理确定抽样比例和检测频次，对风险较高的食品进行重点检测。同时，不断加强与第三方检测机构的合作，提高检测的准确性和科学性。对于抽检中发现的不合格产品，监管部门迅速采取措施，责令小作坊停止生产销售，召回不合格产品，并依法进行处罚。例如，在一次对豆制品小作坊的抽检中，发现某小作坊生产的豆腐存在微生物超标问题。监管部门立即责令该小作坊停产整顿，对其生产设备、加工场所进行全面消毒，要求其查找问题原因，完善生产工艺和质量管理措施。经过整改复查，该小作坊生产的豆腐抽检合格，恢复了正常生产经营。通过这种严格的监管方式，有效保障了小作坊食品的质量安全，让消费者吃得更加放心。在促进小作坊发展方面，扬州市的监管工作同样发挥了积极作用。通过优化服务、政策扶持和品牌培育等措施，推动小作坊实现了转型升级和可持续发展。江都区市场监管局积极为小作坊提供政策咨询、技术指导等服务，帮助小作坊解决在生产经营过程中遇到的困难和问题。针对一些小作坊生产设备陈旧、工艺落后的情况，监管部门引导其引进先进的生产设备和技术，提高生产效率和产品质量。同时，鼓励小作坊开展品牌建设，提升品牌知名度和市场竞争力。例如，江都区某糕点小作坊在监管部门的指导下，对生产设备进行了升级改造，采用了自动化的烘焙设备，不仅提高了生产效率，还保证了产品质量的稳定性。此外，该小作坊还注重品牌建设，注册了自己的商标，通过参加各类美食展销活动、电商平台销售等方式，拓宽了销售渠道，产品销量大幅提升，实现了从传统小作坊向现代化企业的转变。扬州市还通过举办各类美食文化活动，如扬州美食节、特色小吃评选等，为小作坊搭建展示平台，提升其品牌影响力。这些活动不仅丰富了市民的文化生活，也为小作坊的发展创造了良好的市场环境，促进了小作坊与市场的有效对接，推动了小作坊的健康发展。四、扬州市食品生产加工小作坊监管存在的问题4.1监管体系不完善4.1.1部门协作存在障碍扬州市食品生产加工小作坊的监管涉及多个部门，尽管各部门在监管工作中承担着明确的职责，但在实际操作过程中，部门协作仍然存在诸多障碍。在职责交叉方面，食品生产加工小作坊的监管涵盖了生产、流通、销售等多个环节，不同部门在这些环节中都有一定的监管职责，这就导致了职责交叉的现象时有发生。例如，市场监督管理局负责食品生产加工小作坊的登记管理、日常监督检查以及违法行为查处等工作；农业农村部门负责食用农产品的种植、养殖环节监管，保障食品原料的质量安全；卫生健康部门负责食品安全标准的宣传贯彻与实施监督；城市管理行政执法部门负责食品摊贩的监管。然而，在实际监管中，对于一些边界模糊的问题，如小作坊使用的食用农产品原料是否符合质量安全标准，在生产环节和种植养殖环节的监管职责划分上可能存在争议，容易出现部门之间相互推诿责任的情况，导致监管出现漏洞，无法及时有效地解决问题。信息沟通不畅也是部门协作中面临的一个突出问题。不同监管部门之间缺乏有效的信息共享平台和沟通机制，信息传递不及时、不准确，严重影响了监管工作的协同性和效率。市场监督管理局在对小作坊进行日常检查时，发现某小作坊使用的食品原料可能存在质量问题，但由于无法及时获取农业农村部门对该原料种植养殖环节的监管信息，难以准确判断问题的根源和严重程度，从而影响了后续监管措施的制定和实施。同样，农业农村部门在对农产品种植养殖环节进行监管时，发现某批农产品存在农药残留超标问题，但由于未能及时将这一信息反馈给市场监督管理局，导致使用该批农产品的小作坊继续生产加工食品，增加了食品安全风险。协同执法困难是部门协作障碍的又一重要表现。在开展专项整治行动或处理重大食品安全事件时，需要多个部门联合执法，形成监管合力。但在实际操作中，由于各部门的执法程序、执法标准和执法方式存在差异，协同执法往往难以顺利开展。不同部门的执法人员在对小作坊进行检查时，可能依据不同的法律法规和标准，对同一问题的认定和处理方式也不尽相同，这不仅容易引起小作坊业主的困惑和不满，也影响了执法的权威性和严肃性。