《中国财政学》课件 第十一章 政府间财政关系

政府间财政关系第十一章第十一章第一节政府间财政关系概述第二节政府间财政收支划分第三节中国财政体制的实践与改革通过本章学习，需学习财政分权理论的基本内容，理解多级政府框架下政府间财政关系的基本架构，系统把握政府间事权与支出责任、财权与财力划分及转移支付制度的基本内容，认识中国财政体制改革如何适应不同时期经济社会发展需要，深刻掌握新时代财政体制改革目标、原则与举措，提升从国家治理现代化和现代财政制度建设视角发现、分析和解决政府间财政问题的能力。第一节政府间财政关系概述政府间财政关系是经济、政治、文化、社会、生态文明建设的交汇点，既受政府间经济关系、政治关系、社会关系等的作用，又对它们有反作用。一、政府间财政关系的内涵事权支出责任财力财权财政分权or财政集权无论哪个国家的政府间财政关系，都不可能表现为绝对的财政集权关系或财政分权关系。实际上，在不同的社会经济条件下，集权也好，分权也罢，都各有一定的适应性，更为重要的是把握好集权或分权的度。02从居民偏好的表达途径来看，财政分权有着明显的优势。奥茨分权理论01如果存在足够的具有差异性的社区可供选择，一旦政府不能满足其要求，居民就通过“用脚投票”的方式迁移到自己满意的地区。蒂伯特“用脚投票”理论03分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性，并将三大经济职能在中央与地方政府之间进行了划分。马斯格雷夫分权理论1.传统财政分权理论二、财政分权理论传统财政分权理论重点讨论财政分权的必要性，即中央与地方政府在提供公共产品时的优劣比较等问题，又称财政联邦主义。传统财政分权理论很好地解释了为什么需由地方来提供公共产品或服务，但该理论的假设过于苛刻，而且将政府目标函数设定为社会福利最大化也存在一定的争议。4.传统财政分权理论的评价传统财政分权理论的基本假设在现实社会经济中也很难实现，比如，地方政府可能无法充分掌握辖区居民的偏好，而居民无法充分掌握政府的成本信息，人口自由流动也因客观因素的限制而不能完全实现。传统财政分权理论将政府视为“黑箱”，假定公共决策者是仁慈的社会福利最大化者，主要关注最优政策的确定，而忽视了地方政府行为背后的财政、政治、市场环境等因素。政府官员作为社会个体也会追求自身利益最大化，在约束机制不健全的情况下，其行为更容易与社会福利水平最大化的目标相违背。2.第二代财政分权理论第二代财政分权理论继承了传统财政分权理论的核心思想，将“经济人”假设应用到政府行为分析中，主要考虑在非对称信息条件下，如何设计激励机制，使得财政制度安排在地方公共产品的供给上既能提高效率，又能兼顾公平。二、财政分权理论政府治理结构问题在构造政府治理结构时要考虑相应的激励机制，提供维护市场效率的支持性政治系统。市场化问题地方政府应该用某种可信的承诺来提供“正的”和“负的”激励。可持续性问题中央政府必须要能够监督地方政府，而地方政府也能够对中央政府的滥用权力进行反制，保证中央与地方之间的制衡。第二代财政分权理论的评价在西方第二代财政分权理论的基础上，国内学者结合中国的实践提出了一些财政分权理论。比如，张军等提出了中国式财政分权理论，而周黎安等提出了“政治锦标赛”理论，用以解释财政分权与经济增长的关系。第二代财政分权理论克服了传统财政分权理论的部分缺点，能够在一定程度上解释官员对自身利益的追求以及各级政府之间的合作与博弈，但总体上看与中国财政体制改革的现实存在诸多不一致的地方，对中国的财政分权缺乏足够的理论解释力。自秦朝开创郡县制以来，中国就如何维护中央权威，发挥地方积极性进行了长期的探索与实践。新中国成立后，中国共产党人将马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，形成了自己的财政分权理论。中国财政分权理论的核心内容在于发挥中央和地方两个积极性，既要保证党中央权威和集中统一领导，又要保障地方的积极性和主动性。01023.中国财政分权理论二、财政分权理论近年来，各地方政府根据自身资源禀赋实施差异化的发展战略，引发了地方政府间竞争，这也是中国财政分权的必然结果。