国内财政支农政策走向决策解析

国内财政支农政策走向决策解析

解决中国“三农”问题，既要从“三农”

自身寻找出路，也需要强大的外部推动力。

从现实情况看，目前的外力主要来自两个方

面：市场和政府，其中在政府的推动力量中，

财政支持“三农”政策居于十分重要的地

位。近年来财政收入高速增长，2006年财政

收入增长超过20%,达3万9千亿兀，可以

说我国当前有充足的财力来支持“三农”。

因此，选择正确合理的财政支农政策，不仅

有必要性,而且具有现实可能性。

一、当前我国财政支持“三农”政策的

现状分析

近年来，中央政府运用财政政策加强了

对“三农”的支持，特别是2004年以来，

为了加快解决“三农”问题，中央政府在实

施宏观调控中出台了一系列更直接、更有力

的政策措施，体现在财政支出上，不仅用于

“三农”的资金投入绝对量大大增加，增长

幅度屡创新高，更重要的是财政支持“三农”

的指导思想和支持方式发生了质的变化，这

种变化改变了国家与农民之间传统的利益

分配格局。具体表现为以下六个特点：一是

中央财政对“三农”支出总量保持较快增

长。由于体制和财力状况，1998年以前财政

支农资金总量规模比较小，自1998年国家

实施积极财政政策以来，财政对“三农”的

投入逐年高速增长。二是中央财政对“三农”

支出结构发生显著变化。改革开放初期，中

央财政对“三农”支出主要用于流通领域

的农产品政策补贴支出，1998年以后，借实

施积极财政政策之力，国家加大了对主要江

河堤防建设和病险水库除险加固的投资，加

大了对长江中上游和黄河上游林业生态建

设的投入，水利和林业的支出比重大幅度上

升。2000年以后，随着农村税费改革试点的

推进，农村税费改革转移支付支出逐步成为

中央财政支持“三农”支出的一个重要部

分，比重迅速提高。三是推进农村税费改革，

改变了过去政府与农民之间“取多、予少”

的传统利益分配格局。四是把农村社会事业

发展和公共基础设施建设逐步纳入公共财

政的支出范围。过去对“三农”的支持主要

是支持农业生产，从2003年起，中央财政

用于农村公共基础设施建设和农村教育卫

生等社会发展方面的支出大幅度增加。五是

财政支农支出方式发生重要转变，对农民直

接补贴的比重大幅度提高。长期以来，财政

支农方式主要是以间接为主，或者是项目投

资、项目补助，或者是对流通领域的间接补

贴，实行退耕还林工程和农村税费改革以后,

支农支出的方式开始发生转变。六是财政支

农指导思想从以农业生产为本向以人为本

转变。近年来，国家财政支农政策实现了从

支持农业生产，到支持农业结构调整，再到

支持农民增收的转变，在“多予”、“少

取”、“放活”等方面采取了一系列促进农

民增收的措施，包括农民就业技能培训、支

持农业产业化、支持农民专业合作经济组织、

扶持粮食主产区、农村税费改革及取消农业

特产税、降低农业税税率或免征农业税、清

理欠发农民工工资等。与此同时，中央财政

还不断加大支持扶贫开发的投入力度。

二、当前我国财政支持“三农”政策存

粮食安全的长效机制。二是财政支持“三农”

政策的导向作用没有有效发挥。在市场经济

条件下，财政对“三农”的支持，一个重要

方面就是通过各种有效的杠杆，引导、鼓励

社会其他方面进入农业农村，发挥财政资金

“四两拨千斤”的作用。但从目前看，财政

政策的导向作用没有很好的发挥，社会其他

方面对农业农村的投资比重下降。事实上，

如果仅仅依靠财政加大对农'山农村发展的

投入将很难满足日益增长的资金需求，而且

与建立和完善市场经济体制也不相符合。三

是各级财政对“三农”投入增长不对称，农

村公共品供给投资机制不健全。主要表现为:

中央财政和省级财政投入多，市、县、乡级

财政投入少；对水利投资偏重大江大河治理、

城市防洪和调水，农村小型水利设施建设投

入不足；农村公共基础设施建设和社会事业

投入来源渠道少，投入不足。四是农村税费

改革成本越来越大，中央财政转移支付范围

越来越宽。农村税费改革以来，为弥补县乡

财政出现的短收，中央财政已经安排了巨额

转移支付。这是目前中央财政支持“三农”