此外，各部门在联合执法过程中，还可能存在行动不协调、配合不默契的问题，导致执法效率低下，无法达到预期的监管效果。这些部门协作存在的障碍，严重制约了扬州市食品生产加工小作坊监管工作的有效开展，需要进一步完善协调机制，加强部门之间的沟通与合作，形成高效的监管合力。4.1.2监管标准不统一扬州市在食品生产加工小作坊监管过程中，存在监管标准不统一的问题，这给监管工作带来了诸多困扰。不同区域之间的监管标准存在差异。扬州市下辖多个区县，各区县在经济发展水平、产业结构、食品小作坊分布特点等方面存在一定的差异，导致各区县在制定和执行食品小作坊监管标准时，难以做到完全一致。在生产场所卫生标准方面，一些经济发达的区县对小作坊生产场所的环境卫生要求较高，规定生产车间必须保持清洁、干燥，地面、墙面应定期进行消毒处理，且要有完善的防蝇、防尘、防鼠设施；而一些经济相对落后的区县，对生产场所卫生标准的要求则相对较低，只要基本满足生产需求即可，对环境卫生的细节要求不够严格。这种区域间监管标准的差异，使得食品小作坊在不同区县之间面临不同的监管要求，容易造成不公平竞争，也给跨区域经营的小作坊带来了管理上的困难。不同类型小作坊的监管标准也存在不一致的情况。扬州市食品生产加工小作坊涵盖了肉制品、豆制品、糕点、酱菜等多种类型，不同类型的小作坊由于生产工艺、产品特点、风险程度等方面的不同，理应制定有针对性的监管标准。然而，在实际监管中，部分监管标准未能充分考虑到这些差异，导致监管标准与小作坊实际情况脱节。对于一些高风险的肉制品小作坊，在原料采购、加工过程控制、成品检验等方面的监管标准与低风险的糕点小作坊没有明显区别，未能突出对高风险环节的重点监管，容易忽视肉制品小作坊可能存在的食品安全隐患。在食品添加剂使用标准方面，不同类型小作坊的适用标准也不够明确和统一。一些小作坊为了改善产品口感、延长保质期，可能会超范围、超剂量使用食品添加剂，但由于缺乏统一、明确的标准，监管部门在执法过程中难以准确判断小作坊的行为是否违规，给食品安全监管带来了难度。监管标准不统一还导致了执法混乱和监管漏洞的出现。由于缺乏统一的监管标准，监管人员在执法过程中缺乏明确的依据，容易出现执法尺度不一的情况。对于同样的违法违规行为，在不同区域或不同类型的小作坊中，可能会受到不同的处罚，这不仅影响了执法的公正性和权威性，也降低了小作坊业主对监管的信任度。监管标准的不统一还容易导致监管漏洞的产生。一些小作坊可能会利用不同区域或不同类型小作坊监管标准的差异，钻法律的空子，逃避监管，从而增加了食品安全风险。4.2小作坊自身问题增加监管难度4.2.1生产条件简陋扬州市部分食品生产加工小作坊存在生产条件简陋的问题，这给食品安全带来了较大风险。许多小作坊的生产设备老化陈旧，长期缺乏维护和更新，性能不稳定，难以保证食品生产过程的标准化和规范化。在一些传统糕点小作坊中，仍然使用着多年前购置的烘焙设备，这些设备的温度控制不够精准，容易导致糕点烘焙不均匀，影响产品质量。设备老化还可能存在安全隐患，如电气线路老化、设备零部件磨损等，一旦发生故障，不仅会影响生产进度，还可能引发安全事故。生产环境脏乱差也是小作坊普遍存在的问题。部分小作坊位于老旧居民区或农村自建房内，生产场地狭小，通风、采光条件不佳，杂物随意堆放，卫生状况堪忧。在一些豆制品小作坊中，生产车间地面污水横流，墙壁上布满污渍，生产设备和工具随意摆放，缺乏必要的清洁和消毒措施。这样的生产环境容易滋生细菌、霉菌等微生物，导致食品受到污染，增加食品安全风险。此外，小作坊周边环境也可能对食品安全产生影响。一些小作坊紧邻垃圾场、养殖场或化工企业，这些污染源可能通过空气、水源等途径对小作坊的食品生产造成污染。卫生设施不完善是小作坊生产条件简陋的又一表现。许多小作坊缺乏必要的洗手、消毒设施，从业人员在生产过程中无法及时进行手部清洁和消毒，容易将细菌、病毒等带入食品中。部分小作坊没有配备有效的防蝇、防尘、防鼠设施，食品容易受到虫害和鼠害的污染。