在“发挥两个积极性”的框架下，还需完善垂直管理体制和地方分级管理体制，健全垂直管理机构和地方协作配合机制，把握好“集中”与“分权”的度。一方面，中国财政分权要保证中央政府的权威和财政主导权，对财政相关法律法规的立法、司法及行政实施统一领导。010203另一方面，中国财政分权要考虑地区间社会经济发展的差异，赋予地方政府一定的自由裁量权，允许地方政府根据自身实际情况制定和实施差异化的财政制度和政策。中国财政分权理论的创新性发挥两个积极性“发挥两个积极性”的财政分权理论是在中国国家结构形态下，以民主集中制原则为前提，尊重地方政府相对独立的责任、权力和利益基础上的理论创新。“发挥两个积极性”既有利于坚持党的全面领导，充分发挥中央政府的宏观调控作用，统筹建设关乎国计民生的重要基础设施和重大项目，又有利于发挥地方政府根据实际需要安排自身社会经济建设的主观能动性。以市场化导向为基础发挥两个积极性以政府间事权与支出责任划分为基础发挥两个积极性以财力协调与区域均衡为基础发挥两个积极性3.中国财政分权理论的评价一、政府间事权划分第二节政府间财政收支划分1.政府间事权划分的基本原则信息优势原则信息优势原则指政府间事权划分必须考虑提供公共产品的成本，最大限度地发挥公共产品的社会功效。受益范围原则受益范围原则指根据公共产品受益范围的大小来划分政府间事权，要求公共产品的受益范围与政府的服务范围相一致。激励相容原则激励相容原则指政府间事权划分必须发挥两个积极性，实现中央与地方政府间的激励相容，即双赢与共赢。2.政府间事权划分的一般格局在实践中，世界各国均由国家宪法或相关法律明确划分中央政府与地方政府的事权范围和支出责任。尽管受历史和现实因素的影响，各国在分权程度和事权划分上各有差异，但总体上看，国家主权性和安全性公共产品的提供，包括外交、国防、海关、空间开发等，属于中央政府事权，其他事务则更多地交给地方政府。一、政府间事权划分二、政府间收入划分税种划分税种划分指依据一定的原则和标准，将全部税种在中央和地方政府之间进行划分，从而形成各自的收入来源。按税种把税收划分为中央税和地方税，分别归属于中央和地方政府。按税种把税收划分为中央税、地方税及中央与地方共享税税基划分

税基分享指中央和地方政府对同一税基征收各自的税收，从而形成各自的收入来源。1.税收收入划分的基本方式塞力格曼效率原则适应原则恰当原则杰克·M·明孜效率原则简化原则灵活原则责任原则公平原则马斯格雷夫中央应负责累进性强、具有经济稳定作用以及地区间税基分布不均衡的税种地方则适合征收税基流动性低的税种受益税和使用费可由各级政府共同征收国内学者公平原则效率原则激励原则

2.税收收入划分的基本原则二、政府间收入划分3.政府间税收收入划分的一般格局从世界各国税收收入划分的一般情形来看，维护国家权益、涉及全国性资源配置、实施宏观调控所必需的税种划归中央政府，中央收入占全国财政收入的大头；与地方经济发展紧密相关、税基流动性小的税种划归地方政府；同经济发展直接相关的主要税种划为共享税，由各级政府分享其收入。二、政府间收入划分在财政体制运行过程中，往往存在着事权与支出责任、财权与财力分配的非对称性问题，因此需辅之以政府间转移支付制度。政府间转移支付指以各级政府之间的财政能力差异为基础，以实现地区间基本公共服务均等化为宗旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。缓解纵向财政不平衡纵向财政不平衡指上级政府与下级政府之间财政收支的不平衡。纵向财政不平衡多表现为中央政府的财政收入大于财政支出，形成财力剩余；而地方政府的财政收入低于财政支出，存在财力缺口。缓解纵向财政不平衡，主要是通过中央政府向地方政府转移一定的财政资金，从而保证后者的财政收支平衡。缓解横向财政不平衡政府间转移支付不仅要保持中央与地方政府之间财政收支的大致平衡，而且要实现地区间财政收支的大致平衡，即缓解横向财政不平衡。要平衡这种横向的财政不平衡，需要中央政府及发达地区政府向收支矛盾较大的地区给予一定的转移支付。