支出中增加最多、增幅最大的项目。随着改

革试点的深入和免征农业税，农村税费改革

的成本越来越大，还可能产生一些新的“改

革成本”，如：农林场的税费改革；全部免

征农业税；税费改革后的农村公益设施建设

等成本。

总之，随着农业税的逐步取消和直接补

贴规模的增加，国家与农民的经济利益分配

关系由过去“索取”机制向“给予”机制

转换，这种转换符合科学发展观和“统筹城

乡经济社会发展”的要求，与建立和完善社

会主义市场经济体制的方向基本一致，面临

的问题也是随着政策转型而生，需要客观地

对待，积极地寻求不断解决的措施和途径。

三、完善当前我国财政支持“三农”政

策的建议

进一步完善财政支持“三农”政策，必

须立足稳定增强粮食综合生产能力、加快促

进农民收入增加这两个主要目标，不仅要保

持必要的支出增长幅度，体现公共财政资源

分配向农村倾斜；而且要合理确定支出重点,

优化支出结构，有效配置公共财政资源。

一是要保持必要的财政投入增长幅度。

资金投入是党和政府关于“三农”政策得

以贯彻执行的基础，这客观上要求今后一段

时期内财政支持“三农”支出必须保持一

个较高的增长幅度。随着我国经济发展阶段

的转变和国家财力的增强，保持财政投入的

较高增长幅度，不仅必要，而且完全有可能。

关键是要切实调整国民收入分配结构和财

政支出结构，通过多种途径，逐步建立多元

化稳定增长的财政支持“三农”资金的投

入机制。

二是要根据“三农”发展态势和公共

财政原则，合理确定财政支持“三农”资金

的有效配置。随着国债规模的缩小和大江大

河治理任务的逐步完成，水利基本建设投资

将会逐步减少，这就有可能调整一部分资金

用于农村中小型水利设施建设、农业综合开

发、农业科技等方面，重点稳固农业综合生

产能力的基础；农村税费改革和相关配套改

革的投入可能是今后几年增长较快的一项,

但在完成农业税减免后将会保持稳定；林业

生态支出继续增加；随着粮食市场的放开,

一定时期内农产品政策补贴的总量有可能

增加，但比重会有所下降。农村公共基础设

施建设和教育卫生事业支出将大幅度增加。

各级财政将把新增教育卫生文化支出主要

用于农村，同时，农民就业技能培训、农村

扶贫和救济等方面的支出也应有较大增长。

三是要抓住重点产品、重点区域和重点

环节，促进建立粮食安全的长效机制。总的

原则是“财政重点保障粮食安全，市场为主

发展多种经营”。在品种上，财政主要支持

水稻、小麦、玉米等主要粮食作物的良种补

贴、病虫害防治、科技推广、水旱灾害救济、

粮食安全储备等。在区域上，中央财政主要

支持粮食商品率高、外调粮食多的13个粮

食主产区，其中重点是黑、吉、辽、湘、鄂、

皖、赣等7省。在环节上，重点促进粮食安

全长效机制的形成。主要做到：坚持粮食直

补政策；相应增加主要粮食品种科技攻关和

技术推广的投入，提高粮食生产和储备的科

技含量；实行最低收购价要限制品种、政策

量化和坚持走粮食生产经营的市场化、规模

化道路。

四是要加强农业基础设施建设，完善林

业生态建设机制。要在压缩国债项目规模和

巩固大江大河治理阶段性成果基础上，调整

一部分水利投资用于农田基本设施建设。重

点支持大中型灌区、中小型水利设施、水库

除险加固、土地治理等。还要及时总结天然

林保护、退耕还林、防沙治沙、森林生态效

益补偿等工程的经验，改进投入机制和资金

管理办法，解决工程到期后的后续资金来源

问题，防止出现过度依赖财政投入，逐步形

成生态建设的良性循环。

五是要区分东、中、西部地区采取不同

的支持政策。坚持公共财政覆盖农村方向和

分类指导、支持的原则，逐步打破城乡二元

结构，实现城乡协调发展。要充分调动地方

政府的积极性，允许具备条件的地方先行探

索建立农村最低生活保障、医疗、养老等制

度，并及时总结经验进行推广。从中央财政

来讲，要把公共财政覆盖农村的重点放在中

西部，增加对“六小工程”的财政投资；对

“非典”和艾滋病等传染性疾病实行城乡

统一防疫免费治疗，完善农村卫生防疫体系,

逐步建立完善以大病统筹为主要内容的新

型合作医疗制度；将进城务工人员纳入当地

城镇公共财政的支出范围，给予平等待遇。

中央财政扶贫资金着力解决2900万特困人

口温饱问题的同时，加大对贫困地区公共基

础设施建设和教育卫生等事业发展的扶持。

六是要着力建立财政支持“三农”政

策有效引导机制。发挥财政资金和政策“四

两拨千斤”的作用，引导社会资金投资农业。

通过对现有财政支持农业资金使用方式和

政策进行适当调整，鼓励

农民和企业充分利用市场机制进行融

资扩张和发展，改变财政包揽过宽的局面。

推进农村税费改革和做大地方经济、财政

“蛋糕”并举，在增加中央转移支付的同时

增强地方政府支持“三农”的财力和责任。

七是要创新财政支持“三农”资金的

管理体制和