一些小作坊的垃圾处理不规范，垃圾随意丢弃在生产车间周围，不仅影响环境卫生，还可能吸引害虫和老鼠，进一步威胁食品安全。生产条件简陋的小作坊生产出的食品质量难以保证，容易出现微生物超标、食品添加剂使用不当等问题。这些问题不仅会损害消费者的身体健康，还会影响扬州美食的声誉，给扬州市食品产业的发展带来负面影响。4.2.2从业人员素质不高扬州市食品生产加工小作坊的从业人员素质参差不齐，整体水平有待提高，这给监管工作带来了诸多挑战。食品安全意识淡薄是小作坊从业人员存在的突出问题之一。许多从业人员对食品安全的重要性认识不足，缺乏必要的食品安全知识和法律意识，在生产经营过程中忽视食品安全要求，存在诸多不规范行为。一些从业人员为了降低成本，追求利益最大化，采购价格低廉、质量无保障的食品原料，甚至使用过期、变质的原料进行生产加工；部分从业人员不遵守食品加工操作规范，如加工过程中不穿戴工作衣帽、不洗手消毒、生熟食品混放等，这些行为都容易导致食品受到污染，增加食品安全风险。专业知识缺乏也是小作坊从业人员的普遍问题。大多数小作坊从业人员没有接受过专业的食品生产加工培训，对食品生产工艺、质量控制、食品安全标准等方面的知识了解甚少。在生产过程中，他们往往仅凭经验操作，缺乏科学的生产方法和质量控制手段，难以保证食品的质量和安全。在一些肉制品小作坊中，从业人员对肉类的加工工艺掌握不够熟练，不能准确控制腌制、卤制的时间和温度，导致产品口感不佳、质量不稳定，甚至可能因加工不当引发食品安全问题。操作不规范在小作坊生产过程中屡见不鲜。由于从业人员缺乏专业培训和规范意识，在食品加工过程中存在许多不规范的操作行为。一些从业人员在使用食品添加剂时，不按照国家标准规定的范围和剂量使用，存在超范围、超剂量使用的情况，这不仅会影响食品的口感和品质，还可能对消费者的健康造成危害。部分从业人员在食品包装和储存环节也存在问题，如使用不符合食品安全标准的包装材料，食品储存条件不当，导致食品在储存过程中发生变质、霉变等。从业人员素质不高使得小作坊在面对监管时，难以理解和配合监管要求，增加了监管工作的难度。监管部门需要花费大量的时间和精力对从业人员进行食品安全知识和法律法规的宣传教育，督促其整改不规范行为，但由于从业人员素质参差不齐，整改效果往往不尽如人意。4.2.3经营管理不规范扬州市食品生产加工小作坊在经营管理方面存在诸多不规范之处，给食品安全监管带来了困难。在原材料采购环节，部分小作坊缺乏完善的进货查验记录制度，对食品原料的采购渠道把控不严，无法提供原料供应商的资质证明和产品检验报告。一些小作坊为了降低成本，从一些无证照的小商贩处采购食品原料，这些原料的质量和安全性无法得到保障。在对某酱菜小作坊的检查中发现，其采购的蔬菜无法提供产地证明和农药残留检测报告，且采购记录不完整，无法追溯原料的来源，存在较大的食品安全隐患。生产过程控制方面，许多小作坊没有建立有效的质量管理制度，生产工艺随意性大，缺乏标准化的生产流程和操作规范。一些小作坊在生产过程中不按照食品安全标准进行操作，如生产环境不卫生、加工设备不定期清洗消毒、食品添加剂使用不规范等，导致食品质量不稳定，容易出现食品安全问题。部分小作坊为了追求产量，忽视生产过程中的质量控制，在生产高峰期甚至简化生产工艺，这无疑增加了食品安全风险。产品销售环节同样存在问题，小作坊的产品标识不规范现象较为普遍。一些小作坊生产的食品没有标注生产日期、保质期、配料表、生产地址等关键信息，或者标注的信息不准确、不清晰，误导消费者。在市场上销售的部分小作坊生产的糕点，包装上仅标注了产品名称，没有生产日期和保质期，消费者无法判断食品的新鲜度和安全性，容易购买到过期食品。此外，小作坊的质量追溯体系缺失，一旦发生食品安全问题，难以追溯问题食品的源头和流向，无法及时采取有效的召回和处置措施，给消费者的健康和权益保护带来困难。