1.政府间转移支付的目标三、政府间转移支付横向财政不平衡，一是体现为地区间经济发展水平差异导致的税收收入不平衡；二是体现为地区间支出成本差异导致的财政支出不平衡。协调地区间的财政经济活动1.政府间转移支付的目标地方政府财政经济活动中的效益与成本的基本对等，是保证财政分权下资源有效配置的一个基本条件，然而外溢情况的发生使得地方政府财政经济活动效益与成本的对等关系遭到破坏。财政外溢指地方政府提供的公共产品的效益或成本溢出本辖区，而使不分担成本的其他辖区受益或使不享受效益的其他辖区承担成本。政府间转移支付的重要目标是纠正辖区之间成本或效益外溢产生的无效率，从而协调地区政府间的财政经济活动。三、政府间转移支付一般性转移支付又称“无选择性转移支付”或“无条件转移支付”，指上级政府根据不同层级政府在收入能力与支出需求方面的差异，以及各地区在资源、人口、经济发展水平等方面的差别，按照统一的法定标准或公式将其财政资金转作下级政府收入来源的补助形式。一般性转移支付的目的在于实现不同层级政府间财政收支的纵向平衡或同一层级政府间的横向均衡，进而实现基本公共服务的均等化。一般性转移支付2.政府间转移支付的经济效应三、政府间转移支付辖区政府得到一般性转移支付后，公共产品的数量由G1增加到G2，但增加额G1G2小于一般性转移支付数额BD。专项转移支付的经济效应2.政府间转移支付的经济效应专项转移支付指上级政府对资金使用附加了一定的限制条件，要求下级政府必须按照规定使用资金的转移支付类型，又称特殊性转移支付。设立专项转移支付主要有两个原因：一是上级政府需要实现特定的宏观政策目标；二是上级政府委托下级政府代理相关事务。专项转移支付可分为非配套专项转移支付和配套专项转移支付，其经济效应存在较大差异。三、政府间转移支付（a）中，辖区政府及居民的无差异曲线与新预算线的切点在HD上的E3。（b）中，辖区政府及居民的无差异曲线与新预算线的切点在CD上的E2，说明上级政府的转移支付规模过大。非配套专项转移支付非配套专项转移支付指下级政府不需要准备相应的配套资金就可以获得一定数量的补助，但其所获资金必须用于提供规定的公共产品。三、政府间转移支付配套专项转移支付配套专项转移支付指下级政府在接受上级政府补助时，必须准备一定比例的配套资金，下级政府最终所得的补助额主要依据项目需求与可配套资金的差额进行确定。配套专项转移支付又可细分为封顶和不封顶两种配套方式，前者规定了转移支付的最高限额，后者不规定限额。如果实行封顶配套专项转移支付，新预算约束线为折线AHC，社会福利最大化点为E4，公共产品数量为G4；如果实行不封顶配套专项转移支付，新预算约束线为直线AD，新的社会福利最大化点若出现在HD段，公共产品数量大于G4。三、政府间转移支付地方政府若要获取配套专项转移支付就必须为该项目配套相应的资金，其配套比例根据不同项目有所不同，配套资金占项目资金的比重为20%至80%不等。一般而言，发达地区的资金配套能力强，因而容易获得上级政府给予的配套专项转移支付；而落后（欠发达）地区缺乏资金配套能力，因而在争取专项转移支付时处于下风，这不利于落后（欠发达）地区特定社会经济项目的发展。在实践中，部分地方政府为了获取配套专项转移支付，虚报财政资金配套能力，上级转移支付资金到位后，地方却缺乏配套资金导致项目烂尾，或被迫借债为相关项目配套资金，由此形成大量债务。正是基于这个原因，《中华人民共和国预算法》要求取消专项转移支付对配套资金的要求。2.政府间转移支付的经济效应三、政府间转移支付第三节中国财政体制的实践与改革一、财政体制的内涵财政体制的内涵1.广义的财政体制财税体制是财政税收体制的简称，即广义的财政体制，它是关于政府之间以及政府与企业、社会组织、家庭（个人）等主体之间财政关系的制度安排，属于上层建筑范畴，大致包括财政体制、预算管理制度、税收和非税收入管理制度、政府债务管理制度、政府财务管理体制等。2.狭义的财政体制财政体制是关于中央与地方政府间财政关系的制度安排，其核心是划分中央与地方政府之间、地方各级政府之间事权与支出责任、财权与财力，实质是处理财政资金分配和管理的集权与分权、集中与分散的关系问题，又被称作财政管理体制或预算管理体制。