经营管理不规范使得小作坊的生产经营活动缺乏有效的约束和管理，食品安全风险难以得到有效控制，同时也给监管部门的监管工作增加了难度，难以实现对小作坊生产经营活动的全过程监管。4.3监管资源不足4.3.1人力短缺扬州市食品生产加工小作坊数量众多，分布广泛，而监管人员的数量却相对有限，这导致监管人员与小作坊数量之间存在严重的不匹配。目前，扬州市市场监督管理局负责食品生产加工小作坊监管的人员数量有限，面对全市上千家小作坊，平均每名监管人员需要负责监管数十家甚至上百家小作坊。如此庞大的监管任务量，使得监管人员难以对每一家小作坊进行全面、深入的检查，监管工作往往只能流于形式，无法及时发现小作坊存在的食品安全隐患。监管人员的专业能力也存在不足，这在一定程度上制约了监管工作的有效开展。食品生产加工小作坊涉及的食品种类繁多，生产工艺复杂，对监管人员的专业知识和技能要求较高。然而，目前扬州市部分监管人员缺乏系统的食品专业知识培训，对食品生产加工过程中的关键控制点、食品安全标准等了解不够深入，难以准确判断小作坊生产经营活动是否符合食品安全要求。在对一些采用传统工艺生产的特色食品小作坊进行检查时，监管人员由于不熟悉传统工艺的特点和要求，可能无法发现其中存在的问题，导致监管漏洞的出现。此外，随着食品安全监管技术的不断发展，如快速检测技术、信息化监管技术等的应用，对监管人员的技术能力提出了更高的要求。但部分监管人员对这些新技术的掌握程度不够，无法充分利用先进的监管技术手段提高监管效率和质量。4.3.2资金有限监管部门在设备购置方面面临着资金投入不足的困境。先进的食品检测设备和监管工具是保障食品安全监管工作有效开展的重要基础，但由于资金有限，扬州市部分监管部门无法及时购置和更新必要的设备。一些基层监管机构仍然使用着老旧的检测设备，这些设备检测精度低、检测项目有限，无法满足当前食品安全监管的需求。在对食品中农药残留、兽药残留、重金属污染物等有害物质的检测中，老旧设备可能无法准确检测出这些物质的含量，导致一些不合格食品逃过监管，流入市场，给消费者的健康带来威胁。此外，一些用于日常监管的工具，如执法记录仪、便携式打印机等，也存在配备不足或老化损坏的情况，影响了监管人员的执法工作效率和规范性。检测检验费用也是监管部门资金支出的重要部分，但资金的有限使得检测检验工作难以全面、深入开展。食品生产加工小作坊的产品种类繁多，需要进行大量的检测检验工作，以确保产品质量安全。然而，由于资金限制，监管部门无法对所有小作坊的产品进行高频次、全覆盖的检测。目前，扬州市对小作坊食品的抽检覆盖率虽然在不断提高，但仍存在部分小作坊产品长期未被抽检的情况，这就无法及时发现这些小作坊产品可能存在的质量问题。对于一些高风险食品和新出现的食品安全问题，由于缺乏足够的资金支持，监管部门难以开展针对性的专项检测，无法有效防控食品安全风险。在人员培训方面，资金投入不足也影响了监管人员专业素质的提升。食品安全监管工作需要监管人员具备扎实的专业知识和丰富的实践经验，因此定期的培训至关重要。然而，由于资金有限，监管部门组织的培训活动次数较少，培训内容和形式也相对单一，无法满足监管人员对新知识、新技术的学习需求。一些监管人员长期得不到系统的培训，知识结构老化，无法适应日益复杂的食品安全监管工作要求。此外，资金不足还导致监管部门难以邀请到行业内的专家学者进行授课，监管人员无法接触到最新的食品安全监管理念和方法，制约了监管水平的提高。4.4社会共治机制不健全4.4.1消费者参与度低消费者作为食品的最终使用者，在食品生产加工小作坊监管中本应发挥重要作用，但目前扬州市消费者对小作坊食品安全问题的关注度普遍不够。许多消费者在购买食品时，更注重价格和口感，而忽视了食品的安全问题。他们往往缺乏对食品安全知识的了解，无法准确判断食品的质量和安全性，对于小作坊生产的食品是否符合安全标准，缺乏必要的辨别能力。在一些农贸市场和街边小店，消费者在购买小作坊生产的食品时，很少会查看食品的生产日期、保质期、配料表等信息，也不会关注小作坊的生产环境和卫生状况。这种对食品安全问题的漠视，使得小作坊在生产经营过程中缺乏来自消费者的有效监督和约束，容易导致食品安全隐患的滋生。投诉举报渠道不畅通也是制约消费者参与监管的重要因素。虽然扬州市建立了多种投诉举报渠道，如12315热线、政务服务平台等，但在实际操作中，这些渠道存在一些问题，影响了消费者的投诉举报积极性。部分投诉举报热线存在电话难打通、接通后长时间等待等情况，让消费者感到不便和失望。政务服务平台的投诉举报流程较为繁琐，需要消费者填写大量的信息，对于一些文化程度较低或不熟悉网络操作的消费者来说，存在一定的困难。此外，投诉举报处理反馈不及时也是一个突出问题。消费者在投诉举报后，往往长时间得不到处理结果的反馈，不知道自己的投诉举报是否得到了重视和处理，这也降低了消费者对投诉举报渠道的信任度，使得他们在遇到食品安全问题时，不愿意选择投诉举报的方式来维护自己的权益。缺乏参与监管的积极性是消费者在小作坊监管中存在的又一问题。除了关注度不够和投诉举报渠道不畅通外，消费者自身的维权意识淡薄也是一个重要原因。许多消费者认为，即使发现了小作坊食品存在安全问题，投诉举报也不一定能得到有效解决，而且还可能会花费大量的时间和精力，因此不愿意主动参与监管。一些消费者在购买到问题食品后，往往选择自认倒霉，而不是积极维护自己的合法权益。此外，消费者缺乏参与监管的组织和平台，难以形成有效的监督力量。目前，扬州市缺乏专门的消费者组织或团体来引导和组织消费者参与小作坊监管，消费者之间也缺乏沟通和协作，无法形成合力，对小作坊的生产经营活动进行全面、有效的监督。4.4.2行业协会作用未充分发挥行业协会在食品生产加工小作坊监管中具有重要的桥梁和纽带作用，但目前扬州市食品小作坊行业协会在多个方面存在不足，导致其作用未能得到充分发挥。在行业自律方面，行业协会的约束机制不够完善。虽然部分行业协会制定了行业规范和自律公约，但在实际执行过程中，缺乏有效的监督和惩戒措施，对于违反行业规范的小作坊，未能给予及时、严厉的处罚，使得行业自律的效果大打折扣。一些小作坊为了追求短期利益，不顾行业规范，存在不正当竞争、偷工减料、使用劣质原料等行为，而行业协会对此缺乏有效的约束手段，无法维护行业的正常秩序和公平竞争环境。在标准制定方面，行业协会的参与度较低。目前，扬州市食品生产加工小作坊的标准主要由政府部门制定，行业协会在标准制定过程中的话语权较小，未能充分发挥其熟悉行业情况、了解企业需求的优势。这导致一些标准与小作坊的实际生产情况脱节，缺乏可操作性，无法有效指导小作坊的生产经营活动。行业协会也未能积极推动小作坊参与标准的制定和修订工作，使得小作坊在标准执行过程中存在抵触情绪，影响了标准的实施效果。在信息交流方面，行业协会的平台作用不明显。行业协会未能建立有效的信息交流平台，导致小作坊之间、小作坊与政府部门之间的信息沟通不畅。小作坊在生产经营过程中遇到的问题和困难，无法及时反馈给行业协会和政府部门，也难以获取最新的政策法规、市场动态、技术创新等信息。这使得小作坊在面对市场变化和政策调整时，反应迟缓，无法及时做出应对措施，影响了小作坊的发展。在企业服务方面，行业协会的服务能力有待提高。行业协会在为小作坊提供技术培训、市场拓展、法律咨询等服务方面，存在服务内容单一、服务质量不高的问题。一些行业协会组织的技术培训活动，内容陈旧，形式单一，无法满足小作坊对新技术、新知识的需求；在市场拓展方面，行业协会未能积极为小作坊搭建销售平台，帮助小作坊拓展市场渠道，提升品牌知名度；在法律咨询方面，行业协会也未能为小作坊提供及时、有效的法律支持和服务，使得小作坊在遇到法律纠纷时，缺乏专业的指导和帮助。扬州市食品小作坊行业协会在行业自律、标准制定、信息交流、企业服务等方面存在的不足，严重制约了其在小作坊监管中作用的发挥，需要进一步加强行业协会的建设，完善其职能，提高其服务能力和水平，以促进扬州市食品生产加工小作坊的健康发展。