本节主要讨论狭义的财政体制。新中国成立后，为了抑制通货膨胀，稳定物价，实行了“统收统支”财政体制，把国家财政收入和支出的支配权集中于中央。为更好地调动地方政府的积极性，从“一五”时期开始至改革开放前，中国实行统一领导、分级管理的“分成制”财政体制。1.“统收统支”与“分成制”财政体制党的十一届三中全会后，对地方和国有企业实施“放权让利”改革，推行了以“包干”为主要特征的财政体制，即“包干制”财政体制。2.“包干制”财政体制税收收入分配制度改革省以下分税制改革政府间转移支付制度改革4.分税制的完善与优化按照事权划分的基本原则，分税制财政体制确定了中央与地方的支出范围，将全部税收收入分为中央固定收入、地方固定收入和中央地方共享收入，核心是保持地方既得利益格局，保留原体制中的中央财政对地方的定额补助、专项补助和地方上解等内容。3.分税制财政体制二、财政体制的演进历程分税制改革及完善初步形成了与社会主义市场经济相适应的财政体制，初步规范了中央与地方政府间的财政关系，增强了中央宏观调控能力，增强了地方政府加强财政收支管理的主动性与积极性。但分税制在政府间事权与支出责任的划分、财力与收入划分、转移支付制度等方面仍然还有很大的改进空间。比如，政府间事权与支出责任划分不清晰，政府间财力与收入划分不科学，地方税体系不健全，政府转移支付制度不完善，这些问题正是社会主义新时代财政体制改革的重点。分税制的完善与优化新时代财政体制改革的基本原则1.新时代财政体制改革的目标与原则新时代财政体制改革的基本目标是适应国家治理体系和治理能力现代化的需要，为全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴提供重要的体制机制保障。新时代财政体制改革的基本目标坚持中国共产党领导和中国特色社会主义；坚持社会主义市场经济体制；坚持法治化规范化道路；坚持事权与支出责任上收和发挥地方的积极性相统一。三、新时代财政体制改革政府间事权与支出责任划分的基本方向新时代政府间事权与支出责任划分改革是建立科学规范政府间关系的核心内容。新时代政府间事权与支出责任的划分

。推进中央与地方财政事权划分适度加强中央的财政事权；保障地方履行财政事权；减少并规范中央与地方政府共同财政事权。完善中央与地方政府支出责任划分完善中央与地方政府支出责任划分，重点是明晰履行财政事权的经费由谁承担，一般原则是谁的事权由谁负担。2.新时代政府间事权与支出责任划分改革加快省以下财政事权和支出责任划分在中央与地方事权和支出责任划分清晰之后，必须对省以下财政事权和支出责任进行合理划分，保证政府间财政事权和支出责任落实落细。清晰界定省以下财政事权和支出责任理顺省以下政府间收入关系完善省以下转移支付制度建立健全省以下财政体制调整机制规范省以下财政管理政府间财权划分的基本方向新时代政府间财权划分的基本方向在于使地方财力与支出责任相匹配，进而保持中央和地方财力格局总体稳定。考虑到政府间事权与支出责任不断上收的现实，以及中国区域间和区域内部及城乡间的发展很不平衡，需要在继续向中央集中财力的基础上，向财力薄弱地区适度倾斜。进入新时代以来，我国根据财政体制改革和税收制度改革的实际需要，对政府间税收收入划分进行了优化，主要涉及三个方面：一是调整增值税收入分享比例；二是调整完善增值税留抵退税分担机制；三是后移消费税征税环节并稳步下滑地方政府。（一）政府间税收收入划分改革在国有资本经营收入中，中央企业收入直接上缴中央财政，而地方企业收入则按规定划归地方财政；对于政府性基金收入，目前大部分由地方政府享有，特别是国有土地出让金及相关收入；政府性收费收入的大头也归属于地方政府。（二）政府的收入分配制度3.新时代政府间财权划分改革政府间转移支付制度改革的基本方向在现代市场经济国家，中央与地方政府间的非对称性财力结构是一种常态，即中央政府财力相对丰裕，而地方政府财力相对薄弱。为了保证地方政府履行其财政事权和相应的支出责任，各国政府大都建立了转移支付制度。新时代中