五、国内其他地区食品生产加工小作坊监管经验借鉴5.1成功案例选取与分析上海市在食品生产加工小作坊监管方面成绩显著，其先进的监管模式值得深入研究和借鉴。在监管模式上，上海市构建了一套全面且细致的监管体系。上海市对食品生产加工小作坊实行准许生产制度，小作坊生产加工列入《上海市食品生产加工小作坊食品品种目录》内的食品，必须取得《上海市食品生产加工小作坊准许生产证》。这一举措从源头上把控了小作坊的生产资格，确保只有符合条件的小作坊才能从事食品生产加工活动。在监管职责划分上，市市场监督管理局负责编制本市食品生产加工小作坊准许生产的食品品种目录，全面统筹本市食品生产加工小作坊监督管理工作；区市场监督管理局则具体负责辖区内食品生产加工小作坊准许生产证的发证管理工作，并对辖区内小作坊的生产加工活动实施监督管理，这种层级分明、职责明确的监管模式，使得监管工作能够高效有序地开展。在政策措施方面，上海市出台的《上海市食品生产加工小作坊监督管理办法》具有很强的针对性和可操作性。该办法对小作坊的生产加工条件、人员管理、进货查验等方面都做出了详细规定。在生产加工条件上，要求小作坊有与生产加工的食品品种、数量相适应的生产加工场所，环境整洁，并与有毒有害场所以及其他污染源保持规定的安全距离；有与生产加工的食品品种、数量相适应的生产加工和卫生、污水及废弃物处理设备或者设施；有保证食品安全的规章制度以及合理的设备布局和工艺流程。在人员管理方面，规定食品生产加工小作坊应当自行组织或者委托社会培训机构、行业协会，对本单位的从业人员进行上岗前和在岗期间的食品安全知识培训，学习食品安全法律、法规、规章、标准和食品安全知识，并建立培训档案；市场监督管理部门应当对食品生产加工小作坊的负责人、关键环节操作人员及其他相关从业人员随机进行监督抽查考核并公布考核情况，且监督抽查考核不得收取费用。在进货查验方面，要求小作坊建立进货查验制度，查验食品、食品添加剂、食品相关产品供货者的许可证和产品合格报告，如实记录购进食品、食品添加剂、食品相关产品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期、供货者名称、地址及联系方式等内容，并保存相关凭证。这些政策措施为小作坊的规范生产经营提供了明确的指导和约束，有效保障了食品安全。广州市在食品生产加工小作坊监管方面也有许多值得学习的创新做法。广州市明确划定了食品小作坊禁止生产加工品种目录，并根据食品安全监督抽检结果、食品安全风险评估结果适时对该目录进行调整。对于列入禁止生产加工品种目录内的食品，小作坊若要生产，需按《食品生产许可管理办法》的规定申领食品生产许可证。这一措施有助于集中监管资源，对高风险食品进行重点管控，降低食品安全风险。例如，从化风干腊肉和增城兰溪濑粉、仙村油榄等地方传统特色食品，在区政府统一规划食品小作坊集中加工区的情况下，可允许在集中加工区内生产加工，既保护了地方特色食品的传承和发展，又便于对这些小作坊进行集中监管。在食品摊贩监管方面，广州市制定了详细的划定原则和管理要求。在划定原则上，街道办事处、镇人民政府在区政府的统筹或指导下，按照方便群众生活、合理布局的原则，划定食品摊贩经营区域和确定经营时段；不得在城市管理部门规定的严禁乱摆卖区域内划定食品摊贩经营区域，不得在托幼机构、中小学校门口200米范围内划定食品摊贩经营区域；街道办事处、镇人民政府对食品摊贩经营区域负有属地管理责任，应当按照上级政府及相关职能部门的要求，随当地经济增长和市场发展水平对食品摊贩经营区域、规模进行控制和调整。在管理要求上，明确了食品摊贩经营区域的经营时段、保洁要求、食品安全等管理制度，统一标准、统一划线、统一标识，按需要设立信息公示栏、公平秤，较大规模的食品摊贩经营区域（容纳食品摊贩200家以上）应当设立投诉举报处理点；规定食品摊贩的摊位与开放式厕所、倒粪池、化粪池、污水池、垃圾场(站)等污染源直线距离应在25米以上；要求街道办事处、镇人民政府依法做好食品摊贩经营区域的管理工作，按照经营的食品品种划分食用农产品经营区域、预包装食品经营区域以及餐饮经营区域等；明确食品摊贩不得经营冷荤凉菜、生食海产品、发酵酒以外的散装酒等国家和省规定禁止生产经营的其他食品；规定不得在食品摊贩经营区域内销售以及宰杀活禽、活畜；要求食品摊贩经营区域内食品摊贩超过200家的，应当建立视频监控系统，监控经营情况，且监控录像记录保存时间应不少于30天；对餐饮经营区域也做出了明确规定，应当设置与经营项目和模式相适应的加工经营场所和设备设施，餐饮经营现场不得设置粗加工区域，应当配备复热设备，食品成品中心温度应当保持在60℃以上。这些创新做法有效规范了食品摊贩的经营行为，保障了消费者的饮食安全。成都市双流区市场监管局创新开展的“大手牵小手”企坊共建试点工作，为食品小作坊监管提供了新的思路和方法。双流区市场监管局针对食品小作坊普遍存在生产条件简陋、从业人员素质较低、制度空白、记录缺失等问题，通过智能升级改造，推动小作坊有效实现全程追溯。依托“透明作坊”和“互联网+智慧监管”创建，对参与试点的小作坊开展智能升级改造，安装玻璃窗、摄像头，让生产流程更加透明，规范完善食品小作坊生产加工的全流程管控，构建“来源可查、过程可控、去向可溯、责任可究”的食品安全追溯体系。在提升管理水平方面，双流区市场监管局组织食品企业品控人员对小作坊开展现场指导，建立起食品生产企业“一对一”帮扶小作坊的联系机制，生产企业充分发挥各项优势，每月对小作坊食品安全工作进行指导，并按月对发现问题进行回访指导，有效提高了小作坊的管理水平。在降低生产成本上，双流区市场监管局每季度组织小作坊与食品生产企业交流沟通，使双方在原料采购、生产加工、产品销售等方面实现资源共享，即“原料更便宜、加工更规范、销路更广阔”。目前已有部分小作坊与生产企业实现共享进货渠道，平均每月降低生产成本约4万元。在保障食品安全方面，食品生产企业提供自有食品检验资源，用于小作坊产品定期检验，就近检测成本低于市场价，有效降低了小作坊检验投入与时间成本；双方约定对检验发现的问题，由生产企业指导小作坊“复盘”，改进工艺、科学化原料配比，更好地保障食品安全。在今年各级市场监管部门的抽检、检查中，参与试点的小作坊全年检查10余次，抽检批次18批次，抽检均为合格品，未出现违法违规问题，食品安全主体责任得到有效落实。这一试点工作充分发挥了食品生产企业的管理、技术、人才优势，督促小作坊实现“管理制度规范、生产条件规范、过程控制规范、生产记录规范、信息公示规范”，有助于小作坊负责人提升食品安全意识及产品质量水平，为小作坊向产业化、企业化、品牌化方向发展提供了有益的借鉴。5.2可借鉴的经验与启示上海市、广州市和成都市双流区在食品生产加工小作坊监管方面的成功经验，为扬州市提供了诸多可借鉴的思路和方法。完善监管体系是提升食品生产加工小作坊监管效能的关键。上海市构建的准许生产制度和明确的职责划分模式，值得扬州市学习。扬州市应进一步明确各监管部门在食品生产加工小作坊监管中的职责，避免职责交叉和推诿现象的发生。通过制定详细的监管职责清单，将市场监督管理局、农业农村部门、卫生健康部门、城市管理行政执法部门等各部门的职责进行细化和明确，确保监管工作无缝对接。建立健全部门间的信息共享和沟通协调机制也至关重要。扬州市可以借鉴上海市的做法，搭建统一的食品安全监管信息平台，实现各部门监管信息的实时共享和互联互通。市场监督管理局在日常检查中发现小作坊食品原料可能存在问题时，能够及时通过信息平台获取农业农村部门对该原料种植养殖环节的监管信息，以便准确判断问题根源并采取相应措施；农业农村部门在农产品种植养殖环节发现问题后，也能迅速将信息反馈给市场监督管理局，共同保障食品安全。在协同执法方面，扬州市应制定统一的执法程序和标准，加强各部门执法人员之间的培训和交流，提高协同执法的能力和水平。在开展专项整治行动或处理重大食品安全事件时，各部门能够密切配合、协同作战，形成强大的监管合力，确保执法工作的顺利开展和监管目标的实现。提升小作坊自身水平是保障食品安全的基础。上海市对小作坊生产加工条件、人员管理、进货查验等方面的严格规定，以及广州市对食品小作坊禁止生产加工品种目录的明确划定和对食品摊贩经营区域及要求的详细规范，为扬州市提供了有益的参考。扬州市应加强对小作坊生产条件的规范和提升，督促小作坊改善生产设备和环境，完善卫生设施，提高生产的标准化和规范化程度。对于生产设备老化陈旧的小作坊，鼓励其引进先进的生产设备，提高生产效率和产品质量；对于生产环境脏乱差的小作坊，责令其限期整改，加强卫生管理，确保生产环境符合食品安全要求。在人员管理方面，扬州市应加大对小作坊从业人员的培训力度，提高其食品安全意识和专业知识水平。通过组织定期的培训和考核，让从业人员熟悉食品安全法律法规、标准和操作规范，掌握必要的食品安全知识和技能，自觉遵守食品安全要求。在进货查验方面，扬州市应要求小作坊建立健全进货查验记录制度，严格把控食品原料的采购渠道，确保原料的质量安全。小作坊必须查验食品、食品添加剂、食品相关产品供货者的许可证和产品合格报告，如实记录购进信息，并保存相关凭证，以便在出现问题时能够追溯源头。对于广州市划定食品小作坊禁止生产加工品种目录的做法，扬州市可以结合本地实际情况，制定适合本市的禁止生产加工品种目录，对高风险食品进行重点管控，降低食品安全风险。同时，加强对食品摊贩的监管，明确食品摊贩的经营区域、经营时段和经营要求，规范食品摊贩的经营行为，保障消费者的饮食安全。强化监管资源保障是有效开展监管工作的重要支撑。成都市双流区市场监管局通过智能升级改造、开展现场指导、共享优质资源、协助出厂检验等措施，推动小作坊有效实现全程追溯、提高管理水平、降低生产成本和保障食品安全，这些经验对扬州市具有重要的启示作用。扬州市应加大对监管设备和检测检验的资金投入，购置先进的食品检测设备和监管工具，提高检测检验的准确性和效率。为基层监管机构配备先进的检测设备，能够对食品中的有害物质进行快速、准确的检测，及时发现食品安全问题；加强对检测检验费用的保障，确保能够对小作坊食品进行高频次、全覆盖的检测，有效防控食品安全风险。在人员培训方面，扬州市应增加培训资金投入，丰富培训内容和形式，提高监管人员的专业素质和业务能力。邀请行业内的专家学者进行授课，组织监管人员参加专业培训和交流活动，学习最新的食品安全监管理念和方法，提升监管人员的执法水平和应急处置能力。构建社会共治格局是实现食品生产加工小作坊有效监管的必然趋势。上海市鼓励社会监督、广州市加强宣传引导、成都市双流区开展企坊共建等做法，都体现了社会共治的理念。扬州市应加强对消费者的食品安全知识宣传教育，提高消费者对小作坊食品安全问题的关注度和辨别能力，增强消费者的维权意识。通过举办食品安全知识讲座、发放宣传资料、开展食品安全宣传周活动等形式，向消费者普及食品安全知识，引导消费者正确选择食品，积极参与食品安全监督。完善投诉举报渠道，提高投诉举报处理效率，保护消费者的合法权益。建立健全投诉举报处理机制，确保投诉举报热线畅通，投诉举报平台操作简便，及时受理和处理消费者的投诉举报，并将处理结果及时反馈给消费者，提高消费者对投诉举报渠道的信任度。充分发挥行业协会的作用，加强行业自律，推动行业规范发展。扬州市应支持和引导食品小作坊行业协会的建设，完善行业协会的职能，使其在行业自律、标准制定、信息交流、企业服务等方面发挥更大的作用。行业协会应制定完善的行业规范和自律公约，加强对小作坊的监督和管理，对违反行业规范的小作坊进行惩戒；积极参与标准的制定和修订工作，推动小作坊参与标准的实施，提高小作坊的标准化水平；建立有效的信息交流平台，促进小作坊之间、小作坊与政府部门之间的信息沟通和共享；为小作坊提供技术培训、市场拓展、法律咨询等服务，帮助小作坊解决生产经营中遇到的困难和问题。鼓